SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Cuarta)
de 14 de octubre de 1999 (1)
«Transparencia - Acceso a la información - Decisión 94/90/CECA, CE,
Euratom de la Comisión, sobre el acceso del público a los documentos de la
Comisión - Alcance de la excepción basada en la protección del interés público
- Proyecto de dictamen motivado con arreglo al artículo 169 del Tratado CE
(actualmente, artículo 226 CE)»
En el asunto T-309/97,
The Bavarian Lager Company Ltd, sociedad inglesa, con domicilio social en
Lancashire (Reino Unido), representada por el Sr. Stephen Hornsby, Solicitor, que
designa como domicilio en Luxemburgo el despacho de Me André Marc, 56-58, rue
Charles Martel,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. Carmel O'Reilly
y el Sr. Ulrich Wölker y, en la fase oral del procedimiento, por el Sr. Xavier Lewis,
miembros del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio
en Luxemburgo el despacho del Sr. Carlos Gómez de la Cruz, miembro del
Servicio Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
apoyada por
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte , representado por el Sr. John
Collins y, en la fase oral del procedimiento, por la Sra. Jessica Simor, del Treasury
Solicitor's Department, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en
Luxemburgo la sede de la embajada del Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
que tiene por objeto una solicitud de anulación de una decisión de la Comisión de
18 de septiembre de 1997 por la que se denegó a la demandante el acceso a un
proyecto de dictamen motivado elaborado por la Comisión con arreglo al artículo
169 del Tratado CE (actualmente, artículo 226 CE),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Cuarta),
integrado por el Sr. R.M. Moura Ramos, Presidente, la Sra. V. Tiili y el Sr.
P. Mengozzi, Jueces;
Secretaria: Sra. B. Pastor, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 25 de
febrero de 1999;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
- 1.
- En el Acta final del Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de
febrero de 1992, los Estados miembros incluyeron una declaración (n. 17) relativa
al derecho de acceso a la información, del siguiente tenor literal:
«La Conferencia estima que la transparencia del proceso de decisión refuerza el
carácter democrático de las Instituciones, así como la confianza del público en la
Administración. La Conferencia recomienda, por consiguiente, que la Comisión
presente al Consejo, a más tardar en 1993, un informe sobre medidas destinadas
a mejorar el acceso del público a la información de que disponen las Instituciones.»
- 2.
- El 2 de junio de 1993, la Comisión presentó la Comunicación 93/C 166/04 sobre la
transparencia en la Comunidad (DO C 166, p. 4), en la que se recogen los
principios básicos que regulan el acceso a los documentos.
- 3.
- El 6 de diciembre de 1993, el Consejo y la Comisión aprobaron un Código de
conducta relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y de la
Comisión (DO L 340, p. 41; en lo sucesivo, «Código de conducta») y se
comprometieron a adoptar las medidas necesarias para la aplicación de los
principios enunciados por el Código de conducta antes del 1 de enero de 1994.
- 4.
- Para garantizar la ejecución de este compromiso, el 8 de febrero de 1994 la
Comisión adoptó la Decisión 94/90/CECA, CE, Euratom, sobre el acceso del
público a los documentos de la Comisión (DO L 46, p. 58; en lo sucesivo,
«Decisión 94/90»), con base en el artículo 162 del Tratado CE. El artículo 1 de
dicha Decisión indica que queda aprobado el Código de conducta, cuyo texto figura
en anexo a la misma.
- 5.
- El Código de conducta establece el siguiente principio general:
«El público tendrá el mayor acceso posible a los documentos que posean la
Comisión y el Consejo. Por documento se entiende todo escrito, sea cual fuere su
soporte, que contenga datos existentes y que esté en poder de la Comisión o del
Consejo.»
- 6.
- Después de exponer brevemente los principios que rigen la presentación y la
tramitación de las solicitudes de acceso a los documentos, el Código de conducta
describe del siguiente modo el procedimiento que debe seguirse cuando se tiene
la intención de rechazar una solicitud de acceso a un documento:
«Si los servicios competentes de la Institución de que se trate tuvieran la intención
de proponer a la misma que dé un curso negativo a la solicitud del interesado, los
citados servicios se lo comunicarán, señalándole que dispone de un plazo de un
mes para presentar una solicitud confirmativa a la Institución encaminada a que
revise su postura y que, de no hacerlo, se considerará que ha renunciado a su
solicitud inicial.
