KOHTUJURISTI ETTEPANEK
M. POIARES MADURO
esitatud 27. septembril 20071(1)
Kohtuasi C‑133/06
Euroopa Parlament
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
Tühistamishagi – Direktiiv 2005/85/EÜ – Liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetlus
1. Käesolevas kohtuasjas palutakse Euroopa Kohtul teha otsus ühenduse institutsionaalse korra ja selle aluseks oleva institutsionaalse tasakaalu jaoks põhjapaneva tähtsusega küsimuses. See on küsimus tuletatud õiguslike aluste loomise lubatavuse kohta ühenduse õiguses seoses õigusaktide vastuvõtmisega lihtsustatud korras võrreldes asutamislepingus ettenähtuga. Teisiti öeldes tuleb määratleda, kas seadusandliku võimu delegeerimine on ühenduse õiguskorras õiguspäraselt võimalik.
I. Hagi õiguslik raamistik
2. EÜ artikli 230 esimese lõigu alusel pöördus Euroopa Parlament Euroopa Kohtusse hagiga, milles palutakse esimese võimalusena tühistada nõukogu 1. detsembri 2005. aasta direktiivi 2005/85/EÜ liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta(2) artikli 29 lõiked 1 ja 2 ning artikli 36 lõige 3 ning teise võimalusena nimetatud direktiiv täies ulatuses.
3. Vaidlusalune direktiiv põhineb EÜ artikli 63 esimese lõigu punkti 1 alapunktil d, mis sätestab:
„Vastavalt artiklis 67 osutatud menetlusele võtab nõukogu viie aasta jooksul pärast Amsterdami lepingu jõustumist:
1) [...] varjupaika käsitlevad meetmed järgmistes valdkondades:
[…]
d) pagulasseisundi andmise või äravõtmise menetluste miinimumnõuded liikmesriikides;”
4. Nõukogu võttis Euroopa Ühenduste Komisjoni ettepaneku põhjal ja pärast konsulteerimist parlamendiga nimetatud direktiivi ühehäälselt vastu vastavalt EÜ artikli 67 lõikele 1, mis sätestab:
„Amsterdami lepingu jõustumisele järgneva viieaastase üleminekuperioodi vältel teeb nõukogu otsused ühehäälselt komisjoni ettepaneku [...] põhjal pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga.”
5. Vaidlusalune direktiiv võeti vastu rohkem kui viis aastat pärast Amsterdami lepingu jõustumist ning EÜ artikli 67 lõike 2 teises taandes on sätestatud:
„Selle viie aasta järel:
[…]
– teeb nõukogu pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga ühehäälselt otsuse artiklis 251 osutatud menetluse kohaldamise kohta kõigi või mõne käesoleva jaotisega hõlmatud valdkonna suhtes, kohandades Euroopa Kohtu volitustega seotud sätteid”.
6. Kuid nõukogu poolt 22. detsembril 2004. aastal EÜ artikli 67 lõike 2 teise taande alusel vastu võetud otsus 2004/927/EÜ(3) kaasotsustamismenetlusele ülemineku kohta („üleminekuotsus”) ei mõjuta – nagu ilmneb selle neljandast põhjendusest – EÜ artikli 67 lõikes 5 sätestatut. Kuigi EÜ artikli 67 lõige 5 näeb erandina sama artikli lõikest 1 ette, et EÜ artikli 63 punktis 1 sätestatud meetmed võetakse EÜ artiklis 251 ettenähtud korras, siis see toimub vaid „tingimusel, et nõukogu on enne seda käesoleva artikli lõike 1 kohaselt vastu võtnud ühenduse õigusaktid, milles määratakse kindlaks neid küsimusi reguleerivad ühiseeskirjad ja peamised põhimõtted”. Vaidlusaluse direktiivi esemeks on määratleda nimelt ühiseeskirjad ja peamised põhimõtted, mis reguleerivad liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetlust.
7. Seda silmas pidades lubavad kõnesoleva direktiivi vaidlustatud sätted nõukogul komisjoni ettepaneku põhjal ja pärast konsulteerimist parlamendiga võtta kvalifitseeritud häälteenamusega vastu ja muuta esiteks vastavalt artikli 29 lõigetele 1 ja 2 nende kolmandate riikide ühist miinimumnimekirja, keda liikmesriigid käsitavad turvaliste päritoluriikidena, ning teiseks vastavalt artikli 36 lõikele 3 Euroopa turvaliste kolmandate riikide ühisnimekirja (edaspidi „turvaliste riikide nimekirjad”). Need turvaliste riikide nimekirjad koostatakse vastavalt nimetatud direktiivi II lisas määratletud kolmandate riikide turvalisteks riikideks tunnistamise tingimustele ja vastavalt nimetatud direktiivi artikli 36 lõikes 2 loetletud Euroopa turvalisteks kolmandateks riikideks tunnistamise tingimustele.
