CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. YVES BOT
presentadas el 28 de enero de 2014 (1)
Asunto C‑573/12
Ålands Vindkraft AB
contra
Energimyndigheten
[Petición de decisión prejudicial
planteada por el förvaltningsrätten i Linköping (Suecia)]
«Libre circulación de mercancías — Medidas de efecto equivalente a una restricción cuantitativa — Directiva 2009/28/CE — Sistemas nacionales de apoyo a las energías renovables — Certificados verdes concedidos a la producción de electricidad a partir de fuentes renovables — Concesión reservada a los productores situados en Suecia o en un Estado miembro con el cual el Reino de Suecia ha celebrado un acuerdo de cooperación»
1. El presente asunto supone para el Tribunal de Justicia una nueva ocasión de pronunciarse sobre la conformidad con el Derecho de la Unión de las disposiciones de sistemas nacionales de apoyo a las energías producidas a partir de fuentes renovables (2) que limitan dicho beneficio únicamente a los productores de electricidad situados en el territorio nacional.
2. La cuestión, caracterizada por la tensión entre el principio de la libre circulación de mercancías y las exigencias de la protección del medio ambiente, ha sido ya planteada en los asuntos acumulados Essent Belgium (C‑204/12 a C‑208/12), actualmente pendiente ante el Tribunal de Justicia, en el que presenté mis conclusiones el 8 de mayo de 2013. En ellas me pronuncié tanto sobre el principio de la libre circulación de mercancías como sobre las disposiciones de la Directiva 2001/77/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad. (3)
3. Aunque el contexto fáctico es similar, el presente asunto se sitúa en un contexto jurídico diferente, puesto que, a la vista de las explicaciones facilitadas por el förvaltningsrätten i Linköping (Suecia), el sistema sueco controvertido debe examinarse teniendo en cuenta las disposiciones de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE. (4)
4. Esto lleva a plantearse la cuestión de si las disposiciones de la Directiva 2009/28 permiten el establecimiento de un sistema nacional de apoyo a la electricidad producida a partir de fuentes de energía renovables (5) en el que a los productores de electricidad verde se les conceden certificados eléctricos de los que los proveedores de electricidad y determinados consumidores deben posteriormente adquirir obligatoriamente una cierta cuota en función de la cantidad total de electricidad que venden o consumen, en el caso de que dicho sistema limite la concesión de tales certificados únicamente a los productores de electricidad verde situados en el Estado miembro en cuestión.
5. En caso de que se responda afirmativamente, se planteará además la cuestión de si las restricciones territoriales al acceso al sistema de apoyo a la energía verde son conformes con las exigencias del principio de la libre circulación de mercancías, lo que a su vez conducirá a apreciar la cuestión de la validez de la Directiva 2009/28 con respecto a las disposiciones del artículo 34 TFUE.
6. En las presentes conclusiones, debo afirmar, ante todo, que, aunque la Directiva 2009/28 autoriza tales restricciones territoriales, el artículo 34 TFUE se opone a ellas.
7. De ello deduciré, seguidamente, la invalidez del artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2009/28, en la medida en que confiere a los Estados miembros la facultad de prohibir o de restringir el acceso a sus sistemas de apoyo a los productores cuyas instalaciones de producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables están situadas en otro Estado miembro.
8. Por razones de seguridad jurídica, propondré finalmente la limitación temporal de los efectos de esta declaración de invalidez.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
9. La Directiva 2009/28, que entró en vigor el 25 de junio de 2009 y que debía ser transpuesta a más tardar el 5 de diciembre de 2010, deroga la Directiva 2001/77 con efectos a partir del 1 de enero de 2012.
10. Los considerandos 1, 13, 14, 15, 25, 36, 52 y 56 de la Directiva 2009/28 disponen:
«(1) El control del consumo de energía en Europa y la mayor utilización de la energía [verde], junto con el ahorro energético y una mayor eficiencia energética, constituyen una parte importante del paquete de medidas necesarias para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y para cumplir el Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, y otros compromisos comunitarios e internacionales, con vistas a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero más allá de 2012. Asimismo, estos factores pueden desempeñar un papel importante para fomentar la seguridad del abastecimiento energético, el desarrollo tecnológico y la innovación y ofrecer oportunidades de empleo y desarrollo regional, especialmente en zonas rurales y aisladas.
[...]
(13) […] conviene definir como objetivos obligatorios nacionales alcanzar una cuota del 20 % de energía [verde] en el consumo de energía […] en la Comunidad para 2020.
(14) El principal propósito de los objetivos nacionales obligatorios es proporcionar seguridad a los inversores y promover el desarrollo permanente de tecnologías que produzcan energía a partir de todas las fuentes de energía renovables. [...]
(15) Las situaciones de partida, los potenciales de energías [verdes] y las combinaciones energéticas varían de un Estado miembro a otro. Por lo tanto, es necesario traducir el objetivo del 20 % comunitario en objetivos individuales para cada Estado miembro, atendiendo a una asignación equitativa y adecuada que tenga en cuenta los diferentes puntos de partida y potenciales de los Estados miembros, incluido el nivel actual de la energía [verde] y la matriz energética. [...]
[...]
(25) Los Estados miembros tienen distintos potenciales en cuanto a la energía renovable y cuentan con diferentes sistemas de apoyo a la energía [verde] a escala nacional. La mayoría de los Estados miembros ejecuta sistemas de apoyo que conceden beneficios únicamente a la energía [verde] que se produce[...] en su territorio. Para que los sistemas nacionales de apoyo funcionen debidamente es imprescindible que los Estados miembros puedan controlar los efectos y los costes de sus sistemas nacionales de apoyo de acuerdo con sus distintos potenciales. [...] La presente Directiva pretende facilitar el apoyo transfronterizo de la energía [verde] sin afectar a los sistemas nacionales de apoyo. Introduce mecanismos facultativos de cooperación entre Estados miembros que les permitan acordar el grado en que uno de ellos apoyará la producción de energía de otro y el grado en que la producción de energía [verde] contará como cumplimiento de los objetivos nacionales globales de uno u otro de dichos Estados miembros. Para garantizar la efectividad de ambas medidas de cumplimiento de los objetivos, a saber, los sistemas nacionales de apoyo y los mecanismos de cooperación, es esencial que los Estados miembros puedan determinar si sus sistemas nacionales de apoyo se aplican, y en qué medida, a la energía [verde] producida en otros Estados miembros y que puedan convenir en hacerlo aplicando los mecanismos de cooperación contempladas en la presente Directiva.
[...]
(36) Con el fin de ofrecer nuevas oportunidades de reducir los costes necesarios para lograr los objetivos fijados en la presente Directiva, conviene, por una lado, favorecer en los Estados miembros el consumo de energía [verde producida] en otros Estados miembros, y, por otro, permitir a los Estados miembros incluir en el cálculo de sus propios objetivos nacionales la energía [verde] consumida en otros Estados miembros. Por este motivo se imponen medidas de flexibilidad, que quedan bajo el control de los Estados miembros para que no afecten a su capacidad de alcanzar sus objetivos nacionales. Esas medidas de flexibilidad comprenden transferencias estadísticas, proyectos conjuntos entre Estados miembros o sistemas de apoyo conjuntos.