De presentarse dicha solicitud confirmativa y en caso de que la Institución de que
se trate decidiera denegar la entrega del documento, la decisión deberá producirse
en el mes siguiente a la presentación de la solicitud confirmativa y comunicarse al
solicitante por escrito y sin demora; la decisión deberá motivarse debidamente e
indicar las posibles vías de recurso, a saber, el recurso y la reclamación ante el
Defensor del Pueblo, en las condiciones previstas en los artículos 173 [actualmente
artículo 230 CE, tras su modificación] y 138 E [actualmente, artículo 195 CE],
respectivamente, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.»
- 7.
- El Código de conducta enumera, en los siguientes términos, las circunstancias que
una Institución puede invocar para justificar el rechazo de una solicitud de acceso
a los documentos:
«Las Instituciones denegarán el acceso a todo documento cuya divulgación pueda
suponer un perjuicio para:
- la protección del interés público (seguridad pública, relaciones
internacionales, estabilidad monetaria, procedimientos judiciales, actividades
de inspección e investigación),
- la protección del individuo y de la intimidad,
- la protección del secreto en materia comercial e industrial,
- la protección de los intereses financieros de la Comunidad,
- la protección de la confidencialidad que haya solicitado la persona física o
jurídica que haya proporcionado la información o que requiera la legislación
del Estado miembro que haya proporcionado la información.
Las Instituciones también podrán denegar el acceso al documento a fin de
salvaguardar el interés de las mismas en mantener el secreto de sus
deliberaciones.»
- 8.
- El 4 de marzo de 1994, la Comisión publicó la Comunicación 94/C 67/03 sobre
mejora del acceso a los documentos (DO C 67, p. 5). En ella se indica que «toda
persona [...] puede [...] solicitar el acceso a cualquier documento de la Comisión no
publicado, incluidos los documentos de trabajo y otro material explicativo». En
cuanto a las excepciones previstas en el Código de conducta, la Comunicación
señala que «la Comisión puede considerar la negativa del acceso a un documento
si su divulgación pudiese atentar contra intereses públicos y privados y contra el
buen funcionamiento de la Institución», y añade a este respecto que «las
derogaciones [léase excepciones] no estarán sujetas a ninguna norma automática
y se estudiará cada solicitud de acceso a un documento de forma separada».
Hechos que originaron el litigio
- 9.
- La sociedad demandante fue creada el 28 de mayo de 1992 con la intención de
importar cerveza alemana destinada principalmente a los establecimientos de
despacho de bebidas alcohólicas del Reino Unido situados en el norte de
Inglaterra.
- 10.
- Sin embargo, la demandante no logró vender su producto, ya que gran número de
titulares de establecimientos de despacho de bebidas alcohólicas del Reino Unido
se encuentran vinculados por contratos de compra en exclusiva, que les obligan a
adquirir la cerveza a empresas cerveceras determinadas.
- 11.
- El Reglamento británico sobre suministro de cerveza [Supply of Beer (Tied Estate)
Order 1989 (S.I. 1989/2390)] obliga, sin embargo, a las empresas cerveceras
británicas que posean más de 2.000 «pubs» a permitir que los titulares de sus
establecimientos compren una cerveza procedente de otra empresa cervecera, a
condición de que se trate de cerveza envasada en barril y con una graduación
alcohólica superior al 1,2 % vol., según lo dispuesto en el artículo 7, apartado 2,
letra a), de dicho Reglamento. Esta última disposición se conoce comúnmente
como «Guest Beer Provision» («regla de la cerveza acogida»; en lo sucesivo,
«GBP»).
- 12.