II. Hagi põhjendatus
8. Käesolevas hagis heidab parlament nõukogule ette sisuliselt seda, et ta on vaidlusaluste sätetega loonud tuletatud õiguslikud alused, mis annavad talle õiguse võtta vastu ja muuta turvaliste riikide nimekirju korras, mis erineb EÜ artikli 67 lõike 5 esimeses taandes sätestatust, mis näeb teatavatel tingimustel ette kaasotsustamise.
9. Vaidlustamise toetuseks esitab parlament formaalselt neli tühistamisväidet: EÜ artikli 67 lõike 5 eiramisest tulenev asutamislepingu rikkumine, nõukogu pädevuse puudumine, ebapiisav põhjendamine, mis kujutab endast olulise menetlusnormi rikkumist, ning lojaalse koostöö põhimõtte rikkumine. Kaks esimest väidet tõstatavad käesoleva kohtuasja keskse küsimuse, millega on põhjendatud selle kohtuasja suurkojale saatmine ning mis käsitleb ühenduse seadusandja võimalust kasutada tuletatud õiguslikke aluseid. Esmalt köidab mu tähelepanu nende põhjendatus ning kuna nende toetuseks esitatud argumendid on halvasti eraldatavad, siis vaatlen neid koos.
10. Kõigepealt märgin vaid, et parlamendi teise võimalusena esitatud nõue tühistada direktiiv kogu ulatuses on ilmselgelt kantud soovist vältida vastuvõetamatust, mis tuleneb kohtupraktika kohaldamisest, mille kohaselt on osalise tühistamise taotlus vastuvõetav vaid juhul, kui need osad, mille tühistamist nõutakse, on ülejäänud aktist eraldatavad.(4) See on võimalik vaid juhul, kui vaidlustatud sätete tühistamine ei muudaks akti sisu.(5) Mulle uurimiseks antud kohtuasjas ei muudaks vaidlustatud sätete tühistamine ilmselgelt vaidlusaluse direktiivi sisu, mistõttu põhinõue on vastuvõetav.
A. Asutamislepingu rikkumise ja pädevuse puudumise väited
11. Parlamendi väitel on nõukogu, määrates vaidlusaluse direktiivi artikli 29 lõigetega 1 ja 2 ning artikli 36 lõikega 3 endale õiguse vastu võtta ja muuta turvaliste riikide nimekirju pärast pelgalt parlamendiga konsulteerimist, rikkunud EÜ artikli 67 lõike 5 esimest taanet, mis näeb ette kaasotsustamismenetluse, ning ületanud oma pädevuse piire, kuna nõukogul puudub pädevus kehtestada teiseses õigusaktis õiguslik alus järgnevate teiseste õigusaktide vastuvõtmiseks asutamislepingus ettenähtust erinevas korras, kui need ei kujuta endast rakendusmeetmeid. Need kaks väidet ei ole ilmselgelt eraldatavad: kui nõukogul oleks pädevus luua tuletatud õiguslikke aluseid, ei oleks ta EÜ artikli 67 lõiget 5 eiranud, ning sellisel juhul oleksid turvaliste riikide nimekirjad õigesti vastu võetud tuletatud õiguslikele alustele, mitte aluslepingu sätetele tuginedes.
12. See parlamendi argumentatsioon põhineb kahel olulisel eeldusel. EÜ artikli 67 lõige 5 sätestab kohustuse, et turvaliste riikide nimekirjad tuleb kehtestada kaasotsustamismenetluse korras, kuna vaidlusalune direktiiv kujutab endast seadusandja poolt selles valdkonnas kohaldamisele kuuluvate ühiseeskirjade ja peamiste põhimõtete määratlemise viimast etappi ehk siis parlamendi väljendit kasutades „vajalike õigusnormide” viimast elementi. Kaasotsustamismenetlus on sellest alates kohustuslik, kuna turvaliste riikide nimekirjade vastuvõtmine ja muutmine ei ole rakendusmeetmed. Vaatlen neid kahte eeldust põgusalt, kuigi nagu ma kavatsen näidata, ei ole pädevuse puudumise ja asutamislepingu rikkumise väidete põhjendatuse hindamisel vaja nende eelduste asjakohasust välja selgitada.
