M. POIARES MADURO
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2007. szeptember 27.1(1)
C‑133/06. sz. ügy
Európai Parlament
kontra
Európai Unió Tanácsa
„Megsemmisítés iránti kereset – A 2005/85/EK irányelv – A menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások”
1. A jelen ügyben a Bíróságot a Közösség intézményi rendszerére és az azt fenntartó intézményi egyensúlyra vonatkozó alapvető fontosságú jogi kérdéssel keresték meg. Ez a kérdés arra vonatkozik, hogy másodlagos jogalap alapján valamely jogi aktusnak a Szerződésben bevezetett eljáráshoz képest könnyített eljárással történő elfogadása megengedett‑e a közösségi jogban. Vagyis annak meghatározásáról van szó, hogy a közösségi jogrendben a jogalkotási hatáskör átruházása jogszerűen lehetséges‑e.
I – A kereset jogi háttere
2. Az EK 230. cikk első bekezdése alapján a keresetlevelében az Európai Parlament elsődlegesen a menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól szóló, 2005. december 1‑jei 2005/85/EK tanácsi irányelv(2) 29. cikke (1) és (2) bekezdésének, valamint 36. cikke (3) bekezdésének megsemmisítését, másodlagosan pedig ezen irányelv teljes egészében történő megsemmisítését kéri a Bíróságtól.
3. A vitatott irányelv az EK 63. cikk első bekezdésének 1. d) pontján alapul, amely a következőképpen rendelkezik:
„A Tanács az EK 67. cikkben megállapított eljárásnak megfelelően az Amszterdami Szerződés hatálybalépését követő ötéves időszakon belül:
1. intézkedéseket fogad el a menekültügyre vonatkozóan […] a következő területeken:
[…]
d) a menekültstátusz tagállamokban történő megadására vagy visszavonására vonatkozóan eljárási minimumszabályok”.
4. Az említett irányelvet az Európai Közösségek Bizottságának javaslata alapján és a Parlamenttel folytatott konzultációt követően a Tanács egyhangúlag fogadta el, az EK 67. cikk első bekezdésének megfelelően, amely szerint:
„Az Amszterdami Szerződés hatálybalépését követő ötéves átmeneti időszak során a Tanács a Bizottság javaslata […] alapján, az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően egyhangúlag határoz.”
5. Kétségtelen, hogy a vitatott irányelvet több mint öt évvel az Amszterdami Szerződés hatálybalépését követően fogadták el, az EK 67. cikk (2) bekezdésének második franciabekezdése pedig a következőképpen rendelkezik:
„Ennek az ötéves időszaknak a letelte után:
[…]
– a Tanács az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően egyhangúlag határoz arról, hogy az e cím alá tartozó valamennyi területre vagy egyes területekre a 251. cikkben említett eljárást alkalmazzák, valamint a Bíróság hatáskörével kapcsolatos rendelkezések kiigazításáról.”
6. Viszont, mint ahogyan azt a Tanács által az EK 67. cikk (2) bekezdésének második franciabekezdése alapján 2004. december 22‑én elfogadott, az együttdöntési eljárás kiterjesztéséről szóló 2004/927/EK tanácsi határozat(3) („kiterjesztő határozat”) negyedik preambulumbekezdése is mutatja, e határozat nem érinti az EK 67. cikk (5) bekezdésében foglalt rendelkezéseket. Márpedig, jóllehet az EK 67. cikk (5) bekezdése – eltérve ezen cikk (1) bekezdésétől – az EK 63. cikk 1. pontjában foglalt intézkedéseknek a 251. cikk szerinti eljárásban történő elfogadását írja elő, ez csak annyiban van így, amennyiben „a Tanács – az (1) bekezdéssel összhangban – előzőleg már elfogadta az ezen ügyekben irányadó közös szabályokat és alapelveket meghatározó közösségi szabályokat”. A vitatott irányelvnek pontosan a tagállamokban a menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó közös szabályok és alapelvek megállapítása a célja.
7. Ebből a nézőpontból az említett irányelv megtámadott rendelkezései felhatalmazzák a Tanácsot, hogy – a Bizottság javaslata alapján és a Parlamenttel folytatott konzultációt követően – minősített többséggel fogadja el és módosítsa egyrészről a biztonságos származási országnak tekintett harmadik országok közös minimumlistáját (29. cikk (1) és (2) bekezdése), másrészről pedig az európai biztonságos harmadik országok közös listáját (36. cikk (3) bekezdése; a továbbiakban együtt: a biztonságos országok listái). Ezen országlistákat az említett irányelv II. mellékletében meghatározott biztonságos országok kijelölési szempontjai és az említett irányelv 36. cikkének (2) bekezdésében a biztonságos európai országok kijelölési szempontjai alapján állítják össze.
II – A kereset megalapozottsága
8. A jelen keresetében a Parlament lényegében azt rója fel a Tanácsnak, hogy a megtámadott rendelkezésekkel másodlagos jogalapot hozott létre, amely felhatalmazza arra, hogy az EK 67. cikk (5) bekezdésének első franciabekezdésében előírt együttdöntési eljárástól eltérve fogadja el és módosítsa a biztonságos országok listáit.
