ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. SZPUNAR
представено на 25 януари 2024 година(1)
Дело C‑27/23 [Hocinx](i)
FV
срещу
Caisse pour l’avenir des enfants
(Преюдициално запитване, отправено от Cour de cassation (Люксембург) (Касационен съд на Люксембург)
„Преюдициално запитване — Член 45 ДФЕС — Социална сигурност на работници мигранти — Регламент (ЕО) № 883/2004 — Член 1, подточка i) — Свободно движение на хора — Равно третиране — Социални предимства — Регламент (ЕС) № 492/2011 — Член 7, параграф 2 — Семейна добавка — Директива 2004/38/ЕО — Член 2, точка 2 — Понятие „член на семейството“ — Изключване на детето, по отношение на което е постановено съдебно решение за настаняване — Различно третиране на дете, по отношение на което е постановено такова решение на територията на държавата членка по местоживеене, и неживеещо в тази държава дете — Липса на обосновка“
I. Въведение
1. Може ли държава членка да изключи възможността трансграничен работник да получава семейна добавка, свързана с упражняването от него на дейност като заето лице в тази държава членка, за дете, с което няма родствена връзка и което е настанено при него със съдебно решение, по отношение на което въпросният работник упражнява родителските права, докато деца, настанени на територията на тази държава членка със съдебно решение, имат право на такава добавка, изплащана на физическото или юридическото лице, което упражнява права върху съответното дете?
2. По същество това е въпросът, поставен от Cour de cassation (Люксембург) (Касационен съд на Люксембург) в рамките на спор между FV, пограничен работник, живеещ в Белгия, и Caisse pour l’avenir des enfants (Каса за бъдещето на децата, наричана по-нататък „CAE“) по повод на отказа на касата да му предостави семейни добавки за дете, настанено със съдебно решение в дома на FV, като това дете няма родствена връзка с него.
3. В този контекст от Съда се иска отново да тълкува член 45 ДФЕС и член 7, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 492/2011(2) във връзка с член 67 от Регламент (ЕО) № 883/2004(3) и член 60 от Регламент (ЕО) № 987/2009(4) и да установи дали е налице непряка дискриминация, забранена по силата на принципа на равно третиране на работниците.
4. Настоящото дело представлява продължение на делото, по което е постановено решение Caisse pour l’avenir des enfants (Дете на съпруг на пограничен работник)(5), което се отнася до същата отпускана от CAE семейна добавка, и предоставя на Съда възможност да уточни в каква степен възприетото в това решение може да бъде приложено към настоящото дело, като разгледа по-специално въпроса дали за отпускането на въпросната семейна добавка понятието „член на семейството“ трябва да включва и дете, настанено в дома на пограничен работник.
II. Правна уредба
А. Правото на Съюза
1. Регламент № 492/2011
5. Член 7 от Регламент № 492/2011 гласи:
„1. Работник, който е гражданин на държава членка, не може поради своето гражданство да бъде третиран на територията на друга държава членка различно от работниците — нейни граждани, по отношение на условията за наемане и условията на труд, и по-специално, по отношение на трудовото възнаграждение, уволнението и ако остане безработен — на възстановяването или новото наемане на работа.
2. Той има право на същите социални и данъчни предимства, както работниците местни граждани.
[…]“.
2. Регламент № 883/2004
6. Съгласно член 1 от Регламент № 883/2004:
„За целите на настоящия регламент:
[…]
и) „член на семейството“ е
1) i) всяко лице, определено за член на семейството или признато за член на домакинството от законодателството, съгласно което са предвидени обезщетенията;
ii) относно обезщетенията в натура съгласно дял III, глава 1 при болест, обезщетения за гледане на малко дете за майката и съответно за бащата, всяко лице, определено за член на семейството или признато за член на домакинството от законодателството на държавата членка, където пребивава лицето;
2) Ако в законодателството на държавата членка, приложимо по алинея 1, не се прави разлика между членовете на семейството и други лица, към които се прилага, съпругът, малолетните и децата на издръжка, които са навършили пълнолетие се считат за членове на семейството;
3) Ако, съгласно приложимото законодателство по точки 1 и 2, едно лице се счита за член на семейството или на домакинството само ако живее в същото домакинство както и осигуреното лице или пенсионера, това условие се счита за изпълнено, ако това лице е на издръжка основно от осигуреното лице или от пенсионера;
[…]“.
7. Член 4 от същия регламент е озаглавен „Равно третиране“ и гласи:
„Освен ако друго не е предвидено в настоящия регламент, лицата, за които се прилага настоящият регламент, получават същите обезщетения и имат същите задължения съгласно законодателството на която и да е държава членка, както нейните граждани“.
8. Съгласно член 67 от Регламент № 883/2004:
„Лице има право на семейни обезщетения в съответствие със законодателството на компетентната държава членка, включително за членовете на неговото семейство, които пребивават в друга държава членка, както ако те пребивават в предишната държава членка. Въпреки това, пенсионерът има право на семейни обезщетения в съответствие със законодателството на държавата членка, компетентна за изплащането на неговата пенсия“.