[...]
(52) Las garantías de origen, emitidas a efectos de la presente Directiva, tienen la única función de demostrar al consumidor final que una cuota o cantidad determinada de energía se ha obtenido a partir de fuentes renovables. [...] Es importante distinguir entre los certificados verdes utilizados para los sistemas de apoyo y las garantías de origen.
[...]
(56) Las garantías de origen no confieren de por sí el derecho a acogerse a sistemas de apoyo nacionales.»
11. A tenor del artículo 1 de la Directiva 2009/28, con la rúbrica «Objeto y ámbito de aplicación»:
«La presente Directiva establece un marco común para el fomento de la energía [verde]. Fija objetivos nacionales obligatorios en relación con la cuota de energía [verde] en el consumo final bruto de energía [...]»
12. El artículo 2, párrafo segundo, letras j) a l) de la Directiva 2009/28 contiene las siguientes definiciones:
«j) “garantía de origen”: un documento electrónico cuya única función es demostrar a un consumidor final que una cuota o cantidad determinada de energía se ha obtenido a partir de fuentes renovables [...];
k) “sistema de apoyo”: cualquier instrumento, sistema o mecanismo aplicado por un Estado miembro o un grupo de Estados miembros, que promueve el uso de energía [verde] gracias a la reducción del coste de esta energía, aumentando su precio de venta o el volumen de energía renovable adquirida, mediante una obligación de utilizar energías renovables o mediante otras medidas. Ello incluye, sin limitarse a estos, las ayudas a la inversión, las exenciones o desgravaciones fiscales, las devoluciones de impuestos, los sistemas de apoyo a la obligación de utilizar energías [verdes] incluidos los que emplean los “certificados verdes”, y los sistemas de apoyo directo a los precios, incluidas las tarifas reguladas y las primas;
l) “obligación de utilizar energías [verdes]”: un sistema nacional de apoyo que obliga a los productores de energía a incluir un determinado porcentaje de energía [verde] en su producción, a los proveedores de energía a incluir un determinado porcentaje de energía [verde] en su oferta o a los consumidores de energía a utilizar un determinado porcentaje de energía [verde]. Ello incluye los sistemas en los cuales esas obligaciones pueden cumplirse mediante el uso de “certificados verdes”».
13. El artículo 3, apartados 1 a 3, de la Directiva 2009/28 dispone:
«1. Cada Estado miembro velará por que la cuota de energía [verde], calculada de conformidad con los artículos 5 a 11, en su consumo final bruto de energía en 2020 sea equivalente como mínimo a su objetivo global nacional en cuanto a la cuota de energía [verde] de ese año, tal como figura en la tercer columna del cuadro del anexo I, parte A. [...]
2. Los Estados miembros introducirán medidas diseñadas efectivamente para garantizar que la cuota de energía [verde] sea igual o superior a la que figura en la trayectoria indicativa establecida en el anexo I, parte B.
3. A fin de alcanzar los objetivos establecidos en los apartados 1 y 2 del presente artículo, los Estados miembros podrán aplicar, entre otras, las siguientes medidas:
a) sistemas de apoyo;
b) mecanismos de cooperación entre distintos Estados miembros y con terceros países para alcanzar sus objetivos globales nacionales, de conformidad con los artículos 5 a 11.
Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 87 y 88 del Tratado, los Estados miembros tendrán derecho a decidir, con arreglo a los artículos 5 a 11 de la presente Directiva, el grado en que apoyarán energía [verde] que se produzca en otro Estados miembro.»
14. A tenor del artículo 5 de la Directiva 2009/28:
«1. El consumo final bruto de la energía [verde] en cada Estado miembro se calculará como la suma:
a) del consumo final bruto de electricidad [verde];
[...]
3. A efectos del apartado 1, letra a), el consumo final bruto de electricidad [verde] se calculará como la cantidad de electricidad generada en un Estado miembro a partir de fuentes de energía renovables, excluida la electricidad producida en unidades de acumulación por bombeo a partir de agua que se ha bombeado previamente aguas arriba.
[...]»
15. El artículo 11 de la Directiva 2009/28 titulado «Sistemas de apoyo conjuntos», establece en su apartado 1:
«Sin perjuicio de las obligaciones de los Estados miembros estipuladas en el artículo 3, dos o más Estados miembros podrán decidir voluntariamente reunir o coordinar parcialmente sus sistemas de apoyo nacionales. En tal caso, una cantidad determinada de energía [verde] producida en el territorio de un Estado miembro participante podrá tenerse en cuenta para el objetivo global nacional de otro Estado miembro participante [...]»
16. El artículo 15 de la Directiva 2009/28, titulado «Garantías de origen de la electricidad, la calefacción y la refrigeración producidas a partir de fuentes de energía renovables», establece:
«1. Con el fin de certificar a los clientes finales el porcentaje o la cantidad de energía [verde] de una estructura de abastecimiento energética del proveedor de energía, con arreglo al artículo 3, apartado 6, de la Directiva 2003/54/CE, [ (6)] los Estados miembros velarán por que el origen de la electricidad [verde] pueda garantizarse como tal en el sentido de la presente Directiva, según criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios.
2. […] La garantía de origen no tendrá efecto alguno respecto del cumplimiento por los Estados miembros de lo dispuesto en el artículo 3. Las transferencias de garantías […] no tendrán efecto alguno […] a la hora de calcular el consumo final bruto de energía [verde] de conformidad con el artículo 5.
[...]
9. Los Estados miembros reconocerán las garantías de origen expedidas por otros Estados miembros de conformidad con la presente Directiva, exclusivamente como prueba de los elementos a que se refieren el apartado 1 y el apartado 6, letras a) a f). [...]
[...]»
B. Derecho sueco
17. El sistema de apoyo a la producción de electricidad verde fue establecido por la Ley nº 113 de 2003, relativa al certificado eléctrico [lagen (2003:113) om elcertifikat], (7) que fue sustituida, con efectos a partir del 1 de enero de 2012, por la Ley nº 1200 de 2011 relativa al certificado eléctrico [lagen (2011:1200) om elcertifikat], (8) que tenía como objeto, en particular, llevar a cabo la transposición de la Directiva 2009/28.
18. El órgano jurisdiccional remitente señala que, aunque la resolución de la Energimyndigheten de 9 de junio de 2010, que es el objeto del procedimiento principal, fuera adoptada en aplicación de la Ley de 2003, en Derecho sueco, en principio, se debe resolver un litigio según la Ley aplicable en el momento de su enjuiciamiento, a saber, en este caso, la Ley de 2011.
19. El sistema de apoyo establecido por la legislación sueca se basa en la concesión de certificados verdes a los productores de electricidad verde con la correspondiente obligación para los proveedores de electricidad y determinados consumidores de adquirir un determinado número de certificados que se correspondan con cierta cuota de la cantidad total de electricidad vendida o consumida.
20. El certificado verde, que constituye la prueba de la producción de un megavatio-hora de electricidad verde, puede negociarse libremente en un mercado en libre competencia donde los precios se fijan por la regla de la oferta y la demanda. Su precio es finalmente repercutido sobre el consumidor de electricidad. El número de certificados que deben adquirir los proveedores o los consumidores varía en función del objetivo de producción de electricidad verde que se deba alcanzar. Para los años 2010 a 2012, se elevaba a 0,179 certificados verdes por megavatio-hora suministrado o consumido.