9. A Parlament a keresetének alátámasztása érdekében kifejezetten a következő négy, megsemmisítésre irányuló jogalapra hivatkozik: az EK 67. cikk (5) bekezdésének megsértése, a Tanács hatáskörének hiánya, az indokolási kötelezettség megsértése a lényeges eljárási szabályok megsértése vonatkozásában és a jóhiszemű együttműködés megsértése. Az első két jogalap képezi a jelen ügy központi kérdését, amely az ügy nagytanács elé utalását is indokolta, vagyis hogy van‑e lehetősége a közösségi jogalkotónak másodlagos jogalap létrehozására. A figyelmemet elsősorban ezen jogalapok megalapozottságának értékelése vívta ki, és mivel az alátámasztásukra felhozott érvek nehezen választhatóak el egymástól, együtt vizsgálom meg őket.
10. Bevezetésként annak megjegyzésére szorítkozom, hogy a Parlamentnek az irányelv teljes egészében történő megsemmisítése iránti másodlagos kereseti kérelmét kifejezetten azon aggodalom indokolta, hogy megakadályozza a kereset elfogadhatatlanságát, amely azon joggyakorlat alkalmazásából eredne, amely szerint valamely részleges megsemmisítés iránti kereset csak akkor fogadható el, ha azok a rendelkezések, amelyeknek a megsemmisítését kérik, az aktus többi részétől elválaszthatóak(4). Nem ez az eset, ha a vitatott rendelkezések megsemmisítése az aktus lényegét nem módosítaná(5). A vizsgálatunk tárgyát képező ügyben egyértelmű, hogy a megtámadott rendelkezések megsemmisítése nem módosítaná a vitatott irányelv lényegét, így az elsődleges kereseti kérelmek elfogadhatóak.
A – A Szerződés megsértésére és a hatáskör hiányára alapított jogalap
11. A Parlament szerint a Tanács azzal, hogy a vitatott irányelv 29. cikkének (1) és (2) bekezdése és 36. cikkének (3) bekezdése alapján fenntartja magának a jogot, hogy a Parlamenttel folytatott egyszerű konzultációt követően fogadja el és módosítsa a biztonságos országok listáit, megsértette az EK 67. cikk (5) bekezdése első franciabekezdésének rendelkezéseit, amelyek együttdöntési eljárást írnak elő, és egyúttal hatáskörét is túllépte, mivel a Tanács nincs felhatalmazva arra, hogy valamely másodlagos jogi aktusban jogalapot hozzon létre a származékos másodlagos jogi aktusoknak a Szerződésben előírt eljárástól eltérő módon történő elfogadására, amennyiben azok nem minősülnek végrehajtási intézkedéseknek. Mint látjuk, a két jogalap nem választható el egymástól: ha a Tanács hatáskörrel rendelkezne másodlagos jogalap létrehozására, nem hagyhatná figyelmen kívül az EK 67. cikk (5) bekezdését; ebben az esetben ugyanis a biztonságos országok listáit jogosan fogadnák el másodlagos jogalap, és nem a Szerződés rendelkezései alapján.
12. A Parlament ezen érvelése két lényeges feltevésen alapul. Az EK 67. cikk (5) bekezdése azt írja elő, hogy a biztonságos országok listái elfogadásának együttdöntési eljárás szerint kell megtörténnie, így a vitatott irányelv a tárgyra irányadó közös szabályok és alapelvek elfogadása érdekében tett utolsó jogalkotási lépés, a Parlament szavaival élve, a „szükséges jogalkotás” végső eleme. Ezért kötelező az együttdöntési eljárás, mivel a biztonságos országok listáinak elfogadása és módosítása végrehajtási intézkedésekkel nem lehetséges. Ez az a két feltevés, amelyeket röviden megvizsgálok, még akkor is, ha – mint azt majd bemutatom – a hatáskör hiányára és a Szerződés megsértésére vonatkozó jogalap megalapozottságának értékeléséhez nincs szükség azok vizsgálatára.
