ARRÊT DU TRIBUNAL (quatrième chambre)
6 septembre 2013(*) (1)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de l’Iran dans le but d’empêcher la prolifération nucléaire – Gel des fonds – Recours en annulation – Délai d’adaptation des conclusions – Recevabilité – Obligation de motivation – Erreur manifeste d’appréciation »
Dans l’affaire T‑110/12,
Iranian Offshore Engineering & Construction Co., établie à Téhéran (Iran), représentée par Mes J. Viñals Camallonga, L. Barriola Urruticoechea et J. Iriarte Ángel, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par Mme P. Plaza García, MM. V. Piessevaux et G. Ramos Ruano, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation, d’une part, de la décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 319, p. 71), et, d’autre part, du règlement d’exécution (UE) n° 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement (UE) n° 961/2010 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 319, p. 11), ainsi que du règlement (UE) n° 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (UE) n° 961/2010 (JO L 88, p. 1), en ce que ces actes concernent la requérante,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre),
composé de Mmes I. Pelikánová, président, K. Jürimäe et M. M. van der Woude (rapporteur), juges,
greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 5 mars 2013,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 La requérante, Iranian Offshore Engineering & Construction Co., est une société iranienne spécialisée dans le domaine de l’ingénierie des installations marines fixes ou mobiles.
2 La présente affaire s’inscrit dans le cadre des mesures restrictives instaurées en vue de faire pression sur la République islamique d’Iran afin que cette dernière mette fin aux activités nucléaires présentant un risque de prolifération et à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires.
3 Le 26 juillet 2010, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39). L’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413 prévoit le gel des fonds et des ressources économiques des personnes et entités dont la liste est établie à l’annexe II de cette même décision.
4 Le 25 octobre 2010, à la suite de l’adoption de la décision 2010/413, le Conseil a adopté le règlement (UE) n° 961/2010 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (CE) n° 423/2007 (JO L 281, p. 1). L’article 16, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 961/2010 prévoit le gel des fonds et des ressources économiques des personnes, entités ou organismes énumérés à l’annexe VIII dudit règlement.
5 Le 1er décembre 2011, le Conseil a adopté la décision 2011/783/PESC modifiant la décision 2010/413 (JO L 319, p. 71, ci-après la « décision attaquée »). En vertu de l’article 1er de cette décision, le nom de la requérante a été inscrit au point 30 de la partie intitulée « B. Entités » du tableau lui-même intitulé « I. Personnes et entités concourant au programme nucléaire ou de missile balistiques » et comportant la liste établie à l’annexe II de la décision 2010/413, au motif qu’il s’agissait d’une « [s]ociété du secteur de l’énergie qui [avait] participé à la construction du site d’enrichissement d’uranium de Quom/Fordow » et qu’elle « [faisait] l’objet de refus d’exportation au Royaume-Uni, en l’Italie et en Espagne ».
6 Le 1er décembre 2011, le Conseil a adopté le règlement d’exécution (UE) n° 1245/2011, mettant en œuvre le règlement n° 961/2010 (JO L 319, p. 11, ci-après le « règlement attaqué »). En vertu de l’article 1er de ce règlement, le nom de la requérante a été inscrit au point 129 de la partie intitulée « B. Entités » de la liste établie à l’annexe VIII du règlement n° 961/2010. Les motifs invoqués à cet effet sont identiques à ceux énoncés dans la décision attaquée.
7 Le 23 mars 2012, le Conseil a adopté le règlement (UE) n° 267/2012 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement n° 961/2010 (JO L 88, p.1). L’article 23, paragraphe 2, du règlement n° 267/2012 prévoit le gel des fonds et des ressources économiques des personnes, entités et organismes dont la liste est établie à l’annexe IX de ce règlement. Le règlement n° 267/2012 maintient l’inscription de la requérante sur ladite liste. Le point 85 de la partie intitulée « B. Entités » du tableau lui-même intitulé « I. Personnes et entités concourant au programme nucléaire ou de missile balistiques » et comportant la liste établie à l’annexe IX de ce dernier règlement reprend à cet effet les mêmes motifs que ceux énoncés dans les annexes visées à l’article 1er de la décision attaquée et à l’article 1er du règlement attaqué.
Procédure et conclusions des parties
8 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 27 février 2012, la requérante a introduit le présent recours.
