Sprawa T‑299/08
Elf Aquitaine SA
przeciwko
Komisji Europejskiej
Konkurencja – Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Rynek chloranu sodu – Decyzja stwierdzająca naruszenie art. 81 WE i art. 53 porozumienia EOG – Możliwość przypisania zachowania noszącego znamiona naruszenia – Prawo do obrony – Obowiązek uzasadnienia – Zasada indywidualizacji kar i sankcji – Zasada legalności kar – Domniemanie niewinności – Zasada dobrej administracji – Zasada pewności prawa – Nadużycie władzy – Grzywny – Okoliczność obciążająca – Czynnik odstraszający – Okoliczność łagodząca – Współpraca w toku postępowania administracyjnego – Istotna wartość dodana
Streszczenie wyroku
1. Konkurencja – Reguły wspólnotowe – Naruszenia – Przypisanie – Spółka dominująca i spółki zależne – Jednostka gospodarcza – Kryteria oceny
(art. 81 WE, 82 WE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2)
2. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Pismo w sprawie przedstawienia zarzutów – Konieczna treść – Poszanowanie prawa do obrony – Zakres
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23, 27 ust. 1)
3. Konkurencja – Reguły wspólnotowe – Naruszenia – Przypisanie – Spółka dominująca i spółki zależne – Jednostka gospodarcza – Kryteria oceny
(art. 81 ust. 1 WE)
4. Konkurencja – Reguły wspólnotowe – Naruszenia – Przypisanie – Spółka dominująca i spółki zależne – Jednostka gospodarcza
(art. 81 WE, 82 WE; rozporządzenia Rady: nr 17, art. 15 ust. 2; nr 1/2003, art. 23 ust. 2)
5. Konkurencja – Reguły wspólnotowe – Naruszenia – Przypisanie – Spółka dominująca i spółki zależne – Jednostka gospodarcza – Kryteria oceny
(art. 81 ust. 1 WE)
6. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja w przedmiocie zastosowania reguł konkurencji – Decyzja dotycząca wielu adresatów – Konieczność wystarczającego uzasadnienia w szczególności w odniesieniu do jednostki, która ponosi odpowiedzialność za naruszenie
(art. 81 ust. 1 WE, art. 253 WE)
7. Akty instytucji – Domniemanie ważności – Decyzja Komisji przypisująca spółce dominującej odpowiedzialność za naruszenie prawa konkurencji popełnione przez spółkę zależną
(art. 249 WE)
8. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Odstraszający charakter
(art. 81 WE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2; komunikat Komisji 2006/C 210/02, pkt 25, 30)
9. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Nienałożenie lub obniżenie grzywny w zamian za współpracę przedsiębiorstwa, któremu zarzucono naruszenie – Konieczność zaistnienia zachowania, które ułatwiło Komisji stwierdzenie wystąpienia naruszenia
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 18, 23 ust. 2; komunikat Komisji 2002/C 45/03, pkt 20, 21, 23, lit. b))
10. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Kontrola sądowa – Nieograniczone prawo orzekania sądu Unii
(art. 229 WE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 31)
1. Zachowanie spółki zależnej można przypisać spółce dominującej między innymi w przypadku, gdy mimo posiadania odrębnej podmiotowości prawnej spółka zależna nie określa w sposób niezależny swojego zachowania rynkowego, lecz stosuje zasadniczo instrukcje dawane jej przez spółkę dominującą, w szczególności z uwzględnieniem więzów ekonomicznych, organizacyjnych i prawnych łączących oba te podmioty prawa. Jest tak bowiem dlatego, że w tego rodzaju sytuacji spółka dominująca i jej spółka zależna są częścią tej samej jednostki gospodarczej, a tym samym tworzą jedno przedsiębiorstwo, co pozwala Komisji na skierowanie decyzji nakładającej grzywny do spółki dominującej, bez konieczności ustalania jej bezpośredniego zaangażowania w naruszenie.
W szczególnym przypadku gdy spółka dominująca posiada 100% kapitału swej spółki zależnej, która popełniła naruszenie wspólnotowych zasad konkurencji, po pierwsze, ta spółka dominująca może wywierać decydujący wpływ na zachowanie swej spółki zależnej, a po drugie, istnieje wzruszalne domniemanie, że spółka dominująca rzeczywiście wywiera taki decydujący wpływ na swą spółkę zależną.