1. A 2005/85 irányelv a szükséges jogalkotás végső szakasza?
13. Az EK 67. cikk (5) bekezdésének első franciabekezdése szerint a Tanács az EK 251. cikkben megállapított eljárásnak megfelelően fogadja el a[z EK] 63. cikk 1. pontjában és 2. a) pontjában foglalt intézkedéseket, feltéve, hogy a Tanács „előzőleg már elfogadta az ezen ügyekben irányadó közös szabályokat és alapelveket meghatározó közösségi szabályokat”, vagyis az EK 63. cikk első bekezdésének 1. pontja szerinti menekültpolitikára vonatkozó és az EK 63. cikk első bekezdésének 2. a.) pontja szerinti menekültekre és lakóhelyüket elhagyni kényszerülő személyekre irányadó intézkedések egy csoportjára vonatkozó szabályokat. A Parlament szerint a közös szabályok és alapelvek meghatározása a vitatott irányelv elfogadásával befejeződött, így ezekben az ügyekben minden későbbi aktust, különösen a biztonságos országok listáinak felállításával kapcsolatosakat, az együttdöntési eljárásnak megfelelően kell elfogadni. Ugyanis a vitatott irányelv az EK 67. cikk (5) bekezdésében az együttdöntési eljárásra való áttérés érdekében előírt szükséges jogalkotás végső szakaszát képezi; az EK 63. cikk első bekezdésének 1. és 2. a) pontja szerinti ügyekben az alap-jogikeret teljes, figyelemmel a már megtett jogalkotási intézkedésekre. A Parlament a következő aktusokra hivatkozik: az EK 63. cikk első bekezdésének 1. a) pontján alapuló, egy harmadik ország állampolgára által a tagállamok egyikében benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló, 2003. február 18‑i 343/2003/EK tanácsi rendelet(6); az EK 63. cikk első bekezdésének 1. b) pontján alapuló, a menedékkérők befogadása minimumszabályainak megállapításáról szóló, 2003. január 27‑i 2003/9/EK tanácsi irányelv(7); a harmadik országok állampolgárainak, illetve a hontalan személyeknek menekültként vagy a más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről és az e státuszok tartalmára vonatkozó minimumszabályokról szóló, 2004. április 29‑i 2004/83/EK tanácsi irányelv(8), amely irányelv az EK 63. cikk első bekezdésének 1. c), 2. a) és 3. a) pontján alapul.
14. Másodlagosan a Parlament – a kereseti kérelme támogatására beavatkozó Bizottság véleményéhez hasonlóan – azzal érvel, hogy ha a biztonságos országok listáinak kezdeti elfogadását még az előírt közös szabályok részének kell tekinteni, és ennek megfelelően konzultációs eljárás alá tartozik, akkor is minden bizonnyal a jogalkotás végső szakaszát képezi. Következésképpen e listákat együttdöntési eljárásnak megfelelően kell utóbb módosítani, ellentétben azzal, amelyet a vitatott másodlagos jogalap előír. Ennek hiányában a Tanács korlátlanul elhúzhatná a közös szabályok és alapelvek meghatározásának befejezését, és ennélfogva az együttdöntési eljárásra való áttérést is.
15. A Tanács válaszként erre azzal érvel, hogy a szükséges jogalkotás fogalma bizonytalan, amelynek tartalmát egyedül a jogalkotó, jelen esetben a Tanács tudja pontosítani. A jelen ügyben pedig a Tanács azt állapította meg, hogy a biztonságos országok és az európai biztonságos országok listái a menekültügyekben irányadó közös szabályokat és alapelveket meghatározó közösségi szabályok részét képezik. Így azokat szerinte magában a vitatott irányelv keretében kell elfogadni.
16. Mint látjuk, a felek megosztottak e minősítési problémával kapcsolatban. Rögtön meg kell állapítani, hogy természetesen nem osztható a Tanács azon véleménye, amely szerint mérlegelési jogkörrel rendelkezne annak meghatározása tekintetében, hogy mi tartozik a szükséges jogalkotás körébe. Mivel olyan fogalomról van szó, amely meghatározza az alkalmazandó jogalkotási eljárást, tehát különösen a Parlament döntési folyamatokban való részvételének terjedelmét, amely így hatással van az intézményi egyensúlyra is, magától értetődő, hogy az értelmezése és alkalmazása a Bíróság felülvizsgálata alá tartozik, amelynek az a feladata, hogy biztosítsa az intézményi egyensúly tiszteletben tartását(9). A hatáskör hiányára és a Szerződés megsértésére alapított, a Parlament által hivatkozott jogalap megalapozottságának vizsgálata ugyanakkor nem teszi szükségessé, hogy végére járjunk azon érvelésének, amely szerint a biztonságos országok listáinak felállítása vagy akár a módosítása a szükséges jogalkotás részét képezi, vagy a vitatott irányelv annak az eredménye. Ugyanis elegendő megállapítani, hogy a vitatott másodlagos jogalapok mindenképpen, az esettől függetlenül, az EK 67. cikk (5) bekezdésétől eltérő döntési eljárásról rendelkeznek. A vitatott rendelkezések szerint a Tanács a Parlamenttel folytatott konzultációt követően minősített többséggel határoz. Az EK 67. cikk (5) bekezdése azt írja elő a Tanácsnak, hogy a szükséges jogalkotást egyhangúlag, a Parlamenttel folytatott konzultációt követően fogadja el, és ha ez megtörtént, a későbbi aktusok meghozatalára együttdöntési eljárást ír elő. Következésképpen, ha azt állapítjuk meg, hogy a vitatott irányelv a szükséges jogalkotás végső szakasza, a biztonságos országok név szerinti kijelölését együttdöntési eljárással kell megtenni; amennyiben nem ez az eset, mivel a biztonságos országok név szerinti kijelölése a szükséges jogalkotás részét képezi, a Tanácsnak a Parlamenttel folytatott konzultációt követően egyhangúlag kell döntenie.