9 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 1er février 2013, la requérante a introduit une demande en référé en vue d’obtenir le sursis à l’exécution des actes attaqués en ce qu’ils la concernaient, jusqu’à ce que le Tribunal se soit prononcé sur le recours au principal. Par ordonnance du 11 mars 2013, le président du Tribunal a rejeté cette demande (Iranian Offshore Engineering & Construction/Conseil, T‑110/12 R, non encore publiée au Recueil).
10 Dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure, le Tribunal a invité le Conseil à répondre par écrit à un certain nombre de questions. Le Conseil a déféré à cette demande dans le délai imparti.
11 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler l’article 1er de la décision attaquée et l’article 1er du règlement attaqué, pour autant qu’ils la concernent ;
– retirer son nom des annexes visées par lesdits articles ;
– condamner le Conseil aux dépens.
12 Dans la réplique déposée le 19 juillet 2012, la requérante a demandé à pouvoir adapter ses conclusions, en concluant à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler également le règlement n° 267/2012, pour autant qu’il la concerne.
13 Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme étant non fondé ;
– condamner la requérante aux dépens.
14 Lors de l’audience, la requérante a précisé que son deuxième chef de conclusions se confondait, en réalité, avec le premier. Par ailleurs, la requérante a été autorisée par le Tribunal à présenter plusieurs documents nouveaux, dont le Conseil a reçu une copie. Ce dernier ne s’est pas opposé à ce que ces documents soient admis au dossier. Le Tribunal a décidé de réserver sa décision sur le versement desdits documents au dossier, jusqu’à l’arrêt mettant fin à l’instance.
En droit
Sur la demande d’adaptation des conclusions
15 Dans la réplique, la requérante demande à pouvoir adapter ses conclusions initiales de façon que son recours tende également à l’annulation du règlement n° 267/2012, adopté après l’introduction du recours, en ce qu’il la concerne.
16 Selon la jurisprudence, lorsqu’une décision ou un règlement concernant directement et individuellement un particulier sont, en cours de procédure, remplacés par un acte ayant le même objet, celui‑ci doit être considéré comme un élément nouveau permettant au requérant d’adapter ses conclusions et moyens. Il serait, en effet, contraire à une bonne administration de la justice et à une exigence d’économie de la procédure d’obliger le requérant à introduire un nouveau recours. Il serait, en outre, injuste que l’institution en cause puisse, pour faire face aux critiques contenues dans une requête présentée au juge de l’Union contre un acte, adapter l’acte attaqué ou lui en substituer un autre et se prévaloir, en cours d’instance, de cette modification ou de cette substitution pour priver l’autre partie de la possibilité d’étendre ses conclusions et ses moyens initiaux à l’acte ultérieur ou de présenter des conclusions et moyens supplémentaires contre celui-ci (voir arrêt du Tribunal du 23 octobre 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Conseil, T‑256/07, Rec. p. II‑3019, point 46, et la jurisprudence citée).
17 Toutefois, pour être recevable, une demande d’adaptation des conclusions doit être présentée dans le délai de recours prévu par l’article 263, sixième alinéa, TFUE. En effet, selon une jurisprudence constante, ce délai de recours est d’ordre public et doit être appliqué par le juge de l’Union de manière à assurer la sécurité juridique ainsi que l’égalité des justiciables devant la loi (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 18 janvier 2007, PKK et KNK/Conseil, C‑229/05 P, Rec. p. I‑439, point 101). Il appartient ainsi au juge de vérifier, le cas échéant d’office, si ce délai a été respecté (ordonnance du Tribunal du 11 janvier 2012, Ben Ali/Conseil, T‑301/11, non publiée au Recueil, point 16).
18 En ce qui concerne la computation du délai de recours, il y a lieu de rappeler que, aux termes de l’article 263, sixième alinéa, TFUE, le recours en annulation doit être formé dans un délai de deux mois à compter, suivant le cas, de la publication de l’acte attaqué, de sa notification au requérant ou, à défaut, du jour où celui-ci en a eu connaissance. Selon l’article 102, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, lorsqu’un délai pour l’introduction d’un recours contre un acte d’une institution commence à courir à partir de la publication de l’acte, ce délai court à partir de la fin du quatorzième jour suivant la date de la publication de l’acte au Journal officiel de l’Union européenne. Conformément aux dispositions de l’article 102, paragraphe 2, du même règlement, ce délai doit, en outre, être augmenté d’un délai de distance forfaitaire de dix jours.