1. Direktiiv 2005/85 – vajalike õigusnormide viimane etapp?
13. EÜ artikli 67 lõike 5 esimene taane näeb ette, et kui nõukogu on vastu võtnud „ühenduse õigusaktid, milles määratakse kindlaks neid küsimusi reguleerivad ühiseeskirjad ja peamised põhimõtted”, st aktid, mis reguleerivad EÜ artikli 63 esimese lõigu punktis 1 ettenähtud varjupaigapoliitikat, ning osa EÜ artikli 63 esimese lõigu punkti 2 alapunktis a nimetatud pagulaste ja ümberasustatud isikutega seotud meetmeid, võtab nõukogu artikli 63 esimese lõigu punktis 1 ja punkti 2 alapunktis a ettenähtud meetmed EÜ artiklis 251 ettenähtud kaasotsustusmenetluse korras. Parlamendi väitel viidi ühiseeskirjade ja peamiste põhimõtete kindlaksmääramine lõpule vaidlusaluse direktiivi vastuvõtmisega, nii et kaasotsustusmenetlus kuulub kohaldamisele edaspidi kõigi kõnealuses küsimuses hiljem vastu võetavate aktide puhul, eelkõige turvaliste riikide nimekirja kehtestamisel. Vaidlusalune direktiiv kujutab endast kaasotsustamismenetlusele ülemineku jaoks EÜ artikli 67 lõikes 5 nõutud vajalike õigusnormide viimast etappi; sellega on EÜ artikli 63 esimese lõigu punktis 1 ja punkti 2 alapunktis a nimetatud küsimusi reguleeriv õiguslik alusraamistik täielik, arvestades juba võetud õiguslikke meetmeid. Parlament nimetab järgmisi akte: nõukogu 18. veebruari 2003. aasta määrus (EÜ) nr 343/2003, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest,(6) mis põhineb EÜ artikli 63 esimese lõigu punkti 1 alapunktil a; nõukogu 27. jaanuari 2003. aasta direktiiv 2003/9/EÜ, millega sätestatakse varjupaigataotlejate vastuvõtu miinimumnõuded,(7) mis põhineb EÜ artikli 63 esimese lõigu punkti 1 alapunktil b; nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/83/EÜ miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta,(8) mis põhineb EÜ artikli 63 esimese lõigu punkti 1 alapunktil c, punkti 2 alapunktil a ja punkti 3 alapunktil a.
14. Teise võimalusena väidab parlament ja see on ka tema nõuete toetuseks menetlusse astunud komisjoni seisukoht, et kui turvaliste riikide nimekirja algne vastuvõtmine peaks olema veel osa nõutavatest ühiseeskirjadest ning seetõttu tuleks sellele kohaldada konsultatsioonimenetlust, kujutaks see endast igal juhul viimast etappi. Sellest tulenevalt tuleks nimekirjade hilisem muutmine, vastupidiselt sellele, mida näevad ette vaidlustatud õiguslikud alused, läbi viia kaasotsustamismenetluse korras. Vastasel juhul võiks nõukogu ühiseeskirjade ja peamiste põhimõtete kindlaksmääramist ning sellega ka üleminekut kaasotsustusmenetlusele lõputult edasi lükata.
15. Nõukogu omakorda väidab, et vajalike õigusnormide termin on ähmane mõiste, mille tähendust saab täpsustada üksnes seadusandja, antud juhul nõukogu. Käesoleval juhul leidis nõukogu, et turvaliste kolmandate riikide nimekirja ja Euroopa turvaliste riikide nimekirja vastuvõtmine on osa neist ühenduse õigusnormidest, millega määratakse kindlaks ühiseeskirjad ja peamised põhimõtted varjupaiga küsimuses. Samuti püüdis ta neid vastu võtta vaidlusaluse direktiivi regulatiivosas.
16. On näha, et pooled on selles kvalifitseerimise küsimuses erimeelt. Kõigepealt tuleb märkida, et ilmselgelt ei saa nõustuda nõukogu arvamusega, mis puudutab talle kuuluva kaalutlusõiguse ulatust määratlemaks, mis kuulub vajalike õigusnormide hulka. Kuna tegemist on mõistega, millest sõltub kohaldatav seadusandlik menetlus ja seega eelkõige parlamendi otsustamisprotsessis osalemise ulatus, mis omakorda mõjutab institutsionaalset tasakaalu, siis on iseenesest mõistetav, et selle tõlgendamine ja kohaldamine peab kuuluma Euroopa Kohtu kontrolli alla, kelle ülesanne on tagada nimetatud institutsionaalne tasakaal.(9) Parlamendi poolt esitatud pädevuse puudumise ja asutamislepingu rikkumise väidete põhjendatuse uurimine ei nõua siiski nõustumist vastava argumentatsiooniga, et selgitada, kas turvaliste riikide nimekirja vastuvõtmine või muutmine kuulub vajalike õigusnormide hulka või kujutab vaidlusalune direktiiv endast lõpp-punkti. Tuleb märkida, et vaidlustatud õiguslikud alused näevad igal juhul ette otsustamismenetluse, mis erineb olenemata stsenaariumist EÜ artikli 67 lõikes 5 ettenähtust. Vaidlusaluste sätete kohaselt toimub nõukogu otsuse tegemine kvalifitseeritud häälteenamusega ja pärast konsulteerimist parlamendiga. EÜ artikli 67 lõige 5 näeb ette vajalike õigusnormide vastuvõtmise nõukogu poolt ühehäälselt ja pärast parlamendiga konsulteerimist ning kui need normid on vastu võetud, siis näeb see hilisemate aktide vastuvõtmiseks ette kaasotsustamismenetluse. Kui käsitleda vaidlusalust direktiivi vajalike õigusnormide viimase etapina, siis peaks konkreetsete riikide turvalistena määratlemine toimuma sellest lähtuvalt kaasotsustusmenetluse korras; kui see pole nii ja konkreetsete kolmandate riikide turvalistena määratlemine kuulub siiski oluliste õigusnormide hulka, peaks nõukogu seda tegema ühehäälselt ja pärast parlamendiga konsulteerimist.
