TRIBUNALENS DOM (stora avdelningen)
den 13 september 2023(*)
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Venezuela – Förbud mot försäljning, leverans, överföring eller export av vissa varor och tjänster – Rätten att yttra sig – Skyldighet att ange skäl – Materiella oriktigheter i beskrivningen av de faktiska omständigheterna – Uppenbart oriktig bedömning – Folkrätt”
I mål T‑65/18 RENV,
Bolivarianska republiken Venezuela, företrädd av advokaterna F. Di Gianni, P. Palchetti, C. Favilli och A. Scalini,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av M. Bishop och A. Antoniadis, båda i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
TRIBUNALEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden M. van der Woude samt domarna S. Papasavvas, D. Spielmann, A. Marcoulli, R. da Silva Passos, M. Jaeger, S. Frimodt Nielsen, H. Kanninen, S. Gervasoni, N. Półtorak, I. Reine (referent), T. Pynnä, E. Tichy-Fisslberger, W. Valasidis och S. Verschuur,
justitiesekreterare: handläggaren I. Kurme,
efter den skriftliga delen av förfarandet,
mot bakgrund av domen av den 22 juni 2021, Venezuela/rådet (Berört tredjeland) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507),
efter muntlig förhandling den 3 mars 2023
följande
Dom
1 Bolivarianska republiken Venezuela har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat att domstolen ska ogiltigförklara, för det första, artiklarna 2, 3, 6 och 7 i rådets förordning (EU) 2017/2063 av den 13 november 2017 om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Venezuela (EUT L 295, 2017, s. 21) (nedan kallad den angripna förordningen), för det andra, rådets genomförandeförordning (EU) 2018/1653 av den 6 november 2018 om genomförande av den angripna förordningen (EUT L 276, 2018, s. 1), i den mån den berör Venezuela, och, för det tredje, rådets beslut (Gusp) 2018/1656 av den 6 november 2018 om ändring av beslut (Gusp) 2017/2074 om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Venezuela (EUT L 276, 2018, s. 10), i den mån det berör Venezuela.
Bakgrund
2 Den 13 november 2017 antog Europeiska unionens råd beslut (Gusp) 2017/2074 om restriktiva åtgärder med anledning av situationen i Venezuela (EUT L 295, 2017, s. 60). För det första innehåller detta beslut ett förbud mot att till eller från Venezuela exportera vapen, militär eller annan utrustning som kan användas för internt förtryck, samt utrustning, teknik eller programvara för övervakning. För det andra uppställs i beslutet ett förbud mot att tillhandahålla Venezuela ekonomiska, tekniska eller andra tjänster relaterade till sådan utrustning och teknik. För det tredje föreskrivs en möjlighet att frysa tillgångar och ekonomiska resurser för personer, enheter och organ. Vid tidpunkten för antagandet av beslut 2017/2074 innehöll det ännu inte namnet på någon person eller enhet.
3 Enligt skäl 1 i beslut 2017/2074 antogs beslutet på grund av Europeiska unionens stora oro över den fortsatta försämringen av situationen i Venezuela med avseende på demokratin, rättsstatsprincipen och de mänskliga rättigheterna.
4 Den 13 november 2017 antog rådet även den angripna förordningen med stöd av artikel 215 FEUF och beslut 2017/2074.
5 I artikel 2 i den angripna förordningen anges följande:
”1. Det ska vara förbjudet att
a) direkt eller indirekt tillhandahålla tekniskt bistånd, förmedlingstjänster och andra tjänster som har samband med varor eller teknik upptagna i [unionens] gemensamma förteckning över militär utrustning (nedan kallad den gemensamma militära förteckningen) och tillhandahålla, tillverka, underhålla och använda varor och teknik upptagna i den gemensamma militära förteckningen till fysiska och juridiska personer, enheter eller organ i, eller för användning i, Venezuela,
b) direkt eller indirekt tillhandahålla finansiering eller ekonomiskt stöd som har samband med varor eller teknik upptagna i den gemensamma militära förteckningen, särskilt gåvobistånd, lån och exportkreditförsäkring, samt försäkring och återförsäkring, för all försäljning, leverans, överföring eller export av sådana artiklar, eller för tillhandahållande av därmed sammanhängande tekniskt bistånd, förmedlingstjänster och andra tjänster, direkt eller indirekt till fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ i, eller för användning i, Venezuela.
…”
6 I artikel 3 i den angripna förordningen föreskrivs följande:
”Det ska vara förbjudet att
a) direkt eller indirekt sälja, leverera, överföra eller exportera utrustning enligt förteckningen i bilaga I som skulle kunna användas för internt förtryck, oavsett om den har sitt ursprung i unionen eller inte, till fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ i, eller för användning i, Venezuela,
b) tillhandahålla tekniskt bistånd och förmedlingstjänster och andra tjänster som har samband med den utrustning som avses i led a, direkt eller indirekt till fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ i, eller för användning i, Venezuela,
c) tillhandahålla finansiering eller ekonomiskt stöd, särskilt gåvobistånd, lån och exportkreditförsäkring, samt försäkring eller återförsäkring, som har samband med den utrustning som avses i led a, direkt eller indirekt till fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ i, eller för användning i, Venezuela.”
7 I artikel 4 i den angripna förordningen föreskrivs att med avvikelse från artiklarna 2 och 3 i förordningen får medlemsstaternas behöriga myndigheter, på de villkor som de anser vara lämpliga, ge tillstånd till vissa åtgärder.
8 Artikel 6 i den angripna förordningen har följande lydelse:
”1. Det ska vara förbjudet att direkt eller indirekt sälja, leverera, överföra eller exportera utrustning, teknik eller programvara som anges i bilaga II, oavsett om den har sitt ursprung i unionen eller inte, till personer, enheter eller organ i, eller för användning i, Venezuela, om inte den behöriga myndighet i den berörda medlemsstaten som anges på de webbplatser som förtecknas i bilaga III har gett ett förhandstillstånd.
2. De behöriga myndigheter i medlemsstaterna som anges på de webbplatser som förtecknas i bilaga III får inte bevilja något tillstånd enligt punkt 1 om de har rimliga skäl att anta att utrustningen, tekniken eller programvaran skulle användas för internt förtryck av Venezuelas regering, myndigheter, företag eller organ eller av någon person eller enhet som agerar på deras vägnar eller enligt deras instruktioner.
3. Bilaga II ska omfatta utrustning, teknik eller programvara avsedd främst för användning vid övervakning eller avlyssning av internet eller telekommunikation.
…”
9 I artikel 7.1 i den angripna förordningen anges följande:
”Om inte den behöriga myndighet i den berörda medlemsstaten som anges på de webbplatser som förtecknas i bilaga III har gett ett förhandstillstånd i enlighet med artikel 6.2, ska det vara förbjudet att
a) direkt eller indirekt tillhandahålla tekniskt bistånd eller förmedlingstjänster som har samband med den utrustning, teknik och programvara som anges i bilaga II, eller som har samband med installation, tillhandahållande, tillverkning, underhåll eller användning av den utrustning och teknik som anges i bilaga II eller som har samband med tillhandahållande, installation, drift eller uppdatering av den programvara som anges i bilaga II, till personer, enheter eller organ i, eller för användning i, Venezuela,
b) direkt eller indirekt tillhandahålla finansiering eller ekonomiskt stöd som har samband med den utrustning, teknik och programvara som anges i bilaga II, till personer, enheter eller organ i, eller för användning i, Venezuela,
c) tillhandahålla alla typer av tjänster som har samband med övervakning eller avlyssning av telekommunikation eller internet till, eller direkt eller indirekt till förmån för, Venezuelas regering, myndigheter, företag och organ eller någon person eller enhet som agerar på deras vägnar eller enligt deras instruktioner.”