W tych okolicznościach wystarczy, że Komisja wykaże, iż cały kapitał spółki zależnej znajduje się w posiadaniu spółki dominującej, aby przyjąć, że ta ostatnia wywiera decydujący wpływ na politykę handlową swej spółki zależnej. Komisja będzie zatem mogła uznać spółkę dominującą za solidarnie odpowiedzialną za zapłatę grzywny nałożonej na spółkę zależną, chyba że spółka dominująca, na której spoczywa ciężar obalenia domniemania, przedstawi wystarczające dowody mogące wykazać, że jej spółka zależna działa na rynku w sposób autonomiczny.
Komisja nie ma bowiem obowiązku potwierdzenia tego domniemania wywierania decydującego wpływu za pomocą dodatkowych poszlak. Nawet, jeśli wcześniejsza praktyka administracyjna Komisji miała polegać na potwierdzaniu tego domniemania za pomocą dodatkowych poszlak tego rodzaju stwierdzenie pozostaje bez wpływu na wniosek zgodnie z którym Komisja jest w pełni uprawniona do tego, by opierać się wyłącznie na stwierdzeniu posiadania przez spółkę dominującą niemalże całego kapitału zakładowego jej spółki zależnej w celu przyjęcia domniemania, że wywierała ona na tę spółkę decydujący wpływ.
(por. pkt 49–52, 59)
2. Poszanowanie prawa do obrony wymaga, aby przedsiębiorstwu pozwanemu za naruszenie reguł konkurencji stworzono, w toku wszczętego przed Komisją postępowania administracyjnego, możliwość przedstawienia stanowiska na temat prawdziwości i znaczenia dla sprawy faktów i okoliczności podnoszonych przez Komisję, a także dokumentów, którymi Komisja posługuje się na poparcie zarzutu istnienia naruszenia postanowień traktatu.
Rozporządzenie nr 1/2003 przewiduje, w swoim art. 27 ust. 1, że stronom wysyła się pismo w sprawie przedstawienia zarzutów, które winno przedstawiać w jasny sposób wszystkie istotne okoliczności, na których Komisja opiera się na tym etapie postępowania, w celu umożliwienia zainteresowanym rzeczywistego zapoznania się z zachowaniami zarzucanymi im i podjęcia skutecznej obrony przed wydaniem przez Komisję ostatecznej decyzji.
Takie pismo w sprawie przedstawienia zarzutów stanowi gwarancję proceduralną stosowania podstawowej zasady prawa wspólnotowego, która wymaga poszanowania prawa do obrony w ramach każdego postępowania. Zasada ta wymaga w szczególności, by pismo w sprawie przedstawienia zarzutów skierowane przez Komisję do przedsiębiorstwa, na które zamierza ona nałożyć sankcję za naruszenie reguł konkurencji, zawierało istotne okoliczności uwzględnione przeciw temu przedsiębiorstwu, takie jak zarzucane mu czyny, ich kwalifikacja oraz dowody, na których opiera się Komisja, tak by owo przedsiębiorstwo mogło skutecznie przedstawić swe argumenty w ramach wszczętego przeciwko niemu postępowania administracyjnego..
W szczególności pismo w sprawie przedstawienia zarzutów powinno jednoznacznie określać osobę prawną, na którą mogą zostać nałożone grzywny, powinno być skierowane do tej osoby oraz powinno wskazywać, w jakim charakterze występuje ta osoba, której przypisuje się zarzucane czyny. To właśnie poprzez pismo w sprawie przedstawienia zarzutów zainteresowane przedsiębiorstwo zostaje poinformowane o wszystkich istotnych okolicznościach, na których opiera się Komisja na tym etapie postępowania. W konsekwencji, jedynie po przesłaniu pisma w sprawie przedstawienia zarzutów zainteresowane przedsiębiorstwa mogą w pełni skorzystać z prawa do obrony.
Tak więc kiedy Komisja informuje w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów spółkę dominującą, iż w oparciu o domniemanie wywierania decydującego wpływu zamierza przypisać jej odpowiedzialność za naruszenie popełnione przez jej spółkę zależną, okoliczność, że Komisja nie wszczęła względem tej spółki żadnych czynności dochodzeniowych przed skierowaniem do niej wspomnianego pisma w sprawie przedstawienia zarzutów nie narusza prawa do obrony tego przedsiębiorstwa. W tym zakresie spółce tej stwarza się w toku postępowania administracyjnego możliwość przedstawienia jej stanowiska w przedmiocie prawdziwości i znaczenia dla sprawy faktów i okoliczności podnoszonych przez Komisję w piśmie w sprawie przedstawienia zarzutów, zarówno w uwagach w odpowiedzi na to pismo, jak i podczas przesłuchania przed funkcjonariuszem ds. przesłuchań.