- El artículo 7, apartado 3, del mismo Reglamento define como «cerveza envasada
en barril» la que «continúa fermentando en el recipiente del que se extrae para
ser consumida». Ahora bien, la mayoría de las cervezas fabricadas fuera del Reino
Unido son filtradas antes de que finalice el proceso de fabricación y, por esta
razón, no continúan fermentado una vez envasadas en barriles. Por consiguiente,
no pueden considerarse «cerveza envasada en barril» a efectos de la GBP ni están
comprendidas dentro del ámbito de aplicación de dicha disposición.
- 13.
- Considerando que la GBP constituía una medida de efecto equivalente a una
restricción cuantitativa a las importaciones y, por tanto, incompatible con el artículo
30 del Tratado CE (actualmente artículo 28 CE, tras su modificación), la
demandante presentó una denuncia ante la Comisión mediante un escrito de 3 de
abril de 1993.
- 14.
- Tras efectuar la correspondiente investigación, la Comisión decidió el 12 de abril
de 1995 incoar contra el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte el
procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado CE (actualmente, artículo
226 CE). El 28 de septiembre de 1995, dicha Institución informó a la demandante
de la existencia de la investigación y del envío al Reino Unido de un escrito de
requerimiento fechado el 15 de septiembre de 1995. El 26 de junio de 1996 la
Comisión decidió enviar un dictamen motivado al Reino Unido, y el 5 de agosto
de 1996 publicó un comunicado de prensa en el que informaba de su decisión.
- 15.
- El 15 de marzo de 1997, el United Kingdom Department of Trade and Industry
(Ministerio de Comercio e Industria británico) anunció un proyecto de modificación
de la GBP con arreglo al cual la cerveza embotellada podría venderse como «guest
beer», al igual que la cerveza envasada en barril. Después de que la Comisión
suspendiera en dos ocasiones (el 19 de marzo de 1997 y el 26 de junio de 1997) su
decisión de enviar un dictamen motivado al Reino Unido, el Jefe de la Unidad 2,
«Aplicación de los artículos 30 a 36 del Tratado CE (notificación, quejas,
infracciones, etc.) y eliminación de las restricciones a los intercambios», de la
Dirección B, «Libre Circulación de Mercancías y Contratos Públicos», de la
Dirección General XV - «Mercado Interior y Servicios Financieros» (en lo
sucesivo, DG XV) informó a la demandante mediante escrito de 21 de abril de
1997 de que, habida cuenta del proyecto de modificación de la GBP, se había
decidido suspender el procedimiento del artículo 169 del Tratado y el dictamen
motivado no había sido notificado al Gobierno del Reino Unido. Indicaba
igualmente que el procedimiento se daría por finalizado tan pronto como la GBP
modificada entrara en vigor. La nueva versión de la GBP entró en vigor el 22 de
agosto de 1997. Por consiguiente, el dictamen motivado no llegó a ser enviado al
Reino Unido en ningún momento, y el 10 de diciembre de 1997 la Comisión
decidió finalmente archivar el procedimiento incoado por incumplimiento.
- 16.
- Mediante un fax enviado el 21 de marzo de 1997, el Abogado de la demandante
solicitó al Director General de la DG XV el texto del «dictamen motivado»,
basándose en el Código de conducta. Mediante escrito de 16 de mayo de 1997, el
Sr. Mogg, Director General de la DG XV, se negó a acceder a lo solicitado
alegando que «con arreglo a las reglas internas de la Comisión, los dictámenes
motivados de la Comisión son confidenciales, a menos que la Comisión adopte la
decisión especial de hacerlos públicos».
- 17.
- Mediante escrito de 27 de mayo de 1997, el Abogado de la demandante reiteró su
solicitud, invocando la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 19 deoctubre de 1995, Carvel y Guardian Newspapers/Consejo (T-194/94, Rec. p. II-2765) y el principio de buena administración. Mediante escrito de 9 de julio de
1997, el Sr. Mogg confirmó su negativa, invocando en esta ocasión el Código de
conducta y la excepción basada en la protección del interés público. Afirmó así, en
especial, que la divulgación del documento de referencia podría:
- Afectar a la buena administración de la justicia, y en particular a la
aplicación del Derecho comunitario;
- poner en peligro el procedimiento que se sigue en caso de incumplimiento
del Derecho comunitario;
- suponer un perjuicio para el clima de confianza indispensable para una
discusión franca y profunda entre la Comisión y los Estados miembros, a fin
de garantizar el cumplimiento por dichos Estados de las obligaciones que
les incumben en virtud del Tratado.