10 I artikel 8 i den angripna förordningen föreskrivs dessutom att finansiella tillgångar som tillhör vissa fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ ”som förtecknas i bilagorna IV och V [till denna förordning]” ska frysas. Vid tidpunkten för antagandet av den angripna förordningen innehöll dessa bilagor inte namnet på någon person eller enhet.
11 Enligt artikel 20 i den angripna förordningen ska de restriktiva åtgärderna tillämpas
”a) inom unionens territorium, inbegripet dess luftrum,
b) ombord på alla flygplan och fartyg som omfattas av en medlemsstats jurisdiktion,
c) på varje person inom eller utanför unionens territorium som är medborgare i en medlemsstat,
d) på varje juridisk person, enhet eller organ, inom eller utanför unionens territorium, som har bildats eller stiftats enligt en medlemsstats rätt,
e) på varje juridisk person, enhet eller organ med avseende på varje form av affärsverksamhet som helt eller delvis bedrivs i unionen.”
12 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 6 februari 2018, i dess lydelse enligt inlaga som inkom den 17 januari 2019, väckte Bolivarianska republiken Venezuela talan om att tribunalen skulle ogiltigförklara, för det första, den angripna förordningen, för det andra, genomförandeförordning 2018/1653 och, för det tredje, beslut 2018/1656, i den mån bestämmelserna i dessa rättsakter berör Venezuela.
13 Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli den 3 maj 2018 framställde kommissionen en invändning om rättegångshinder med stöd av artikel 130 i tribunalens rättegångsregler.
14 Genom dom av den 20 september 2019, Venezuela/rådet (T‑65/18, EU:T:2019:649) (nedan kallad den ursprungliga domen), slog tribunalen fast att Bolivarianska republiken Venezuelas talan avsåg artiklarna 2, 3, 6 och 7 i denna förordning. Tribunalen avvisade därefter talan i detta avseende med motiveringen att Bolivarianska republiken Venezuela inte var direkt berörd av den angripna förordningen och att Venezuela följaktligen inte hade talerätt. Tribunalen avvisade följaktligen talan i den del den avsåg genomförandeförordning 2018/1653. Vad gäller beslut 2018/1656 om ändring av beslut 2017/2074 avvisades talan, eftersom Bolivarianska republiken Venezuela inte hade yrkat ogiltigförklaring av sistnämnda beslut i sin ansökan.
15 Genom dom av den 22 juni 2021, Venezuela/rådet (Berört tredjeland) (C‑872/19 P, EU:C:2021:507) (nedan kallad domen i målet om överklagande), förklarade domstolen, till att börja med, att tribunalen slutgiltigt hade tagit ställning till Bolivarianska republiken Venezuelas talan, i den del denna talan avsåg ogiltigförklaring av genomförandeförordning 2018/1653 och av beslut 2018/1656, varefter domstolen upphävde den ursprungliga domen i den del denna dom innebar att talan avseende ogiltigförklaring av artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen avvisades.
16 Domstolen slog fast att de aktuella restriktiva åtgärderna hade en direkt inverkan på Bolivarianska republiken Venezuelas rättsliga ställning. Domstolen biföll således överklagandet såvitt avsåg den enda grunden och upphävde den ursprungliga domen på denna punkt.
17 Domstolen förklarade, i enlighet med artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, att den förfogade över de uppgifter som krävdes för att slutligt avgöra huruvida Bolivarianska republiken Venezuelas talan kunde tas upp till prövning.
18 Domstolen slog fast att Bolivarianska republiken Venezuela hade ett berättigat intresse av att få saken prövad. Domstolen förklarade vidare att det följer av själva ordalydelsen i artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen att de förbud som föreskrivs i dessa bestämmelser, utan att det påverkar tillämpningen av de undantags- eller tillståndsåtgärder som föreskrivs i dessa bestämmelser och som inte var i fråga i målet, inte medförde genomförandeåtgärder, i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
19 Domstolen slog således fast att ”villkoren i det tredje typfallet i artikel 263 fjärde stycket FEUF [var] uppfyllda” och att Bolivarianska republiken Venezuelas talan vid tribunalen följaktligen kunde tas upp till prövning i den del den avsåg ogiltigförklaring av artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen.
20 Domstolen beslutade att frågan om rättegångskostnader skulle anstå och återförvisade målet till tribunalen för prövning i sak.
Parternas yrkanden efter återförvisning
21 Bolivarianska republiken Venezuela har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara, för det första, den angripna förordningen, för det andra, genomförandeförordning 2018/1653 och, för det tredje, beslut 2018/1656, i den del Venezuela berörs av dessa rättsakters bestämmelser, och
– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
22 Rådet har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta Bolivarianska republiken Venezuela att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
23 Bolivarianska republiken Venezuela har åberopat fyra grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser åsidosättande av rätten att yttra sig. Den andra grunden avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten. Den tredje grunden avser att beskrivningen av de faktiska omständigheterna är materiellt oriktig och att det gjorts en uppenbart oriktig bedömning av den politiska situationen i Venezuela. Den fjärde grunden avser vidtagande av rättsstridiga motåtgärder och åsidosättande av folkrätten.
Inledande synpunkter
Målets omfattning
24 Enligt artikel 61 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som enligt artikel 53 första stycket i samma stadga är tillämplig på tribunalen, ska tribunalen, om överklagandet är välgrundat och målet återförvisas till tribunalen för avgörande, vara bunden av domstolens beslut i rättsfrågor. Efter det att domstolen har upphävt domen och återförvisat målet till tribunalen ska den, i enlighet med artikel 215 i sina rättegångsregler, pröva samtliga grunder för ogiltigförklaring som sökanden har åberopat, med undantag för de delar av domslutet som inte ogiltigförklarats av domstolen och de överväganden som utgör den nödvändiga grunden för dessa delar, eftersom dessa har vunnit laga kraft (dom av den 18 november 2020, H/rådet, T‑271/10 RENV II, EU:T:2020:548, punkt 38, och dom av den 21 december 2021, Gmina Miasto Gdynia och Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/kommissionen, T‑263/15 RENV, ej publicerad, EU:T:2021:927, punkt 26).
25 I domen i målet om överklagande upphävde domstolen den ursprungliga domen i den del Bolivarianska republiken Venezuelas talan om ogiltigförklaring av artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen hade avvisats. Det framgår dessutom av punkterna 75 och 76 i domen i målet om överklagande att domstolen slutgiltigt avgjorde huruvida talan kunde tas upp till prövning i den del den avsåg nämnda artiklar i förordningen.
26 Såsom domstolen angav i punkt 20 i domen i målet om överklagande har den ursprungliga domen dessutom vunnit laga kraft vad gäller avvisningen av talan mot bakgrund av genomförandeförordning 2018/1653 och beslut 2018/1656.
27 I punkt 82 i repliken, som ingavs efter det att domen i målet om överklagande hade meddelats, har Bolivarianska republiken Venezuela upprepat sitt första yrkande om ogiltigförklaring av genomförandeförordning 2018/1653 och beslut 2018/1656. Eftersom frågan huruvida detta yrkande kan tas upp till prövning, i den del det avser ogiltigförklaring av de ovannämnda rättsakterna, slutgiltigt har avgjorts i den ursprungliga domen, ska yrkandet om ogiltigförklaring av dessa rättsakter, i den mån det upprepas i repliken, avvisas.