19 Par ailleurs, selon la jurisprudence, le principe de protection juridictionnelle effective implique que l’autorité de l’Union, qui adopte des mesures restrictives individuelles à l’égard d’une personne ou d’une entité, comme c’est le cas en l’espèce, communique les motifs sur lesquels ces mesures sont fondées, soit au moment où ces mesures sont adoptées, soit, à tout le moins, aussi rapidement que possible après leur adoption, afin de permettre à ces personnes ou entités l’exercice de leur droit de recours (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, C‑548/09 P, non encore publié au Recueil, point 47, et la jurisprudence citée).
20 En l’occurrence, ce principe est d’ailleurs concrétisé à l’article 24, paragraphe 3, de la décision 2010/413, à l’article 36, paragraphe 3, du règlement n° 961/2010 et à l’article 46, paragraphe 3, du règlement n° 267/2012, prévoyant que le Conseil communique sa décision à la personne ou à l’entité concernée, y compris les motifs de son inscription sur la liste des personnes et entités visées par les mesures restrictives, soit directement si son adresse est connue, soit par la publication d’un avis, en lui donnant la possibilité de présenter des observations.
21 Il en découle que le délai pour l’introduction d’un recours en annulation contre un acte imposant des mesures restrictives à l’égard d’une personne ou d’une entité commence uniquement à courir soit à partir de la date de la communication individuelle de cet acte à l’intéressé, si son adresse est connue, soit à partir de la publication d’un avis au Journal officiel de l’Union européenne, dans le cas contraire. De même, le délai pour la présentation d’une demande visant à étendre les conclusions et moyens à un acte qui abroge et remplace l’acte attaqué ayant imposé les mesures restrictives, et qui maintient ces mesures, commence uniquement à courir soit à partir de la date de la communication individuelle de ce nouvel acte à la personne ou à l’entité concernée, si son adresse est connue, soit à partir de la publication d’un avis au Journal officiel, si une communication individuelle est impossible.
22 En l’espèce, la requérante soutient que le règlement n° 267/2012 ne lui a pas été communiqué immédiatement après son adoption, le 23 mars 2012, ce que le Conseil ne conteste pas. Lors de l’audience, le Conseil a cependant précisé, sans être contredit par la requérante, que le règlement n° 267/2012 avait été notifié à cette dernière le 11 décembre 2012, après que le Conseil avait décidé de maintenir son inscription sur la liste des personnes et entités visées par les mesures restrictives, à la suite d’un examen de celle-ci conformément à l’article 46, paragraphe 6, de ce règlement.
23 Dans ces conditions, le délai de recours de deux mois, prévu par l’article 263, sixième alinéa, TFUE, contre la décision nouvelle de maintenir l’inscription de la requérante dans l’annexe IX du règlement n° 267/2012 a commencé à courir le 12 décembre 2012 et a expiré, en application de l’article 102, paragraphe 2, du règlement de procédure, le 21 février 2013.
24 Or, dans la mesure où la requérante a pris connaissance de l’adoption du règlement n° 267/2012 avant qu’il ne lui soit notifié et a présenté sa demande d’adaptation des conclusions dès le 19 juillet 2012, cette demande ne saurait être considérée comme tardive.
25 Lors de l’audience, le Conseil a cependant soulevé une fin de non‑recevoir à l’encontre de cette demande, dans la mesure où elle se fonderait sur un moyen nouveau, tiré d’une erreur manifeste d’appréciation des faits, ce qui modifierait l’objet et le cadre du litige, tels qu’ils ont été définis dans la requête.
26 Dans la mesure où la demande d’adaptation des conclusions a été présentée dans le délai prescrit, elle est recevable, quand bien même le moyen appuyant cette demande et tiré d’une erreur manifeste d’appréciation serait nouveau, ainsi que le soutient le Conseil (voir, à cet égard, points 28 à 32 ci-après).
Sur le fond
27 À l’appui de sa demande en annulation, la requérante invoque cinq moyens, tirés, premièrement, d’une violation de l’obligation de motivation, deuxièmement, d’une violation du droit à une protection juridictionnelle effective en ce qui concerne la motivation des actes attaqués, troisièmement, d’une violation du droit de propriété, quatrièmement, de la violation du principe d’égalité de traitement et, cinquièmement, d’un détournement de pouvoir.
28 En outre, les parties sont en désaccord quant à la question de savoir si la requérante a valablement contesté le bien-fondé des mesures restrictives la visant.