3. Регламент № 987/2009
9. Член 60 от Регламент № 987/2009 е озаглавен „Процедура за прилагане на членове 67 и 68 от основния регламент“ и предвижда в параграф 1:
„Искането за семейни обезщетения се адресира до компетентната институция. За целите на прилагането на членове 67 и 68 от основния регламент се отчита положението на цялото семейство, така както ако всички ангажирани лица биха се подчинявали на законодателството на съответната държава членка и пребиваваха там, по-специално по отношение на правото на лицето да подава искане за подобни обезщетения. Когато лице, което има право да подаде искане за обезщетения, не упражни правото си, компетентната институция на държавата членка, чието законодателство е приложимо, взема предвид искането за семейни обезщетения, подадено от другия родител, от лице, което се приема за родител, или от лице или институция, която упражнява настойничество върху детето или децата“.
4. Директива 2004/38/ЕО
10. Съгласно член 2, точка 2 от Директива 2004/38/ЕО(6):
„За целите на настоящата директива:
[…]
2) „Член на семейството“ означава:
[…]
в) преки наследници, които са на възраст под 21 години или които са лица на издръжка, както и такива, които са наследници на съпруга/съпругата или партньора така, както е определен в буква б);
г) преки роднини по възходяща линия на издръжка, както и такива преки роднини на съпруга/съпругата или партньора, така както е определен в буква б);“.
5. Директива 2014/54/ЕС
11. Член 1 от Директива 2014/54/ЕС(7) гласи:
„В настоящата директива се предвиждат разпоредби, които улесняват единното прилагане и изпълнение на практика на правата, предоставени от член 45 [ДФЕС] и членове 1—10 от Регламент [№ 492/2011]. Настоящата директива се прилага за гражданите на Съюза, упражняващи тези права, и членовете на техните семейства […]“.
12. Съгласно член 2 от тази директива:
1. Настоящата директива се прилага по отношение на следните въпроси, както са посочени в членове 1—10 от Регламент [№ 492/2011], в областта на свободното движение на работници:
[…]
в) достъп до социални придобивки и данъчни облекчения;
[…]
2. Обхватът на настоящата директива е идентичен с обхвата на Регламент [№ 492/2011]“.
Б. Люксембургското право
13. Релевантните разпоредби са членове 269 и 270 от Code de la sécurité sociale (Кодекс за социално осигуряване)(8).
14. Член 269 от Кодекса е озаглавен „Условия за предоставяне“ и предвижда в параграф 1:
„Въвежда се добавка за бъдещето на децата, наричана по-нататък „семейна добавка“.
Право на семейна добавка имат:
а) всички деца, които са с постоянно и действително пребиваване в Люксембург и законно живеят там;
b) членовете на семейството, както са определени в член 270, на всяко лице, по отношение на което се прилага люксембургското законодателство и което попада в приложното поле на европейските регламенти или на други двустранни или многостранни актове, сключени от Люксембург в областта на социалното осигуряване и предвиждащи плащането на семейни добавки съгласно законодателството на държавата по заетостта. Членовете на семейството трябва да пребивават в споменатата във въпросните регламенти или актове държава“.
15. Член 270 от посочения кодекс предвижда:
„За целите на прилагането на член 269, параграф 1, буква b) за членове на семейството на лице, за които възниква право на семейна добавка, се считат децата, родени от брака, децата, родени без брак, и осиновените от това лице деца“.
16. В член 273, параграф 4 от същия кодекс се уточнява по отношение на живеещи на територията на държавата деца:
„В случай на настаняване на дете със съдебно решение семейните добавки се изплащат на физическото или юридическото лице, което упражнява права върху детето и при което детето има законно местоживеене и действително и постоянно местопребиваване“.
III. Фактите в основата на спора в главното производство, преюдициалният въпрос и производството пред Съда
17. FV, който работи в Люксембург и живее в Белгия, се ползва от статута на пограничен работник и поради това по отношение на него се прилага люксембургската схема за семейните добавки. От 26 декември 2005 г. нататък детето FW е настанено в дома на FV по силата на решение на белгийски съд. Поради качеството си на пограничен работник FV се е ползвал в продължение на няколко години от семейни добавки в Люксембург за детето FW.
18. Считано от датата на влизане в сила на Закона от 23 юли 2016 г. за изменение на Кодекса, FV е спрял да получава семейните добавки за детето, настанено в дома му. С решение от 7 февруари 2017 г. управителният комитет на CAE отнема с обратна сила, считано от 1 август 2016 г., семейните добавки, получавани от FV за детето FW, с мотива, че детето няма родствени връзки с FV и не следва да се счита за „член на семейството“ му по смисъла на член 270 от този кодекс.