28 Härav följer att det i förevarande mål endast ankommer på tribunalen att pröva huruvida Bolivarianska republiken Venezuelas samtliga grunder till stöd för yrkandet om ogiltigförklaring av artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen är välgrundade.
De aktuella restriktiva åtgärdernas karaktär
29 Det ska inledningsvis påpekas att den individuella eller allmänna räckvidden av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen har en avgörande inverkan på typen och omfattningen av inte bara den prövning som tribunalen ska göra utan även de rättigheter som Bolivarianska republiken Venezuela skulle kunna åtnjuta. Det ska således prövas huruvida dessa restriktiva åtgärder har allmän giltighet eller individuell räckvidd.
30 Tribunalen erinrar härvidlag om att en förordning om införande av restriktiva åtgärder kan omfatta dels restriktiva åtgärder med allmän giltighet, vilkas tillämpningsområde bestäms utifrån objektiva kriterier, dels individuella restriktiva åtgärder mot angivna fysiska eller juridiska personer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2018, Bank Mellat/rådet, C‑430/16 P, EU:C:2018:668, punkterna 55 och 56).
31 I förevarande fall utgör de restriktiva åtgärder som föreskrivs i artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen, i enlighet med artikel 215.1 FEUF, åtgärder som avbryter eller begränsar de ekonomiska förbindelserna med ett tredjeland med avseende på vissa varor, nämligen utrustning som kan användas för internt förtryck och kommunikationsutrustning vars användning skulle kunna missbrukas, samt vissa tjänster. Dessa åtgärder riktar sig inte till identifierade fysiska eller juridiska personer, utan är tillämpliga på objektivt bestämda situationer och på en allmänt och abstrakt angiven personkrets.
32 I motsats till vad Bolivarianska republiken Venezuela har hävdat kan enbart omnämnandet av ”Venezuelas regim”, i artikel 6.2 och artikel 7.1 c i den angripna förordningen, inte påverka detta konstaterande. Det står nämligen klart att dessa bestämmelser inte avser Bolivarianska republiken Venezuela, utan, vad gäller artikel 6.2 i nämnda förordning, ”Venezuelas regering, myndigheter, företag och organ eller … någon person eller enhet som agerar på deras vägnar eller enligt deras instruktioner” och, vad gäller artikel 7.1 c i samma förordning, ”Venezuelas regering, myndigheter, företag och organ eller … någon person eller enhet som agerar på deras vägnar eller enligt deras instruktioner”, det vill säga allmänna och abstrakta kategorier av personer eller enheter. Bolivarianska republiken Venezuela är således inte namngiven i de ovannämnda bestämmelserna.
33 Domstolen slog därför, i punkt 92 i domen i målet om överklagande, fast att den angripna förordningen har allmän giltighet ”i den mån den innehåller bestämmelser som de i artiklarna 2, 3, 6 och 7, enligt vilka det är förbjudet för allmänna och abstrakta kategorier av mottagare att genomföra vissa transaktioner med enheter som också avses på ett allmänt och abstrakt sätt”.
34 Härav följer att de restriktiva åtgärder som föreskrivs i artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen utgör restriktiva åtgärder med allmän giltighet.
35 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som Bolivarianska republiken Venezuelas grunder ska prövas.
Den första grunden: Åsidosättande av rätten att yttra sig
36 Bolivarianska republiken Venezuela har hävdat att den hade rätt att yttra sig innan den angripna förordningen antogs, i enlighet med allmän folkrätt och unionens grundläggande principer, särskilt artikel 41.2 a i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, i synnerhet som Venezuela har talerätt. Eftersom de aktuella restriktiva åtgärderna påverkar Venezuela, finns det inget skäl att hindra tillämpningen av denna rätt i förevarande fall.
37 Bolivarianska republiken Venezuela har särskilt beklagat att rådet antog den angripna förordningen utan att vare sig informera Venezuela eller höra Venezuela i förväg, bland annat angående de påstådda åsidosättandena av Venezuelas konstitution, demokratiska principer och mänskliga rättigheter.
38 Rådet har bestritt Bolivarianska republiken Venezuelas argument.
39 Enligt fast rättspraxis kan rätten att yttra sig inom ramen för ett administrativt förfarande som avser en bestämd person, vilken ska iakttas även i avsaknad av reglering av förfarandet, inte överföras på det förfarande som föreskrivs i artikel 29 FEU och det förfarande som föreskrivs i artikel 215 FEUF vilka, såsom skett i förevarande fall, kan leda till att åtgärder med allmän giltighet vidtas (se dom av den 13 september 2018, Rosneft m.fl./rådet, T‑715/14, ej publicerad, EU:T:2018:544, punkt 133 och där angiven rättspraxis). Det finns nämligen inte någon bestämmelse som ålägger rådet att underrätta varje person som eventuellt kan komma att omfattas av ett nytt kriterium med allmän räckvidd om antagandet av detta kriterium (dom av den 17 februari 2017, Islamic Republic of Iran Shipping Lines m.fl./rådet, T‑14/14 och T‑87/14, EU:T:2017:102, punkt 98).
40 Bolivarianska republiken Venezuela har åberopat artikel 41.2 a i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Det ska emellertid påpekas att denna bestämmelse är tillämplig på ”individuella åtgärder” som vidtas mot en person, vilket innebär att den inte kan åberopas i samband med antagandet av åtgärder med allmän giltighet, såsom i förevarande fall.
41 Bolivarianska republiken Venezuela har dessutom åberopat Internationella domstolens dom av den 25 september 1997 (Projektet Gabčíkovo-Nagymaros (Ungern mot Slovakien), ICJ Reports 1997, s. 7, punkterna 83 och 84). Den domen avser emellertid endast det särskilda sammanhang i vilket motåtgärder infördes, vilket kommer att prövas inom ramen för den fjärde grunden.
42 Den angripna förordningen är dessutom en rättsakt med allmän giltighet som återspeglar ett val som unionen har gjort i fråga om internationell politik. Avbrytandet eller begränsningen av de ekonomiska förbindelserna med ett tredjeland, med tillämpning av artikel 215.1 FEUF, ingår nämligen i själva definitionen av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp), i den mening som avses i artikel 24.1 andra stycket FEU, eftersom en sådan begränsning eller ett sådant avbrott innebär att det vidtas åtgärder med anledning av en viss internationell situation, efter unionsmyndigheternas skönsmässiga bedömning, och detta just i syfte att påverka en sådan situation. Att höra det berörda tredjelandet före antagandet av en förordning om genomförande av ett sådant utrikespolitiskt val skulle innebära en skyldighet för rådet att föra diskussioner som liknar internationella förhandlingar med detta land, vilket skulle urholka den verkan som eftersträvas genom införandet av ekonomiska åtgärder gentemot detta land, det vill säga utöva påtryckningar på detta land för att få till stånd en ändring av dess beteende.
43 Dessutom innebär den omständigheten att Bolivarianska republiken Venezuela berörs direkt av artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen inte i sig att Venezuela har rätt att yttra sig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 oktober 1999, Atlanta/Europeiska gemenskapen, C‑104/97 P, EU:C:1999:498, punkterna 34 och 35, och dom av den 11 september 2002, Alpharma/rådet, T‑70/99, EU:T:2002:210, punkt 388).
44 Mot bakgrund av det ovan anförda finner tribunalen att Bolivarianska republiken Venezuela i förevarande fall inte kan göra gällande att den borde ha beretts tillfälle att yttra sig med avseende på de restriktiva åtgärder som föreskrivs i artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen.
