NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
M. POIARES MADURO
prednesené 27. septembra 2007 1(1)
Vec C‑133/06
Európsky parlament
proti
Rade Európskej únie
„Žaloba o neplatnosť – Smernica 2005/85/ES – Konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca“
1. V prejednávanej veci sa má Súdny dvor vyjadriť o právnej otázke, ktorá má zásadný význam pre inštitucionálny systém Spoločenstva a inštitucionálnu rovnováhu, ktorá stojí v pozadí tohto systému. Ide o otázku, či je podľa práva Spoločenstva prípustné vytvárať odvodené právne základy na účely prijímania zákonných aktov postupom, ktorý je v porovnaní s postupom stanoveným Zmluvou zjednodušený. Inak povedané, má sa určiť, či v podmienkach právneho poriadku Spoločenstva existuje právna možnosť prenášania zákonodarnej právomoci.
I – Právny rámec žaloby
2. Na základe článku 230 prvého odseku ES podal Európsky parlament na Súdny dvor návrh na zrušenie článkov 29 ods. 1 a 2 a článku 36 ods. 3 smernice Rady 2005/85/ES z 1. decembra 2005 o minimálnych štandardoch pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca(2) a subsidiárne návrh na zrušenie celej uvedenej smernice.
3. Sporná smernica je založená na článku 63 prvom odseku bode 1 písm. d) ES, ktorý uvádza:
„Rada v súlade s postupom uvedeným v článku 67 do piatich rokov od nadobudnutia platnosti Amsterdamskej zmluvy prijme:
1. azylové opatrenia… v nasledovných oblastiach:
…
d) minimálne pravidlá postupov členských štátov pri udeľovaní alebo odnímaní štatútu utečenca.“
4. Uvedená smernica bola prijatá Radou jednomyseľne na návrh Komisie Európskych spoločenstiev a po porade s Parlamentom v súlade s článkom 67 ods. 1 ES, podľa ktorého:
„Počas prechodného obdobia piatich rokov po nadobudnutí platnosti Amsterdamskej zmluvy sa Rada uznáša jednomyseľne na návrh Komisie… a po porade s Európskym parlamentom.“
5. Sporná smernica však bola prijatá viac než päť rokov po nadobudnutí platnosti Amsterdamskej zmluvy a článok 67 ods. 2 ES druhá zarážka uvádza:
„Po tomto období piatich rokov:
…
– po porade s Európskym parlamentom Rada jednomyseľne rozhodne so zreteľom na všetky oblasti alebo časť oblastí pokrytých touto hlavou, ktoré sú upravené podľa postupu uvedeného v článku 251, a upravené vzhľadom na ustanovenia týkajúce sa právomocí Súdneho dvora.“
6. Ako však vyplýva z odôvodnenia č. 4 rozhodnutia Rady 2004/927/ES(3) z 22. decembra 2004 týkajúceho sa prechodu na spolurozhodovací postup, vychádzajúceho z článku 67 ods. 2 druhej zarážky ES („rozhodnutie o prechode“), toto rozhodnutie sa nedotýka ustanovení článku 67 ods. 5 ES. Pokiaľ pritom článok 67 ods. 5 ES stanovuje odchylne od odseku 1 uvedeného článku prijímanie opatrení podľa článku 63 bodu 1 ES postupom upraveným v článku 251 ES, potom len vtedy, „pokiaľ Rada predtým prijala v súlade s odsekom 1 tohto článku právne predpisy Spoločenstva, ktoré stanovili spoločné pravidlá a základné zásady upravujúce tieto otázky“. Cieľom spornej smernice je práve vytvorenie spoločných pravidiel a základných zásad, ktorými sa v členských štátoch riadi priznávanie a odnímanie postavenia utečenca.
7. Z tohto pohľadu napadnuté ustanovenia spomínanej smernice splnomocňujú Radu rozhodujúcu kvalifikovanou väčšinou na návrh Komisie a po porade s Parlamentom prijať a zmeniť jednak spoločný minimálny zoznam tretích krajín, ktoré členské štáty považujú za bezpečné krajiny pôvodu, čo je upravené v článku 29 ods. 1 a 2, a jednak spoločný zoznam európskych bezpečných tretích krajín podľa článku 36 ods. 3 (ďalej len „zoznamy bezpečných krajín“). Tieto zoznamy bezpečných krajín budú zostavené s použitím kritérií na označovanie tretích krajín za bezpečné krajiny pôvodu stanovených v prílohe II uvedenej smernice a kritérií na označovanie európskych bezpečných krajín, ktoré sú stanovené v článku 36 ods. 2 uvedenej smernice.
II – Dôvodnosť žaloby
8. Prejednávanou žalobou Parlament v zásade vytýka Rade, že napadnutými ustanoveniami vytvoril odvodené právne základy, ktoré ju splnomocňujú na prijímanie a zmeny zoznamov bezpečných krajín postupom odlišným od postupu podľa článku 67 ods. 5 prvej zarážky ES, ktorý za určitých podmienok stanovuje použitie spolurozhodovacieho postupu.