19. На 27 януари 2022 г., в рамките на производство по преразглеждане, Conseil supérieur de la sécurité sociale (Висш съвет по социално осигуряване) потвърждава решението на CAE от 7 февруари 2017 г. FV подава касационна жалба пред Cour de cassation (Касационен съд).
20. При тези обстоятелства, с акт от 19 януари 2023 г., постъпил в Съда на 23 януари 2023 г., Cour de cassation (Касационен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Допускат ли принципът на равно третиране, гарантиран в член 45 ДФЕС и в член 7, параграф 2 от Регламент [№ 492/2011], както и член 67 от [Регламент № 883/2004] и член 60 от [Регламент № 987/2009], разпоредби на държава членка, съгласно които пограничен работник не може да получава семейна добавка, свързана с упражняването от него на дейност като наето лице в тази държава членка, за дете, настанено при него със съдебно решение, докато всички деца, настанени със съдебно решение и пребиваващи на територията на тази държава членка, имат право на такава добавка, изплащана на физическото или юридическото лице, което упражнява права върху съответното дете и при което детето има законно местоживеене и пребивава действително и постоянно? Има ли вероятност отговорът на поставения въпрос да бъде повлиян от факта, че пограничният работник осигурява издръжката на такова дете?“.
21. Писмени становища пред Съда представят FV, CAE и Европейската комисия. Съдът реши да не провежда съдебно заседание за изслушване на устните състезания по настоящото дело.
IV. Анализ
22. С преюдициалния си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 45 ДФЕС и член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011 във връзка с член 67 от Регламент № 883/2004 и член 60 от Регламент № 987/2009 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат законодателство на държава членка, съгласно което трансграничен работник не може да получава семейна добавка, свързана с упражняването от него на дейност като заето лице в тази държава членка, за дете, настанено при него със съдебно решение и по отношение на което упражнява права, докато деца, временно настанени във въпросната държава членка, имат право на такава добавка, изплащана на физическото или юридическото лице, което упражнява правата по отношение на съответното дете, и дали има вероятност отговорът на този въпрос да бъде повлиян от факта, че пограничният работник осигурява издръжката на такова дете.
23. Що се отнася до разглежданото в главното производство положение, следва да се припомни, че с решение от 7 февруари 2017 г. на основание членове 269 и 270 от Кодекса CAE обявява, че FV няма да получава, с обратна сила, считано от 1 август 2016 г., семейна добавка за детето FW, тъй като детето няма родствени връзки с него и не следва да се счита за член на семейството му съгласно член 270 от Кодекса(9). Всъщност, както посочва запитващата юрисдикция, положението на дете, настанено със съдебно решение в дома на трансграничен работник, не е предвидено в този кодекс и следователно не поражда право на това семейно обезщетение(10).
24. Що се отнася до разглежданото законодателство, запитващата юрисдикция пояснява, че за живеещо на територията на държавата дете във всички случаи се поражда пряко право на изплащане на семейни обезщетения(11). За неживеещо на територията на държавата дете обаче подобно право е предвидено само съгласно вторичното право за „членовете на семейството“ на трансграничния работник, които не включват децата, настанени със съдебно решение в дома на такъв работник(12). Ето защо, като се позовава по-специално на решение Caisse pour l’avenir des enfants, запитващата юрисдикция иска да се установи дали това различно третиране е в съответствие с правото на Съюза. Всъщност от това решение е видно, че под израза „дете на трансграничен работник“, което може да се ползва непряко от социални предимства, следва да се разбира и детето, което има родствена връзка със съпруга(та) или регистрирания партньор на съответния работник.
25. FV и Комисията считат, че разглежданите в главното производство разпоредби представляват непряка дискриминация, основана на гражданство. CAE обаче изтъква, че в случая детето FW няма родствена връзка с трансграничния работник или с неговия/неговата съпруг(а). Поради това касата поддържа, че FV не може да се позове на принципа на равно третиране нито пряко и лично, нито по отношение на членовете на своето семейство.
26. За да се отговори на поставения от запитващата юрисдикция въпрос, на първо място, ще разгледам накратко приложимостта на регламенти № 883/2004 и № 492/2011 към обстоятелства като разглежданите в главното производство (раздел А); на второ място, ще изложа релевантната практика на Съда относно принципа на равно третиране в контекста на свободното движение на работници, като ще се позовава по-специално на решение Caisse pour l’avenir des enfants (раздел Б); на трето място, ще разгледам понятието „член на семейството“ за отпускането на семейна добавка (раздел В); на четвърто място, в светлината на съдебната практика ще се спра на тълкуването на член 45 ДФЕС във връзка по-специално с Регламенти № 883/2004 и № 492/2011, за да установя дали разглежданото в главното производство законодателство представлява непряка дискриминация по смисъла на член 45 ДФЕС и член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011, като ще разгледам по-специално доводите на CAE (раздел Г), и накрая, на пето и последно място, ще уточня какво значение за предложения отговор следва да се придаде на обстоятелството, че пограничният работник осигурява издръжката на детето (раздел Д).