45 Talan kan således inte vinna bifall på den första grunden.
Den andra grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
46 För det första har Bolivarianska republiken Venezuela hävdat att den angripna förordningen inte är tillräckligt motiverad. Förordningen innehåller nämligen endast vaga och allmänna skäl. Enligt Bolivarianska republiken Venezuela borde rådet, med hänsyn till det ingrepp som de restriktiva åtgärderna innebär i dess interna angelägenheter, ha lämnat en mer utförlig motivering.
47 För det andra innehåller den angripna förordningen, även om den läses tillsammans med beslut 2017/2074, varken någon bevisning eller något angivande av bevisning som motiverar införandet av restriktiva åtgärder. Bolivarianska republiken Venezuela kan följaktligen inte bedöma huruvida de restriktiva åtgärderna är välgrundade och bemöta dem på ett lämpligt sätt.
48 Rådet har bestritt Bolivarianska republiken Venezuelas argument.
49 Enligt fast rättspraxis är motiveringsskyldighetens omfattning beroende av beskaffenheten av rättsakten i fråga och motiveringen kan, vad beträffar rättsakter med allmän giltighet, begränsas till att ange den helhetssituation som har lett fram till antagandet av dem och de allmänna mål som ska uppnås med dem (dom av den 19 november 1998, Spanien/rådet, C‑284/94, EU:C:1998:548, punkt 28, dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 120, och dom av den 17 september 2020, Rosneft m.fl./rådet, C‑732/18 P, ej publicerad, EU:C:2020:727, punkt 68).
50 Tribunalen erinrar om att skyldigheten att motivera en rättsakt utgör en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen är hållbar, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende (dom av den 14 juli 2021, Cabello Rondón/rådet, T‑248/18, ej publicerad, EU:T:2021:450, punkt 45).
51 När det i förevarande fall gäller den helhetssituation som ledde till att restriktiva åtgärder vidtogs, framgår det av skäl 1 i den angripna förordningen att ”unionen upprepade gånger uttryckt sin oro och uppmanat alla venezuelanska politiska aktörer och institutioner att arbeta på ett konstruktivt sätt för att nå en lösning på krisen i landet, med fullständig respekt för rättsstatsprincipen och de mänskliga rättigheterna, de demokratiska institutionerna och maktfördelningen”.
52 Det framgår dessutom av skäl 3 i den angripna förordningen att den antogs för att genomföra beslut 2017/2074 på unionsnivå. I skäl 2 i nämnda förordning hänvisas dessutom till de restriktiva åtgärder som anges i beslut 2017/2074, vilka återges i artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen. De skäl som angavs i beslut 2017/2074 till stöd för införandet av dessa åtgärder utgör således det sammanhang i vilket de antogs, vilket Bolivarianska republiken Venezuela kunde förstå vid läsningen av den angripna förordningen.
53 Det framgår således av skäl 1 i beslut 2017/2074 att unionen kände ”mycket stor oro över den fortsatta försämringen av situationen i Venezuela med avseende på demokratin, rättsstatsprincipen och de mänskliga rättigheterna”, vilket utvecklades ytterligare i skälen 2–7 i beslutet.
54 Dessutom framgår det av skäl 8 i beslut 2017/2074 att ”[m]ed hänsyn till risken för ytterligare våld, övervåld och kränkningar av eller brott mot de mänskliga rättigheterna är det även lämpligt att införa restriktiva åtgärder i form av ett vapenembargo och särskilda åtgärder i syfte att belägga utrustning som kan användas för internt förtryck med restriktioner och förebygga missbruk av kommunikationsutrustning”.
55 Den helhetssituation som ledde till att de restriktiva åtgärderna antogs beskrevs följaktligen utförligt av rådet, varför Bolivarianska republiken Venezuela inte kunde vara omedveten om dem.
56 När det gäller de mål som eftersträvas med de restriktiva åtgärderna framgår det av skäl 8 i beslut 2017/2074 att de restriktiva åtgärderna syftar till att förebygga risken för ytterligare våld, övervåld och kränkningar av eller brott mot de mänskliga rättigheterna
57 Det ska dessutom påpekas att den omständigheten att Bolivarianska republiken Venezuela kunde förstå skälen till att de restriktiva åtgärderna antogs bekräftas av innehållet i den tredje grunden för förevarande talan, i vilka Venezuela har kunnat identifiera de exakta omständigheter som låg till grund för antagandet av dessa åtgärder och bestrida deras riktighet, samt rådets bedömning i detta avseende. Av detta följer att den motivering som låg till grund för de restriktiva åtgärder som föreskrivs i artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen gjorde det möjligt för Bolivarianska republiken Venezuela att förstå och bestrida skälen för dessa åtgärder och för tribunalen att pröva deras lagenlighet.
58 Talan kan således inte bifallas såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden: Materiellt oriktig beskrivning av de faktiska omständigheterna och uppenbart oriktig bedömning av den politiska situationen i Venezuela
59 För det första har Bolivarianska republiken Venezuela understrukit att de aktuella restriktiva åtgärderna antogs på grund av att de venezuelanska myndigheterna hade åsidosatt Venezuelas konstitution, rättsstatsprincipen och maktfördelningen, för det andra, att de venezuelanska myndigheterna hade fängslat politiska motståndare i Venezuela och åsidosatt demokratiska principer och, för det tredje, att de venezuelanska myndigheterna hade åsidosatt de mänskliga rättigheterna. Dessa överträdelser innefattar övervåld från polisens och den venezuelanska försvarsmaktens sida samt hinder för rätten att demonstrera offentligt. Bolivarianska republiken Venezuela har bestritt rådets bedömning av dessa omständigheter.
60 Bolivarianska republiken Venezuela har särskilt invänt att de faktiska omständigheter som rådet har åberopat är felaktiga.
61 För det andra har sökanden bestritt rådets bedömning av dessa omständigheter i förhållande till den politiska situationen i Venezuela.
62 Rådet har bestritt Bolivarianska republiken Venezuelas argument.
63 Enligt fast rättspraxis har rådet, när det gäller de allmänna reglerna om villkoren för restriktiva åtgärder, ett stort utrymme för skönsmässig bedömning av vilka omständigheter som ska beaktas när det antar ekonomiska och finansiella sanktionsåtgärder enligt artikel 215 FEUF med stöd av ett beslut som antagits i enlighet med avdelning V kapitel 2 i EU-fördraget, i synnerhet artikel 29 FEU. Unionsdomstolen kan inte ersätta rådets bedömning av den bevisning och de fakta och andra omständigheter som föranlett en sådan åtgärd med sin egen bedömning. Prövningen i detta avseende är således begränsad till att avse en kontroll av att reglerna för handläggning och motivering har följts, att uppgifterna om de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga, att bedömningen av omständigheterna inte är uppenbart oriktig och att det inte har förekommit maktmissbruk. Denna begränsade prövning är i synnerhet tillämplig på bedömningen av de lämplighetsöverväganden som ligger till grund för sådana åtgärder (se dom av den 25 januari 2017, Almaz-Antey Air and Space Defence/rådet, T‑255/15, ej publicerad, EU:T:2017:25, punkt 95 och där angiven rättspraxis, se även, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2018, Rosneft m.fl./rådet, T‑715/14, ej publicerad, EU:T:2018:544, punkt 155).