17. Vagyis egyedül azt szükséges meghatározni, hogy a Tanács – olyan jogi aktusban, amelyet a Szerződésben előírt eljárásnak megfelelően fogadott el – valamely későbbi jogi aktus Szerződéstől eltérő és egyszerűsített eljárással történő elfogadására jogszerűen hozhat‑e létre jogalapot. A válasz minden bizonnyal igen lenne(10), ha az említett későbbi aktusok végrehajtási intézkedések lennének(11). A kérdés tehát az, hogy a biztonságos országok listáinak elfogadása és módosítása végrehajtási intézkedésnek tekintendő‑e. Abban az esetben, ha végrehajtási intézkedésnek minősülne, nincs jelentősége annak, hogy a vitatott irányelv a szükséges jogalkotás végső szakaszának minősül‑e vagy sem, a biztonságos országok listáit másodlagos jogalap alapján, egyszerűsített eljárással össze lehet állítani, mint ahogy azt a Tanács állítja. De a Parlament pontosan azt állítja, hogy a biztonságos országok név szerinti kijelölése a közösségi jogalkotó hatáskörébe tartozik.
2. A biztonságos országok listái végrehajtási jellegűek?
18. A biztonságos országok névszerinti kijelölése végrehajtási vagy inkább jogalkotási jellegű intézkedésnek minősül‑e? Azt tudjuk, hogy „a szabályozási tárgykör szempontjából alapvető fontosságú elemeket”(12) rögzítő intézkedés jogalkotási jellegű, és így azt a Szerződés alapján, az e célból abban előírt eljárás keretében kizárólag a közösségi jogalkotó határozhatja meg. Amennyiben a vitatott irányelvben, pontosabban a biztonságos harmadik országok tekintetében a II. mellékletében és a biztonságos európai országok tekintetében a 36. cikke (2) bekezdésében lefektetett feltételek szerint kell név szerint kijelölni a biztonságos országokat, vajon a kijelölés még mindig a „szabályozási tárgykör szempontjából alapvető fontosságú elemnek” minősül‑e, vagyis az EK 63. cikk első bekezdésének 1. d) pontja szerinti menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó eljárási minimumszabályok lényeges elemének tekintendő? Még ha a Bíróság előtti eljárásban részt vevő valamennyi fél egyet is ért abban, hogy a biztonságos országok listái jogalkotási jellegűek, még mindig maradhatnak kétségek.
19. A végrehajtási intézkedésként történő minősítés alátámasztására az állapítható meg, hogy a Bizottságnak mind az eredeti(13), mind pedig a módosított(14) javaslata szerint a tagállamok feladata, hogy az irányelvben meghatározott szempontok alapján kijelöljék a biztonságos országokat. Márpedig főszabály szerint a tagállamok felelősek a közösségi jog végrehajtásáért. Annak ellenére, hogy a kijelölés szempontjai az irányelvben szerepelnek, ezzel ellentétesen a jogalkotási aktusként történő minősítés mellett szól az a tény, hogy a Tanács végül azért döntött a biztonságos országok közös listájának elfogadása mellett, hogy a már létező listákat közelítse, továbbá hogy azon nemzeti jogrendszereknek, amelyek még nem tettek ilyen irányú intézkedéseket, minimumlistákkal szolgáljon. Szintén ezen minősítés mellett szól az a tény is, hogy a Tanács kezdetben a vitatott irányelvben kívánta szerepeltetni az országok listáit, és erről csak azért mondott le, mert nem tudott e listákban úgy megállapodni, hogy az ne késleltette volna az említett irányelv elfogadását(15). Ezen értelmezés mellett szól az e listákhoz kapcsolódó következmények tartalma is. A menedékjog iránti kérelemre vonatkozó eljárás keretében e listák használata meghatározza, hogyan kell a nemzeti hatóságoknak a kérelmek nagy részét kezelniük, kijelöli az irányelv szerinti eljárási garanciák terjedelmét. Ugyanis a 25. cikk értelmében a tagállamok elfogadhatatlannak nyilváníthatják a menedékjog iránti kérelmet, és ennélfogva nem kötelesek megvizsgálni, hogy a menedékkérő megfelel‑e a menekültstátusz megszerzéséhez előírt feltételeknek, ha ez a kérelmező biztonságos harmadik országból érkezik; ezen ország biztonságára vonatkozó vélelem ugyanakkor megdönthető, ha a menedékkérő ezt megcáfoló komoly bizonyítékot mutat be. Ezenkívül a 36. cikk értelmében a tagállamok úgy is rendelkezhetnek, hogy nem vagy csak részben vizsgálják meg a menedékjog iránti kérelmet, amikor a menedékkérő biztonságos harmadik ország területéről kíván belépni vagy lépett be illegálisan az ország területére. Ezenkívül a Tanács egyrészről a biztonságos harmadik országok listáinak megállapításáról és módosításáról, e tevékenység „politikai jelentőségének fényében, különös tekintettel az egyes származási országok emberi jogi helyzete értékelésének hatására, valamint annak az Európai Unió külkapcsolatok területén folytatott politikáira gyakorolt hatására”, másrészről a biztonságos európai országok kijelöléséről, tekintettel a „korlátozott vagy mellőzött vizsgálatnak a kérelmezőre gyakorolt lehetséges hatására”, az Európai Parlamenttel konzultációt folytat(16).