21. El órgano jurisdiccional remitente observa que, aunque esta limitación no figura en el texto de la Ley de 2011, de los trabajos preparatorios de las Leyes de 2003 y de 2011 se desprende que la concesión de certificados verdes se limita a las instalaciones de producción de electricidad situadas en Suecia.
22. Dicho tribunal precisa, además, que el capítulo 1, artículo 5, de la Ley de 2011 contiene una nueva disposición que es la siguiente:
«Los certificados eléctricos concedidos por la producción de electricidad renovable en otro Estado podrán utilizarse para cumplir una obligación de cuota con arreglo a la presente Ley, siempre que se haya coordinado el sistema de certificados eléctricos sueco con el sistema de certificados eléctricos del otro Estado mediante un acuerdo internacional.»
23. El 29 de junio de 2011, el Reino de Suecia celebró un acuerdo en este sentido con el Reino de Noruega. (9) En cambio, no existe tal acuerdo con la República de Finlandia.
II. Procedimiento principal
24. El 30 de noviembre de 2009, Ålands Vindkraft AB, (10) que explota una planta eólica situada en Finlandia, en el archipiélago de las Islas Åland, pero que se encuentra conectada al sistema de distribución de electricidad sueco a través de los recursos de Ålands Vindkraft que se especifican en la resolución de remisión, solicitó autorización para obtener la expedición de certificados verdes con arreglo a la normativa sueca.
25. La Energimyndigheten denegó esta solicitud mediante resolución de 9 de junio de 2010, por el motivo de que únicamente pueden acogerse al sistema de certificados verdes las instalaciones de producción de electricidad verde situadas en Suecia.
26. Ålands Vindkraft interpuso un recurso de anulación contra esta resolución ante el förvaltningsrätten i Linköping, invocando, en particular, la infracción del artículo 34 TFUE en la medida en que el sistema controvertido tiene como consecuencia reservar la satisfacción de las necesidades de electricidad de aproximadamente el 18 % de los consumidores suecos a los productores de electricidad verde situados en Suecia, en detrimento de las importaciones procedentes de otros Estados miembros.
III. Cuestiones prejudiciales
27. El förvaltningsrätten i Linköping alberga dudas respecto de la interpretación de la Directiva 2009/28 y el alcance del artículo 34 TFUE, por lo que decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
1) El sistema de certificados eléctricos sueco es un sistema nacional de apoyo que obliga a los proveedores de electricidad y a ciertos consumidores de este Estado miembro a adquirir certificados eléctricos que se correspondan, respectivamente, con cierta parte de sus ventas y su consumo, sin exigirles también expresamente la compra de electricidad procedente de la misma fuente. Los certificados eléctricos son concedidos por el Reino de Suecia y constituyen una prueba de que se ha producido una determinada cantidad de electricidad [verde]. Los productores de electricidad [verde] reciben, mediante la venta de certificados eléctricos, un ingreso adicional como rendimiento complementario por su producción de electricidad. ¿Deben interpretarse los artículos 2, [párrafo segundo,] letra k), y 3, apartado 3, de la Directiva 2009/28 […] en el sentido de que permiten a un Estado miembro que aplique un sistema nacional de apoyo como el descrito anteriormente, al que sólo pueden acogerse los productores situados geográficamente dentro del territorio nacional y que implica que se favorezca económicamente a dichos productores en relación con los productores a los que no pueden concederse certificados eléctricos?
2) A la luz del artículo 34 TFUE, ¿constituye un sistema como el descrito en la primera cuestión una restricción cuantitativa a la importación o una medida de efecto equivalente?
3) En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión: ¿puede considerarse no obstante que tal sistema es compatible con el artículo 34 TFUE teniendo en cuenta el objetivo de fomentar la producción de electricidad [verde]?
4) ¿Cómo incide en la apreciación de las anteriores cuestiones el hecho de que la limitación del sistema de apoyo que consiste en que sólo pueden acogerse a él los productores suecos no se encuentra regulada expresamente en la legislación nacional?
IV. Mi análisis
A. Sobre la primera cuestión
28. Mediante su primera cuestión, que se divide en dos partes, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en primer lugar, si un sistema como el que es objeto del procedimiento principal constituye un sistema de apoyo en el sentido del artículo 2, párrafo segundo, letra k), de la Directiva 2009/28 y, en segundo lugar, en caso de respuesta afirmativa, si las disposiciones de esta Directiva deben interpretarse en el sentido de que prohíben que se limite el acceso a tal sistema únicamente a los productores cuyas instalaciones están situadas en el territorio del Estado miembro de que se trate.
1. Sobre la primera parte de la cuestión
29. ¿Constituye un sistema de certificados verdes como el controvertido en el litigio principal un sistema de apoyo en el sentido del artículo 2, párrafo segundo, letra k), de la Directiva 2009/28?
30. Según Ålands Vindkraft, la Directiva 2009/28 se aplica a los sistemas de apoyo para la utilización de electricidad verde y no a su producción, mientras que según la Energimyndigheten, los Estados que han presentado observaciones y la Comisión Europea un sistema de apoyo a la producción de electricidad verde debe calificarse de «sistema de apoyo» en el sentido de esta Directiva.
31. Comparto sin duda alguna este último análisis, que es obligado a la luz de las definiciones enunciadas en el artículo 2, párrafo segundo, letras k) y l), de esa Directiva, y lo hago por las siguientes razones.
32. En primer lugar, del propio texto de esas definiciones resulta claramente que los sistemas de apoyo de la utilización de la energía verde engloban los que imponen a los productores o a los proveedores de energía una cuota de producción o de oferta de energía verde. Así pues, el concepto de utilización de electricidad verde debe entenderse en una acepción que englobe la producción de esa electricidad, por lo que no es conforme con la letra de la Directiva 2009/08 oponer esos dos términos considerándolos excluyentes el uno del otro.
33. En segundo lugar, la utilización del adjetivo «todo» y de los términos «instrumento», «sistema» o «mecanismo», considerados equivalentes, y el carácter no limitativo de los ejemplos enumerados en el artículo 2, párrafo segundo, letra k), de la Directiva 2009/28 subrayan, además, la voluntad del legislador de la Unión de establecer una acepción amplia del concepto de sistema de apoyo.
34. En tercer lugar, es preciso observar que el artículo 2, párrafo segundo, letras k) y l), de esa Directiva menciona expresamente entre los sistemas de apoyo, además de las tarifas reguladas y las primas, los sistemas de certificados verdes. (11)
35. En mi opinión, por lo tanto, no hay duda de que un sistema de certificados verdes como el controvertido en el litigio principal constituye un sistema de apoyo en el sentido de la Directiva 2009/28.
36. Queda por determinar si las disposiciones de esta Directiva prohíben que se reserve el acceso a tal sistema únicamente a los productores cuyas instalaciones están situadas en el territorio del Estado miembro de que se trate.
2. Sobre la segunda parte de la cuestión
37. Las disposiciones de la Directiva 2009/28 dan lugar a interpretaciones divergentes desde los puntos de vista de las partes principales y de las partes intervinientes.