9. Na podporu svojej žaloby Parlament formálne uvádza štyri žalobné dôvody: porušenie Zmluvy vyplývajúce z nedodržania článku 67 ods. 5 ES, nedostatok právomoci Rady, nedostatok odôvodnenia predstavujúci porušenie podstatných formálnych náležitostí a porušenie zásady lojálnej spolupráce. Prvé dva žalobné dôvody nastoľujú ústrednú otázku prejednávanej veci, ktorá odôvodnila jej pridelenie veľkej komore, a to otázku možnosti zákonodarcu Spoločenstva vychádzať z odvodených právnych základov. Najskôr sa budem venovať posúdeniu dôvodnosti týchto dvoch žalobných dôvodov, a keďže argumenty uvedené na podporu každého z nich možno od seba ťažko oddeliť, preskúmam tieto žalobné dôvody spoločne.
10. Na úvod sa obmedzím na konštatovanie, že subsidiárne návrhy Parlamentu smerujúce k zrušeniu smernice ako celku sú výslovne motivované snahou vyhnúť sa rozhodnutiu o neprípustnosti, ktoré by mohlo byť vydané s odvolaním sa na príslušnú judikatúru, podľa ktorej je návrh na čiastočné zrušenie prípustný iba vo vzťahu k ustanoveniam, ktoré možno oddeliť od zostávajúcich častí celého právneho predpisu.(4) Tak je to len v prípade, že zrušenie napadnutých ustanovení nezmení podstatný obsah celého právneho aktu.(5) V nami skúmanej veci by zrušenie napadnutých ustanovení nezmenilo podstatný obsah spornej smernice, takže hlavné návrhy sú prípustné.
A – Žalobné dôvody založené na porušení Zmluvy a nedostatku právomoci
11. Rada podľa tvrdenia Parlamentu tým, že si na základe článku 29 ods. 1 a 2 a článku 36 ods. 3 spornej smernice vyhradila prijímanie a menenie zoznamov bezpečných krajín len po jednoduchej porade s Parlamentom, zároveň jednak porušila ustanovenie článku 67 ods. 5 prvej zarážky ES, ktoré stanovuje spolurozhodovací postup, jednak konala v nedostatku právomoci, keďže Rada nie je oprávnená prijať v odvodenom právnom akte právny základ na prijímanie ďalších sekundárnych predpisov inak než postupom stanoveným Zmluvou, pokiaľ takéto predpisy nemajú povahu vykonávacích opatrení. Je zrejmé, že tieto dva žalobné dôvody nemožno od seba oddeliť: keby Rada mala právomoc uchýliť sa k odvodeným právnym základom, nemohla by porušiť článok 67 ods. 5 ES; v takom prípade by boli zoznamy bezpečných krajín oprávnene prijaté podľa odvodených právnych základov, a nie podľa ustanovení Zmluvy.
12. Táto argumentácia Parlamentu spočíva na dvoch zásadných predpokladoch. Článok 67 ods. 5 ES podľa nej nariaďuje, aby sa zoznamy bezpečných krajín prijímali spolurozhodovacím postupom, keďže sporná smernica predstavuje poslednú fázu vytvárania v danej oblasti uplatniteľných spoločných pravidiel a základných zásad zákonodarcom, alebo podľa formulácie Parlamentu konečný prvok „potrebných právnych predpisov“. Odteraz je potrebné použiť spolurozhodovací postup, pretože prijímanie a zmeny zoznamov bezpečných krajín nemožno považovať za opatrenia vykonávacej povahy. Stručne osvetlím tieto dva predpoklady, hoci, ako preukážem neskôr, nie je potrebné overovať ich relevantnosť na účely posúdenia dôvodnosti žalobných dôvodov založených na nedostatku právomoci a porušení Zmluvy.