- 18.
- En desacuerdo con la postura de la Comisión, la demandante presentó a través de
su Abogado, mediante escrito de 7 de agosto de 1997, una solicitud confirmativa
dirigida al Secretario General de la Comisión, conforme al procedimiento
establecido en el Código de conducta.
- 19.
- Mediante escrito de 18 de septiembre de 1997 (en lo sucesivo, «decisión
controvertida»), el Secretario General de la Comisión ratificó la desestimación de
la solicitud presentada a la DG XV y la motivación de la misma en los siguientes
términos:
«Tras examinar su solicitud, me veo obligado a ratificar la decisión del Sr. Mogg
de no darle acceso a este documento, cuya divulgación podría suponer un perjuicio
para la protección del interés público, y en particular para las tareas de inspección
y de investigación de la Comisión. Dicha excepción está expresamente prevista en
el Código de conducta relativo al acceso del público a los documentos del Consejo
y de la Comisión, adoptado por la Comisión el 8 de febrero de 1994.
Como el Sr. Mogg le explicó ya en su escrito de 9 de julio de 1997, resulta en
efecto esencial que la Comisión pueda efectuar investigaciones en los asuntos
incluidos en el ámbito de sus competencias como guardiana de los Tratados,
respetando al mismo tiempo la naturaleza confidencial de dichos procedimientos.
En materia de investigación de incumplimientos, es necesario que exista una
cooperación sincera y un ambiente de confianza mutua entre la Comisión y el
Estado miembro de que se trate, a fin de que ambas partes puedan iniciar un
proceso de negociación y concesiones recíprocas que permita resolver el litigio en
su fase preliminar.
El propio Tribunal de Primera Instancia ha considerado, en su sentencia T-105/95
(WWW/Comisión), que ”la confidencialidad que los Estados miembros tienen
derecho a esperar de la Comisión en tales circunstancias justifica, en razón de la
protección del interés público, la denegación de acceso a los documentos relativos
a las investigaciones que podrían eventualmente dar lugar a un procedimiento por
incumplimiento, aunque haya transcurrido cierto tiempo desde la conclusión de
dichas investigaciones” (apartado 63).
Es preciso subrayar igualmente que la investigación sobre un eventual
incumplimiento continúa abierta, dado que la Comisión ha decidido postergar el
envío de un dictamen motivado a las autoridades británicas.
Le recuerdo que, a diferencia de lo que ocurre con la excepción facultativa basada
en el interés de la Comisión en mantener el secreto de sus deliberaciones, esta
excepción obligatoria basada en la protección del interés público no requiere una
ponderación de los intereses en juego. Tal como declaró el Tribunal de Primera
Instancia en el apartado 58 de la sentencia antes mencionada, ”la Comisión está
obligada a denegar el acceso a documentos que correspondan a una de las
excepciones que figuran en esta primera categoría, cuando se aporta la prueba de
esta última circunstancia”.»
Procedimiento y pretensiones de las partes
- 20.
- A la vista de estas circunstancias, la demandante interpuso el recurso objeto de
estos autos mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera
Instancia el 9 de diciembre de 1997.
- 21.
- Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el
25 de mayo de 1998, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte solicitó
intervenir en el procedimiento en apoyo de las pretensiones de la parte
demandada. Mediante auto de 7 de julio de 1998, el Presidente de la Sala Tercera
del Tribunal de Primera Instancia admitió dicha intervención.
- 22.
- Al no haber formulado la demandante escrito de réplica y haber renunciado la
parte coadyuvante a presentar un escrito de formalización de la intervención, la
fase escrita del procedimiento finalizó el 9 de septiembre de 1998.
- 23.