38. Según una primera lectura, mantenida por Ålands Vindkraft, aunque la Directiva 2009/28 tiene por objeto el fomento de la utilización de energía verde para que los Estados puedan cumplir sus objetivos obligatorios, no permite la instauración de sistemas de apoyo discriminatorios, que originarían barreras comerciales ilegítimas.
39. Una lectura radicalmente opuesta es la que proponen la Energimyndigheten y los Gobiernos sueco, alemán y noruego, que consideran que la Directiva 2009/28 autoriza expresamente, e incluso supone, una limitación del acceso a los sistemas nacionales de apoyo a la energía verde producida en el territorio nacional.
40. Esta lectura, según la Energimyndigheten y los Gobiernos sueco, alemán y noruego, es conforme con el propio texto de esta Directiva, por cuanto el considerando 25 y el artículo 3, apartado 3, de ésta mencionan que los Estados miembros podrán determinar el grado en que, en su caso, apoyarán la energía verde producida en otros Estados miembros y enumeran los mecanismos de cooperación, de carácter facultativo, a los que pueden recurrir en tal supuesto.
41. Además, a juicio de la Energimyndigheten y los Gobiernos sueco, alemán y noruego, la sistemática general de la Directiva 2009/28 confirma dicha lectura. En efecto, esta Directiva tiene un enfoque orientado a los Estados miembros considerados individualmente, imponiendo a cada uno de ellos objetivos específicos. También hace de los sistemas nacionales de apoyo el instrumento esencial para el cumplimiento de los objetivos y consagra la posibilidad de que los Estados miembros controlen los efectos y los costes de estos sistemas en función de sus potenciales respectivos, lo que implica el establecimiento de sistemas limitados al territorio de cada uno de los Estados miembros.
42. Según los Gobiernos sueco y noruego, corroboran también tal lectura los trabajos preparatorios de la Directiva 2009/28, que sugieren que los Estados miembros gozan de un importante margen de maniobra para gestionar sus propias políticas al objeto de cumplir sus obligaciones con arreglo a esta Directiva, que se limita a definir un marco común. (12)
43. La Comisión se inclina por una solución intermedia. Esta institución considera que la Directiva 2009/28 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que un Estado miembro establezca un sistema nacional de apoyo al que únicamente se puedan acoger los productores situados dentro de su territorio nacional, alegando para ello que, a diferencia de la Directiva 2001/77, la Directiva 2009/28 no contiene ninguna mención relativa a los efectos restrictivos sobre los intercambios y que las disposiciones de su artículo 3, apartado 3, confieren a los Estados miembros el derecho a establecer sistemas de apoyo, aplicar mecanismos de cooperación o decidir el grado en que apoyarán la energía verde que se produzca en otro Estado miembro.
44. Por mi parte, estimo que la Directiva 2009/28 autoriza las limitaciones territoriales de los sistemas de apoyo a la energía verde, como lo demuestran tanto la interpretación literal como la sistemática general y los objetivos de esta Directiva.
a) Redacción del artículo 3, apartado 3, párrafo segundo, de la Directiva 2009/28
45. El considerando 25 de la Directiva 2009/28 afirma expresamente que existen restricciones en la mayoría de los sistemas nacionales de apoyo y que los Estados miembros, que disponen de potenciales diferentes, tienen un margen de apreciación para determinar si sus sistemas de apoyo se aplican a la energía verde producida en otros Estados miembros. Este margen de apreciación se traduce, en el artículo 3, apartado 3, párrafo segundo, de esta Directiva, en la afirmación del principio según el cual los Estados miembros «tendrán derecho» a decidir el grado en que apoyarán la energía verde importada «con arreglo a los artículos 5 a 11» de dicha Directiva, con la única condición de que se respeten los artículos 107 TFUE y 108 TFUE. De ello se desprende que la Directiva 2009/28 confiere a los Estados miembros una competencia para determinar el principio y el alcance de su apoyo a la energía verde importada y para celebrar, en su caso, acuerdos con otros Estados miembros.
b) Sistemática general de la Directiva 2009/28
46. Dos argumentos basados en la sistemática general de la Directiva 2009/28 ofrecen indicaciones claras sobre la cuestión de si un Estado miembro que pone en práctica un sistema de apoyo está obligado a permitir que se acojan a este sistema las instalaciones de producción de electricidad verde situadas en otros Estados miembros.
47. El primer argumento se basa en el carácter facultativo de los mecanismos de flexibilidad regulados en los artículos 6 a 11 de esta Directiva. Aunque el legislador de la Unión pretendió fomentar el comercio transfronterizo de energía verde favoreciendo el consumo, en los Estados miembros, de energía verde producida en otros Estados miembros y permitiendo incluir en el cálculo del objetivo nacional de un Estado miembro la energía consumida en otro Estado miembro, (13) las «medidas de flexibilidad», (14) también denominadas «mecanismos de cooperación», (15) establecidas a tal efecto, y que pueden tomar la forma ya sea de «transferencias estadísticas», (16) ya sea de «proyectos conjuntos entre Estados miembros», (17) o incluso de «sistemas de apoyo conjunto» (18) son expresamente concebidas como mecanismos facultativos, (19) supeditadas a la previa celebración de un acuerdo entre Estados miembros. En consecuencia, aunque un Estado miembro estuviera dispuesto a aplicar unilateralmente su sistema de apoyo a la energía verde producida en otro Estado miembro, esta energía sólo podría ser tenida en cuenta con vistas al cumplimiento de sus objetivos nacionales si este segundo Estado lo acepta y celebra con el primero un acuerdo de cooperación.
48. El segundo argumento se basa en el alcance limitado que se reconoce a las garantías de origen. Aunque establece una obligación de reconocimiento mutuo de estas garantías, la Directiva 2009/28 limita expresamente el alcance de las garantías emitidas por otros Estados miembros precisando que tienen valor exclusivamente como instrumento de prueba, (20) sin conferir el derecho de acogerse al sistema nacional de apoyo. (21) De ello se desprende que un Estado miembro puede negarse a que un productor de electricidad verde establecido en el extranjero se acoja a su sistema de apoyo, incluso cuando el origen verde de su producción esté acreditado por una garantía de origen con arreglo a las exigencias de la Directiva 2009/28.
49. Los objetivos de esta Directiva confirman este margen de apreciación que se deja a los Estados miembros.
c) Los objetivos de la Directiva 2009/28
50. A diferencia de la Directiva 2001/77, que imponía a los Estados miembros objetivos meramente indicativos, la Directiva 2009/28 fija objetivos globales nacionales obligatorios (22) de consumo de electricidad verde, que deberán permitir el cumplimiento del objetivo global de un 20 % como mínimo de producción de energía verde en la Unión Europea, dejando a los Estados miembros la elección de los medios adecuados para alcanzar esos objetivos. Además, aunque en el marco de la Directiva 2001/77 los objetivos indicativos nacionales de «consumo» pudieran alcanzarse teniendo en cuenta la electricidad verde importada, (23) la Directiva 2009/28 define el consumo de electricidad verde como la cantidad de electricidad verde «generada en un Estado miembro […], excluida la electricidad producida en unidades de acumulación por bombeo a partir de agua que se ha bombeado previamente aguas arriba». (24) La diversificación nacional del objetivo de fomento de la utilización de energía verde y el énfasis puesto en la producción parecen legitimar que un Estado miembro decida reservar su apoyo únicamente a su producción nacional, que es la que le permitirá cumplir sus objetivos.