17. Teisiti öeldes on oluline ainult välja selgitada, kas nõukogu saab kehtestada õigusaktis, mis on vastu võetud õiguspäraselt asutamislepingus selle jaoks ette nähtud menetlust järgides, õiguslikud alused selleks, et võtta hilisemaid akte vastu teistsuguse menetluse alusel, mis on asutamislepingus sätestatust lihtsam. Vastus on loomulikult jaatav,(10) kui nimetatud hilisemad aktid on rakendusmeetmed.(11) Küsimus on seega selles, kas turvaliste riikide nimekirjade vastuvõtmine ja muutmine kujutab endast rakendusmeetmeid. Kui see nii on, pole kuigi oluline, kas vaidlusalune direktiiv on vajalike õigusnormide viimane etapp või mitte ning turvaliste riikide nimekirjad võib vastu võtta tuletatud õiguslikule alusele tuginedes ja nõukogu kehtestatud lihtsustatud menetluse korras. Kuid parlament väidab, et konkreetsete kolmandate riikide turvalistena määratlemine kuulub ühenduse seadusandja pädevusse.
2. Kas turvaliste riikide nimekiri kuulub rakendusmeetmete valdkonda?
18. Kas konkreetsete riikide turvalistena määratlemine kuulub pigem rakendusmeetmete või seadusandlikku valdkonda? Me teame, et seadusandliku iseloomuga on meetmed, millega kehtestatakse „reguleeritava ala olulised sätted”(12) ning mille ühenduse seadusandja peab seetõttu igal juhul vastu võtma asutamislepingule tuginedes ja viimases selle jaoks ettenähtud menetluse korras. Kuna konkreetsete kolmandate riikide turvalistena määratlemine peab toimuma vastavalt vaidlusaluses direktiivis – täpsemalt selle II lisas, mis puudutab turvaliste kolmandate riikide määratlemist, ja artikli 36 lõikes 2, mis puudutab Euroopa kolmandate turvaliste riikide kindlaksmääramist – sätestatud tingimustele, kas siis võib järeldada, et see kuulub siiski „reguleeritava ala oluliste sätete” hulka, st pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete oluliste sätete hulka EÜ artikli 63 esimese lõigu punkti 1 alapunkti d tähenduses? Isegi kui kõik Euroopa Kohtu menetluse pooled nõustuvad käsitlema turvaliste riikide nimekirju seadusandlike aktidena, jääb kahtlus ikkagi püsima.
19. Rakendusmeetmetena kvalifitseerimise poolt räägib see, et nii komisjoni esialgse ettepaneku(13) kui ka muudetud ettepaneku(14) kohaselt on riikide turvalistena määratlemine direktiivis sätestatud tingimuste alusel liikmesriikide ülesanne. Põhimõtteliselt on ühenduse õiguse rakendamine liikmesriikide kohustus. Kuigi turvalisena määratlemise tingimused sisalduvad direktiivis, toetab kvalifitseerimist seadusandliku aktina asjaolu, et nõukogu otsustas lõpuks vastu võtta turvaliste riikide ühisnimekirja, et ühtlustada liikmesriikide vastavaid nimekirju ja anda miinimumnimekirjad siseriiklikele õiguskordadele, mille raames ei ole veel vastavaid meetmeid võetud. Samuti räägib sellise kvalifitseerimise poolt asjaolu, et nõukogu soovis esialgu lisada turvaliste riikide nimekirjad vaidlusalusesse direktiivi ning loobus sellest vaid seetõttu, et nimekirjade osas ei jõutud kokkuleppele, see oleks aga lükanud edasi direktiivi vastuvõtmist.(15) Seda seisukohta toetab ka nimekirjadega kaasnevate tagajärgede ulatus. Varjupaigataotluse menetluses määrab nende nimekirjade kasutamine kindlaks viisi, kuidas liikmesriigi ametiasutused lahendavad suure osa taotlustest, ning määrab ära direktiivis ettenähtud protseduuriliste tagatiste ulatuse. Artikli 25 kohaselt võivad liikmesriigid lugeda varjupaigataotluse vastuvõetamatuks ning ei ole seega kohustatud tuvastama, kas taotlejat saab käsitada pagulasena, kui taotleja on pärit turvalisest kolmandast riigist; see nimetatud riigi turvalisuse eeldus on siiski ümberlükatav, kui taotleja esitab tõsiseid vastuargumente. Lisaks võivad liikmesriigid vastavalt artiklile 36 jätta varjupaigataotluse läbi vaatamata või osaliselt läbi vaatamata, kui varjupaigataotleja soovib siseneda või on sisenenud liikmesriigi territooriumile ebaseaduslikult turvalisest kolmandast riigist. Samuti põhjendas nõukogu Euroopa Parlamendiga konsulteerimist esiteks turvaliste kolmandate riikide nimekirjade vastuvõtmise ja muutmise osas kõnealuse operatsiooni „poliitilise tähtsusega”, arvestades „eelkõige päritoluriigi inimõiguste olukorra hindamise mõju ja selle tagajärgi Euroopa Liidu välispoliitikale”, ning teiseks konsulteerimist Euroopa turvaliste kolmandate riikide määratlemise osas „piiratud või ärajäänud läbivaatamise võimalik[e] tagajärg[edega] taotleja jaoks”.(16)