А. По приложимостта на Регламенти № 883/2004 и № 492/2011 по отношение на факти като разглежданите в главното производство
27. Предвид богатата практика на Съда относно социалноосигурителните обезщетения и социалните предимства, от които могат да се ползват за децата си работниците мигранти и трансграничните работници(13), и по-специално предвид факта, че в решение Caisse pour l’avenir des enfants Съдът вече се е произнесъл по приложимостта на Регламенти № 883/2004 и № 492/2011 по отношение на семейна добавка като разглежданата в главното производство, ще разгледам този въпрос накратко(14).
28. Най-напред следва да се отбележи, че работник като FV, който, макар да работи в Люксембург и съответно спрямо него да се прилага люксембургското законодателство в областта на социалното осигуряване, живее в Белгия(15), съгласно член 2, параграф 1 от Регламент № 883/2004 попада в персоналния обхват на този регламент(16).
29. По-нататък, що се отнася до приложното поле ratione materiae на Регламент № 883/2004, в решение Caisse pour l’avenir des enfants Съдът вече е постановил, че семейна добавка като предвидената в член 269, параграф 1, буква а) от Кодекса представлява социалноосигурително обезщетение, числящо се към семейните обезщетения по смисъла на член 1, буква щ) от този регламент(17). От една страна, Съдът уточнява, че тази семейна добавка се отпуска на всички деца, живеещи в Люксембург, както и на всички деца на неживеещите в страната работници, които имат родствена връзка с тях. Следователно това обезщетение се предоставя без каквато и да е индивидуална и дискреционна преценка на личните нужди, въз основа на законово определено положение(18). От друга страна, изглежда, че въпросното обезщетение представлява обществен принос към семейния бюджет, чиято цел е да намали тежестите, свързани с издръжката на децата(19).
30. Накрая, що се отнася до Регламент № 492/2011(20), Съдът многократно е припомнял, че от целта за равно третиране, преследвана с член 7, параграф 2 от този регламент, е видно, че понятието „социално предимство“, чийто обхват е разширен с тази разпоредба до работниците — граждани на други държави членки, обхваща всички предимства, които, независимо дали са свързани с трудов договор, обикновено се признават на работниците — местни граждани, главно поради обективното им качество на работници или само поради факта, че тяхното местожителство се намира на национална територия, като при това положение тяхното разширяване, така че да бъдат включени работниците, граждани на други държави членки, изглежда, може да улесни мобилността на последните в рамките на Съюза, а оттам и тяхната интеграция в приемащата държава членка(21).
31. Именно с оглед на това понятие Съдът приема също, че семейна добавка, свързана с осъществяването на дейност като заето лице от пограничен работник, какъвто в случая е FV, представлява социално предимство по смисъла на член 7, параграф 2 от регламент № 492/2011(22).
32. Поради това няма съмнение, че семейна добавка като визираната в член 269, параграф 1, буква а) от Кодекса попада в материалното приложно поле на правото на Съюза като семейно обезщетение по смисъла на член 3, параграф 1, буква й) от Регламент № 883/2004 и като социално предимство по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011(23).
Б. Практиката на Съда
1. Кратък преглед на съдебната практика относно принципа на равно третиране в контекста на свободното движение на работници
33. Както е известно, член 45 ДФЕС гарантира свободното движение на работници в рамките на Съюза. Тази свобода е една от основите на Съюза. По-специално, съгласно параграф 2 от посочения член свободното движение на работници налага премахването на всякаква дискриминация, основаваща се на гражданство, между работниците от държавите членки, що се отнася до заетост, възнаграждение и други условия на труд.
34. Именно в решение Kempf(24) Съдът споменава за първи път принципа, че разпоредбите за свободното движение на работниците трябва да се тълкуват широко(25). Подобно широко тълкуване се дължи на това, че понятието „работник“, както и понятието „дейност като наето лице“ определят приложното поле на една от гарантираните от Договора основни свободи(26).
35. В този контекст съгласно постоянната съдебна практика член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011 в специфичната област на предоставянето на социални предимства е особен израз на принципа на равно третиране, закрепен в член 45, параграф 2 ДФЕС, и трябва да се тълкува по същия начин, както последната разпоредба(27). Така работниците, които вече са получили достъп до пазара на труда, какъвто е случаят с FV, могат да претендират на основание на първата посочена разпоредба същите социални предимства като работниците — местни граждани(28). Всъщност Съдът многократно приема, че от тази разпоредба се ползват еднакво както работниците мигранти, така и пограничните работници(29).
36. Освен това, както Съдът многократно е постановявал, принципът на равно третиране, закрепен в член 45, параграф 2 ДФЕС и в член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011, забранява не само пряката дискриминация на основание гражданство, но и всички непреки форми на дискриминация, които чрез прилагане на други критерии за разграничаване фактически водят до същия резултат(30).