51. Estas son las razones por las que propongo responder a la primera cuestión planteada por el förvaltningsrätten i Linköping que los artículos 2, párrafo segundo, letra k), y 3, apartado 3, de la Directiva 2009/28 deben interpretarse en el sentido de que:
– constituye un sistema de apoyo en el sentido de esta Directiva una normativa nacional que concede a los productores de electricidad verde certificados verdes de los que los proveedores de electricidad y determinados consumidores deben adquirir obligatoriamente cierta cuota en función de la cantidad total de electricidad que venden o consumen;
– dicha Directiva autoriza a los Estados miembros, al establecer tales sistemas, a reservar la concesión de los certificados verdes únicamente a las instalaciones de producción de electricidad verde situadas en su territorio.
B. Sobre las cuestiones segunda y tercera
52. Mediante sus cuestiones segunda y tercera, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 34 TFUE se opone a la restricción territorial que caracteriza al sistema objeto del litigio principal.
53. Para responder a esta cuestión, aplicaré el mismo razonamiento en tres etapas que el que seguí en mis conclusiones en el asunto Essent Belgium, antes citado, para determinar, primero, si es aplicable el artículo 34 TFUE, después, si la normativa en cuestión constituye un obstáculo y, finalmente, si puede justificarse.
1. La aplicabilidad del artículo 34 TFUE
54. ¿Impide la adopción de la Directiva 2009/28 examinar la compatibilidad de los sistemas nacionales de apoyo con el artículo 34 TFUE?
55. Las posturas adoptadas a este respecto por las partes que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia son diversas.
56. Ålands Vindkraft alega que la Directiva 2009/28 no ha armonizado los sistemas nacionales de apoyo y que, en consecuencia, las medidas nacionales adoptadas en el marco de la transposición de esta Directiva deben ser compatibles con el Derecho primario, independientemente de su conformidad eventual con dicha Directiva.
57. Al contrario, la Energimyndigheten niega la posibilidad de un conflicto entre la restricción territorial controvertida y el artículo 34 TFUE, pues el Derecho primario sólo es de aplicación cuando no exista Derecho derivado aplicable. (25)
58. Aunque reconoce que la Directiva 2009/28 no ha armonizado exhaustivamente los sistemas nacionales de apoyo, el Gobierno alemán estima que el alcance del control jurisdiccional que debe ejercerse en relación con el artículo 34 TFUE deberá tener en cuenta que, con conocimiento de causa, el legislador de la Unión aceptó eventuales restricciones a la libre circulación de mercancías, necesarias para el buen funcionamiento de los sistemas nacionales de apoyo.
59. Finalmente, la Comisión deduce que debe presumirse la conformidad del sistema sueco de certificados con el artículo 34 TFUE, puesto que la Directiva 2009/28 ha conferido a los Estados miembros el derecho de conservar sus sistemas de apoyo con vistas a alcanzar sus objetivos nacionales.
60. En mi opinión, la concurrencia de la Directiva 2009/28 no puede dispensar de examinar la cuestión en relación con el artículo 34 TFUE.
61. Si bien de una jurisprudencia constante se desprende que cuando una materia ha sido armonizada con carácter exhaustivo en el Derecho de la Unión, cualquier medida nacional en ese ámbito debe apreciarse a la luz de las disposiciones de la medida de armonización y no de las del Derecho primario, (26) esta jurisprudencia no es en absoluto aplicable, puesto que no se discute que la Directiva 2009/28 no ha armonizado el contenido material de los sistemas de apoyo destinados a fomentar la utilización de energía verde.
62. En realidad, la dificultad no reside en la existencia de una regulación común que prevea la armonización exhaustiva de las medidas necesarias para garantizar la protección del medio ambiente en el comercio de energía verde entre Estados miembros, sino en la afirmación en la Directiva 2009/28 de la competencia de los Estados miembros para determinar si sus sistemas de apoyo se aplican o no a la energía verde importada de otro Estado miembro.
63. En estas circunstancias, la apreciación del sistema de ayuda sueco con respecto al artículo 34 TFUE debe efectuarse teniendo en cuenta el principio de primacía del Derecho primario sobre las otras fuentes del Derecho de la Unión, del que resultan dos consecuencias.
64. La primera atañe a la interpretación del Derecho derivado, que debe efectuarse de conformidad con el Derecho primario y los principios generales del Derecho de la Unión. A este respecto, procede recordar la reiterada jurisprudencia según la cual, cuando un texto de Derecho derivado es susceptible de varias interpretaciones, procede dar preferencia a aquella que hace que la disposición se ajuste al Tratado, y no a la que conduce a considerarla incompatible con él. (27)
65. La segunda consecuencia se refiere a la validez del Derecho derivado, que debe apreciarse respecto de las normas de Derecho primario sobre las libertades de circulación. En efecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la prohibición de las restricciones cuantitativas y de las medidas de efecto equivalente, establecida en el artículo 34 TFUE, «se aplica no sólo a las medidas nacionales, sino también a las medidas que emanan de las instituciones de la Unión», (28) las cuales «están también obligadas a respetar la libertad de los intercambios [entre los Estados miembros], principio fundamental del mercado común». (29)
66. Pues bien, en el marco particular del instrumento de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales establecido por el artículo 267 TFUE, es importante recordar que el Tribunal de Justicia, incluso cuando sólo se le ha planteado una cuestión de interpretación del Derecho de la Unión, puede, en determinadas circunstancias, examinar la validez de disposiciones de Derecho derivado.
67. A este respecto, es preciso recordar que el Tribunal ya ha declarado que «cuando resulte que el verdadero objeto de las cuestiones planteadas por un órgano jurisdiccional nacional es el examen de la validez más que la interpretación de los actos [de la Unión], el Tribunal de Justicia debe pronunciarse de inmediato, sin imponer a dicho órgano jurisdiccional un formalismo puramente dilatorio incompatible con la naturaleza propia de los mecanismos creados por el artículo [267 TFUE]». (30)
68. En consecuencia, el Tribunal de Justicia ya ha declarado de oficio en varias ocasiones la invalidez de un acto del que sólo se le había pedido la interpretación. (31)
69. Creo que esta flexibilidad que caracteriza al instrumento de cooperación que es la remisión prejudicial permite al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la validez de una disposición de Derecho derivado en el supuesto de que, como sucede en el litigio principal, el órgano jurisdiccional remitente plantea cuestiones prejudiciales que se refieren a la vez a la interpretación del Derecho derivado y del Derecho primario. Si, en este caso, la interpretación del Derecho derivado revela una incompatibilidad con el Derecho primario, la eficacia de la cooperación con los órganos jurisdiccionales nacionales exige que el Tribunal de Justicia precise las consecuencias que han de desprenderse de tal declaración respecto a la validez de la disposición de Derecho derivado en cuestión.