20. Siiski ei ole käesoleval juhul vajalik seda küsimust lahendada. Oletades, et konkreetsete turvaliste riikide määratlemine ei kuulu „reguleeritava ala oluliste sätete hulka” ning et vaidlustatud sätteid vaadeldakse rakendusvolituste endale jätmisena, siis tuleks järeldada, et see ei vasta õiguspärasuse tingimustele. Pärast ühtse Euroopa aktiga EÜ artiklisse 145 (nüüd EÜ artikkel 202) tehtud muudatusi tuleneb EÜ artikli 202 kolmandast taandest koosmõjus EÜ artikli 211 neljanda taandega „[reegel], mille kohaselt juhul, kui ühenduse tasandil on vaja võtta põhiakti rakendusmeetmeid, on asutamislepingu ülesehitusest tulenevalt tavaliselt komisjon see, kellele selline pädevus kuulub”.(17) Koos EÜ artiklis 253 sätestatud üldise põhjendamiskohustusega tuleneb sellest, et nõukogu saab „jätta otsese rakendusvolituste teostamise õiguse endale ainult erijuhtudel ning ta peab sellist otsust üksikasjalikult põhjendama”.(18) Seda kinnitab teise komitoloogiaotsuse(19) artikli 1 lõige 1, mis sätestab: „Põhiakti asjakohaste sätete kohaselt delegeeritakse rakendusvolitused komisjonile, välja arvatud teatavatel põhjendatud juhtudel, kui põhiakt jätab teatavate rakendusvolituste otsese rakendamise õiguse nõukogule.” Teisiti öeldes „peab nõukogu rakendatava või muudetava akti olemusest ja sisust lähtudes” rakendusvolituste endale jätmist „nõuetekohaselt põhjendama”.(20) Seega peab ta tõendama, et rakendusvolituste iseloom ja ulatus on sedavõrd spetsiifilised, et ta võib erandina komisjoni pädevuse põhimõttest jätta kõnealuses küsimuses pädevuse endale.(21)
21. Pidades silmas 18. jaanuari 2005. aasta otsust kohtuasjas komisjon vs. nõukogu, võib esitada küsimuse, kas turvaliste riikide määratlemine varjupaiga temaatika kontekstis on selline erijuht, mille puhul võib pädevuse endale jätta. Juhul kui tõepoolest näha vaidlusalustes sätetes rakenduspädevuse endale jätmist, tuleb tõdeda, et selle kohta ei ole esitatud ühtegi põhjendust. Vaidlusaluse direktiivi üheksateistkümnendas ja kahekümne neljandas põhjenduses ei püüta sellist pädevuse endale jätmist mingil viisil õigustada, vaid seal esitatakse, nagu ma olen juba rõhutanud,(22) põhjused parlamendiga konsulteerimiseks nimekirjade vastuvõtmise ja neisse muudatuste tegemise otstarbel.
22. Võimalik on ka väita – oletades, et konkreetsete turvaliste riikide määratlemine kuulub rakendusmeetmete valdkonda –, et nõukogul ei olnud vaidlustatud sätetega mingit kavatsust jätta rakendusvolitused endale. Vastupidi, ta tahtis tõstatada selle küsimuse seadusandjana, et lahendada see lihtsustatud menetluse korras, lähtudes tuletatud õiguslikust alusest. On teada, et kui teatud siseriiklikud õiguskorrad tunnustavad seadusandja võimalust sekkuda täidesaatvasse valdkonda, siis teised vastupidi annavad täidesaatvale võimule kaitstud ainupädevuse vastavas valdkonnas, nagu ka seadusele tagatakse konkreetne valdkond. Ühenduse institutsionaalne kord ei keela iseenesest, et seadusandja läheb reguleeritava ala oluliste sätete kehtestamisest kaugemale ja võtab vastu rakendusliku iseloomuga sätteid. Siiski ei ole vaja siin võtta seisukohta, kas ühenduse õigus lubab seadusandja tungimist täidesaatvasse valdkonda. Kui oletada, et vaidlusaluseid sätteid tuleb tõepoolest analüüsida sellest vaatepunktist, et need väljendavad nõukogu tahet lahendada turvaliste riikide määratlemise küsimuse seadusandlikul teel, ehkki lihtsustatud korras, siis tuleb uurida tuletatud õiguslike aluste kasutamise õiguspärasust seadusandlike meetmete võtmisel.
3. Tuletatud õiguslike aluste õiguspärasuse küsimus
23. Kas on võimalik võtta vastu õigusakte, lähtudes tuletatud õiguslikust alusest, mis ei ole ette nähtud esmases õiguses, vaid teiseses õiguses, järgides selles kehtestatud menetlust, mis on esmases õiguses ettenähtuga võrreldes lihtsustatud? See on käesoleva kohtuasja põhiline õiguslik probleem. Selle puhul on tegemist küsimusega seadusandliku võimu delegeerimise lubatavuse kohta ühenduse institutsionaalse korra raames.