64 Härav följer att unionsdomstolens prövning av bedömningen av de faktiska omständigheterna är begränsad till en prövning av huruvida det gjorts en uppenbart oriktig bedömning. Prövningen av huruvida beskrivningen av de faktiska omständigheterna är materiellt riktig förutsätter däremot en undersökning av de faktiska omständigheter som har åberopats och av huruvida det föreligger faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för en sådan prövning, så att domstolskontrollen, i detta avseende, inte är begränsad till en abstrakt bedömning av huruvida de faktiska omständigheterna är sannolika (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 14 juli 2021, Cabello Rondón/rådet, T‑248/18, EU:T:2021:450, punkt 64).
65 Det ska i detta hänseende erinras om att artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen i huvudsak återger unionens politiska ståndpunkt enligt artiklarna 1, 3 och 5 i beslut 2017/2074, i syfte att genomföra den på unionsnivå. Såsom angetts i punkterna 52 och 56 ovan ska vid bedömningen av de restriktiva åtgärder som införts genom den angripna förordningen hänsyn tas till de skäl för att anta dessa åtgärder som anges i beslut 2017/2074 och särskilt i skäl 8 i detta.
66 Det framgår av skälen 1 och 8 i detta beslut, vilka återges i punkterna 53 och 54 ovan, att de restriktiva åtgärder som föreskrivs i artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen, jämförda med nämnda skäl i beslut 2017/2074, grundar sig på att situationen i Venezuela fortsatt att försämras med avseende på demokratin, rättsstatsprincipen och de mänskliga rättigheterna, våld, övervåld och kränkningar av eller brott mot de mänskliga rättigheterna, och att de restriktiva åtgärderna är tänkta att förhindra att denna utveckling fortsätter. Det ska således prövas huruvida dessa åtgärder är lagenliga i just detta sammanhang.
67 Vad gäller frågan huruvida de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga har rådet i sitt svaromål lagt fram ett antal bevis som kan anses visa att de omständigheter som låg till grund för antagandet av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen är riktiga.
68 För det första har rådet åberopat en uppmaning från Human Rights Watch av den 11 september 2017 om att unionen ska vidta ”åtgärder med anledning av kränkningarna av de mänskliga rättigheterna i Venezuela”.
69 För det andra har rådet hänvisat till ett pressmeddelande av den 31 augusti 2017 från den interamerikanska kommissionen för de mänskliga rättigheterna.
70 För det tredje grundar rådet sig på en rapport från Amerikanska samarbetsorganisationen (OAS) av den 19 juli 2017.
71 För det fjärde har rådet åberopat en rapport från OAS av den 25 september 2017.
72 Denna bevisning, som kommer från trovärdiga källor, visar på ett detaljerat sätt att Bolivarianska republiken Venezuelas regim utsätter dissidenter och regimmotståndare för brutalt förtryck. Där beskrivs särskilt massarresteringar av oppositionella, militärdomstolsförfaranden mot civila, allvarligt våld mot och många mord på demonstranter, tortyrliknande misshandel av fångar, attacker mot nationalförsamlingen, kränkningar av rätten att fredligt demonstrera samt av rösträtten och yttrandefriheten, bland annat genom attacker mot och arresteringar av journalister. Regeringen har dessutom tillkännagett att vapen ska utdelas till civila miliser och den har uppmuntrat dessa att konfrontera demonstranter. Vidare framgår det även av rådets bevisning att Venezuelas riksåklagare avskedades den 5 augusti 2017, när hon bland annat utredde de säkerhetsstyrkor som påstods ha skjutit mot demonstranter, samt att hon förbjöds att lämna Venezuela och att hennes bankkonton frystes. Dessutom har den konstituerande nationalförsamlingen inrättat en kommission som, enligt de civilsamhälleliga organisationernas mening, fungerar som en mekanism för förföljelse av dissidenter. Slutligen har OAS citerat uttalanden från Bolivarianska republiken Venezuelas president vid den aktuella tidpunkten. Presidenten frågade, den 24 juni 2017, inför arméns styrkor, ”vad skulle hända om [Venezuelas förenade socialistiska parti (PSUV)] skulle uppmana till väpnat civilt och militärt uppror för att arrestera oppositionsledarna, upplösa nationalförsamlingen[?]”. Den 27 juni 2017, när den nationella konstituerande församlingen tillträdde som lagstiftande församling, förklarade dessutom den dåvarande presidenten att ”om Venezuela skulle gå mot kaos och våld, och den Bolivarianska revolutionen skulle äventyras, så kommer vi gå i strid. Vi kommer aldrig ge upp, och vad vi har misslyckats med att uppnå genom röster, kommer vi göra med vapen”.
73 Bolivarianska republiken Venezuela har i sin replik, i syfte att bestrida de faktiska omständigheter som rådet har beskrivit, anfört ett antal bevis, däribland en rapport som utarbetats inom ramen för Förenta nationerna (FN), ett beslut som antagits av FN:s råd för mänskliga rättigheter och resolutioner som antagits av FN:s generalförsamling.
74 Tribunalen konstaterar att nästan ingenting i denna bevisning hänför sig till Bolivarianska republiken Venezuela och än mindre till händelser i detta land. Den enda bevisning som Bolivarianska republiken Venezuela har åberopat med avseende på detta land avser den ekonomiska och humanitära situationen i Venezuela år 2021. Bolivarianska republiken Venezuela har inte heller angett vilka uppgifter i nämnda bevisning som kan anses påverka riktigheten av de faktiska omständigheter som rådet har åberopat.
75 För att visa att de venezuelanska institutionerna och rättsliga myndigheterna har varit särskilt aktiva när det gäller att lagföra de övergrepp eller brott som begåtts, har Bolivarianska republiken Venezuela vidare åberopat två rapporter från sin regim. Dessa rapporter styrks emellertid inte av någon annan bevisning från källor utanför denna regim. Deras bevisvärde därför måste anses vara svagt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 februari 2021, Ilunga Luyoyo/rådet, T‑124/19, ej publicerad, EU:T:2021:63, punkt 110). Dessutom har Bolivarianska republiken Venezuela vid förhandlingen och i sina inlagor inte heller stött sig på några internationella källor som kan anses styrka dess uppfattning. Under alla omständigheter ska det påpekas att dessa rapporter i allt väsentligt grundar sig på åtgärder som har vidtagits av åklagarmyndigheten under ledning av Venezuelas riksåklagare. Riksåklagaren avsattes, såsom framgår av punkt 72 ovan, av den venezuelanska regimen den 5 augusti 2017, varefter hon blev föremål för restriktiva åtgärder. Vidare framgår det inte av nämnda rapporter att de utredningar som har genomförts internt i landet har varit framgångsrika eller att utredningarna rört ansvariga personer som tillhör de venezuelanska säkerhetsstyrkorna.
76 Tribunalen finner således att Bolivarianska republiken Venezuela inte har visat att beskrivningen av de omständigheter som låg till grund för antagandet av de restriktiva åtgärderna enligt artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen är behäftad med materiella felaktigheter. De omständigheter som rådet har åberopat grundar sig på faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag och som Bolivarianska republiken Venezuela inte har kunnat vederlägga.
77 Vidare, vad gäller rådets bedömning av den politiska situationen i Venezuela, på grundval av de uppgifter om de faktiska omständigheterna som låg till grund för antagandet av de aktuella restriktiva åtgärderna, har Bolivarianska republiken Venezuela lagt fram den bevisning som beskrivs i punkt 73 ovan och som, enligt Venezuela, syftar till att beskriva den interna situationen i detta land. Venezuela har emellertid inte lämnat några detaljer om uppgifternas relevans eller om vilka slutsatser som bör dras av dem. Venezuelas argument och denna bevisning framstår således snarare som ett ifrågasättande av lämpligheten av att anta de restriktiva åtgärderna, vilka anges i artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen.