1. Smernica 2005/85, posledná etapa potrebných právnych predpisov?
13. Článok 67 ods. 5 prvá zarážka ES stanovuje, že Rada prijíma opatrenia uvedené v článku 63 prvom odseku bode 1 a bode 2 písm. a) ES spolurozhodovacím postupom v súlade s článkom 251 ES, pokiaľ už prijala „právne predpisy spoločenstva, ktoré definujú spoločné pravidlá a základné zásady upravujúce tieto otázky“, teda otázky prijímania opatrení o azyle podľa článku 63 prvého odseku bodu 1 ES a niektorých opatrení týkajúcich sa utečencov a vyhnaných osôb podľa článku 63 prvého odseku bodu 2 písm. a) ES. Podľa názoru Parlamentu bolo definovanie spoločných pravidiel a základných zásad dovŕšené prijatím spornej smernice, takže pri prijímaní akýchkoľvek neskorších opatrení v týchto otázkach, predovšetkým pri prijímaní zoznamov bezpečných krajín, sa naďalej uplatní spolurozhodovací postup. Sporná smernica totiž predstavuje poslednú etapu potrebných právnych predpisov požadovaných podľa článku 67 ods. 5 ES na prechod na spolurozhodovacie postupy; základný právny rámec pre otázky upravené v článku 63 prvom odseku bode 1 a bode 2 písm. a) ES je teda vzhľadom na už vykonané legislatívne opatrenia dokončený. Parlament pritom uvádza tieto právne predpisy: nariadenie Rady (ES) č. 343/2003 z 18. februára 2003 ustanovujúce kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o azyl podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny v jednom z členských štátov(6), ktoré vychádza z článku 63 prvého odseku bodu 1 písm. a) ES; smernicu Rady 2003/9/ES z 27. januára 2003, ktorou sa ustanovujú minimálne normy pre prijímanie žiadateľov o azyl(7), vychádzajúcu z článku 63 prvého odseku bodu 1 písm. b) ES; smernicu Rady 2004/83/ES z 29. apríla 2004 o minimálnych ustanoveniach pre oprávnenie a postavenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva ako utečencov alebo osôb, ktoré inak potrebujú medzinárodnú ochranu, a obsah poskytovanej ochrany(8), vychádzajúcu z článku 63 prvého odseku bodu 1 písm. c), bodu 2 písm. a) a bodu 3 písm. a) ES.
14. Parlament subsidiárne tvrdí, že keby v súlade s názorom Komisie, ktorá vstúpila do konania na podporu jeho návrhov, patrilo pôvodné prijatie zoznamov bezpečných krajín medzi požadované spoločné pravidlá a z tohto dôvodu muselo byť vykonané postupom porady, zaiste by tvorilo ich poslednú etapu. Neskoršia zmena týchto zoznamov musí byť teda vykonaná spolurozhodovacím postupom na rozdiel od toho, čo stanovujú odvodené právne základy. V opačnom prípade by Rada mohla neustále odkladať dokončenie úlohy vytvoriť spoločné pravidlá a základné zásady, čiže aj prechod na spolurozhodovací postup.
15. Rada naopak tvrdí, že pojem „potrebné právne predpisy“ je neurčitým pojmom, ktorého význam môže upresniť len zákonodarca, v danom prípade Rada. V prejednávanej veci Rada zastávala názor, že prijímanie zoznamov bezpečných krajín a európskych bezpečných krajín predstavuje súčasť tvorby právnych predpisov Spoločenstva, ktoré definujú spoločné pravidlá a základné zásady azylu. Pokúsila sa ich teda zapracovať do samotnej spornej smernice.
16. Ako vidno, účastníci konania majú rozdielne názory v tejto otázke kvalifikácie. Na úvod treba poznamenať, že nemožno súhlasiť s názorom Rady týkajúcim sa úplnej voľnej úvahy, ktorú by mala mať pri určovaní toho, čo sú potrebné právne predpisy. Keďže ide o pojem, ktorý určuje daný legislatívny postup, najmä pokiaľ ide o rozsah účasti Parlamentu na rozhodovacom procese, ktorý ovplyvňuje rovnováhu medzi orgánmi Spoločenstva, je samozrejmé, že výklad a uplatnenie tohto pojmu treba podrobiť preskúmavaniu Súdnym dvorom, ktorého úlohou je bdieť nad touto rovnováhou.(9) Preskúmavanie dôvodnosti žalobných dôvodov uvedených Parlamentom, ktoré sú založené na nedostatku právomoci a porušení Zmluvy, však nevyžaduje posúdenie argumentov uvádzaných na ich podporu, pokiaľ chceme určiť, či je prijímanie, alebo dokonca zmena zoznamov bezpečných krajín súčasťou procesu tvorby potrebných právnych predpisov, alebo či sporná smernica predstavuje ukončenie tohto procesu. Stačí totiž konštatovanie, že napadnuté odvodené právne základy v každom prípade vyžadujú rozhodovací postup, ktorý sa líši od postupu stanoveného článkom 67 ods. 5 ES, nezávisle od posudzovaného konkrétneho prípadu. Napadnuté ustanovenia stanovujú, že Rada prijíma rozhodnutie kvalifikovanou väčšinou po porade s Parlamentom. Článok 67 ods. 5 ES zase stanovuje prijímanie potrebných právnych predpisov jednomyseľným rozhodnutím Rady po porade s Parlamentom a potom, keď sú prijaté, vyžaduje spolurozhodovací postup pre prijímanie neskorších opatrení. Pokiaľ sa teda sporná smernica považuje za poslednú etapu potrebných právnych predpisov, má sa menovité určenie bezpečných krajín vykonať spolurozhodovacím postupom; pokiaľ to tak nie je a menovité určovanie bezpečných krajín je ešte súčasťou potrebných právnych predpisov, má sa vykonať jednomyseľným rozhodnutím Rady po porade s Parlamentom.