37. По-специално, в решение Caisse pour l’avenir des enfants, което е в основата на съмненията на запитващата юрисдикция, Съдът е постановил, че правото на Съюза не допуска разпоредби на държава членка, съгласно които неживеещите в страната работници могат да получават семейна добавка, свързана с упражняването от тях на дейност като заето лице в тази държава членка, само в полза на собствените си деца, но не и за децата на своя(та) съпруг(а), с които нямат родствена връзка, но осигуряват издръжката им, при положение че всички деца, живеещи във въпросната държава членка, имат право да получават тази добавка(31).
38. Както посочих във въведението си, възниква въпросът дали такъв отговор на Съда може да се приложи към разглежданото в главното производство положение на FV, а именно в хипотезата на дете, което е настанено със съдебно решение в дома на трансграничен работник. Ето защо се налага да се провери дали с оглед на основните принципи, изведени от припомнената по-горе практика на Съда, разглежданото законодателство може да доведе до различно третиране на пограничните работници, което би могло да представлява непряка дискриминация, основана на гражданство.
39. При това положение, предвид различията между правното положение на дете, настанено със съдебно решение, и на дете, което има родствена връзка, включително родствена връзка по осиновяване, с единия или двамата родители, с които живее, трябва да се постави един предварителен въпрос: дали за отпускането на разглежданата семейна добавка понятието „член на семейството“ трябва да включва и дете, настанено в дома на пограничния работник.
40. Поради съображенията, които ще изложа по-нататък, съм убеден, че на този въпрос следва да се отговори утвърдително.
2. Решение Caisse pour l’avenir des enfants: понятието „член на семейството“ по смисъла на член 2, точка 2 от Директива 2004/38
41. Въпросът дали за отпускането на семейна добавка понятието „член на семейството“ трябва да включва и дете, настанено в дома на пограничен работник, е важен, доколкото в решение Caisse pour l’avenir des enfants Съдът се основава на понятието „член на семейството“ по смисъла на член 2, точка 2 от Директива 2004/38(32).
42. По делото, по което е постановено решение Caisse pour l’avenir des enfants, за разлика от настоящото дело(33), с втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали дефиницията на понятието „член на семейството“ в член 2, параграф 2 от Директива 2004/38 е приложима за семейната добавка по смисъла на член 269, параграф 1, буква а) от Кодекса и ако това е така, с третия си въпрос — дали изключването на детето на съпруга(та) от дефиницията на понятието „член на семейството“ в член 270 от Кодекса представлява непряка дискриминация.
43. За да отговори на тези два въпроса, Съдът се е позовавал по-специално на точки 40 и 64 от решение Depesme и др., като е припомнял, от една страна, че членовете на семейството на работник мигрант се ползват непряко от равното третиране, предоставено на този работник с член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011, и от друга страна, че член 45 ДФЕС и член 7, параграф 2 от този регламент трябва да се тълкуват в смисъл, че дете на пограничен работник, което може да се ползва непряко от социалните предимства, посочени в последната разпоредба, означава не само детето, което има родствена връзка с този работник, но и детето на съпруга(та) или на регистрирания партньор на посочения работник, когато този работник осигурява издръжката на това дете(34). Ето защо Съдът е постановил, че понятието „член на семейството“ на пограничен работник, ползващ се непряко от принципа на равно третиране съгласно член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011, съответства на понятието „член на семейството“ по смисъла на член 2, точка 2 от Директива 2004/38, като това понятие включва съпруга(та) или партньора, с когото гражданинът на Съюза е сключил регистрирано партньорство(35).
44. Споделям този извод. Следва да се припомни, че Съдът по-специално е взел предвид в това отношение развитието на законодателството на Съюза(36) и факта, че член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011 само възпроизвежда буквално член 7, параграф 2 от Регламент № 1612/68, от една страна, и от друга страна, съображение 1, член 1 и член 2, параграф 2 от Директива 2014/54. Последните посочени разпоредби потвърждават волята на законодателя на Съюза да възпроизведе в член 2 от Директива 2004/38 понятието „член на семейството“, дефинирано в практиката на Съда във връзка с Регламент № 1612/68, отменен и заменен с Регламент № 492/2011(37).
45. Действително фактът, че в това решение Съдът се позовава на понятието „член на семейството“ по смисъла на член 2, точка 2 от Директива 2004/38, би могъл да наведе на мисълта, че това обстоятелство не позволява да се приеме, че за отпускането на семейна добавка в контекста на свободното движение на работници понятието „член на семейството“ може да включва по-специално дете, настанено със съдебно решение в дома на трансграничен работник.
46. Убеден съм обаче, че това не е така, поради съображенията, които ще изложа по-нататък.