(por. pkt 134–140)
3. Zgodnie z zasadą indywidualizacji kar i sankcji osoba fizyczna lub prawna ponosi odpowiedzialność wyłącznie za czyny, które jej się indywidualnie zarzuca. Wspomniana zasada znajduje zastosowanie we wszystkich postępowaniach administracyjnych, które mogą prowadzić do nałożenia sankcji na podstawie reguł konkurencji.
Zasadę tę należy jednak pogodzić z pojęciem przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 81 WE. W sytuacji zatem gdy podmiot gospodarczy narusza zasady konkurencji, to musi on odpowiedzieć za to naruszenie zgodnie z zasadą odpowiedzialności osobistej.
W istocie okolicznością uprawniającą Komisję do wydania decyzji nakładającej grzywny na spółkę dominującą w grupie przedsiębiorstw nie jest nakłanianie przez nią spółek zależnych do popełnienia naruszenia ani tym bardziej jej uczestnictwo we wspomnianym naruszeniu, lecz fakt, że spółki te stanowią jedno przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 81 WE.
W konsekwencji Komisja nie narusza zasady indywidualizacji kar i sankcji wymierzając spółce dominującej karę za naruszenie, co do którego uznaje się, że zostało popełnione przez nią samą z uwagi na więzy ekonomiczne i prawne łączące ją z jej spółką zależną, które pozwalały jej wpływać na zachowanie rynkowe tej spółki.
(por. pkt 178–181)
4. Zasada legalności kar wymaga, aby prawo jasno określało naruszenia i związane z nimi kary. Warunek ten jest spełniony, jeśli zainteresowany na podstawie treści przepisu i w razie potrzeby na podstawie wykładni dokonanej przez sądy jest w stanie określić, jakie działania i zaniechania grożą pociągnięciem go do odpowiedzialności karnej.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 17 i art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 Komisja może w drodze decyzji nakładać grzywny na przedsiębiorstwa, które dopuściły się w szczególności naruszenia przepisów art. 81 WE. Ze względu na to, że spółka dominująca i jej spółka zależna zostały uznane za tworzące jedno przedsiębiorstwo w rozumieniu tego ostatniego artykułu, Komisja, nie naruszając zasady legalności kar, może nałożyć grzywnę na osoby prawne wchodzące w skład tego przedsiębiorstwa.
(por. pkt 187–189)
5. Poszanowanie zasady równego traktowania wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w sposób odmienny, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób identyczny, chyba że jest to obiektywnie uzasadnione.
W kontekście decyzji Komisji nakładającej grzywnę na spółkę dominującą za naruszenie reguł konkurencji popełnione przez jej spółkę zależną na podstawie domniemania wywierania decydującego wpływu przez spółkę dominującą posiadającą niemalże cały kapitał zakładowy jej spółki zależnej, Komisji przysługuje zakres swobodnego uznania, jeśli chodzi o możliwość przypisania spółce dominującej odpowiedzialności za to naruszenie.
W konsekwencji ze względu na to, że Komisja może, lecz nie musi, przypisywać naruszenia spółce dominującej, w sytuacji gdy warunki tego przypisania zostały spełnione, fakt, że Komisja nie dokonała takiego przypisania w innym przypadku, sam w sobie nie może zobowiązywać Komisji do stosowania tej samej oceny w zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak tego typu przypisanie podlega kontroli sądów Unii, które mają obowiązek zbadać, czy warunki takiego przypisania zostały spełnione.
(por. pkt 196–198)
6. Uzasadnienie wymagane w art. 253 WE musi odpowiadać charakterowi przedmiotowego aktu prawnego oraz musi przedstawiać jasno i jednoznacznie sposób rozumowania instytucji, która wydała akt, umożliwiając zainteresowanym zapoznanie się z podstawami przyjętego aktu, a właściwemu sądowi dokonanie kontroli. Nie ma wymogu, aby uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne aspekty faktyczne i prawne, gdyż kwestię, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi wspomnianego art. 253 WE, należy oceniać nie tylko ze względu na jego brzmienie, ale również ze względu na jego kontekst, jak i całość zasad prawnych regulujących przedmiotową dziedzinę.