17. Inak povedané, jedinou významnou otázkou je určenie, či Rada môže legislatívnym aktom, ktorý prijme v súlade s postupom stanoveným na tieto účely Zmluvou, legálne vytvoriť právne základy s cieľom prijímať neskoršie opatrenia iným postupom, ktorý je v porovnaní s postupom stanoveným Zmluvou zjednodušený. Odpoveď by bola nepochybne kladná(10), keby spomínané neskoršie opatrenia mali povahu vykonávacích opatrení.(11) Preto je potrebné zistiť, či prijímanie a zmena zoznamov bezpečných krajín predstavuje vykonávacie opatrenie. V prípade, že by to tak bolo, nezáleží na tom, či sporná smernica predstavuje záverečný prvok potrebných právnych predpisov, pretože zoznamy bezpečných krajín by mohli byť v súlade s odvodeným právnym základom prijímané zjednodušeným postupom, ako je postup zvolený Radou. Parlament však tvrdí práve to, že určenie bezpečných krajín patrí do právomoci zákonodarcu Spoločenstva.
2. Patria zoznamy bezpečných krajín do pôsobnosti vykonávacích predpisov?
18. Nie je určenie bezpečných krajín skôr záležitosťou výkonných orgánov než zákonodarcu? Je známe, že legislatívnu povahu majú opatrenia, ktoré stanovujú „zásadné prvky upravovanej oblasti“(12), a preto musia byť záväzne určené zákonodarcom Spoločenstva na základe Zmluvy postupom, ktorý Zmluva na tieto účely stanovuje. Keďže menovité určenie bezpečných krajín sa musí vykonať v súlade s kritériami stanovenými v spornej smernici, konkrétne v jej prílohe II, pokiaľ ide bezpečné tretie krajiny, resp. v článku 36 ods. 2 uvedenej smernice, pokiaľ ide o určenie európskych bezpečných krajín, možno ho stále považovať za jeden zo „zásadných prvkov upravovanej oblasti“, čiže podstatných prvkov minimálnych pravidiel postupu členských štátov pri priznávaní či odnímaní postavenia utečenca v zmysle článku 63 prvého odseku bodu 1 písm. d) ES? Hoci všetci účastníci konania pred Súdnym dvorom súhlasia s názorom, že zoznamy bezpečných krajín predstavujú opatrenia zákonodarnej povahy, môže tu existovať priestor na pochybnosti.
19. Na podporu ich kvalifikácie ako vykonávacích opatrení možno poukázať na skutočnosť, že tak v pôvodnom návrhu Komisie(13), ako aj v jej pozmeňovacom návrhu(14) je úlohou členských štátov, aby určili bezpečné krajiny na základe kritérií stanovených smernicou. Členské štáty sú pritom v zásade zodpovedné za výkon práva Spoločenstva. Aj napriek tomu, že v smernici sú uvedené kritériá na určenie bezpečných krajín, skutočnosť, že sa Rada nakoniec rozhodla prijať spoločné zoznamy bezpečných krajín s cieľom zblížiť existujúce vnútroštátne zoznamy a poskytnúť minimálne zoznamy vnútroštátnym právnym poriadkom, ktoré v tomto ohľade doposiaľ príslušné opatrenia neprijali, naopak hovorí v prospech kvalifikácie ako legislatívneho opatrenia. V prospech tejto kvalifikácie hovorí aj skutočnosť, že Rada pôvodne zamýšľala zahrnúť zoznamy bezpečných krajín do spornej smernice a tohto zámeru sa vzdala len z dôvodu ťažkostí pri dosahovaní zhody o týchto zoznamoch, aby sa prijatie tejto smernice príliš neodďaľovalo.(15) V tomto zmysle vyznieva nakoniec aj rozsah dôsledkov spojených s týmito zoznamami. V rámci postupov podávania žiadostí o azyl určuje uplatnenie týchto zoznamov spôsob, akým vnútroštátne orgány spracúvajú značnú časť žiadostí, aj rozsah procesných záruk stanovených smernicou. Na základe článku 25 môžu totiž členské štáty považovať určitú žiadosť o azyl za neprípustnú, a teda nemusia posudzovať, či určitý žiadateľ spĺňa podmienky stanovené na priznanie postavenia utečenca, pokiaľ prichádza z bezpečnej tretej krajiny; táto domnienka bezpečnosti danej krajiny je však vyvrátiteľná, pokiaľ žiadateľ predloží závažné údaje svedčiace o opaku. Navyše členské štáty môžu podľa článku 36 úplne alebo čiastočne upustiť od preskúmania žiadosti o azyl, pokiaľ chce žiadateľ o azyl nezákonne vstúpiť na ich územie alebo naň nezákonne vstúpil z bezpečnej tretej európskej krajiny. Preto Rada odôvodňuje poradu s Európskym parlamentom, jednak pokiaľ ide o prijímanie a zmeny zoznamov bezpečných tretích krajín „politickým významom“ tejto činnosti, „predovšetkým vzhľadom na dôsledky hodnotenia situácie v oblasti ľudských práv v krajine pôvodu a jeho vplyvu na politiky Európskej únie v oblasti vonkajších vzťahov“, a jednak pokiaľ ide o určenie bezpečných tretích európskych krajín, vzhľadom na „dôsledky pre žiadateľa pri obmedzenom alebo neuskutočnenom preskúmaní“.(16)