В. По понятието „член на семейството“ в специфичния контекст на равното третиране на трансграничните работници
47. На първо място, както вече отбелязах(38), за разлика от случая, по който е постановено решение Caisse pour l’avenir des enfants, запитващата юрисдикция не иска от Съда да установи дали в съответствие с член 2, точка 2 от Директива 2004/38 обхватът на член 270 от Кодекса следва да се разшири, за да включва и настанени със съдебно решение деца. Тази юрисдикция иска само да се установи дали разликата в третирането на неживеещо в страната дете, което е настанено със съдебно решение в дома на трансграничен работник, и живеещо в страната дете, настанено със съдебно решение, е в съответствие с правото на Съюза, що се отнася до правото да се получават разглежданите семейни добавки.
48. Следователно правният проблем във фокуса на спора в главното производство не е възможността настанени със съдебно решение деца да бъдат разглеждани като „членове на семейството“ в правния ред на държавите членки, а правото на свободно движение и на равно третиране на трансграничните работници. Макар обаче лицата, които имат право на семейни обезщетения, да се определят в съответствие с националното право(39), това не променя факта, както Съдът многократно е постановявал, че при упражняването на тази компетентност държавите членки трябва да спазват правото на Съюза, и в частност разпоредбите, свързани със свободата на движение на работници(40).
49. В този контекст, за да се определят „членовете на семейството“ на работник, следва да се припомни, както вече изтъкнах(41), че свободното движение на работниците в Съюза се основава на редица принципи, сред които и принципът на равно третиране. От друга страна, прилагането на този принцип в областта на социалното осигуряване се осигурява от правна уредба на Съюза, която почива по-специално на принципа за прилагане на законодателството на само една държава членка в тази област(42). Така съгласно член 4 от Регламент № 883/2004 във връзка със съображение 8 от него(43), за да се гарантира във възможно най-голяма степен равно третиране на всички лица, заети на територията на държава членка, лицето, което упражнява по-конкретно дейност като наето лице в държава членка, по принцип е подчинено на законодателството на тази държава членка и съгласно член 4 трябва да получава там същите обезщетения като гражданите на същата държава. Съдът многократно е постановявал, че работниците допринасят за финансирането на социалните политики на приемащата държава членка с данъците и социалноосигурителните вноски, които плащат в тази държава поради упражняваната от тях дейност като наети лица. Следователно те трябва да могат да се ползват от тях при същите условия като работниците — местни граждани(44).
50. По същия начин член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011 предвижда, че работник от друга държава членка има право на същите социални предимства както работниците — местни граждани. Както вече припомних, тези две разпоредби конкретизират в съответните си области принципа на равно третиране, предвиден в член 45, параграф 2 ДФЕС, който закриля съответните работници срещу всякаква дискриминация, пряка и непряка, основана на гражданство, произтичаща от националните законодателства на държавите членки, и трябва да се тълкуват по същия начин като последната разпоредба(45).
51. На второ място, следва да се има предвид принципът, че разпоредбите за свободното движение на работниците, което е една от основите на Съюза, трябва да се тълкуват широко(46). Според мен това означава, че в контекста на равното третиране на работниците понятието „член на семейството“ трябва да се тълкува разширително, така че да обхване евентуално и други лица, различни от изброените в член 2, точка 2 от Директива 2004/38, по-конкретно деца, поставени със съдебно решение под постоянно законно настойничество или попечителство, когато се намират в сходно положение с деца, за които се отнася тази разпоредба(47).
52. В това отношение следва да се припомни, че съображение 31 от Директива 2004/38 гласи, че същата зачита основните права и свободи и спазва принципите, признати по-конкретно от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
53. Принципът на предимство на висшия интерес на детето, признат в член 24, параграф 2 от Хартата, е един от принципите, които са част от правния ред на Съюза(48). Съдът възприема този принцип като призма, през която трябва да се разглеждат разпоредбите на правото на Съюза(49). В практиката си Съдът също взема предвид интереса на децата да продължат семейния си живот, който интерес е защитен от член 7 от Хартата(50), съответстващ на член 8 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи(51). От практиката на Европейския съд по правата на човека обаче следва, че за да се установи съществуването на фактически семеен живот между приемни родители и настанено в дома им дете, трябва да се вземат предвид редица обстоятелства, като например времето, прекарано заедно, качеството на връзката и ролята, която играе възрастният спрямо детето(52).
54. В случая от акта за преюдициално запитване и от преписката, с която разполага Съдът, се установяват следните обстоятелства. Първо, детето FW е настанено в дома на FV и съпругата му със съдебно решение на държава членка, а именно Белгия, а двойката има две общи биологични деца; второ, настаняването със съдебно решение има траен характер, тъй като детето FW живее в дома на FV от 2005 г. нататък, тоест от най-ранна детска възраст(53); трето, FV упражнява родителските права по отношение на детето FW и пряко осигурява издръжката му, и накрая, четвърто, детето FW има законно местоживеене и пребивава действително и постоянно при FV.
55. Компетентните органи трябва да вземат предвид тези обстоятелства, за да определят за целите на отпускането на семейни добавки — след проверка на действителното семейно положение на съответния работник — дали настаненото в дома на трансграничен работник дете действително е „член на семейството“ на този работник.