78 Såsom framgår av den rättspraxis som anges i punkt 63 ovan kan unionsdomstolen endast utöva en begränsad prövning i detta avseende. Artikel 29 FEU ger rådet rätt att anta ”beslut som anger unionens inställning till en särskild fråga av geografisk eller tematisk karaktär”. Det ska i detta sammanhang understrykas dels att den angripna förordningen har en allmän räckvidd som återspeglar unionens ståndpunkt i en fråga som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, dels att det inte ankommer på tribunalen att ersätta rådets bedömning med en egen bedömning. I synnerhet har rådet ett stort utrymme för skönsmässig bedömning av politisk art när det gäller att fastställa unionens ståndpunkt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 mars 2016, National Iranian Oil Company/rådet, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punkt 77).
79 Bolivarianska republiken Venezuelas argument avseende nationella bestämmelser som garanterar rätten att ostört demonstrera eller dess påstådda deltagande i internationella mekanismer som främjar en förstärkning av systemet för mänskliga rättigheter kan inte heller godtas.
80 Den fråga som uppkommer i förevarande fall är nämligen inte huruvida de gällande bestämmelserna formellt säkerställer respekten för de mänskliga rättigheterna i Venezuela. Även om det inte går att bortse från dessa bestämmelser, såsom framgår av punkt 72 ovan, grundade sig rådet emellertid på trovärdiga och tillförlitliga uppgifter för att bedöma situationen i Venezuela. Mot bakgrund av dessa uppgifter hade rådet grund för att anse att det vid tidpunkten för antagandet av den angripna förordningen var tillräckligt styrkt att det förekom våld och övervåld och kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller kränkningar av demokratin i Venezuela och att det fanns risk för att sådana incidenter skulle upprepas. Under dessa omständigheter kunde rådet, utan att göra en uppenbart oriktig bedömning, dra slutsatsen att demokratin, rättsstaten och de mänskliga rättigheterna i Venezuela hade undergrävts (se punkt 66 ovan).
81 Följaktligen kan Bolivarianska republiken Venezuelas argument om en uppenbart oriktig bedömning av den politiska situationen i Venezuela inte godtas.
82 Mot bakgrund av vad ovan anförts kan talan inte bifallas såvitt avser den tredje grunden.
Den fjärde grunden: Införande av olagliga motåtgärder och åsidosättande av folkrätten
83 Bolivarianska republiken Venezuela har hävdat att den angripna förordningen ålägger Venezuela rättsstridiga motåtgärder, vilket strider mot internationell sedvanerätt och Världshandelsorganisationens (WTO) avtal. I själva verket reagerade unionen genom denna förordning på de påstådda kränkningarna av demokratiska principer och av den venezuelanska konstitutionen. Av detta skäl beslutade unionen att tillfälligt upphäva sina skyldigheter enligt WTO-avtalen. Vidare är det införda embargot inte proportionerligt och innebär att man blandar sig i Bolivarianska republiken Venezuelas inre angelägenheter. Rådet borde dessutom ha beaktat de restriktiva åtgärder som Amerikas förenta stater redan hade infört mot Bolivarianska republiken Venezuela.
84 Bolivarianska republiken Venezuela har gjort gällande att om, såsom rådet har hävdat, de restriktiva åtgärder som vidtagits mot Venezuela inte utgör motåtgärder, kunde rådet inte anta dessa restriktiva åtgärder utan föregående tillstånd från Förenta nationernas säkerhetsråd. Sådana ensidiga åtgärder strider mot folkrätten, vilket framgår av resolutioner från Förenta nationernas generalförsamling, och rådet saknade behörighet att anta dem.
85 Rådet har bestritt Bolivarianska republiken Venezuelas argument.
86 För det första har Bolivarianska republiken Venezuela i förevarande fall gjort gällande ett påstått åsidosättande av internationell sedvanerätt. Detta genom att rådet infört rättsstridiga motåtgärder, varvid principen om icke-inblandning i Venezuelas interna angelägenheter har åsidosatts. Vidare har de aktuella restriktiva åtgärderna antagits utan föregående tillstånd från Förenta nationernas säkerhetsråd. Slutligen påstås att proportionalitetsprincipen har åsidosatts.
87 Det framgår härvidlag av artikel 3.5 FEU att unionen ska bidra till att folkrätten efterlevs strikt och till att den utvecklas. Följaktligen är unionen, när den antar en rättsakt, skyldig att iaktta folkrätten i dess helhet, inbegripet internationell sedvanerätt som är bindande för unionens institutioner (dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl., C‑366/10, EU:C:2011:864, punkt 101; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen, C‑402/05 P och C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punkt 291 och där angiven rättspraxis).
88 Det ska påpekas att sedvanerättsliga principer kan åberopas av en enskild i samband med unionsdomstolens prövning av en unionsrättsakts giltighet i den mån dessa principer, för det första, kan påverka unionens befogenhet att anta denna rättsakt och den aktuella rättsakten, för det andra, kan påverka den enskildes rättigheter enligt unionsrätten eller skapa skyldigheter för den enskilde i enlighet med denna rätt (dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl., C‑366/10, EU:C:2011:864, punkt 107).
89 Eftersom en princip som följer av internationell sedvanerätt inte har samma precisionsgrad som en bestämmelse i ett internationellt avtal, måste EU-domstolens prövning emellertid nödvändigtvis inskränka sig till frågan huruvida unionens institutioner genom att anta rättsakten i fråga har gjort en uppenbart oriktig bedömning av villkoren för att tillämpa dessa principer (dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl., C‑366/10, EU:C:2011:864, punkt 110).
90 I förevarande fall ska det, vad gäller rådets påstådda införande av rättsstridiga motåtgärder, erinras om att artikel 49 (som rör föremål och gränser för motåtgärder) i utkastet till artiklar om staters ansvar för folkrättsstridiga handlingar, såsom det antogs år 2001 av Förenta Nationernas folkrättskommission, innehåller följande bestämmelser om motåtgärdernas syfte och begränsningar:
”1. Den skadelidande staten får endast vidta motåtgärder mot den ansvariga staten för en folkrättsstridig handling för att förmå denna stat att fullgöra sina skyldigheter enligt andra delen.
2. Motåtgärderna är begränsade till att den stat som vidtar åtgärderna tillfälligt underlåter att uppfylla sina internationella förpliktelser gentemot den ansvariga staten.
3. Motåtgärderna ska i möjligaste mån vidtas på ett sätt som gör det möjligt att återuppta fullgörandet av förpliktelserna i fråga.”
91 Det ska i detta sammanhang erinras om att den angripna förordningen, såsom framgår av punkterna 53 och 56 ovan, antogs som en reaktion mot den fortsatta försämringen av situationen i Venezuela med avseende på demokratin, rättsstatsprincipen och de mänskliga rättigheterna, i syfte att minska risken för förnyat våld, övervåld och kränkningar av eller brott mot de mänskliga rättigheterna., Det anges varken i den angripna förordningen eller i beslut 2017/2074, vars genomförande den säkerställer, att Bolivarianska republiken Venezuela har åsidosatt en folkrättslig regel eller att unionen tillfälligt har åsidosatt en internationell skyldighet gentemot Bolivarianska republiken Venezuela. Såsom rådet med rätta har hävdat hade de restriktiva åtgärder som föreskrivs i artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen följaktligen inte till syfte att, genom att tillfälligt åsidosätta unionens internationella förpliktelser, reagera på en folkrättsstridig handling som Bolivarianska republiken Venezuela gjort sig skyldig till. Dessutom har unionen inte deponerat instrument för att anmäla en sådan bristande efterlevnad, såsom förskrivs i Internationella domstolens rättspraxis (se, för ett liknande resonemang, domen Projektet Gabčíkovo-Nagymaros (Ungern mot Slovakien), ICJ Reports 1997, s. 7, punkt 84). Bolivarianska republiken Venezuela har dessutom, som svar på en fråga från tribunalen vid förhandlingen, hävdat att den inte gjort sig skyldig till någon folkrättsstridig handling och har gjort gällande att de angripna rättsakterna följaktligen inte utgör motåtgärder.