29 Selon la jurisprudence, le Tribunal doit interpréter les moyens d’un requérant par leur substance plutôt que par leur qualification (arrêt de la Cour du 15 décembre 1961, Fives Lille Cail e.a./Haute Autorité, 19/60, 21/60, 2/61 et 3/61, Rec. p. 559 et arrêt du Tribunal du 10 février 2009, Deutsche Post et DHL International/Commission, T‑388/03, Rec. p. II‑199, point 54). Les imprécisions dans l’intitulé des moyens ne sont donc pas déterminantes, à condition toutefois que l’argumentation soit suffisamment claire pour que la partie adverse et le juge de l’Union puissent identifier sans difficulté les reproches que la requérante souhaite formuler réellement à l’encontre des actes attaqués (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 10 mai 2006, Galileo International Technology e.a./Commission, T‑279/03, Rec. p. II‑1291, point 47)
30 Par ailleurs, il convient de rappeler à titre liminaire que la question de la motivation, qui concerne une formalité substantielle, est distincte de celle de la preuve du comportement allégué, laquelle relève de la légalité au fond de l’acte en cause et implique de vérifier la réalité des faits mentionnés dans cet acte ainsi que la qualification de ces faits comme constituant des éléments justifiant l’application de mesures restrictives à l’encontre de la personne concernée (arrêt de la Cour du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C-417/11 P, non encore publié au Recueil, point 60 ; voir, en ce sens, arrêt du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, précité, point 88).
31 En l’espèce, il ne fait pas de doute que, dès le stade de la requête, la requérante a non seulement contesté la violation des principes, règles et droits mentionnés dans l’intitulé des cinq moyens, mais également soutenu que le Conseil avait commis une erreur manifeste d’appréciation en inscrivant, sans aucune preuve, son nom sur les listes de personnes et entités visées par les mesures restrictives imposées par les actes attaqués. En effet, l’argumentation qu’elle a développée dans le cadre du premier moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation, visait, en dépit de son intitulé formel, essentiellement à contester le bien-fondé des deux motifs invoqués par le Conseil pour justifier cette inscription. Ce grief a également été repris dans le cadre des troisième, quatrième et cinquième moyens.
32 Il s’ensuit que le Conseil ne pouvait se méprendre quant à la volonté de la requérante de contester également le bien-fondé de son inscription sur les listes des personnes et entités visées par les mesures restrictives et, partant, de lui reprocher une erreur manifeste d’appréciation. L’argument du Conseil selon lequel le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation doit être considéré comme un moyen nouveau, invoqué tardivement, dans la réplique, concernant la demande d’adaptation des conclusions (voir points 25 et 26 ci-dessus), ne saurait dès lors être accueilli.
33 Dans ces conditions, il y a lieu de regrouper les arguments que la requérante a développés pour démontrer le caractère erroné et non étayé des deux motifs énoncés dans les actes attaqués en un sixième moyen, tiré d’une erreur manifeste d’appréciation que le Conseil aurait commise en inscrivant le nom de la requérante sur la liste des personnes et entités visées par les mesures restrictives.
34 Il est opportun d’examiner d’abord le premier et ensuite le sixième moyen.
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’obligation de motivation
35 Ainsi que cela a été mentionné au point 5 ci-dessus, le Conseil a motivé l’inscription de la requérante sur les listes des personnes et entités visées par les mesures restrictives en invoquant deux motifs. Premièrement, la requérante serait une société « du secteur de l’énergie qui a participé à la construction du site d’enrichissements de Qom/Fordow ». Deuxièmement, la requérante ferait « l’objet de refus d’exportation au Royaume-Uni, en Italie et en Espagne ».
36 La requérante soutient qu’aucun de ces motifs ne répond aux exigences de l’obligation de motivation.
37 Avant d’examiner ces motifs au regard de l’obligation de motivation, il convient de rappeler d’abord que, selon une jurisprudence constante, l’obligation de motiver un acte faisant grief, qui constitue un corollaire du principe du respect des droits de la défense, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte (arrêt Conseil/Bamba, précité, point 49).
38 La motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre à l’intéressé de connaître les justifications des mesures prises et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (arrêt Conseil/Bamba, précité, point 50).
39 En outre, en ce qui concerne les mesures restrictives adoptées dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, il convient de rappeler que, dans la mesure où la personne concernée ne dispose pas d’un droit d’audition préalable à l’adoption d’une décision initiale d’inscription, le respect de l’obligation de motivation est d’autant plus important, puisqu’il constitue l’unique garantie permettant à l’intéressé, à tout le moins après l’adoption de cette décision, de se prévaloir utilement des voies de recours à sa disposition pour contester la légalité de ladite décision (arrêt Conseil/Bamba, précité, point 51, et arrêt du Tribunal du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, T‑228/02, Rec. p. II‑4665, point 140).