- La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule la decisión de la Comisión de 16 de mayo de 1997, 9 de julio de 1997
y 18 de septiembre de 1997, por la que se le deniega el acceso al dictamen
motivado de la Comisión formulado a raíz de una investigación sobre el
artículo 7, apartado 3, de la Supply of Beer (Tied Estates) Order 1989 (S.I.
1989/2390).
- Condene en costas a la Comisión.
- 24.
- La demandada solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare la inadmisibilidad del recurso en la medida en que se refiere a los
escritos de 16 de mayo de 1997 y de 9 de julio de 1997.
- Desestime el recurso.
- Condene en costas a la demandante.
- 25.
- El Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, parte
coadyuvante, solicita al Tribunal de Primera Instancia que estime las pretensiones
de la Comisión
- 26.
- En la vista, la demandante renunció a su pretensión de que se anulara la decisión
de la Comisión contenida en los escritos de 16 de mayo de 1997 y de 9 de julio
de 1997.
Sobre el fondo del asunto
Sobre el único motivo, basado en una violación de la Decisión 94/90
Alegaciones de las partes
- 27.
- La demandante basa sus pretensiones en la sentencia de 5 de marzo de 1997,
WWF UK/Comisión (T-105/95, Rec. p. II-313; en lo sucesivo, «sentencia WWF»),
en la que el Tribunal de Primera Instancia estimó que la Decisión 94/90 constituye
la respuesta de la Comisión a las peticiones del Consejo de reflejar a nivel
comunitario el derecho de los ciudadanos, reconocido por la mayoría de las
legislaciones de los Estados miembros, a acceder a los documentos que obren en
poder de las autoridades públicas. Invoca asimismo los apartados 34 a 37 de la
sentencia del Tribunal de Justicia de 30 de abril de 1996, Países Bajos/Consejo (C-58/94, Rec. p. I-2169) y las conclusiones del Abogado General Sr. Tesauro en el
asunto en el que recayó dicha sentencia (puntos 14 a 16). Según la demandante,
el significado del Código de conducta y de la sentencia WWF, correctamente
interpretados, es el siguiente:
- El acceso a los documentos constituye un derecho; quien lo solicita no está
obligado a invocar un interés legítimo en apoyo de su solicitud.
- El objetivo de transparencia constituye un fin en sí mismo; la Comisión sólo
puede denegar el acceso a un documento amparándose en la excepción
obligatoria basada en la protección del interés público si aporta la prueba
de que dicho acceso puede realmente «suponer un perjuicio» para el
interés público.
- Únicamente existe «un perjuicio» para el interés público cuando se acredite
que la divulgación del documento solicitado puede suponer un perjuicio
importante para un tercero o para el público en general, ya que la
excepción basada en la protección del interés público no pretende proteger
los intereses de la Comisión.
- El Código de conducta no permite que la Comisión se niegue a divulgar la
totalidad de los documentos de unas determinadas categorías o adopte
reglas internas que establezcan que determinadas categorías de documentos
son per se confidenciales. Cada solicitud que se presente debe ser
examinada a la luz de las disposiciones del Código.
- 28.
- La demandante sostiene que el análisis del concepto de interés público efectuado
por la Comisión en su escrito de 9 de julio de 1997 resulta erróneo por dos
razones. En primer lugar, la demandante considera que el interés público que debe
prevalecer es el consistente en una buena administración. En su papel como
guardiana de los Tratados, la Comisión está obligada a ejercer sus funciones con
eficacia y en interés de la Comunidad, y a mostrar a los europeos que
efectivamente actúa así. En el caso de la GBP, existe como mínimo la apariencia
de que la Comisión no ha velado por el cumplimiento de las obligaciones que
incumben al Reino Unido en virtud del Tratado CE. El interés público exige que
se divulgue el dictamen motivado, que recoge el punto de vista oficial de la
Comisión sobre la conformidad al Derecho comunitario de la GBP, en su versión
inicial, con lo que se garantizaría una total transparencia del proceso de decisión
y se crearía un sentimiento de confianza en la actuación de las Instituciones.
- 29.