20. Ugyanakkor a jelen ügyben nem szükséges erről dönteni. Feltételezve, hogy a biztonságos országok név szerinti kijelölése nem minősül a „szabályozási tárgykör szempontjából alapvető fontosságú elemnek”, valamint hogy a megtámadott rendelkezéseket fenntartott végrehajtási hatáskörként elemezzük, azt kell megállapítani, hogy a kijelölés nem tartja tiszteletben a jogszerűség feltételeit. Az EK 145. cikknek (jelenleg EK 202. cikk) az Egységes Európai Okmánnyal bevezetett módosításai óta az EK 202. cikk harmadik bekezdésének és az EK 211. cikk negyedik bekezdésének együttes olvasatából – emlékezzünk – „az a szabály” következik, „miszerint ha a Szerződés által felállított rendszerben valamely alap-jogiaktushoz közösségi szinten végrehajtási intézkedést kell elfogadni, akkor e hatáskör gyakorlása alapesetben a Bizottságra tartozik”(17). Az EK 253. cikkben lefektetetett általános indokolási kötelezettséggel együtt ebből az következik, hogy a Tanács „csak különleges esetekben tarthatja fenn magának a közvetlen végrehajtási jogokat, és a határozatot akkor is részletesen meg kell indokolnia”(18). Ezt erősíti meg a második komitológiai határozat 1. cikkének első bekezdése(19), amelynek értelmében „[e]gyedi és indokolt eseteket kivéve, amikor az alap-jogiaktus egyes végrehajtási hatáskörök közvetlen gyakorlásának jogát a Tanács számára tartja fenn, az említett hatásköröket az alap-jogiaktusban szereplő vonatkozó rendelkezéseknek megfelelően át kell ruházni a Bizottságra”. Másképpen a Tanácsnak a végrehajtási hatáskör fenntartását „a végrehajtandó vagy módosítandó alap-jogiaktus természetétől és tartalmától függően megfelelően indokolnia kell”(20). Tehát azt kell bemutatnia, hogy a végrehajtási hatáskör természete és tartalma olyan különleges, amely indokolja a Bizottság főszabály szerinti hatáskörgyakorlásától való eltérést(21).
21. Természetesen a Bizottság kontra Tanács ügyben 2005. január 18‑án hozott ítélet fényében felvetődik, hogy a menekültügy területén a biztonságos országok kijelölése olyan különleges esetet jelent‑e, amely végrehajtási hatáskör fenntartását eredményezi. Abban az esetben, ha a megtámadott rendelkezésekben valóban a végrehajtási hatáskör fenntartását kellene látni, meg kellene állapítani, hogy azt egyáltalán nem indokolták meg. A vitatott irányelv (19) és (24) preambulumbekezdésében bemutatott indokok egyáltalán nem az ilyen fenntartás igazolására irányulnak, hanem ellenkezőleg, mint ahogy azt már hangsúlyoztam(22), azt kívánják megindokolni, hogy e listák megállapítása és azok módosítása kapcsán miért csak konzultálni kell a Parlamenttel.
22. Ezzel szemben még mindig kétségkívül felhozható, feltéve, hogy a biztonságos országok név szerinti kijelölése végrehajtási jellegű intézkedés, a megtámadott rendelkezésekkel a Tanácsnak egyáltalán nem lehetett az a szándéka, hogy végrehajtási hatáskört tartson fenn magának. Ellenkezőleg, ezt a kérdést jogalkotóként szándékozott felvetni annak érdekében, hogy azt egy másodlagos jogalapon nyugvó, könnyített eljárásban kezelje. Tudjuk, hogy egyes nemzeti jogrendszerek elismerik a jogalkotó térnyerését a végrehajtás területén, míg mások ezzel ellentétesen, a végrehajtó hatalomnak kizárólagos hatáskört tulajdonítanak, amelyet a törvény ugyanúgy véd, mint más önálló területeket. A közösség intézményi rendszere nem tiltja a priori, hogy a jogalkotó valamely tárgykör alapvető fontosságú elemeinek szabályozásán túllépjen és végrehajtási jellegű rendelkezéseket fogadjon el. Ugyanakkor itt nem szükséges, hogy állást foglaljunk abban, hogy a közösségi jogban megengedett‑e a jogalkotó végrehajtás területén való térnyerése. Feltételezve ugyanis, hogy a megtámadott rendelkezéseket úgy kell elemezni, mint a Tanács azon akaratának kifejeződését, hogy a biztonságos országok kijelölésének kérdését, még ha könnyített eljárással is, jogalkotói intézkedésként kezelje, azon kérdés vizsgálatára késztet minket, hogy másodlagos jogalap alapján jogszerű‑e a jogalkotói intézkedések meghozatala.
3. A másodlagos jogalapok jogszerűségének kérdése
23. Lehetséges‑e, hogy a jogi aktusokat nem az elsődleges jogban, hanem a másodlagos jogban megállapított jogalap alapján fogadják el, a másodlagos jog által létrehozott, az elsődleges joghoz képest egyszerűsített eljárással? Ez a jelen ügy alapvető jogi problémája. Ez a kérdés nem más, mint hogy megengedett‑e a közösség intézményi rendszerében a jogalkotói hatáskör átruházása.