40 Partant, la motivation d’un acte du Conseil imposant une mesure restrictive doit identifier les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil considère, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, que l’intéressé doit faire l’objet d’une telle mesure (arrêt Conseil/Bamba, précité, point 52).
41 Cependant, la motivation doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (arrêt Conseil/Bamba, précité, points 53 et 54).
42 S’agissant, en premier lieu, du motif relatif à la participation de la requérante à la construction du site d’enrichissement d’uranium de Qom/Fordow, force est de constater que, si la motivation relative à cette participation est brève, elle est cependant suffisamment précise pour satisfaire aux exigences liées à l’obligation de motivation, telles qu’elles résultent de la jurisprudence exposée aux points 37 à 41 ci-dessus. En effet, il ressort clairement de cette motivation que la requérante est supposée avoir contribué à la construction du site de Qom/Fordow et que, en raison de cette intervention, le Conseil lui reproche d’avoir concouru au programme nucléaire iranien. Cette motivation a d’ailleurs permis à la requérante de comprendre quels étaient les faits qui lui étaient reprochés et d’en contester la réalité en avançant des arguments pertinents à cette fin, ainsi que cela ressort de son argumentation sous le sixième moyen (voir points 45 à 48 ci-après).
43 S’agissant, en second lieu, du motif relatif aux refus d’exportation de trois États membres, il ressort de la lecture de différentes versions linguistiques des actes attaqués que la requérante a été inscrite sur les listes des personnes et entités visées par les mesures restrictives en raison d’interdictions d’exportation que lui auraient imposées l’Italie, l’Espagne et le Royaume-Uni. La requérante a également été en mesure de comprendre la portée de ce motif et d’en contester la réalité en soumettant notamment des avis juridiques concernant la réglementation de ces trois États membres en matière de restrictions à l’exportation.
44 Partant, le premier moyen doit être rejeté comme non fondé.
Sur le sixième moyen, tiré d’une erreur manifeste d’appréciation
– Sur le bien-fondé du premier motif d’inscription sur les listes des personnes et entités visées par les mesures restrictives relatif à la participation de la requérante à la construction du site de Qom/Fordow
45 La requérante conteste le bien-fondé du premier motif en avançant plusieurs arguments. Premièrement, la requérante précise qu’elle est une société entièrement privatisée et indépendante de l’État iranien. De plus, elle serait active dans le domaine des installations marines fixes et mobiles, et non pas dans le secteur de l’énergie, comme l’affirme le Conseil.
46 Deuxièmement, la requérante se prévaut d’un certain nombre de déclarations et de documents provenant de ses dirigeants et des autorités iraniennes, dont l’Organisation iranienne de l’énergie atomique, attestant son absence d’implication directe ou indirecte dans la construction du site de Qom/Fordow ou dans le programme nucléaire iranien. La requérante invite le Tribunal à entendre à cet effet un certain nombre de témoins, conformément à l’article 68 du règlement de procédure. En outre, lors de l’audience, la requérante a présenté un certain nombre de documents nouveaux, en vue de démontrer que son activité n’avait aucun rapport avec le domaine nucléaire (voir point 14 ci-dessus).
47 Troisièmement, la requérante produit une liste de projets auxquels elle a contribué ou qui sont encore en cours, ainsi que divers certificats qui attesteraient la nature de ses activités commerciales et ses rapports avec des clients internationaux.
48 Quatrièmement, la requérante relève que le Conseil n’a avancé aucune preuve relative à sa participation alléguée à la construction du site de Qom/Fordow.
49 Le Conseil fait valoir que la circonstance que la requérante ne soit pas une société du secteur de l’énergie importe peu, dans la mesure où elle a participé à la construction du site d’enrichissement d’uranium de Qom/Fordow. Par ailleurs, il allègue que le certificat de l’Organisation iranienne de l’énergie atomique du 16 juillet 2012, attestant le contraire et produit par la requérante, n’est pas fiable, car cette organisation est elle-même visée par les mesures restrictives.
50 Il y a lieu de rappeler que le contrôle juridictionnel de la légalité au fond d’un acte, par lequel des mesures restrictives ont été adoptées à l’égard d’une personne ou d’une entité, s’étend notamment à la vérification des éléments de preuve du comportement allégué, laquelle implique de vérifier la réalité des faits mentionnés dans cet acte ainsi que la qualification de ces faits d’éléments justifiant l’application de mesures restrictives à l’encontre de la personne concernée (arrêt Conseil/Bamba, précité, point 60). En cas de contestation, il appartient au Conseil de présenter ces éléments de preuve en vue de leur vérification par le juge de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil, T‑390/08, Rec. p. II‑3967, points 37 et 107).