70. Ciertamente, no hay que olvidar que las informaciones expuestas en la resolución de remisión no sólo sirven para permitir que el Tribunal de Justicia ofrezca respuestas útiles, sino también para dar a los Gobiernos de los Estados miembros y a las otras partes interesadas la posibilidad de presentar observaciones conforme al artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. A este último incumbe velar por la preservación de esa posibilidad, teniendo en cuenta que en virtud de esa disposición sólo se notifican a las partes interesadas las resoluciones de remisión, acompañadas de una traducción a la lengua oficial de cada Estado miembro, con exclusión de los autos nacionales que el tribunal remitente haya enviado en su caso al Tribunal de Justicia. (32)
71. En el caso de autos, de la resolución de remisión se desprende que, aunque formalmente las cuestiones tienen por objeto la interpretación de los artículos 2, párrafo segundo, letra k), y 3, apartado 3, de la Directiva 2009/28 y del artículo 34 TFUE, el förvaltningsrätten i Linköping, al no excluir que las características del sistema controvertido en el litigio principal sean conformes con la Directiva 2009/28 y al preguntarse sobre la compatibilidad de este sistema con el principio de la libre circulación de mercancías, indirectamente expresa dudas en cuanto a la validez de esta Directiva, de manera que el objeto de las cuestiones obliga a examinar la cuestión de la validez.
72. También de este modo entienden la petición de decisión prejudicial los Gobiernos de los Estados miembros y las partes principales, como lo demuestran, en particular, las observaciones de la Energimyndigheten según las cuales prohibir las restricciones territoriales basándose en el artículo 34 TFUE sería «incompatible» con la Directiva 2009/28. (33)
73. En consecuencia, procede apreciar si el artículo 34 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una restricción territorial, como la que es objeto del procedimiento principal, y, en su caso, extraer consecuencias en cuanto a la validez de la Directiva 2009/28 en relación con dicho precepto.
2. Existencia de una restricción a la libre circulación de mercancías
74. Como expuse en mis conclusiones en el asunto Essent Belgium, antes citado, (34) según reiterada jurisprudencia, toda normativa comercial de los Estados miembros que pueda obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio en el seno de la Unión debe considerarse como una medida de efecto equivalente a restricciones cuantitativas en el sentido del artículo 34 TFUE.
75. La restricción puede ser consecuencia no sólo de una penalización de los productos importados respecto de los productos nacionales, sino también, en sentido inverso, de una ventaja concedida a la producción nacional respecto de las mercancías importadas, (35) o también de una normativa que, sin reservar ninguna ventaja a los productos nacionales, exige requisitos adicionales para su concesión a los productos importados. (36)
76. El sistema sueco de certificados verdes, aunque no prohíbe la importación de electricidad, otorga indudablemente una ventaja económica que puede favorecer a los productores de electricidad verde situados en Suecia respecto a los productores situados en otros Estados miembros, puesto que, mientras los primeros se benefician de ingresos adicionales por la venta de certificados verdes, que opera como una prima a la producción, los segundos únicamente obtienen ingresos por la venta de electricidad verde.
77. La imposibilidad para los productores de electricidad instalados en otros Estados miembros de acogerse al sistema de certificados verdes cuando exportan electricidad verde constituye, por lo tanto, una restricción cuantitativa a la libre circulación de mercancías, prohibida por el artículo 34 TFUE.
78. No obstante, debe examinarse si dicha restricción puede estar justificada.
3. La justificación del obstáculo a la libre circulación de mercancías
79. Por las razones que expuse en el asunto Essent Belgium, antes citado, y que no considero necesario repetir, estimo que una normativa nacional que constituye una medida de efecto equivalente a restricciones cuantitativas puede estar justificada por el objetivo de la protección del medio ambiente aun siendo discriminatoria, siempre que en este caso, sin embargo, esté sujeta a una exigencia de proporcionalidad especialmente rigurosa, que califiqué de «reforzada».
80. Procede por tanto comprobar si la normativa nacional de que se trata en el litigio principal es adecuada para garantizar la realización del objetivo de protección del medio ambiente y no va más allá de lo que es necesario para alcanzar este objetivo.
81. Tanto la Energimyndigheten como los Gobiernos que han presentado observaciones se remiten a la sentencia PreussenElektra (37) para afirmar que las justificaciones a las que hizo referencia esta sentencia son igualmente de aplicación a la normativa controvertida en el procedimiento principal.
82. No comparto esta opinión, ya que considero que la evolución del marco normativo requiere una revisión de los términos del debate.
83. Debo prestar atención particularmente a dos circunstancias nuevas, que son la liberalización del mercado de la electricidad y la puesta en práctica de un sistema de reconocimiento mutuo de garantías de origen.
84. En primer lugar, la Unión ha potenciado desde 1999 una dinámica de liberalización progresiva del mercado interior de la energía, que se manifiesta mediante la adopción de un nuevo marco normativo titulado «Tercer paquete energético», constituido principalmente por el Reglamento (CE) nº 714/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, relativo a las condiciones de acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1228/2003, (38) y por la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE. (39) Este marco normativo introduce la libre competencia entre los productores de electricidad, favoreciendo la interconexión de las redes.
85. Es necesario observar que, a diferencia de la Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996 sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad, (40) que sólo constituía «una nueva fase de la liberación del mercado de la electricidad [permitiendo que siguieran] existiendo obstáculos a los intercambios de electricidad entre los Estados miembros», (41) la Directiva 2009/28, según se desprende de su considerando 62, tiene como objetivo la creación de un mercado interior de la electricidad plenamente operativo, que permita la venta de electricidad en las mismas condiciones gracias a redes interconectadas.
86. Es importante señalar igualmente que, como confirman las conclusiones del Consejo Europeo de 4 de febrero de 2011 (42) y las de 18 y 19 de octubre de 2012, (43) los Estados miembros acordaron la realización del mercado interior de la electricidad de aquí a 2014 de modo que se permita la libre circulación de ésta. Así, contrariamente a lo que mantiene el Gobierno alemán, la realización del mercado interior de la electricidad para el año 2014 constituye no sólo una ambición propia de la Comisión, sino también una «necesidad» (44) y un objetivo de la Unión.
87. Es preciso señalar, además, que la integración de las energías verdes en el mercado interior de la electricidad constituye uno de los objetivos principales de la Directiva 2009/28, que persigue, en particular, desarrollar la interconexión entre las redes eléctricas de los Estados miembros para aumentar los intercambios transfronterizos de electricidad verde, por naturaleza intermitente, garantizando a los productores de electricidad verde un acceso prioritario o garantizado a la red de transporte y distribución. (45)
88. En segundo lugar, la justificación basada en la imposibilidad de determinar el origen verde de la electricidad producida en otro Estado miembro no puede alegarse válidamente tras la introducción, por parte de la Directiva 2001/77, de «garantías de origen» destinadas precisamente a acreditar que la electricidad vendida se ha producido a partir de fuentes de energía renovables.