24. E kérdés nem teljesen új keletű. A jogalkotói tevékenység gyakorlása érdekében másodlagos jogalap létrehozásának jogszerűségét már felvetették a Bíróság előtt(23). A Tanács által az EK‑Szerződés 43. cikke (a módosítást követően jelenleg EK 37. cikk) alapján elfogadott, a szarvasmarhafélék azonosítási és nyilvántartási rendszerének létrehozásáról, továbbá a marhahús és marhahústermékek címkézéséről szóló, 1997. április 21‑i 820/97/EK tanácsi rendelet(24) 19. cikke úgy rendelkezett, hogy 2000. január 1‑jétől a marhahús-címkézés rendszerének általános szabályait a Bizottság javaslata alapján, minősített többséggel a Tanács fogadja el. Ennek alapján a Tanács rendeletet fogadott el, amelyet a Parlament a másodlagos jogalap jogellenességére alapított indokkal vitatott, amennyiben e jogalap azt tette lehetővé, hogy az Európai Parlamenttel folytatandó konzultációt elő nem író egyszerűsített döntési eljárással nem valamely végrehajtási intézkedést, hanem a közös agrárpolitika területére tartozó jogalkotói aktust fogadjanak el, megsértve az EK 37. cikket. Miután megállapította, hogy a megtámadott rendelet nem a kötelező marhahús-címkézési rendszer általános szabályait tartalmazza, hanem az a célja, hogy 1999. december 31‑től meghosszabbítsa az önkéntes címkézési rendszert, a Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy a rendeletre az alaprendeletben biztosított felhatalmazás nem terjed ki, és valójában ez utóbbi módosítását szolgálja. Úgy ítélte meg, hogy az alaprendelet módosítását „csak olyan jogalap alapján lehet megtenni, mint amely alapján az elfogadása történt, vagyis maga a Szerződés alapján, és ez utóbbi által előírt döntési folyamat tiszteletben tartásával”(25). Következésképpen elrendelte a rendelet megsemmisítését az eljárások és a hatáskörök párhuzamos megsértése miatt, anélkül hogy „szükséges lenne abban a kérdésben dönteni, hogy a Tanács, a Szerződés intézmények hatáskörével kapcsolatos szabályainak megsértése nélkül követelheti‑e magának azt a hatáskört, hogy a Bizottság javaslatára, minősített többséggel elfogadja a kötelező marhahúscímkézés rendszerének általános szabályait”(26). Láthatjuk, a probléma nyitva maradt.
25. Egyes nemzeti jogrendszerek lehetővé teszik a jogalkotói hatáskör átruházását. Ez a helyzet áll fenn például Franciaországban az 1958. október 4‑i Alkotmány 38. cikkével(27) vagy Olaszországban az 1947. december 27‑i Alkotmány 76. cikkével kapcsolatban. Hangsúlyozni kell azonban, hogy az ilyen átruházások igen gyakran csak a jogalkotás bizonyos területeire vonatkoznak, mint ahogy azt az 1978. december 27‑i spanyol Alkotmány 82. cikke vagy az 1976. április 2‑i portugál Alkotmány 164. és 165. cikke is mutatja.
26. Az Unióról szóló Szerződés nem rendelkezik kifejezetten a jogalkotói hatáskör átruházásáról, csak a végrehajtási hatáskörök átruházását szabályozza az EK 202. cikkben. Tehát azt kell meghatározni, hogy a közösségi jog implicite engedi‑e, vagy legalábbis nem ellentétes vele, ha a közösségi jogalkotó ahelyett, hogy a Szerződésben előírt eljárás szerint teljes egészében szabályozna valamely szabályozási tárgykört, ezen eljárásnak megfelelően elfogadott aktusban másodlagos jogalapot hozzon létre, amely felhatalmazást ad arra, hogy ezen szabályozási tárgykör bizonyos aspektusait könnyített eljárás keretében rendezzék.
27. Stix-Hackl főtanácsnok a Parlament kontra Tanács ügyben 2001. december 13‑án hozott ítéletre vonatkozó indítványában erre igenlő választ adott, amennyiben úgy ítélte meg – bár részletesebb magyarázat nélkül –, hogy valamely másodlagos jogalap „főszabályként bizonyos feltételek mellett megengedhető”(28). A másodlagos jogalap jogszerűségének alátámasztására a Tanács az ilyen irányú, elterjedőben lévő gyakorlatra hivatkozik. Számos, a vitatott irányelv előtt elfogadott aktust idéz, amelyek már másodlagos jogalapokat tartalmaznak. Feltételezve, hogy ezek az előzmények tényleg relevánsak, az a kérdés merül fel, hogy valamely gyakorlat csak azoknak a körülményeknek és politikai kompromisszumoknak az ideiglenes gyümölcse‑e, amelyek azonnal elvesztik jelentőségüket, mihelyst az erőviszonyok megváltoznak, vagy pedig e gyakorlatból a szokásjog állandóvá válásának eredményeképpen jogszabály születhet. E tekintetben emlékezzünk arra, hogy a szokásjog kialakulásához két feltétel együttes megléte szükséges: egy általános és hosszú ideje fennálló, egyező példák következtében fennálló gyakorlatban testet öltő materiális feltétel (repetitio) és egy pszichológiai feltétel (opinio iuris necessitatis), vagyis az a meggyőződés, hogy aki e gyakorlatnak megfelelően jár el, az kötelező szabálynak engedelmeskedik. A jogelmélet egy része(29) amellett van, hogy el kell ismerni a közösségi jogrendben a közösségi szokásjog létezését, amennyiben a jelenlétéhez szükséges feltételek fennállnak.