51 En réponse à une question écrite du Tribunal relative aux éléments de preuve susceptibles d’étayer le premier motif de l’inscription de la requérante sur les listes des personnes et entités visées par les mesures restrictives, tels qu’ils figuraient dans le dossier du Conseil lors de l’adoption des actes attaqués, ce dernier s’est déclaré dans l’impossibilité de communiquer ces éléments en raison de considérations impérieuses touchant à la sécurité de l’Union et de ses États membres et à la conduite de leurs relations internationales.
52 Au vu de cette réponse, il importe de rappeler que des considérations impérieuses touchant à la sûreté ou à la conduite des relations internationales de l’Union et de ses États membres peuvent s’opposer à la communication de certains éléments aux intéressés et, dès lors, à l’audition de ceux-ci sur ces éléments (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, C‑402/05 P et C‑415/05 P, Rec. p. I‑6351, point 342).
53 Toutefois, cette exception justifiée aux droits de la défense doit être conciliée avec le respect du droit à un contrôle juridictionnel effectif, indépendant et impartial, en vertu duquel le juge de l’Union doit pouvoir contrôler la légalité des mesures de gel des fonds, sans que puissent lui être opposés le secret ou la confidentialité des éléments de preuve et d’information utilisés par le Conseil (voir, en ce sens, arrêt Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil, précité, point 155).
54 Il appartient dès lors au Tribunal d’examiner le bien-fondé du premier motif, au regard des éléments de preuve versés au dossier.
55 Or, alors que l’ensemble des éléments produits par la requérante, en ce compris des éléments dont la valeur probante n’a pas été contestée par le Conseil, tendent à montrer que les activités de celle-ci n’ont en principe pas de rapport avec la construction du site de Qom/Fordow, le Conseil n’a pas avancé le moindre indice permettant de considérer que la requérante avait néanmoins participé audit projet.
56 Partant, en l’absence de tout élément de preuve fourni par le Conseil, il y a lieu de constater que le premier motif de l’inscription de la requérante sur les listes des personnes et entités visées par les mesures restrictives n’est pas étayé et doit, dès lors, être considéré comme entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.
– Sur le bien-fondé du second motif d’inscription sur les listes des personnes et entités visées par les mesures restrictives, relatif aux restrictions à l’exportation imposées à la requérante dans trois États membres
57 Afin de contester le bien-fondé de ce second motif, la requérante a produit trois études juridiques en annexe à la requête, dont il ressortirait qu’il n’existe pas de restrictions à l’exportation la concernant au Royaume-Uni, en Italie ou en Espagne. En outre, elle reproche au Conseil de n’avoir fourni aucune preuve à l’appui du second motif invoqué dans les actes attaqués pour justifier son inscription.
58 Dans sa réponse à une question écrite du Tribunal relative aux moyens de preuve sur lesquels se fondait le second motif de l’inscription de la requérante sur les listes des personnes et entités visées par les mesures restrictives, tels qu’ils figuraient dans son dossier lors de l’adoption des actes attaqués, le Conseil a produit les refus d’autorisation d’exportation opposés à la requérante et notifiés aux autres États membres et à la Commission les 23 juin et 30 novembre 2010 par l’Italie ainsi que le 27 septembre 2010 par le Royaume-Uni.
59 S’agissant en revanche des restrictions à l’exportation imposées à la requérante en Espagne, le Conseil n’a fourni aucune indication relative à la nature et aux motifs de ces refus d’autorisation d’exportation. Il s’est limité à indiquer, dans les mêmes termes qu’en ce qui concernait le premier motif (voir point 51 ci-dessus), qu’il n’était pas en mesure de communiquer les éléments de preuve s’y rapportant, en raison de considérations impérieuses touchant à la sûreté de l’Union et de ses États membres et à la conduite de leurs relations internationales. Le Conseil a ajouté que les restrictions à l’exportation imposées au Royaume-Uni et en Italie suffisaient à justifier l’inscription de la requérante sur les listes des personnes et entités visées par les mesures restrictives.