20. V prejednávanej veci však nie je potrebné túto otázku riešiť. Za predpokladu, že menovité určenie bezpečných tretích krajín netvorí súčasť „zásadných prvkov upravovanej oblasti“ a že napadnuté ustanovenia vyhradzujú výkonné právomoci, treba súhlasiť s tým, že nezodpovedajú ich podmienkam legálnosti. Od zmien, ku ktorým v článku 145 Zmluvy ES (teraz článok 202 ES) došlo v dôsledku Jednotného európskeho aktu, vyplýva, ako vieme, z ustanovenia tretej zarážky článku 202 ES v spojení so štvrtou zarážkou článku 211 ES „pravidlo, podľa ktorého v rámci systému Zmluvy, ak je potrebné prijať na úrovni Spoločenstva vykonávacie opatrenia k základnému aktu, je to Komisia, túto právomoc má normálne Komisia“.(17) V spojení so všeobecnou povinnosťou odôvodnenia uloženou článkom 253 ES z toho vyplýva, že Rada si „môže priamo vyhradiť vykonávacie právomoci iba v určitých prípadoch, pričom takéto rozhodnutie musí podrobne odôvodniť“.(18) To potvrdzuje článok 1 ods. 1 druhého rozhodnutia o komitológii,(19) podľa ktorého „okrem osobitných a odôvodnených prípadov, keď základný právny akt vyhradzuje Rade právo uplatňovať určité vykonávacie právomoci priamo, takéto právomoci sa prenesú na Komisiu v súlade s príslušnými ustanoveniami v základnom právnom akte“. Inými slovami, Rada je „povinná riadne odôvodniť“ vyhradenie vykonávacej právomoci „vo vzťahu k povahe alebo obsahu základného aktu, ktorý má byť vykonaný alebo zmenený“.(20) Musí teda preukázať, že povaha a obsah vykonávacej právomoci majú osobitnú povahu, aby si mohla vyhradiť jej výkon pomocou výnimky zo zásady, že v daných záležitostiach má právomoc Komisia.(21)
21. Vo svetle rozsudku Komisia/Rada z 18. januára 2005 sa však vynára otázka, či určenie bezpečných krajín v oblasti azylu predstavuje osobitný prípad takej povahy, aby naň bolo možné uplatniť vyhradenie vykonávacej právomoci. Pokiaľ by sa však napadnuté ustanovenia skutočne považovali za vyhradenie vykonávacej právomoci, bolo by potrebné konštatovať nedostatok akéhokoľvek odôvodnenia. Dôvody uvedené v odôvodneniach č. 19 a 24 spornej smernice v nijakom prípade takéto vyhradenie neodôvodňujú, ale naopak, ako som už zdôraznil(22), obsahujú skôr dôvody na poradu s Parlamentom pri prijímaní a zmenách zoznamov bezpečných krajín.
22. Ďalej by však bolo možné namietať, že aj keby menovité určenie bezpečných krajín patrilo do pôsobnosti vykonávacích predpisov, Rada nemala v úmysle vyhradiť si v napadnutých ustanoveniach vykonávacie právomoci. Naopak, chcela k tejto otázke pristúpiť ako zákonodarca, aby ju mohla riešiť zjednodušeným postupom podľa odvodeného právneho základu. Je známe, že zatiaľ čo niektoré vnútroštátne právne poriadky pripúšťajú možnosť zásahu zákonodarnej moci do sféry výkonnej moci, iné naopak priznávajú výkonnej moci výlučnú a chránenú právomoc, rovnako ako vyhradzujú vlastnú oblasť pôsobnosti zákona. Inštitucionálny systém Spoločenstva a priori nezakazuje zákonodarcovi vykonávať viac než úpravu zásadných prvkov určitej oblasti a prijímať aj opatrenia vykonávacej povahy. Ani v tomto prípade však nie je potrebné sa vyjadriť k otázke, či právo Spoločenstva pripúšťa zásah zákonodarnej moci do oblasti vykonávacích predpisov. Za predpokladu, že by bolo skutočne potrebné analyzovať napadnuté ustanovenia ako výraz vôle Rady riešiť otázku určenia bezpečných krajín legislatívnou cestou, hoci aj zjednodušeným postupom, treba preskúmať legálnosť prijímania zákonných opatrení na základe odvodeného právneho základu.
3. Otázka legálnosti odvodených právnych základov
23. Možno prijímať zákonné akty na právnom základe, ktorý nie je upravený v primárnych, ale v odvodených právnych predpisoch, na základe postupu, ktorý stanovujú tieto odvodené predpisy a ktorý je v porovnaní s postupom podľa primárneho práva zjednodušený? To predstavuje rozhodujúcu otázku prejednávanej veci. Táto otázka je zároveň otázkou prípustnosti prenášania zákonodarných právomocí v inštitucionálnom systéme Spoločenstva.