28. A Bíróság e tekintetben még formálisan nem nyilatkozott. Ugyanakkor nem mutat elvből ellenséges magatartást. Ha mégis elutasította bizonyos gyakorlat a fortiori szokásjogként való figyelembevételét, ezt csupán azért tette, mert azok nem tettek eleget a kialakuláshoz szükséges feltételeknek(30). Ezenkívül, bár az említett gyakorlatot nem minősítette kifejezetten szokásnak, a Bíróság elismerte azon parlamenti állásfoglalás jogszerűségét, amely szerint bizottságai és képviselőcsoportjai Brüsszelben üléseznek, és amely az irányító bizottság eljárását szabályozza, mivel ez megfelel annak a parlamenti gyakorlatnak, amelyet egyik tagállam sem kérdőjelezett meg(31), és megfelel továbbá „a közösségi intézmények által folytatott állandó gyakorlatnak”(32).
29. Ugyanakkor a gyakorlat jogi értékének adott esetben akár az intézmények, akár a tagállamok általi elismerését minden esetben szigorú keretek közé kell szorítani. Jogszabályként lehet elismerni az olyan gyakorlatot, amely, mivel eleget tesz a szokás kialakulásához szükséges feltételeknek, a Szerződések tömörségét próbálja leplezni, látva annak hiányosságait, így próbálva a döntési folyamatok hatékonyságát biztosítani. Még ha a praeter legem szokások így el is ismerhetők, a Szerződésekkel ellentétes gyakorlat egyetlen esetben sem fogadható el. A contra legem szokások elfogadása figyelmen kívül hagyná az alapító szerződések merevségét, ez utóbbiak ugyanis csak az abban foglalt formális eljárás keretében vizsgálhatók felül(33). A Bíróság ugyanis az Uniót létrehozó Szerződéseket a jogrendszer olyan általános alkotmányos chartáinak minősítette, amelynek az Unió polgárai az alanyai(34). Ez a megerősített legitimitás megköveteli, hogy a Szerződések által megállapított szabályokról „azokról sem a tagállamok, sem maguk az intézmények nem rendelkezhetnek”(35). A Bíróság továbbá azzal az indokkal utasította el mind az intézmények(36), mind a tagállamok(37) precedenseit, hogy egyetlen gyakorlat sem térhet el a Szerződés szabályaitól, vagy lehet erősebb azoknál.
30. Ennélfogva a Tanács – a francia kormány által támogatott – azon véleménye, amely szerint a Szerződés egyetlen rendelkezésével sem ellentétes, ha a Szerződés valamely rendelkezése alapján és az általa szabályozott eljárás keretében elfogadott aktus a kiegészítő jogalkotási intézkedések elfogadását egyszerűsített eljárásra utalja, nem fogadható el. A másodlagos jogalap létrehozása ellentétes az EK 7. cikkben lefektetett hatáskörmegosztás elvével, amely szerint „az egyes intézmények az e szerződésben rájuk ruházott hatáskörök keretén belül járnak el”(38). Ugyanis a Szerződések határozzák meg a jogalkotási aktusok elfogadására vonatkozó eljárásokat. Valamely intézmény tehát nem határozhatja meg szabadon a hatáskör gyakorlásának módját, és nem módosíthatja a Szerződésben e célból előírt eljárást egy aktus elfogadása érdekében. Bizonyos esetekben kizárólag a Szerződés hatalmazhatja fel a Tanácsot a döntési eljárás módosítására, mint ahogy azt az olyan kiterjesztő rendelkezések, mint az EK 67. cikk (2) bekezdésének második franciabekezdése vagy az EK 175. cikk (2) bekezdésének második franciabekezdése is teszi. Másképpen: bizonyos mértékig a hatáskörmegosztás elvéből következik a hatáskörrel való rendelkezés tilalmának az elve.
31. Másfelől a Szerződések által létrehozott jogalkotási eljárások kijelölik az egyes intézmények közötti együttműködés terjedelmét a határozathozatal során, meghatározva így az intézményi egyensúlyt. Azáltal tehát, ha valamely intézmény megváltoztatja a döntéshozatali folyamatot, sérülhet a Bíróság által elismert(39) intézményi egyensúly elve is, amely „magában foglalja, hogy valamennyi intézmény úgy gyakorolja hatásköreit, hogy közben a többi intézmény hatásköreit tiszteletben tartja”(40), és amelynek értelmében valamely intézmény „nem foszthatja meg a többi intézményt egy olyan jogtól, amely jogot maguk a Szerződések biztosítanak a számukra”(41).