60 Il en découle, pour les mêmes raisons que celles exposées au point 53 ci-dessus en ce qui concerne le premier motif, que le bien-fondé du second motif doit être apprécié au regard des seuls éléments non confidentiels produits en annexe à la réponse susmentionnée du Conseil, lesquels se rapportent aux restrictions à l’exportation imposées à la requérante en Italie et au Royaume-Uni.
61 Avant de vérifier si ces éléments de preuve non confidentiels sont susceptibles de justifier l’inscription de la requérante sur les listes des personnes et entités visées par les mesures restrictives, il convient de relever que ces éléments, bien que produits par le Conseil après l’introduction du recours, peuvent être pris en considération par le Tribunal, dans la mesure où ils figuraient dans le dossier de cette institution lors de l’inscription de la requérante sur ces listes et où cette dernière n’a pas demandé à recevoir communication des éléments de preuve avant d’introduire son recours.
62 Toutefois, les restrictions à l’exportation ainsi étayées, sur lesquelles le Conseil s’est fondé, ne sont pas de nature à justifier l’adoption des actes attaqués à l’égard de la requérante.
63 En effet, les mesures de gel des fonds litigieuses, d’une part, et les restrictions à l’exportation invoquées par le Conseil pour justifier ces mesures, d’autre part, relèvent de deux catégories de mesures restrictives distinctes, soumises à des régimes juridiques séparés et autonomes.
64 En l’espèce, il ressort des actes attaqués que l’inscription de la requérante sur les listes des personnes et entités visées par les mesures restrictives se fonde sur l’article 20, paragraphe 1, sous b), de la décision 2010/413, l’article 16, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 961/2010 et l’article 23, paragraphe 2, sous a), du règlement n° 267/2012 (voir points 3, 4 et 7 ci-dessus). Les critères juridiques énoncés par ces articles pour définir les comportements prohibés justifiant l’adoption d’une mesure de gel des fonds à l’égard d’une personne ou d’une entité ne sauraient être interprétés dans le sens qu’ils visent les personnes ou les entités ayant fait l’objet de mesures de refus d’exportation, en l’absence de tout indice permettant de présumer qu’elles remplissent l’un des critères définis par lesdits articles.
65 En revanche, il ressort des documents produits par le Conseil que les refus d’autorisation d’exportation pris en considération ont été opposés à la requérante sur la base, selon le cas, de l’article 3, du règlement n° 423/2007 ou de l’article 1er, paragraphe 1, sous e), de la décision 2010/413, par les autorités nationales compétentes, à la suite de la présentation par la requérante de demandes de licences d’exportation, conformément à cette réglementation et au régime communautaire mis en place par le règlement (CE) n° 428/2009 du Conseil, du 5 mai 2009, instituant un régime communautaire de contrôle des exportations, des transferts, du courtage et du transit de biens à double usage (JO L 134, p. 1).
66 Il s’ensuit que les refus d’exportation considérés ne visaient à sanctionner aucun comportement illégal de la part de la requérante, laquelle s’est au contraire conformée à la réglementation applicable, en présentant des demandes de licences d’exportation aux autorités nationales compétentes. En effet, il ressort des éléments du dossier que lesdits refus découlent de la nature des biens concernés en tant que biens à double usage potentiel, et non d’une quelconque appréciation de la légalité des activités de la requérante.
67 À cet égard, il convient de rejeter l’argument développé par le Conseil, lors de l’audience, selon lequel les mesures de gel des fonds attaquées seraient justifiées par l’accumulation de décisions de refus d’exportation opposées à la requérante.
68 En effet, en l’absence de tout indice permettant de présumer, en substance, que la requérante était directement impliquée dans des activités de prolifération nucléaire, ou qu’elle était liée à une personne ou à une entité directement impliquée, selon les critères énoncés par les dispositions régissant les mesures de gel des fonds, la seule circonstance qu’elle ait fait l’objet en l’occurrence de trois refus d’exportation, après avoir présenté des demandes de licences d’exportation en toute légalité dans deux États membres, n’est pas de nature à établir qu’elle remplit l’un des critères susmentionnés.
69 Pour l’ensemble de ces raisons, il y a lieu de constater que le second motif avancé dans les actes attaqués est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.
70 Il convient donc d’accueillir le sixième moyen comme étant fondé.
71 Dans ces conditions, il n’est pas nécessaire de procéder aux mesures d’instruction sollicitées par la requérante, ni de verser au dossier les documents qu’elle a présentés lors de l’audience (voir points 14 et 46 ci-dessus).
72 Il s’ensuit que les actes attaqués doivent être annulés, en ce qu’ils concernent la requérante, sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres moyens.