92 Härav följer att de restriktiva åtgärder som föreskrivs i artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen inte utgör motåtgärder, i den mening som avses i artikel 49 i utkastet till artiklar om staters ansvar för folkrättsstridiga handlingar. Påståendet om åsidosättande av principen om icke-inblandning i Bolivarianska republiken Venezuelas interna angelägenheter kan följaktligen inte godtas.
93 Bolivarianska republiken Venezuelas argument, som grundar sig på Internationella domstolens dom av den 25 september 1997 (Projektet Gabčíkovo-Nagymaros (Ungern mot Slovakien), ICJ Reports 1997, s. 7, punkterna 83 och 84), att ett tredjeland har rätt till att informeras innan en annan stat vidtar motåtgärder, är således verkningslöst, eftersom artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen inte utgör motåtgärder, i den mening som avses i internationell sedvanerätt.
94 Bolivarianska republiken Venezuelas argument avseende åsidosättande av internationell sedvanerätt med avseende på det påstådda införandet av olagliga motåtgärder kan således inte godtas.
95 Vidare, vad gäller argumentet att de aktuella restriktiva åtgärderna har antagits utan föregående tillstånd från Förenta nationernas säkerhetsråd, ska det erinras om att det inte finns något i artikel 29 FEU och artikel 215 FEUF som tyder på att unionens befogenhet enligt dessa bestämmelser är begränsad till att genomföra de åtgärder som beslutats av Förenta nationernas säkerhetsråd. Tvärtom ger dessa fördragsbestämmelser rådet befogenhet att anta rättsakter som innehåller självständiga restriktiva åtgärder som skiljer sig från de åtgärder som särskilt rekommenderas av Förenta nationernas säkerhetsråd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2018, Rosneft m.fl./rådet, T‑715/14, ej publicerad, EU:C:2018:544, punkt 159 och där angiven rättspraxis).
96 Det ska dessutom påpekas att enligt artikel 38.1 b i stadgan för Internationella domstolen förutsätter förekomsten av internationell sedvänja att det är fråga om ”en allmän praxis som godtas som lag”. Bolivarianska republiken Venezuela har emellertid inte visat att det finns en sådan allmän praxis som kräver föregående tillstånd från Förenta nationernas säkerhetsråd innan rådet antar restriktiva åtgärder.
97 Såväl de resolutioner från FN:s generalförsamling, som Bolivarianska republiken Venezuela har hänvisat till, som resolutionerna från rådet för mänskliga rättigheter antogs med ett betydande antal nej-röster eller nedlagda röster, bland annat från unionens medlemsstaters sida. De resolutioner som Bolivarianska republiken Venezuela grundar sig på kan således inte anses återspegla ”en allmän praxis som godtas som lag”.
98 Bolivarianska republiken Venezuelas argument att rådet saknade befogenhet att anta den angripna förordningen utan föregående tillstånd från Förenta nationernas säkerhetsråd kan således inte godtas.
99 Vidare, vad gäller det påstådda åsidosättandet av proportionalitetsprincipen, framgår det av fast rättspraxis att denna princip ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten och att den kräver att de medel som föreskrivs i en unionsbestämmelse är ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas med den berörda lagstiftningen uppnås och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (se dom av den 3 februari 2021, Ilunga Luyoyo/rådet, T‑124/19, ej publicerad, EU:T:2021:63, punkt 193 och där angiven rättspraxis).
100 När det gäller domstolsprövningen av att proportionalitetsprincipen har iakttagits har domstolen dessutom förklarat att unionslagstiftaren ska ges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på områden där lagstiftaren ställs inför val av politisk, ekonomisk och social karaktär och där denne måste göra komplicerade bedömningar. Domstolen har härav dragit slutsatsen att en åtgärd på detta område endast kan förklaras ogiltig om den är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar (dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 146).
101 Domstolen konstaterar att det finns ett rimligt samband mellan, å ena sidan, de restriktiva åtgärderna, vilka består i ett förbud mot försäljning, leverans, överföring eller export av utrustning som kan användas för internt förtryck, och vilket även omfattar tjänster med anknytning till nämnda utrustning och till militär utrustning, och, å andra sidan, det eftersträvade målet att förebygga risken för förnyat våld, övervåld och kränkningar av eller brott mot de mänskliga rättigheterna.
102 De restriktiva åtgärder som föreskrivs i artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen är i huvudsak begränsade till förbudet mot försäljning, leverans, överföring eller export av utrustning som kan användas för internt förtryck, vilket även omfattar tjänster med anknytning till nämnda utrustning och till militär utrustning, till fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ i Venezuela, eller för användning i detta land. I artiklarna 4, 6 och 7 i den angripna förordningen föreskrivs dessutom en möjlighet för medlemsstaternas behöriga myndigheter att bevilja vissa tillstånd genom undantag från de aktuella restriktiva åtgärderna. Nämnda åtgärder är således inte uppenbart olämpliga och de går inte heller utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet.
103 Proportionalitetsprincipen har således inte åsidosatts.
104 Härav följer att Bolivarianska republiken Venezuelas argument avseende åsidosättande av internationell sedvanerätt inte kan godtas.
105 För det andra har Bolivarianska republiken Venezuela inte hävdat att den angripna förordningen uttryckligen hänvisar till bestämmelser i WTO-avtalen. Förordningen innehåller inte heller någon hänvisning till dessa avtal.
106 Bolivarianska republiken Venezuela har inte heller angett genom vilka rättsakter eller vid vilket tillfälle den menar att unionen avsåg att genom den angripna förordningen fullgöra en särskild förpliktelse som den åtagit sig inom ramen för WTO.
107 När det gäller frågan huruvida de begränsningar som föreskrivs i den angripna förordningen är förenliga med Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) framgår det av fast rättspraxis att WTO-avtalen, med hänsyn till deras beskaffenhet och systematik, i princip inte ingår bland de regler som unionsdomstolen ska beakta när den prövar lagenligheten av unionsinstitutionernas rättsakter. Det är endast om unionen har avsett att fullgöra en särskild förpliktelse, vilken den har åtagit sig inom ramen för WTO, eller om en unionsrättsakt uttryckligen hänvisar till vissa bestämmelser i WTO-avtalen, som det åvilar unionsdomstolen att pröva lagenligheten av unionsrättsakten i fråga med hänsyn till WTO:s regler (se dom av den 13 september 2018, PSC Prominvestbank/rådet, T‑739/14, ej publicerad, EU:T:2018:547, punkt 133 och där angiven rättspraxis, se även, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 1989, Fediol/kommissionen, 70/87, EU:C:1989:254, punkterna 19–22, och dom av den 7 maj 1991, Nakajima/rådet, C‑69/89, EU:C:1991:186, punkterna 29–32).