Jeżeli decyzja wydana na podstawie art. 81 WE dotyczy wielu adresatów i stwarza problem przypisania naruszenia, musi ona zawierać wystarczające uzasadnienie względem każdego z adresatów, w szczególności względem tych z nich, którzy zgodnie z tą decyzją ponoszą odpowiedzialność za owo naruszenie. Aby jednak uznać, że decyzja Komisji jest wystarczająco uzasadniona względem spółek dominujących w stosunku do spółek zależnych, które dopuściły się naruszenia, powinna ona szczegółowo przedstawiać względy mogące uzasadniać możliwość przypisania tym spółkom tego naruszenia.
(por. pkt 216, 217)
7. Decyzje Komisji korzystają z domniemania zgodności z prawem i wywierają skutki prawne do czasu stwierdzenia ich nieważności lub cofnięcia. Ponadto Komisja nie ma obowiązku zawieszenia postępowania wszczętego przeciwko spółce za naruszenie reguł konkurencji do czasu wydania orzeczenia przez sąd Unii w postępowaniu w sprawie skargi wniesionej przez tą samą spółkę na inną decyzję nakładającą na nią kary za inne naruszenia reguł konkurencji Żaden bowiem przepis nie nakazuje Komisji, aby ta wstrzymała się z wydaniem decyzji w sprawach, które dotyczyły innych okoliczności faktycznych.
(por. pkt 241)
8. W ramach uprawnień Komisji do nałożenia grzywny na przedsiębiorstwa, które naruszają art. 81 WE, co do zasady to osoba fizyczna lub prawna zarządzająca danym przedsiębiorstwem w chwili popełnienia naruszenia powinna za nie odpowiadać, nawet gdy w momencie wydania decyzji stwierdzającej naruszenie odpowiedzialność za prowadzenie przedsiębiorstwa ponosi inna osoba. W celu stosowania i wykonania decyzji Komisji wydanych na podstawie art. 81 WE jako adresata należy określić jednostkę posiadającą osobowość prawną. A zatem w przypadku gdy Komisja wydaje decyzję na podstawie art. 81 ust. 1 WE, musi ona zidentyfikować osobę lub osoby fizyczne lub prawne, które mogą zostać uznane za odpowiedzialne za zachowanie danego przedsiębiorstwa i które mogą zostać ukarane z tego tytułu; decyzja zostaje skierowana do tych właśnie osób.
Przyjęte przez Komisję wytyczne w sprawie metody ustalania grzywien gwarantują przedsiębiorstwom pewność prawa, albowiem określają one metodologię, jaką narzuciła sobie ta instytucja przy ustalaniu wysokości grzywien. Administracja nie może od niej odstąpić w konkretnym przypadku bez podania powodów, które byłyby zgodne z zasadą równego traktowania.
Jeżeli chodzi o dwa przedsiębiorstwa, a mianowicie spółkę dominującą i spółkę zależną, które w czasie popełnienia naruszenia tworzyły jedno przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 81 WE, lecz nieistniejące już w takiej formie w dniu wydania decyzji nakładającej na nie grzywnę, Komisja ma z jednej strony zgodnie z art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1/2003 prawo nałożyć solidarnie grzywnę na te dwa przedsiębiorstwa, które powinny być pociągnięte do odpowiedzialności za popełnienie tego naruszenia, a z drugiej strony zastosować wobec samej spółki dominującej na podstawie pkt 30 wytycznych w sprawie metody ustalania grzywien nakładanych na mocy art. 23 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1/2003 podwyższenie kwoty podstawowej grzywny, mając na względzie fakt, że jej obroty znacznie przewyższają obroty pozostałych podmiotów ukaranych w dniu wydania decyzji, co pozwala jej z większą łatwością zebrać środki konieczne do zapłaty grzywny.
W tym względzie nie może być niesprawiedliwy fakt, iż grzywna nałożona w celu zapewnienia skutku odstraszającego jedynie na spółkę dominującą została ustalona na podstawie kwoty podstawowej grzywny, która została nałożona solidarnie na dwie spółki i która już obejmuje szczególne podwyższenie w celu zapewnienia skutku odstraszającego.