24. Uvedená otázka nie je úplne nová. Otázka legálnosti použitia odvodeného právneho základu na výkon zákonodarnej činnosti bola Súdnemu dvoru predložená už v minulosti.(23) Nariadenie Rady (ES) č. 820/97 z 21. apríla 1997 o vytvorení systému identifikácie a registrácie hovädzieho dobytka a označovaní hovädzieho a teľacieho mäsa a výrobkov z hovädzieho a teľacieho mäsa [neoficiálny preklad](24), ktoré Rada prijala na základe článku 43 Zmluvy ES (zmenený, teraz článok 37 ES), stanovilo vo svojom článku 19, že od 1. januára 2000 sa budú všeobecné pravidlá označovania hovädzieho mäsa prijímať kvalifikovanou väčšinou Rady na návrh Komisie. Na tomto základe prijala Rada nariadenie napadnuté Parlamentom z dôvodu protiprávnosti odvodeného právneho základu, ktorý by umožnil prijímanie nie vykonávacieho opatrenia, ale legislatívneho aktu v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky zjednodušeným rozhodovacím postupom bez porady s Európskym parlamentom, v rozpore s článkom 37 ES. S poukázaním na to, že napadnuté nariadenie neobsahovalo všeobecné pravidlá povinného systému označovania hovädzieho mäsa, ale jeho cieľom bolo predĺženie fakultatívneho systému označovania tak, aby platil aj po 31. decembri 1999, dospel Súdny dvor k záveru, že sa naň nevzťahuje splnomocnenie udelené základným nariadením a v skutočnosti posledné uvedené nariadenie mení. Rozhodol, že zmenu základného nariadenia „možno vykonať len na právnom základe, ktorý je rovnocenný s právnym základom, o ktorý sa opieralo základné nariadenie, teda na základe samotnej Zmluvy ES a pri dodržaní rozhodovacieho postupu, ktorý je v nej stanovený“.(25) V dôsledku toho rozhodol o zrušení uvedeného nariadenia z dôvodu porušenia súbežnosti právomocí a postupov, bez toho, aby bolo „potrebné riešiť otázku, či si Rada môže bez porušenia pravidiel Zmluvy ES o právomoci inštitúcií Spoločenstva nárokovať na právomoc rozhodnúť kvalifikovanou väčšinou na návrh Komisie o vydaní všeobecných pravidiel povinného systému označovania hovädzieho mäsa“.(26) Ako vidno, tento problém zostáva otvoreným.
25. Niektoré vnútroštátne právne systémy umožňujú prenášanie legislatívnych právomocí. Tak je to napríklad vo Francúzsku v prípade článku 38 Ústavy zo 4. októbra 1958(27) alebo v Taliansku v prípade článku 76 Ústavy z 27. decembra 1947. Je však potrebné zdôrazniť, že nezriedka možno toto prenesenie právomocí uplatniť len pri tvorbe predpisov v presne vymedzenej oblasti, ako preukazuje napríklad článok 82 španielskej Ústavy z 27. decembra 1978 alebo články 164 a 165 portugalskej Ústavy z 2. apríla 1976.
26. Zmluva o Európskej únii neobsahuje výslovné ustanovenie o prenose zákonodarnej právomoci a Zmluva ES upravuje vo svojom článku 202 len prenos vykonávacích právomocí. Je preto potrebné určiť, či právo Spoločenstva implicitne splnomocňuje zákonodarcu Spoločenstva, alebo mu prinajmenšom nebráni v tom, aby namiesto vyčerpávajúcej úpravy určitej právnej oblasti prijatej v súlade s postupom stanoveným Zmluvou vytvoril formou právneho aktu, ktorý prijme spomínaným postupom, odvodený právny základ umožňujúci upraviť určité aspekty tejto právnej oblasti zjednodušeným postupom.
27. Generálna advokátka Stix‑Hackl vo svojich návrhoch prednesených vo veci Parlament/Rada z 13. decembra 2001 odpovedala na túto otázku kladne po tom, čo dospela k záveru, hoci bez toho, aby sa vyjadrila širšie, že odvodený právny základ „je pri splnení určitých podmienok v zásade prípustný“.(28) Na podporu legálnosti použitia odvodených právnych základov uvádza Rada existenciu praxe, ktorá sa podľa nej vytvorila v priebehu času. Cituje celý rad právnych aktov prijatých skôr než sporná smernica, ktoré už údajne obsahovali odvodené právne základy. Za predpokladu, že tieto precedensy sú naozaj relevantné, treba odpovedať na otázku, či je určitá prax len dočasným dôsledkom okolností a politických kompromisov a stráca svoju relevantnosť, len čo sa zmení pomer síl, alebo či sa z nej môže prostredníctvom obyčajovej konsolidácie vyvinúť právne pravidlo. V tejto súvislosti pripomeňme, že vytvorenie obyčaje vyžaduje spolupôsobenie dvoch prvkov: hmotného prvku (repetitio), ktorý spočíva vo všeobecnom a dlhodobom používaní v reťazci zhodných precedensov a psychologického prvku (opinio juris necessitatis), alebo presvedčenia tých, ktorí sa uvedenou obyčajou riadia, že konajú na základe záväzného pravidla. Časť právnej vedy(29) je naklonená uznaniu existencie obyčajového práva Spoločenstva jeho právnym poriadkom, pokiaľ sú splnené všetky podmienky vzniku tohto práva.