24. See ei ole täiesti uus küsimus. Küsimust tuletatud õigusliku aluse kasutamise õiguspärasusest seadusandlikus tegevuses on Euroopa Kohtu ees juba tõstatatud.(23) Nõukogu 21. aprilli 1997. aasta määrus (EÜ) nr 820/97, millega kehtestatakse veiste identifitseerimise ja registreerimise süsteem ning mis käsitleb veiseliha ja veiselihatoodete märgistamist,(24) mille nõukogu võttis vastu EÜ asutamislepingu artikli 43 (muudetuna EÜ artikkel 37) alusel, sätestab artiklis 19, et nõukogu võtab kvalifitseeritud häälteenamusega ja komisjoni ettepanekul vastu veiseliha ja veiselihatoodete märgistamise süsteemi üldised eeskirjad alates 1. jaanuarist 2000. Selle alusel võttis nõukogu vastu määruse, mille parlament vaidlustas, tuues põhjenduseks tuletatud õigusliku aluse õigusvastasuse, mis võimaldas võtta vastu lihtsustatud otsustamismenetlusega – mis ei näe ette konsulteerimist Euroopa Parlamendiga – akti, mis ei ole rakendusmeede, vaid ühise põllumajanduspoliitika valdkonda kuuluv õigusakt, eirates nii EÜ artiklit 37. Euroopa Kohus leidis, et vaidlustatud määrus ei sisaldanud veiseliha ja veiselihatoodete kohustusliku märgistamise süsteemi üldiseid eeskirju, vaid selle eesmärgiks oli pikendada vabatahtliku märgistamise süsteemi kehtivust 31. detsembrist 1999, ning järeldas, et see ei kuulu alusmäärusega antud volitustesse ja et tegelikult püütakse muuta alusmäärust. Kohus otsustas, et alusmääruse muutmine on „võimalik üksnes sellisele õiguslikule alusele tuginedes, mis on võrdne alusega, millele tuginedes see määrus vastu võeti, st asutamislepingu alusel ja viimases ettenähtud otsustamismenetlust järgides”.(25) Selle tulemusena otsustas kohus pädevuste ja menetluste paralleelsuse rikkumise tõttu määruse tühistada, ilma et oleks „vaja lahendada küsimust, kas nõukogu võib institutsioonide pädevust reguleerivaid asutamislepingu sätteid rikkumata omistada endale pädevuse võtta kvalifitseeritud häälteenamusega ja komisjoni ettepanekul vastu veiseliha kohustusliku märgistamise süsteemi üldised eeskirjad”.(26) Nagu näha, on küsimus endiselt lahtine.
25. Teatud siseriiklikud õiguskorrad lubavad seadusandliku võimu delegeerimist. Sellised riigid on näiteks Prantsusmaa ja selle 4. oktoobri 1958. aasta konstitutsiooni artikkel 38(27) või Itaalia ja selle 27. detsembri 1947. aasta konstitutsiooni artikkel 76. Tuleb siiski rõhutada, et sageli võivad sellised delegeerimised puudutada vaid teatud seadusandlikke küsimusi, mille heaks näiteks on Hispaania 27. detsembri 1978. aasta konstitutsiooni artikkel 82 või Portugali 2. aprilli 1976. aasta konstitutsiooni artiklid 164 ja 165.
26. Euroopa Liidu leping ei näe sõnaselgelt ette seadusandliku võimu delegeerimist ning rakenduspädevuse delegeerimist puudutab vaid EÜ artikkel 202. Seega tuleb välja selgitada, kas ühenduse õigus lubab kaudselt või vähemasti ei välista olukorda, kus ühenduse seadusandja selle asemel, et reguleerida täielikult üht seadusandlikku valdkonda asutamislepingus ettenähtud menetluse korras, loob vastu võetavas aktis tuletatud õigusliku aluse, mis lubab selle seadusandliku valdkonna teatud küsimusi käsitleda lihtsustatud menetluse korras.
27. Ettepanekus, mis käsitleb kohtuasja parlament vs. nõukogu ning milles tehti otsus 13. detsembril 2001, vastas kohtujurist Stix‑Hackl sellele küsimusele jaatavalt, leides ilma täpsemate selgitusteta, et tuletatud õiguslik alus on „põhimõtteliselt lubatud juhul, kui teatud tingimused on täidetud”.(28) Tuletatud õiguslike aluste kasutamise õiguspärasuse toetuseks tugineb nõukogu väljakujunenud praktika olemasolule. Ta loetleb hulga akte, mis on vastu võetud enne vaidlusalust direktiivi ja sisaldavad tuletatud õiguslikke aluseid. Oletades, et need näited on tõesti asjakohased, on küsimus selles, kas selline praktika kujutab endast vaid asjaolude ja poliitiliste kompromisside ajutist tulemust, mis kaotab oma sisu hetkest, kui jõuvahekorrad muutuvad, või kas selle tulemusena võib ühtlustamisprotsessi järel sündida tavanormina uus õigusnorm. Meenutagem, et tava kujunemine nõuab kahe elemendi samaaegset esinemist: materiaalne element (repetitio), mis koosneb üldisest ja pikaajalisest samalaadsete pretsedentidega praktikast, ning psühholoogiline element (opinio juris necessitatis) – selle praktika järgijate veendumus, et nad järgivad nii toimides kohustuslikku normi. Üks osa doktriinist(29) näib soosivat, et ühenduse õiguskorras tunnustataks ühenduse tavade olemasolu niipea, kui tingimused nende tekkeks on täidetud.