Grzywna, która została bowiem nałożona solidarnie na dwie spółki odpowiada kwocie podstawowej grzywny obejmującej dodatkowe podwyższenie obliczone według określonej stopy wartości sprzedaży spółki zależnej zgodnie z pkt 25 omawianych wytycznych w celu odstraszania przedsiębiorstw od samego zawierania porozumień horyzontalnych dotyczących ustalania cen, podziału rynku i ograniczenia produkcji”
Natomiast grzywna nałożona wyłącznie na spółkę dominującą i obejmująca znaczne podwyższenie kwoty podstawowej grzywny ma zgodnie z pkt 30 wspomnianych wytycznych na celu „zapewnienie wystarczającego efektu odstraszającego grzywny”, która może zostać nałożona na przedsiębiorstwa posiadające szczególnie wysoki obrót poza sprzedażą dóbr i usług, do których odnosi się naruszenie
Zatem, z jednej strony, dodatkowa kwota zastosowana zgodnie z pkt 25 wspomnianych wytycznych, a z drugiej strony, szczególne podwyższenie zastosowane wobec spółki dominującej na podstawie pkt 30 tych samych wytycznych realizują dwa odrębne cele skutku odstraszającego, które Komisja ma prawo uwzględnić przy ustalaniu grzywny.
(por. pkt 250–253, 255, 256, 288, 289)
9. Komisja dysponuje szerokim zakresem uznania co do metody ustalania grzywien i ma prawo w tym względzie brać pod uwagę liczne czynniki, wśród których znajduje się współpraca zainteresowanych przedsiębiorstw w trakcie dochodzenia prowadzonego przez służby tej instytucji. Komisja ma zatem obowiązek przeprowadzenia złożonej oceny okoliczności faktycznych, w tym również współpracy tych przedsiębiorstw. W ramach oceny współpracy ze strony członków kartelu tylko oczywisty błąd w ocenie Komisji może stanowić przedmiot krytyki, ponieważ Komisji przysługuje szeroki zakres uznania przy dokonywaniu oceny jakości i użyteczności współpracy danego przedsiębiorstwa, w szczególności w porównaniu ze współpracą innych przedsiębiorstw.
Komisja jest zobowiązana do uzasadnienia powodów, ze względu na które ocenia, iż dowody dostarczone przez przedsiębiorstwa w ramach komunikatu w sprawie zwalniania z grzywien i zmniejszania grzywien w sprawach kartelowych stanowią wkład uzasadniający obniżenie nałożonej kary lub nie uzasadniają jej przyznania. Do przedsiębiorstw zamierzających kwestionować decyzję Komisji w tym zakresie należy natomiast wykazanie, że Komisja, nie posiadając takich informacji dostarczonych dobrowolnie przez przedsiębiorstwa, nie byłaby w stanie udowodnić istoty naruszenia, a zatem – wydać decyzji o nałożeniu grzywny.
Obniżenie grzywien w przypadku współpracy przedsiębiorstw uczestniczących w naruszeniach prawa konkurencji jest uzasadnione tym, że taka współpraca ułatwia Komisji wykonanie jej zadania polegającego na stwierdzeniu istnienia naruszenia, a w stosownym przypadku na doprowadzeniu do jego zakończenia. Ze względu na rację bytu obniżki Komisja nie może pominąć użyteczności dostarczonych informacji, która bezwzględnie zależy od posiadanych już środków dowodowych.
Jeśli przedsiębiorstwo z tytułu współpracy tylko potwierdziło, i to w sposób mniej precyzyjny i wyraźny, pewne informacje, które zostały dostarczone już z tytułu współpracy przez inne przedsiębiorstwo, zakres współpracy ze strony tego przedsiębiorstwa, chociaż może on nie być pozbawiony pewnej użyteczności dla Komisji, nie może być uważany za porównywalny z zakresem współpracy ze strony przedsiębiorstwa, które jako pierwsze dostarczyło rzeczonych informacji. Jeżeli oświadczenie ogranicza się do potwierdzenia w pewnym stopniu oświadczenia, którym Komisja już dysponowała, nie ułatwia ono Komisji zadania w znacznym stopniu, wystarczającym dla uzasadnienia obniżenia grzywny ze względu na współpracę. W dodatku współpraca ze strony przedsiębiorstwa w trakcie dochodzenia nie uprawnia do jakiegokolwiek obniżenia grzywny, jeśli nie wykracza ona poza obowiązki ciążące na nim na podstawie art. 18 rozporządzenia nr 1/2003.
(por. pkt 340–344)
10. Jeżeli chodzi o sprawowaną przez sąd wspólnotowy kontrolę decyzji Komisji w dziedzinie konkurencji, obok zwykłej kontroli legalności, która pozwala jedynie na oddalenie skargi o stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu, nieograniczone prawo orzekania przyznane Sądowi na podstawie art. 229 WE w art. 31 rozporządzenia nr 1/2003, uprawnia go do zmiany zaskarżonego aktu, nawet jeżeli nie stwierdza jego nieważności, z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych, aby zmienić na przykład wysokość grzywny.
(por. pkt 379)