28. Súdny dvor sa doposiaľ záväzne nevyjadril. Nezdá sa však, že by v tomto ohľade prejavil zásadnú nepriazeň. Ak odmietol zohľadniť určitú prax a vidieť v nej obyčaj a fortiori, bolo to preto, lebo nevykazovala všetky konštitutívne prvky.(30) Navyše Súdny dvor, aj keď výslovne neoznačil dotknutú prax za obyčaj, uznal legálnosť uznesenia Parlamentu uskutočňovať schôdze jeho výborov a politických frakcií v Bruseli a aj legálnosť postupu riadiaceho výboru, keďže zodpovedali parlamentnej praxi nespochybnenej členskými štátmi,(31) resp. „ustálenej praxi inštitúcií Spoločenstva“.(32)
29. Prípadné uznanie právnej hodnoty zvyklostí vytváraných inštitúciami Spoločenstva alebo členskými štátmi však musí byť v každom prípade podrobené prísnym podmienkam. Postavenie právnych pravidiel možno priznať tým zvyklostiam, ktoré vykazujú všetky konštitutívne prvky obyčaje a smerujú k zmierneniu nejasností zakladajúcich zmlúv, pokiaľ nie priamo k preklenutiu medzier v týchto zmluvách, s cieľom zaistiť účinnosť rozhodovacieho procesu. Týmto spôsobom však môžu byť do právneho poriadku včlenené len obyčaje praeter legem, zatiaľ čo zvyklosti, ktoré Zmluvám odporujú, nemožno v nijakom prípade akceptovať. Prijatie obyčají contra legem by bolo popretím rigidnej povahy zakladajúcich zmlúv, ktoré nemožno meniť inak než formálnym postupom upraveným na tento účel.(33) Súdny dvor totiž považuje zakladajúce zmluvy za ústavnú listinu Spoločenstva vytvárajúcu právny poriadok, ktorého subjektmi sú občania Európskej únie.(34) Táto zvýšená legitimita znamená, že pravidlami vytvorenými zmluvami „nemôžu disponovať ani členské štáty, ani samotné inštitúcie“.(35) Súdny dvor tiež uprel právny účinok precedensom tak zo strany inštitúcií Spoločenstva,(36) ako aj zo strany členských štátov,(37) z dôvodu, že zvyklosť nemôže rušiť pravidlá Zmluvy a/alebo mať pred nimi prednosť.
30. Nemožno preto súhlasiť s názorom Rady podporeným francúzskou vládou, že nič v Zmluve nebráni tomu, aby právny akt prijatý na základe niektorého ustanovenia Zmluvy a v rámci postupu upraveného týmto ustanovením odkázal na prijímanie doplňujúcich legislatívnych opatrení zjednodušeným postupom. Použitiu odvodených právnych základov bráni zásada zverenia pôsobnosti stanovená článkom 7 ES, podľa ktorej „každý orgán koná v medziach právomocí, ktoré mu zveruje táto zmluva“.(38) Postupy prijímania legislatívnych aktov totiž upravujú Zmluvy. Inštitúcia Spoločenstva teda nemôže sama voľne určovať spôsob, akým vykonáva svoje právomoci, a na prijatie určitého právneho aktu meniť postup stanovený na tieto účely Zmluvou. Len Zmluva môže v konkrétnom prípade splnomocniť Radu na zmenu rozhodovacieho procesu, ako o tom svedčia ustanovenia o prechode, napríklad druhá zarážka článku 67 ods. 2 ES alebo článok 175 ods. 2 druhý pododsek ES. Inak povedané, zo zásady zverenia pôsobnosti vyplýva v istom zmysle zásada nemožnosti disponovať pôsobnosťou.