32. Egyébként a Bíróság azért tulajdonít akkora jelentőséget a jogalap kiválasztásának, mert e választás hatással van az intézményi egyensúlyra. E választás határozza meg ugyanis az alkalmazandó döntési eljárást. Tehát ettől függ többek között az illetékes közösségi intézmény kiválasztása, az aktus Tanács általi elfogadására irányadó szavazati szabály, a Parlament részvételének terjedelme az aktus elfogadásában. A megfelelő jogalap kiválasztását illető minden vita továbbá tisztán formális jellegű. Attól kezdve, hogy a felperes által hivatkozott jogalap olyan döntési eljárást ír elő, amely eltér attól, amely az aktus kibocsátója által meghatározott jogalapból következne, a jogalap kiválasztása befolyásolja az aktus tartalmát is. Következésképpen ez a választás nem függhet az intézmény mérlegelésétől, hanem bírósági felülvizsgálatra alkalmas, objektív elemeken kell alapulnia, mint például az aktus célja és tartalma(42).
33. Ráadásul a másodlagos jogalap alkalmazásának vitatása tisztán formális, mivel a másodlagos jogalapok létrehozásának az a célja, hogy lehetővé tegye jogalkotási természetű aktusok elfogadását a Szerződésben szereplő jogalapnak megfelelő eljárástól egyszerűbb eljárás alapján. A jelen ügyben, mint ahogy már hangsúlyoztam, a megtámadott másodlagos jogalap szerinti döntéshozatali módok (minősített többség a Tanács esetében és a Parlamenttel folytatandó konzultáció) eltérnek az EK 67. cikk (5) bekezdése által előírt eljárásoktól, amelyhez a Parlament és a Bizottság is ragaszkodik (a Tanács egyhangú döntése és a Parlamenttel folytatandó konzultáció, amennyiben a biztonságos országok kijelölése a szükséges jogalkotás részét képezné; minősített többség a Tanács esetében és együttdöntési eljárás, ha a vitatott irányelv a szükséges jogalkotás végső szakaszának kell tekinteni).
34. Mivel sérti a hatáskörmegosztás és az intézményi egyensúly elvét, a másodlagos jogalapok alkalmazása nem engedhető meg. Egyébként egy másik ügy felperesének azon érvével szemben, amely azt helytelenítette, hogy az egyes hormonhatású anyagok állattartás során történő felhasználásáról szóló, 1985. december 31i 85/649/EGK irányelvet az EK 43. cikk alapján fogadták el, és nem az e célból a másodlagos jogalapban meghatározott eljárás szerint a Bíróság azt állapította meg, hogy „a közösségi intézmények akaratnyilvánítására vonatkozó szabályokat a Szerződés állapítja meg, és azokról sem a tagállamok, sem maguk az intézmények nem rendelkezhetnek”(43). E megoldásból pedig nem következtethetünk arra, mint ahogy azt a Tanács tette, hogy csupán az olyan másodlagos jogalapokat ítéljük el, amelyek a Szerződés szerinti eljárásokat nehezebbé teszik(44). A Bíróságnak a Szerződés szerinti döntési eljárások tiszteletben tartására vonatkozó előírása egyértelmű és általános érvényű.
35. Ráadásul a Tanács azon érvelése kapcsán, hogy a gyakorlatban már létező másodlagos jogalap jogszerű, meg kell jegyezni, hogy a Bíróság a közösségi jogrendben a contra legem szokások következetes elutasítása(45) során már azt is tagadta, hogy a precedensekre hivatkozni lehet annak igazolása érdekében, hogy a Tanács a megfelelő jogalaptól eltérő más alapot részesítsen előnyben, mivel „[a] Tanács egyszerű gyakorlata nem térhet el a Szerződés szabályaitól. Ennek következtében az ilyen gyakorlat nem teremthet a közösségi intézményeket a helyes jogi alapot illetően kötelező precedenst”(46).
36. A fenti megállapításokra tekintettel indítványozom, hogy a Bíróság állapítsa meg, hogy a Tanács nem volt jogosult arra, hogy a vitatott irányelvben elfogadja a megtámadott másodlagos jogalapokat annak érdekében, hogy az EK 67. cikk (5) bekezdésében előírt eljáráshoz képest egyszerűsített eljárással fogadjon el jogalkotási intézkedéseket. A Parlament által hivatkozott, a hatáskör hiányára és a Szerződés megsértésére vonatkozó jogalapot szintén el kell fogadni, a megtámadott rendelkezéseket pedig meg kell semmisíteni.
B – Az elégtelen indokolásra és a jóhiszemű együttműködés elvének megsértésére alapított jogalapok
37. Mivel a hatáskör hiányára és a Szerződés megsértésére alapított jogalapok megalapozottak, és a megtámadott rendelkezések megsemmisítéséhez vezetnek, a Parlament által hivatkozott két másik, az elégtelen indokolásra és a jóhiszemű együttműködés elvének megsértésére alapított jogalapot nem szükséges vizsgálni.
III – Végkövetkeztetések
38. A fent kifejtett indokok alapján az alábbiakat javasolom a Bíróságnak:
a menekültstátusz megadására és visszavonására vonatkozó tagállami eljárások minimumszabályairól szóló, 2005. december 1‑jei 2005/85/EK tanácsi irányelv 29. cikke (1) és (2) bekezdését, valamint 36. cikke (3) bekezdését meg kell semmisíteni.