- En segundo lugar, la demandante considera que en el presente caso carece de
pertinencia la referencia que la Comisión hace a la confidencialidad que tiene
derecho a esperar el Reino Unido, en cuanto Estado miembro contra el que puede
incoarse un procedimiento por incumplimiento. Subraya a este respecto que la
Comisión indicó específicamente en su escrito de 16 de mayo de 1997 que el
procedimiento por incumplimiento se daría por finalizado tan pronto como entrara
en vigor el proyecto de modificación de la GBP, lo que ocurrió el 22 de agosto de
1997. Ahora bien, en el apartado 63 de la sentencia WWF, el Tribunal de Primera
Instancia consideró que los Estados miembros que estén siendo objeto de una
investigación que pueda dar lugar a un procedimiento por incumplimiento tienen
derecho a esperar de la Comisión que se respete la confidencialidad. Por
consiguiente, en opinión de la demandante, el argumento de la confidencialidad
sólo puede invocarse en los casos en que exista la posibilidad de un procedimiento
por incumplimiento, pero no cuando dicho procedimiento ya se ha dado por
finalizado.
- 30.
- La Comisión impugna la afirmación de la demandante de que en el presente caso
no resulta justificada la excepción basada en la protección del interés público.
Citando la jurisprudencia comunitaria, y en especial la sentencia WWF, la Comisión
reconoce que, para poder denegar el acceso a unos documentos invocando la
mencionada excepción, ella está obligada a aportar la prueba, por una parte, de la
circunstancia que justifica dicha excepción (sentencias Carvel y Guardian
Newspapers/Consejo, antes citada, apartado 64, y WWF, apartado 58) y, por otra,
de la relación entre dicha circunstancia y los documentos de que se trate (sentencia
WWF, apartado 64). Subraya a este respecto que el Código de conducta enumera
diferentes aspectos del interés público, a saber, la seguridad pública, las relaciones
internacionales, la estabilidad monetaria, los procedimientos jurisdiccionales y las
actividades de inspección e investigación. La divulgación de documentos
relacionados con estas materias se presume perjudicial para el interés público. Por
otra parte, en su sentencia WWF, el Tribunal de Primera Instancia señaló
expresamente que los documentos relativos a investigaciones que podrían dar lugar
a un procedimiento por incumplimiento deben considerarse comprendidos en el
concepto de protección del interés público, y más especialmente en el de
actividades de inspección y de investigación (apartado 63).
- 31.
- Por lo que respecta al documento de que se trata, la Comisión alega que había una
investigación en marcha sobre un eventual incumplimiento del Derecho
comunitario en el momento en que la demandante solicitó el texto del dictamen
motivado, que constituye por definición un documento «relacionado» con el
procedimiento por incumplimiento y al que se aplica, por consiguiente, la excepción
basada en la protección del interés público. La Comisión mantiene pues que no se
negó a divulgar la totalidad de los documentos de unas determinadas categorías,
sino que denegó el acceso al documento de que se trata en razón de su naturaleza.
- 32.
- Esta última excepción resulta aplicable en razón de la confidencialidad que los
Estados miembros tienen derecho a esperar de la Comisión cuando esta última
investiga eventuales incumplimientos del Derecho comunitario, confidencialidad
protegida por la confianza legítima, según la sentencia WWF. La Comisión
considera que el procedimiento del artículo 169 del Tratado tiene por objeto hacer
que los Estados miembros respeten el Derecho comunitario a través, en una
primera fase, de un proceso de negociación basado en un diálogo sincero con el
Estado afectado. Tanto en interés de los Estados miembros como en interés de la
investigación es necesario que el dialogo se desarrolle sin publicidad alguna,
garantizando a dichos Estados la posibilidad de alcanzar un compromiso de manera
confidencial.
- 33.