89. A este respecto, podría objetarse que las garantías de origen fueron exclusivamente concebidas, en la Directiva 2009/28, como instrumentos de prueba que permiten a un suministrador demostrar a sus clientes que su combinación energética contiene una parte o una cantidad determinada de energía verde, (46) que no cumplen ninguna función en la realización de los objetivos nacionales obligatorios (47) y no confieren de por sí el derecho a acogerse a sistemas nacionales de apoyo. (48)
90. Sin embargo, esta objeción me parece irrelevante respecto al motivo acogido por el Tribunal de Justicia, basado exclusivamente en la falta de un instrumento de prueba que permita determinar el origen de la electricidad producida. Además, equivale a tratar de justificar la violación de las normas del Tratado FUE relativas a la libre circulación de mercancías basándose en el enunciado de una norma de rango inferior.
91. En definitiva, pienso que la doble evolución que ha experimentado el marco normativo de los intercambios de electricidad, caracterizada por una dinámica de liberalización y de reconocimiento mutuo, hace difícil el mantenimiento de la jurisprudencia establecida en la sentencia PreussenElektra, antes citada, aunque suscribo sin reservas la proposición de que la utilización de las energías verdes, que los sistemas nacionales de apoyo fomentan, contribuye a la protección del medio ambiente, en particular mediante la reducción de gases de efecto invernadero. (49)
92. Tengo, no obstante, más dudas respecto a la afirmación de que la posibilidad para un productor de electricidad verde instalado en un Estado miembro de acogerse al sistema de apoyo aplicado por otro Estado miembro sería necesariamente contraria a este objetivo. Sobre este extremo parece haber una cierta confusión entre las finalidades de los sistemas de apoyo en general y las de las restricciones territoriales en particular.
93. Esta cuestión merece un examen detallado, porque, aunque sea fácil admitir que los sistemas de certificados verdes contribuyen a la protección del medio ambiente al fomentar la producción de energía verde, es paradójico en cambio considerar que el fomento de la importación de electricidad verde procedente de otro Estado miembro pueda perjudicar la protección del medio ambiente.
94. Me parece, pues, importante examinar más pormenorizadamente cada una de las justificaciones que se alegan para explicar la negativa a tomar en consideración, en los sistemas nacionales de apoyo, la producción de electricidad verde procedente de otros Estados miembros.
95. Aunque estén agrupadas bajo la invocación general de la protección del medio ambiente, estas justificaciones son, en realidad, de naturaleza muy diferente. Por tanto, para ponderar cada una de ellas, es necesario examinar, para rebatirlas, cada uno de los argumentos principales expuestos por la Energimyndigheten y por los Gobiernos que han presentado observaciones. (50)
96. El primer argumento se basa en la necesidad de garantizar el buen funcionamiento de los sistemas de apoyo y de no comprometer la capacidad de los Estados miembros para cumplir sus objetivos nacionales de aumento de la producción de electricidad verde, lo que requiere que puedan controlar los efectos y los costes de sus sistemas de apoyo en función de sus respectivos potenciales.
97. Este primer argumento no es convincente, puesto que, a mi juicio, no se ha demostrado que exista un riesgo de desestabilización de los sistemas nacionales de certificados verdes en caso de apertura a los productores instalados en otros Estados miembros.
98. Además de que los obstáculos técnicos que aún existen en el comercio transfronterizo de electricidad ligados, en particular, a las dificultades de acceso a la red y a la ausencia de interconexiones limitan, en proporciones ciertamente variables según los Estados miembros de que se trate, los riesgos de una afluencia repentina y masiva de productores de electricidad verde extranjeros, los sistemas de apoyo disponen generalmente de mecanismos de regulación que permitirían, en su caso, paliar el riesgo de bajada del precio de los certificados verdes en caso de aumento del número de certificados en circulación a consecuencia de su expedición a productores extranjeros. En un sistema como el controvertido en el litigio principal, que se basa en el establecimiento de cuotas adaptables impuestas a los proveedores y a determinados consumidores, el aumento del número de certificados verdes podría efectivamente compensarse con el aumento correlativo de las exigencias de cuotas, lo que no podría sino ser positivo.
99. Según el segundo argumento, los intercambios transfronterizos de electricidad verde exigen la celebración previa de un acuerdo de cooperación entre los Estados miembros interesados para regular diversas cuestiones, relativas, en particular, a las condiciones de emisión de los certificados verdes, la coordinación de la información y la designación de las autoridades encargadas de la autorización de las instalaciones.
100. Este argumento tampoco me convence.
101. Por una parte, como reconoce el Gobierno alemán, los mecanismos de cooperación entre los Estados miembros contemplados en la Directiva 2009/28 no tienen por objeto garantizar el acceso de la electricidad verde producida en el extranjero a los sistemas nacionales de apoyo, sino permitir a los Estados miembros cumplir sus objetivos globales nacionales con ayuda de otros Estados miembros. En mi opinión, lejos de prohibir la firma de acuerdos de cooperación, la apertura del acceso a los sistemas nacionales de apoyo para las instalaciones situadas en el extranjero puede, por el contrario, favorecerla, animando a los Estados miembros a coordinar sus sistemas de apoyo.
102. Por otra parte, me parece significativo que, siendo el desarrollo de los intercambios de energía verde entre los Estados miembros uno de los objetivos de la Directiva 2009/28, desde su entrada en vigor sólo se ha celebrado un acuerdo de cooperación, que es el firmado entre el Reino de Suecia y el Reino de Noruega el 29 de junio de 2011. Observo además con interés que, en su comunicación de 5 de noviembre de 2013, titulada «Realizar el mercado interior de la electricidad y sacar el mejor partido de la intervención pública», (51) la Comisión, que lamenta que no se haya hecho uso de los mecanismos de cooperación, a excepción del acuerdo mencionado, señala que el desarrollo de las energías verdes en el marco de los sistemas de apoyo transfronterizos «puede reducir los costes de cumplimiento de la Directiva 2009/28 [y] ayudar a eliminar posibles distorsiones en el mercado único derivadas de las diferencias entre planteamientos nacionales». (52)
103. El tercer argumento se refiere a que la prohibición de las restricciones territoriales privaría a los Estados miembros del control de la composición de su combinación energética.
104. El fundamento de este argumento tampoco me parece mejor que el de los anteriores. Aunque del artículo 194 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, se desprende que la política de la Unión en el ámbito de la energía tiene por objetivo garantizar la libertad de elección de la combinación energética nacional, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 192 TFUE, apartado 2, letra c), (53) esta elección en materia de política energética puede, no obstante, resultar afectada por las medidas adoptadas por la Unión en el marco de su política de medio ambiente, como lo demuestra la propia Directiva 2009/28, que, al imponer a cada Estado miembro objetivos obligatorios de consumo de energía verde, influye necesariamente en la composición de su combinación energética.
105. El cuarto argumento está basado en que los productores de electricidad verde instalados en otros Estados miembros podrían elegir el sistema que les sea más favorable, lo que abriría la puerta a modalidades de apoyo «a la carta», como, en su caso, obtener el apoyo de dos sistemas nacionales.
106. Pienso, sin embargo, que la posibilidad que tienen los Estados miembros de coordinar sus sistemas de apoyo a través de los diferentes mecanismos de cooperación previstos en la Directiva 2009/28 desvirtúa esta objeción.