56. Накрая, на трето място, следва да се припомни, че от член 1, параграф 2, буква г) от Регламент (ЕС) 2019/1111(54) е видно, че поверяването на дете на приемна грижа попада в приложното поле на този регламент и че от член 30, параграф 1 от него следва, че решение, постановено в държава членка, се признава в останалите държави членки без изискване за специално производство. Ето защо в случая компетентните люксембургски органи са длъжни да признаят съдебно решение за настаняване за целите на отпускането на въпросната семейна добавка.
57. С оглед на тези съображения приемам, че дете, което е настанено със съдебно решение в дома на пограничен работник, следва да попадне в обхвата на понятието „член на семейството“ за целите на отпускането на семейната добавка, тъй като това понятие обхваща и други лица, различни от изброените в член 2, точка 2 от Директива 2004/38.
58. Следва да се провери също така дали с оглед на основните принципи, изведени от припомнената практика на Съда(55), разглежданото законодателство може да доведе до възникване на различно третиране на погранични работници, което би могло да представлява непряка дискриминация, основана на гражданство.
Г. Представлява ли разглежданото законодателство непряка дискриминация по смисъла на член 45 ДФЕС и член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011?
1. По разликата в третирането, основана на местоживеенето
59. Като се основава на точка 51 от решение Caisse pour l’avenir des enfants, CAE изтъква, че доколкото дете, настанено със съдебно решение в дома на трансграничен работник, няма родствена връзка с този работник или с неговия съпруг/неговата съпруга, въпросният работник не може да се позове на принципа на равно третиране по отношение на това дете. Ето защо CAE поддържа, че настоящото дело трябва да бъде разграничено от делото, по което е постановено въпросното съдебно решение.
60. Не споделям тази гледна точка. Макар двете дела да могат в известна степен да бъдат разграничени, считам, че това разграничение не се отнася до сходството на положението на съответните деца с оглед на отпускането на разглежданата семейна добавка.
61. На първо място, несъмнено вярно е, че положението на дете, временно настанено в дома на трансграничен работник, от правна гледна точка е различно от положението на дете, което има родствена връзка, включително родствена връзка по осиновяване, с единия или двамата родители, с които живее. Съгласно съдебната практика обаче дискриминация е налице, когато към сходни положения се прилагат различни правила или когато към различни положения се прилага едно и също правило(56). Съгласно постоянната съдебна практика въпросът за обективното сходство на положенията трябва да се преценява с оглед на целите на съответното законодателство(57). Както вече отбелязах, разглежданата в главното производство семейна добавка представлява социално предимство, което попада в приложното поле на член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011(58), който забранява всяка непряка форма на дискриминация.
62. Съгласно практиката на Съда разграничение, основаващо се на местоживеенето, може да бъде по-неблагоприятно за гражданите на други държави членки, доколкото неживеещите в страната лица са най-често чужди граждани, и следователно представлява непряка дискриминация, основана на гражданство, която може да се допусне само при условие че е обективно обоснована(59).
63. Що се отнася до настоящото дело, следва да се припомни, че видно от акта за преюдициално запитване, съгласно член 269, параграф 1, буква а) от Кодекса право на семейна добавка възниква за всички деца, които са с постоянно и действително пребиваване в Люксембург и законно живеят там. По отношение на тази категория живеещи на територията на държавата деца член 273, параграф 4 от Кодекса предвижда, че в случай на настаняване със съдебно решение тази добавка се изплаща на физическото или юридическото лице, което упражнява правата по отношение на съответното дете и при което това дете има законно местоживеене и пребивава действително и постоянно. Обратно, не възниква право на такава добавка за дете, настанено със съдебно решение при пограничен работник и съответно неживеещо на територията на Люксембург, когато този работник упражнява родителските права по отношение на него. Всъщност съгласно член 269, параграф 1, буква б) и член 270 от Кодекса право на семейна добавка за пограничен работник възниква само за децата, родени от брака, децата, родени без брак, и осиновените деца на това лице.
64. От разглежданото в главното производство национално законодателство следва, че всички деца, живеещи в Люксембург, имат право на съответната семейна добавка, а това означава, че всички деца, които са част от домакинството на работник, живеещ в Люксембург, имат право на същата добавка, включително децата, настанени със съдебно решение в дома на въпросния работник. Обратно, неживеещите на територията на държавата работници нямат право на добавката за деца, настанени в дома им със съдебно решение, с които нямат родствена връзка.
65. Ето защо считам, че това законодателство установява два различни режима, що се отнася до правото на семейна добавка, в зависимост от това дали детето живее в Люксембург, като по този начин въвежда разлика в третирането, която е основана на критерий за местоживеене и съответно е забранена с член 45, параграф 2 ДФЕС и член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011. Според мен такова разграничение, основаващо се на местоживеенето с оглед на предоставянето на социално предимство, може да бъде по-неблагоприятно за трансграничните работници и следователно представлява непряка дискриминация, основана на гражданство, която може да се допусне само при условие че е обективно обоснована(60).