31. Okrem toho legislatívne postupy stanovené Zmluvami určujú rozsah, v ktorom sa každá z inštitúcií podieľa na prijímaní rozhodnutí, a tým určujú rovnováhu medzi týmito inštitúciami. Prípad, v ktorom určitá inštitúcia modifikuje rozhodovací proces, teda zároveň predstavuje ohrozenie zásady rovnováhy medzi inštitúciami Spoločenstva zakotvenej Súdnym dvorom,(39) z ktorej „vyplýva to, že každá z inštitúcií vykonáva svoje právomoci s ohľadom na právomoci ostatných inštitúcií“,(40) a ktorá zakazuje inštitúcii „odoberať ostatným inštitúciám výsady, ktoré im zverili samotné Zmluvy“.(41)
32. Dôvodom, pre ktorý Súdny dvor pripisuje takú váhu voľbe právneho základu, je napokon to, že voľba právneho základu má vplyv na rovnováhu medzi inštitúciami Spoločenstva. Právnym základom sa totiž riadi príslušný rozhodovací postup. Závisí od neho predovšetkým určenie príslušnej inštitúcie Spoločenstva, pravidlá hlasovania v Rade pri prijímaní určitého právneho aktu i rozsah účasti Parlamentu na jeho prijímaní. Kontroverzia pri voľbe vhodného právneho základu preto nemá len formálny význam. Od okamihu, keď právny základ, na ktorý sa odvoláva žalobca, stanoví iný rozhodovací postup než ten, ktorý určil právny základ prijatý tvorcom právneho aktu, má výber právneho základu dôsledky na určenie obsahu tohto právneho aktu. Tento výber teda nesmie závisieť od voľnej úvahy určitej inštitúcie, ale musí sa opierať o objektívne, súdom preskúmateľné skutočnosti, ako sú cieľ a obsah aktu.(42)
33. Rovnako spochybnenie použitia odvodených právnych základov nemá len formálny dosah, keďže cieľom vytvorenia odvodených právnych základov je umožniť prijatie aktov zákonnej povahy postupom, ktorý je v porovnaní s postupom určovaným náležitým právnym základom daným Zmluvou zjednodušený. V prejednávanej veci sa, ako som už zdôraznil, podmienky prijímania rozhodnutí upravené napadnutými odvodenými právnymi základmi (kvalifikovaná väčšina v Rade a porada s Parlamentom) líšia od postupov upravených v článku 67 ods. 5 ES, ktorý je právnym základom uplatňovaným Parlamentom a Komisiou (jednomyseľné prijatie Radou a porada s Parlamentom, pokiaľ by bolo určenie bezpečných krajín ešte súčasťou potrebných právnych predpisov; kvalifikovaná väčšina v Rade a spolurozhodovací postup, pokiaľ by sa sporná smernica musela považovať za poslednú etapu potrebných právnych predpisov).
34. Použitie odvodených právnych základov teda nemožno pripustiť, lebo ohrozuje zásady zverenia pôsobnosti a rovnováhy medzi inštitúciami Spoločenstva. Okrem toho Súdny dvor žalobcovi, ktorý napádal, že smernica Rady 85/649/EHS z 31. decembra 1985 o zákaze používania niektorých látok s hormonálnym účinkom v chove zvierat bola prijatá na základe článku 43 ES, a nie postupom stanoveným na tento účel odvodeným právnym základom, odpovedal, že „pravidlá tvorby vôle inštitúcií Spoločenstva sú určované Zmluvou a nemôžu nimi disponovať ani členské štáty, ani samotné inštitúcie“.(43) Poučenie, ktoré vyplýva z tohto riešenia, pritom nemožno, ako to robí Rada, obmedziť iba na odmietnutie odvodených právnych základov, ktoré by sťažili postup stanovený Zmluvou.(44) Pripomienka Súdneho dvora, že je bezpodmienečne nevyhnutné dodržiavať rozhodovacie postupy stanovené Zmluvou, je jasná a má všeobecný dosah.
35. Rovnako pokiaľ ide o argument Rady v prospech legálnosti odvodených právnych základov vychádzajúci z existencie určitej praxe, treba poukázať na to, že Súdny dvor v priamej nadväznosti na svoje odmietnutie obyčají contra legem v právnom poriadku Spoločenstva(45) už v minulosti poprel možnosť odvolávať sa na precedensy na ospravedlnenie iného než náležitého právneho základu, aj keby mu Rada dávala prednosť, keďže „samotná prax Rady nemôže byť výnimkou z pravidiel stanovených Zmluvou ES, a preto ani nemôže vytvoriť precedens zaväzujúci inštitúciu Spoločenstva, pokiaľ ide o správny právny základ“.(46)
36. S ohľadom na všetky tieto úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby rozhodol, že Rada nemala v nijakom prípade oprávnenie prijať v spornej smernici napadnuté odvodené právne základy s cieľom prijať legislatívne opatrenia v súlade s postupom, ktorý je v porovnaní s postupom stanoveným v článku 67 ods. 5 ES zjednodušený. Parlamentom uvádzané žalobné dôvody založené na nedostatku právomoci a porušení Zmluvy preto treba prijať a napadnuté ustanovenia zrušiť.
B – Žalobné dôvody založené na nedostatku odôvodnenia a porušení zásady lojálnej spolupráce
37. Keďže sú žalobné dôvody založené na nedostatku právomoci a porušení Zmluvy dôvodné a vedú k zrušeniu napadnutých ustanovení, je zbytočné vyjadriť sa k ostatným dvom žalobným dôvodom uvádzaným Parlamentom, ktoré sú založené na nedostatku odôvodnenia a porušení zásady lojálnej spolupráce.
III – Návrh
38. Z vyššie uvedených dôvodov navrhujem, aby Súdny dvor:
zrušil článok 29 ods. 1 a 2 a článok 36 ods. 3 smernice Rady 2005/85/ES z 1. decembra 2005 o minimálnych štandardoch pre konanie v členských štátoch o priznávaní a odnímaní postavenia utečenca.