28. Euroopa Kohus ei ole teinud selle kohta ametlikku otsust. Siiski ei ole ta ka põhimõttelist vastuseisu väljendanud. Kui ta on keeldunud teatud praktikaid arvesse võtmast või veelgi enam, neid tavana käsitlemast, siis on põhjus selles, et neil ei olnud kõiki vastavaid omadusi.(30) Kuigi Euroopa Kohus ei ole sõnaselgelt määratlenud tavana käsitletavat praktikat, tunnistas ta õiguspäraseks parlamendi resolutsiooni, millega kutsuti komisjonid ja fraktsioonid kokku Brüsselis, ja resolutsiooni halduskomitee menetluse, kuna need olid kooskõlas parlamendi praktikaga, mida liikmesriigid ei ole kahtluse alla seadnud,(31) ning „ühenduse institutsioonide pideva praktikaga”(32).
29. Siiski peab institutsioonidest või liikmesriikidest lähtuva praktika võimaliku õigusliku tähtsuse tunnustamine olema igal juhul kindlalt piiritletud. Õigusnormina saab tunnustada vaid praktikat, mille puhul on olemas tava olulised elemendid ja mille eesmärk on korvata asutamislepingute napisõnalisust või isegi täita nende lünki, et tagada otsustamisprotsessi tõhusust. Kui praeter legem tavasid võib sel viisil tunnustada, siis asutamislepingutega vastuollu minev praktika ei ole mingil juhul vastuvõetav. Contra legem tavade lubamine eiraks asutamislepingute ranget iseloomu, kuna viimaseid saab muuta vaid selleks ettenähtud korra kohaselt.(33) Euroopa Kohus on asutamislepinguid kvalifitseerinud sellise õiguskorra põhiseadusliku alusena, mille subjektideks on Euroopa Liidu kodanikud.(34) Niisugune tugevdatud legitiimsus viitab sellele, et asutamislepingutes sätestatud normid „ei ole liikmesriikide ega ka institutsioonide endi käsutuses”.(35) Samuti on Euroopa Kohus lükanud tagasi nii institutsioonidest(36) kui liikmesriikidest(37) laekunud pretsedente põhjusel, et praktika ei saa luua erandeid ega olla kõrgemal asutamislepingu sätetest.
30. Seega ei jaga ma nõukogu arvamust, mida toetab ka Prantsuse valitsus ja mille kohaselt ei takista asutamislepingus miski seda, et asutamislepingu sätete alusel ja selles ettenähtud menetlust järgides vastuvõetud akt annab võimaluse võtta vastu täiendavaid seadusandlikke meetmeid lihtsustatud menetluse korras. Tuletatud õiguslike aluste kasutamise vastu räägib EÜ artiklis 7 sätestatud volituste andmise põhimõte, mille kohaselt „iga institutsioon toimib talle käesoleva lepinguga antud volituste piires”.(38) Asutamislepingud kehtestavad menetluse, mille tulemusena võetakse vastu õigusakte. Seega ei saa üks institutsioon ise määratleda, mil viisil ta oma volitusi täidab, ega muuta akti vastuvõtmiseks selle jaoks asutamislepingus ette nähtud menetlust. Ainult asutamislepinguga saab vajadusel anda nõukogule õigus muuta otsustamismenetlust, seda näitlikustavad ka sellised ühendusklauslid, nagu EÜ artikli 67 lõike 2 teine taane või EÜ artikli 175 lõike 2 teine lõik. Teisiti väljendudes tuleneb volituste andmise põhimõttest teatud mõttes volituste mittekättesaadavuse põhimõte.
31. Lisaks määratlevad asutamislepingutes sätestatud seadusandlikud menetlused iga institutsiooni osalemise ulatuse otsuse tegemisel ning panevad sellega paika institutsionaalse tasakaalu. Seega kahjustab olukord, kus üks institutsioon püüab muuta otsustusprotsessi, ka Euroopa Kohtu poolt tunnustatud institutsionaalse tasakaalu põhimõtet(39), mis „eeldab, et iga institutsioon kasutab oma volitusi teiste omadega arvestades”(40) ning mis keelab institutsioonil „võtta teistelt institutsioonidelt ära neile asutamislepingutega antud õigust”(41).