107. Según el quinto argumento alegado en favor de las restricciones territoriales, la apertura de los sistemas de apoyo a la producción extranjera tendría como consecuencia que el consumidor nacional tuviera que financiar instalaciones de electricidad verde situadas en otros Estados miembros. Me pregunto, sin embargo, cómo este argumento invocado en la vista por la Energimyndigheten podría considerarse concordante con el objetivo de protección del medio ambiente, que, por el contrario, justifica que, a través de los sistemas nacionales de apoyo, los consumidores de un Estado miembro financien la energía verde importada de un Estado miembro en vez de la energía nacional de origen fósil.
108. En definitiva, en mi opinión ninguno de los argumentos invocados permite demostrar que las restricciones territoriales como las controvertidas en el litigio principal sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo de protección del medio ambiente.
109. A este respecto, es importante señalar que entre los cuatro objetivos de la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente, enunciados en el artículo 191 TFUE, apartado 1, figura «la utilización prudente y racional de los recursos naturales». (54) Pues bien, el desarrollo del comercio transfronterizo de electricidad verde que resultaría de la apertura de los sistemas nacionales de apoyo a la producción extranjera contribuiría a la realización de este objetivo, permitiendo un reparto óptimo de la producción entre los Estados miembros en función de sus respectivos potenciales.
110. Por lo tanto, estimo que las restricciones territoriales como las controvertidas en el litigio principal no son conformes con el principio de libre circulación de mercancías.
111. En la medida en que considero que la Directiva 2009/28 no admite otra interpretación que la de que autoriza tales restricciones, estimo que se debe declarar inválida en ese aspecto.
112. Quedan por determinar los efectos temporales de esta declaración de invalidez.
113. En la medida en que la remisión prejudicial para la apreciación de validez y el recurso de anulación constituyen dos modalidades complementarias del control de la legalidad, el Tribunal determinará los efectos de una declaración de invalidez siguiendo un razonamiento por analogía con las sentencias de anulación, para las que el artículo 264 TFUE precisa los efectos temporales.
114. Así, con arreglo al artículo 264 TFUE, párrafo primero, una declaración de invalidez, en principio, tiene el mismo efecto retroactivo que una anulación.
115. No obstante, basándose en la excepción prevista en el artículo 264 TFUE, párrafo segundo, el Tribunal admite a título excepcional la exclusión excepcional del principio de efecto retroactivo de la declaración de invalidez cuando lo justifiquen consideraciones imperiosas.
116. En este sentido, mediante tres sentencias de 15 de octubre de 1980, Providence agricole de la Champagne, (55) Maïseries de Beauce, (56) y Roquette Frères, antes citada, el Tribunal de Justicia afirmó, tras declarar la invalidez de las disposiciones reglamentarias impugnadas, que ésta no permitía cuestionar la percepción o el pago de los montantes compensatorios monetarios, efectuados por las autoridades nacionales con arreglo a dichas disposiciones, durante el período anterior a la fecha de su sentencia.
117. Posteriormente, el Tribunal de Justicia ha hecho uso en varias ocasiones de la posibilidad de limitar los efectos en el tiempo de la declaración de invalidez de un acto de la Unión cuando lo exigen consideraciones imperiosas de seguridad jurídica en relación con todos los intereses en juego. (57)
118. Para pronunciarse sobre tal limitación, el Tribunal de Justicia toma en consideración, por un lado, la buena fe de los sectores interesados y, por otro, las graves perturbaciones que sus sentencias podrían producir en situaciones jurídicas ya constituidas.
119. Estimo que la aplicación de la facultad de modulación de los efectos temporales de las declaraciones de invalidez está justificada en el litigio principal, que se produce en condiciones particulares.
120. El desarrollo de las energías verdes supone, en efecto, inversiones costosas y a largo plazo. Pues bien, las modificaciones retroactivas de los sistemas de apoyo podrían provocar una crisis de confianza por parte de los inversores y reducir las inversiones en este sector, especialmente en las tecnologías menos desarrolladas.
121. En estas condiciones, proponemos concretamente que el Tribunal de Justicia difiera durante 24 meses los efectos de su sentencia a partir de la fecha de su pronunciamiento, a fin de que se puedan introducir las modificaciones necesarias en la Directiva 2009/28.
C. Sobre la cuarta cuestión
122. Mediante su cuarta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si incide en la apreciación de las cuestiones anteriores el hecho de que la restricción del ámbito de aplicación de un sistema de apoyo, como el que es objeto del litigio principal, a los productores nacionales no esté prevista expresamente en la legislación nacional.
123. La resolución de remisión menciona expresamente que, aunque esta limitación «no figure en el texto de la Ley sino en los trabajos preparatorios», (58) «con arreglo al Derecho sueco, es [...] imposible autorizar el acceso al sistema de certificados [verdes] a instalaciones de producción de electricidad [verde] situadas fuera de sus fronteras». (59)
124. El órgano jurisdiccional remitente, único competente para determinar e interpretar el Derecho nacional, considera, pues, basándose en los trabajos preparatorios de la Ley, que la restricción territorial refleja la situación de Derecho positivo nacional. Además, si éste no fuera el caso, sus tres primeras cuestiones tendrían carácter hipotético.
125. Por tanto, a través de su última cuestión, dicho tribunal trata en definitiva de obtener una validación del método de interpretación teleológico que ha utilizado para determinar el contenido de su propio Derecho positivo.
126. Pues bien, el Tribunal de Justicia, que, en el marco de la función que le encomienda el artículo 267 TFUE, no es competente para pronunciarse sobre la interpretación de la ley nacional, (60) no puede controlar el método de interpretación de esa ley adoptado por el tribunal nacional.
127. Por consiguiente, opino que no ha lugar a responder a esta cuestión, que queda fuera de la competencia del Tribunal de Justicia.
V. Conclusión
128. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones planteadas por el förvaltningsrätten i Linköping en los términos siguientes:
«1) Los artículos 2, párrafo segundo, letra k), y 3, apartado 3, de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE, deben interpretarse en el sentido de que:
– constituye un sistema de apoyo en el sentido de la Directiva 2009/28 una normativa nacional que concede a los productores de electricidad producida a partir de fuentes de energía renovables certificados verdes de los que los proveedores de electricidad y determinados consumidores deben adquirir obligatoriamente cierta cuota en función de la cantidad total de electricidad que venden o consumen;
– la Directiva 2009/28 autoriza a los Estados miembros, al establecer tales sistemas, a reservar la concesión de los certificados verdes únicamente a las instalaciones de producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables situadas en su territorio.
2) El artículo 34 TFUE se opone a una normativa nacional que concede a los productores de electricidad producida a partir de fuentes de energía renovables certificados verdes de los que los proveedores de electricidad y determinados consumidores deben adquirir obligatoriamente cierta cuota en función de la cantidad total de electricidad que venden o consumen, en la medida en que esta normativa excluye del sistema de apoyo a los productores cuyas instalaciones están situadas en el territorio de otro Estado miembro.
3) El artículo 3, apartado 3, de la Directiva 2009/28 es inválido en la medida en que confiere a los Estados miembros la facultad de prohibir o de restringir el acceso a sus sistemas de apoyo a los productores cuyas instalaciones de producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables están situadas en otro Estado miembro.
4) Esta invalidez surtirá efectos dos años después del pronunciamiento de la sentencia.»