Sur les effets dans le temps de l’annulation partielle des actes attaqués
73 Pour ce qui est des effets dans le temps de l’annulation de l’annexe IX du règlement n° 267/2012 en ce qu’elle concerne la requérante, il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 60, second alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, par dérogation à l’article 280 TFUE, les décisions du Tribunal annulant un règlement ne prennent effet qu’à compter de l’expiration du délai de pourvoi visé à l’article 56, premier alinéa, dudit statut ou, si un pourvoi a été introduit dans ce délai, à compter du rejet de celui-ci.
74 Or, le règlement n° 267/2012, en ce compris son annexe IX, a la nature d’un règlement, dès lors que son article 51, second alinéa, prévoit qu’il est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre, ce qui correspond aux effets d’un règlement tels que prévus à l’article 288 TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, précité, point 45, et arrêt du Tribunal du 11 décembre 2012, Sina Bank/Conseil, T‑15/11, non encore publié au Recueil, point 84).
75 En ce qui concerne la décision attaquée, ayant modifié la décision 2010/413 il convient de relever que l’annulation de cette décision en ce qu’elle concerne la requérante entraînerait la disparition immédiate de l’inscription de cette dernière sur la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413.
76 En vertu de l’article 264, second alinéa, TFUE, le Tribunal peut, s’il l’estime nécessaire, indiquer ceux des effets de l’acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs.
77 En l’espèce, l’existence d’une différence entre la date d’effet de l’annulation partielle de l’annexe IX du règlement n° 267/2012 et de celle de l’annexe II de la décision 2010/413, telle qu’issue de la décision attaquée, serait susceptible d’entraîner une atteinte sérieuse à la sécurité juridique, ces deux actes prévoyant des mesures identiques.
78 Les effets de l’annexe II de la décision 2010/413, telle qu’issue de la décision attaquée, doivent dès lors être maintenus en ce qui concerne la requérante jusqu’à la prise d’effet de l’annulation partielle de l’annexe IX du règlement n° 267/2012 (voir, par analogie, arrêt Sina Bank/Conseil, précité, point 89).
Sur les dépens
79 L’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure dispose que toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Conseil ayant succombé en ses conclusions, il y a lieu de le condamner aux dépens de la présente instance ainsi qu’à ceux afférents à la procédure en référé, conformément aux conclusions de la requérante.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision 2011/783/PESC du Conseil, du 1er décembre 2011, modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran, est annulée en ce qu’elle a inscrit le nom de Iranian Offshore Engineering & Construction Co. à l’annexe II de la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC.
2) Le règlement d’exécution (UE) n° 1245/2011 du Conseil, du 1er décembre 2011, mettant en œuvre le règlement (UE) n° 961/2010 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran est annulé, en ce qu’il a inscrit le nom de Iranian Offshore Engineering & Constructions à l’annexe VIII du règlement (UE) n° 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (CE) n° 423/2007.
3) L’annexe IX du règlement (UE) n° 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement n° 961/2010, est annulée, pour autant qu’elle concerne Iranian Offshore Engineering & Construction.
4) Les effets de la décision 2010/413, telle que modifiée par la décision 2011/783, sont maintenus en ce qui concerne Iranian Offshore Engineering & Construction, depuis son entrée en vigueur, le vingtième jour suivant sa publication au Journal officiel de l’Union européenne, jusqu’à la prise d’effet de l’annulation partielle du règlement n° 267/2012.
5) Le Conseil de l’Union européenne supportera, outre ses propres dépens, ceux exposés par Iranian Offshore Engineering & Construction, dans le cadre de la présente instance et de la procédure en référé.
Pelikánová | Jürimäe | Van der Woude |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 6 septembre 2013.
Signatures
Table des matières
Antécédents du litige
Procédure et conclusions des parties
En droit
Sur la demande d’adaptation des conclusions
Sur le fond
Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’obligation de motivation
Sur le sixième moyen, tiré d’une erreur manifeste d’appréciation
– Sur le bien-fondé du premier motif d’inscription sur les listes des personnes et entités visées par les mesures restrictives relatif à la participation de la requérante à la construction du site de Qom/Fordow
– Sur le bien-fondé du second motif d’inscription sur les listes des personnes et entités visées par les mesures restrictives, relatif aux restrictions à l’exportation imposées à la requérante dans trois États membres
Sur les effets dans le temps de l’annulation partielle des actes attaqués
Sur les dépens