66. Накрая, Съдът отбелязва, че обстоятелството, че правото на семейна добавка като тази в главното производство е предоставено от разглежданото в главното производство национално законодателство пряко на живеещото в Люксембург дете, включително на временно настанени там деца, докато по отношение на неживеещите на територията на държавата работници това право е предоставено на работника в полза на членовете на неговото семейство, определени в посоченото законодателство, е ирелевантно в това отношение. Действително от практиката на Съда следва, че поради самото си естество семейните обезщетения не могат да се считат за дължими на дадено лице независимо от неговото семейно положение(61).
2. По обосновката на непряката дискриминация спрямо трансгранични работници
67. От постоянната практика на Съда следва, че за да бъде обоснована, непряката дискриминация трябва да е в състояние да гарантира осъществяването на легитимна цел, и да не надхвърля необходимото за постигането ѝ(62).
68. В случая обаче запитващата юрисдикция не изтъква никаква обосновка и освен ако не следва друго от проверките, които тя трябва да извърши, по мое мнение не е налице никаква легитимна цел, която би обосновала дискриминация между временно настанено на територията на Люксембург дете и дете, настанено със съдебно решение в дома на трансграничен работник.
69. Ето защо считам, че член 45 ДФЕС и член 7, параграф 2 от Регламент № 492/2011 във връзка с член 67 от Регламент № 883/2004 и член 60 от Регламент № 987/2009 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат законодателство на държава членка, съгласно което трансграничен работник не може да получава семейна добавка, свързана с упражняването от него на дейност като заето лице в тази държава членка, за дете, настанено при него и по отношение на което упражнява родителските права, докато деца, временно настанени във въпросната държава членка, имат право на такава добавка, изплащана на физическото или юридическото лице, което упражнява правата над съответното дете.
Д. По влиянието върху предложения отговор на обстоятелството, че пограничният работник осигурява издръжката на детето
70. Запитващата юрисдикция се интересува също дали отговорът на преюдициалния въпрос може да бъде повлиян от факта, че пограничният работник осигурява издръжката на детето.
71. Трябва да отбележа, че от точка 50 от решение Caisse pour l’avenir des enfants е видно, че що се отнася до изискването пограничният работник да осигурява издръжката на детето, Съдът приема, че това изискване трябва да произтича от фактическо положение, което трябва да се преценява от администрацията и евентуално от националните съдилища въз основа на представените от заинтересованото лице доказателства, без да е необходимо те да определят причините за този принос, нито да изчисляват точния му размер.
72. В това отношение ми се струва уместно да уточня, както правилно посочва Комисията, че това изискване трябва да се прилага с оглед на отпускането на семейна добавка на неживеещ в страната работник само ако националното законодателство предвижда такова изискване за отпускането на въпросната добавка на живеещо в страната лице, което упражнява родителските права над настанено в дома му дете и при което детето има законно местоживеене и пребивава действително и постоянно. Различен извод би бил в противоречие с принципа на равно третиране на неживеещи и живеещи на територията на държавата работници. В този ред на мисли считам, че евентуалното изискване с оглед на отпускането на семейна добавка пограничният работник изцяло да издържа настаненото дете, не може да бъде прието, ако това изискване не се прилага за живеещо на територията на държавата лице, което упражнява родителските права над настаненото дете, при положение че задължението за издръжка или евентуалното участие в издръжката на детето на биологичните родители, ако те са известни, на практика не води до липса на участие в издръжката от страна на трансграничния работник, при когото детето е настанено. Във всеки случай, участието на биологичните родители в издръжката на въпросното дете може да бъде както съвсем ограничено, така и да липсва, поради често много несигурното им положение(63).
V. Заключение
73. С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от Cour de cassation (Касационен съд на Люксембург) преюдициален въпрос по следния начин:
„Член 45 ДФЕС и член 7, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 492/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2011 година относно свободното движение на работници в Съюза във връзка с член 67 от Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност и член 60 от Регламент (ЕО) № 987/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 16 септември 2009 година за установяване процедурата за прилагане на Регламент № 883/2004 за координация на системите за социална сигурност
трябва да се тълкуват в смисъл, че
не допускат законодателство на държава членка, съгласно което трансграничен работник не може да получава семейна добавка, свързана с упражняването на дейност като заето лице в тази държава членка, за дете, настанено при него, по отношение на което упражнява родителските права, докато деца, временно настанени във въпросната държава членка, имат право на такава добавка, изплащана на физическите или юридическите лица, упражняващи правата над тях. За отпускане на семейна добавка е допустимо на работник, неживеещ на територията на държавата, да се наложи условие да осигурява издръжката на детето, само ако националното законодателство предвижда налагането на такова условие на живеещ на територията на държавата работник, който упражнява родителските права над настанено в дома му дете и при когото това дете има законно местоживеене и пребивава действително и постоянно“.