32. Euroopa Kohus omistab õigusliku aluse valikule suurt tähtsust ka seepärast, et see mõjutab institutsionaalset tasakaalu. Tegelikult määrab just see kohaldamisele kuuluva otsustamismenetluse. Sellest otsustamismenetlusest sõltub eelkõige, milline on pädev ühenduse institutsioon, hääletamisreeglid, millest nõukogu akti vastuvõtmisel peab juhinduma, ja parlamendi osalemise ulatus akti vastuvõtmisel. Pealegi ei ole kohase õigusliku aluse valikuga seotud vastuoludel vaid puhtalt formaalne tähendus. Sellest hetkest, kui hageja poolt nõutud õiguslik alus näeb ette teistsuguse otsustamismenetluse kui akti autori poolt valitud õiguslik alus, mõjutab õigusliku aluse valik akti sisu määramist. Seetõttu ei tohiks see valik sõltuda institutsiooni kaalutlusõigusest, vaid peab põhinema kohtulikult kontrollitavatel objektiivsetel asjaoludel, nagu akti eesmärk ja sisu.(42)
33. Samuti ei ole tuletatud õiguslike aluste kasutamise vaidlustamisel üksnes puhtalt formaalne tähendus, kuna tuletatud õiguslike aluste kehtestamise eesmärk on võimaldada õigusaktide vastuvõtmist lihtsustatud korras võrreldes menetlusega, mis on ette nähtud aluslepingus sätestatud kohases õiguslikus aluses. Nagu ma olen juba rõhutanud, erinevad käesoleval juhul vaidlustatud tuletatud õiguslikes alustes ettenähtud otsuse tegemise võimalused (nõukogu kvalifitseeritud häälteenamus ja parlamendiga konsulteerimine) menetlustest, mis on sätestatud EÜ artikli 67 lõikes 5, mida parlament ja komisjon peavad õigeks õiguslikuks aluseks (nõukogu ühehäälsus ja konsulteerimine parlamendiga juhul, kui turvaliste riikide nimekirja vastuvõtmine või muutmine kuulub vajalike õigusnormide hulka; nõukogu kvalifitseeritud häälteenamus ja kaasotsustamine juhul, kui vaidlusalust direktiivi tuleb käsitleda vajalike õigusnormide lõpp-punktina).
34. Kuna tuletatud õiguslike aluste kasutamine kahjustab volituste andmise ja institutsionaalse tasakaalu põhimõtteid, ei saa seda lubatavaks pidada. Hagejale, kes väitis, et nõukogu 31 detsembri 1985. aasta direktiiv 85/649/EMÜ teatavate hormonaalse toimega ainete kasutamise keelamise kohta loomakasvatuses võeti vastu EÜ artikli 43 alusel, järgimata selleks ettenähtud tuletatud õiguslikke aluseid, vastas Euroopa Kohus, et „ühenduse institutsioonide tahte kujundamisega seotud normid on sätestatud asutamislepingutes ning need ei ole liikmesriikide ega institutsioonide endi käsutuses”.(43) Erinevalt nõukogust ei tohiks sellest lahendusest järeldada üksnes seda, et lubamatuks on tunnistatud vaid sellised tuletatud õiguslikud alused, mille tulemusena muutub asutamislepingus sätestatud menetlus keerulisemaks.(44) Kohtu märkus asutamislepingus ettenähtud otsustamismenetluse järgimise range kohustuse kohta on selge ja üldine.
35. Nõukogu argumendi kohta praktika olemasolust lähtuvate tuletatud õiguslike aluste õiguspärasuse toetuseks tuleb märkida, et Euroopa Kohus, keeldudes tunnustamast contra legem tavasid ühenduse õiguskorras,(45) on eitanud võimalust, et nõukogu võiks eelistada kohasele õiguslikule alusele muud alust ja tugineda enda õigustuseks pretsedentidele, kuna „pelk nõukogu praktika ei või viia asutamislepingu normidest kõrvalekaldumiseni ega saa järelikult luua pretsedenti, mis oleks ühenduse institutsioonidele õige õigusliku aluse valiku seisukohast siduv”.(46)
36. Neist kaalutlustest lähtudes soovitan Euroopa Kohtul otsustada, et nõukogul puudus igasugune õigus kehtestada vaidlusaluses direktiivis vaidlusaluseid tuletatud õiguslikke aluseid eesmärgiga võtta seadusandlikke meetmeid lihtsustatud menetluse korras võrreldes EÜ artikli 67 lõikes 5 sätestatuga. Samuti tuleb nõustuda parlamendi esitatud väidetega pädevuse puudumise ja asutamislepingu rikkumise kohta ning vaidlustatud sätted tühistada.
B. Väited ebapiisava põhjendamise ja lojaalse koostöö põhimõtte rikkumise kohta
37. Kuna väited pädevuse puudumise ja asutamislepingu rikkumise kohta on põhjendatud ning toovad kaasa vaidlustatud sätete tühistamise, ei ole vaja teha otsust parlamendi väidete osas, mis käsitlevad ebapiisavat põhjendatust ja lojaalse koostöö põhimõtte rikkumist.
III. Ettepanek
38. Eespool esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
Tühistada nõukogu 1. detsembri 2005. aasta direktiivi 2005/85/EÜ liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta artikli 29 lõiked 1 ja 2 ning artikli 36 lõige 3.