108 Bolivarianska republiken Venezuelas argument avseende åsidosättande av WTO-avtalen kan således inte godtas.
109 För det tredje har Bolivarianska republiken Venezuela hävdat att de åtgärder som rådet har vidtagit har verkningar inom Venezuelas territorium, det vill säga utanför unionens territorium. Såväl rådets bedömning av situationen i Venezuela, när den försökte visa att Bolivarianska republiken Venezuela hade åsidosatt lagstiftningen, som verkningarna av de åtgärder som antagits till följd av denna bedömning, innebär följaktligen utövande av extraterritoriell behörighet. Såsom Internationella domstolen vid flera tillfällen har understrukit skulle utövandet av extraterritoriell behörighet uppenbart strida mot internationell rätt. Bolivarianska republiken Venezuela har bland annat hänvisat till Internationella domstolens dom av den 14 februari 2002 (Arresteringsorder av den 11 april 2000 (Demokratiska republiken Kongo mot Belgien), ICJ Reports 2002, s. 3).
110 Enligt artikel 29 FEU får rådet anta ”beslut som anger unionens inställning till en särskild fråga av geografisk eller tematisk karaktär”. I denna artikel preciseras att ”[m]edlemsstaterna ska se till att deras nationella politik överensstämmer med unionens ståndpunkter”. I artikel 215.1 FEUF föreskrivs dessutom att rådet får anta ett beslut som ”föreskriver att de ekonomiska och finansiella förbindelserna med ett eller flera tredjeländer helt eller delvis ska avbrytas eller begränsas”. Härav följer att det underförstådda, men uppenbara, syftet med sådana åtgärder är att påverka det berörda tredjelandet, såsom framgår av punkterna 68 och 69 i domen i målet om överklagande. Dessa bestämmelser ger således rådet befogenhet att anta sådana restriktiva åtgärder som föreskrivs i artiklarna 2, 3, 6 och 7 i den angripna förordningen.
111 Såsom rådet med rätta har hävdat avser de aktuella restriktiva åtgärderna, såsom framgår av artikel 20 i den angripna förordningen (se punkt 11 ovan), personer och situationer som omfattas av medlemsstaternas jurisdiktion med avseende på det geografiska området (ratione loci) eller med avseende på person (ratione personae).
112 Bolivarianska republiken Venezuelas hänvisning till Internationella domstolens dom av den 14 februari 2002 (Arresteringsorder av den 11 april 2000 (Demokratiska republiken Kongo mot Belgien), ICJ Reports 2002, s. 3) saknar relevans, eftersom det målet rörde en annan situation än den som är aktuell i förevarande mål. Det målet rörde nämligen en internationell arresteringsorder som Konungariket Belgien hade utfärdat mot Demokratiska republiken Kongos utrikesminister för att han skulle arresteras och utlämnas till Konungariket Belgien på grund av påstådda brott som utgjorde ”allvarliga brott mot internationell humanitär rätt”. Det finns emellertid inget i förevarande mål som visar att unionen har utövat sina befogenheter på territorier eller mot personer som uttryckligen omfattas av Bolivarianska republiken Venezuelas jurisdiktion.
113 När rådet använder sig av sin befogenhet att vidta restriktiva åtgärder är det tvärtom ett uttryck för sådana autonoma åtgärder som unionen får vidta inom ramen för Gusp, i enlighet med unionens mål och värderingar, såsom dessa anges i artikel 3.5 FEU och artikel 21 FEU, det vill säga bland annat målet att i resten av världen främja demokrati, rättsstaten, de mänskliga rättigheternas och grundläggande friheternas universalitet och odelbarhet, respekt för människors värde samt respekt för principerna i Förenta nationernas stadga och i folkrätten. De syftar bland annat till att säkerställa att de skyldigheter som följer av allmän folkrätt och internationella instrument av universell eller nästan universell karaktär iakttas, däribland den skyldighet som framgår av artikel 1 i Förenta nationernas stadga, respekten för de grundläggande rättigheterna, särskilt förbudet mot tortyr, respekten för demokratiska principer och skyddet av barnets rättigheter. Det finns ett gemensamt ”rättsligt intresse” av att de aktuella rättigheterna skyddas (se, för ett liknande resonemang och analogt, Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited, dom, ICJ Reports 1970, s. 3, punkterna 33 och 34, och Frågor rörande skyldigheten att lagföra eller utlämna (Belgien mot Senegal), dom, ICJ Reports 2012, s. 422, punkterna 68–70).
114 Bolivarianska republiken Venezuelas argument i detta avseende kan således inte godtas.
115 För det fjärde, vad gäller Bolivarianska republiken Venezuelas invändningar avseende rådets skyldighet att beakta restriktiva åtgärder som införts av tredjeländer, däribland Amerikas förenta stater, samt avseende arten av de aktuella restriktiva åtgärderna, vilka utgör ensidiga restriktiva åtgärder som strider mot folkrätten, och utövande av tvång som är till skada för Bolivarianska republiken Venezuelas befolknings rätt till utveckling och mänskliga rättigheter, ska det påpekas att de åberopades för första gången i repliken.
116 Enligt artikel 84.1 i rättegångsreglerna får emellertid nya grunder inte åberopas under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under rättegången.
117 Enligt rättspraxis är artikel 84.1 i rättegångsreglerna även tillämplig på invändningar eller argument (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juli 2021, AQ/eu-LISA/rådet, T‑164/19, ej publicerad, EU:T:2021:456, punkt 59 och där angiven rättspraxis) som inte utgör en utvidgning av grunder eller invändningar som framställts i ansökan.
118 Det framgår emellertid inte av handlingarna i målet att de invändningar som anges i punkt 115 ovan föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under förfarandet.
119 Dessa invändningar kan således inte tas upp till prövning i enlighet med artikel 84 i rättegångsreglerna.
120 Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden. Talan ska således ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
121 Enligt artikel 133 i rättegångsreglerna ska tribunalen besluta om rättegångskostnader i den dom genom vilket målet avgörs slutligt. Enligt artikel 219 i tribunalens rättegångsregler ska tribunalen, i beslut som fattas efter upphävande och återförvisning, besluta om rättegångskostnader som uppkommit i rättegången dels i målet vid tribunalen, dels i målet om överklagande vid domstolen. Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska rättegångsdeltagare som har tappat målet förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
122 I förevarande fall upphävde domstolen, i domen i målet om överklagande, den ursprungliga domen och förordnade att beslut om rättegångskostnader skulle meddelas senare. I förevarande dom ska tribunalen således besluta om rättegångskostnaderna i det ursprungliga förfarandet vid tribunalen, i målet om överklagande vid domstolen och i förevarande mål efter återförvisning.
123 Rådet har tappat målet om överklagande vid domstolen och ska därför bära sina rättegångskostnader och ersätta Bolivarianska republiken Venezuelas rättegångskostnader i samband med detta förfarande.
124 Eftersom Bolivarianska republiken Venezuela har tappat målet i sak i målet om återförvisning till tribunalen, på grundval av de argument som den hade anfört i förfarandet vid tribunalen före överklagandet, ska Venezuela förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i båda dessa förfaranden.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (stora avdelningen)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Europeiska unionens råd ska bära sina rättegångskostnader och de rättegångskostnader som uppkommit för Bolivarianska republiken Venezuela vad avser förfarandet i målet om överklagande till domstolen, i mål C‑872/19 P.
3) Bolivarianska republiken Venezuela ska ersätta rättegångskostnaderna i förfarandet om återförvisning av målet till tribunalen i mål T‑65/18 RENV, samt i det ursprungliga målet vid tribunalen, i mål T‑65/18.
van der Woude | Papasavvas | Spielmann |
Marcoulli | da Silva Passos | Jaeger |
Frimodt Nielsen | Kanninen | Gervasoni |
Tichy-Fisslberger | Valasidis | Verschuur |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 13 september 2023.
Underskrifter