- Por otra parte, la Comisión rechaza la interpretación que la demandante hace de
la sentencia WWF y del Código de conducta. Señala así que no existe en los
fundamentos de dicha sentencia nada que permita llegar a la conclusión de que
únicamente podrá invocarse la confidencialidad cuando exista la posibilidad de un
procedimiento por incumplimiento. Por lo que respecta al Código de conducta, este
último prevé dos categorías de excepciones al principio general de acceso de los
ciudadanos a los documentos de la Comisión. La Comisión está obligada a denegar
el acceso a los documentos a los que se aplique alguna de las excepciones
obligatorias, entre las cuales se encuentra la basada en la protección del interés
público, mientras que en el caso de excepciones facultativas dispone de un margen
de apreciación. Dicha apreciación consiste en sopesar el interés del ciudadano en
tener acceso a los documentos y el eventual interés de la Comisión en preservar
el secreto de sus deliberaciones. Por tanto, al tiempo que reconoce que la
demandante no está obligada a demostrar un interés en la obtención de los
documentos solicitados, la Comisión sostiene que aquélla se equivoca al afirmar
que «el interés público predominante es el interés en una buena administración»
o invocar sus propios intereses comerciales, pues en el presente caso no hay
necesidad alguna de sopesar unos intereses y otros. La Comisión considera que la
buena administración resulta garantizada precisamente si se invoca la excepción
basada en la protección del interés público cuando resulten acreditadas las
circunstancias que la justifican.
- 34.
- En la vista, la Comisión precisó su postura explicando que el interés público que
merece protección en el caso de autos es el interés en el funcionamiento correcto
de la Comunidad. El único modo de alcanzar el objetivo que persigue el
procedimiento del artículo 169 del Tratado es garantizar a todos los Estados
miembros que el escrito de requerimiento y el dictamen motivado sólo se
comunicarán al Tribunal de Justicia. La falta de confidencialidad limitaría las
posibilidades de llevar a cabo una discusión constructiva y de lograr una solución
de los litigios en vía amistosa, y el resultado sería un aumento del número de
procedimientos contenciosos. La Comisión subraya a este respecto que, de todos
los asuntos en los que ella incoa un procedimiento con arreglo al artículo 169 del
Tratado, menos del 10 % llegan al Tribunal de Justicia. Afirma por último que
hacer público un dictamen motivado, incluso en el caso de un procedimiento por
incumplimiento ya archivado, no contribuiría a proteger el interés de todos los
ciudadanos comunitarios en que las Instituciones comunitarias funcionen
eficazmente y en que exista un sistema jurídico coherente en todo el territorio de
la Unión.
- 35.
- El Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ha indicado
que comparte la postura de la Comisión.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
- 36.
- Procede recordar que la Decisión 94/90 es un acto que confiere a los ciudadanos
el derecho de acceso a los documentos que se encuentran en poder de la Comisión
(sentencia WWF, apartado 55; sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 19
de marzo de 1998, Van der Wall/Comisión, T-83/96, Rec. p. II-545, apartado 41,
y de 6 de febrero de 1998, Interporc/Comisión, T-124/96, Rec. p. II-231, apartado
46). Su objetivo es traducir el principio que postula por un acceso de los
ciudadanos a la información lo más amplio posible, con el fin de reforzar el
carácter democrático de las Instituciones, así como la confianza del público en la
Administración [véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 17 de junio
de 1998, Svenska Jounalistförbundet/Consejo (T-174/95, Rec. p. II-2289),
apartado 66, en lo que respecta a las disposiciones equivalentes de la Decisión
93/731/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 1993, relativa al acceso del público
a los documentos del Consejo (DO L 340, p. 43)].
- 37.
- Por otra parte, el Tribunal de Primera Instancia ha declarado ya que del sistema
de la Decisión 94/90 se desprende que esta última se aplica en términos generales
a las solicitudes de acceso a los documentos y que todos los ciudadanos pueden
solicitar tener acceso a cualquier documento de la Comisión no publicado, sin que
sea necesario motivar la solicitud (sentencia Interporc/Comisión, antes citada,
apartado 48, y, en lo que respecta a las disposiciones equivalentes de la Decisión
93/731, de 20 de diciembre de 1993, antes citada, véase la sentencia Svenska
Journalistförbundet/Consejo, antes citada, apartado 109).
- 38.
- En el Código de conducta adoptado por la Comisión en su Decisión 94/90 se
recogen sin embargo dos categorías de excepciones al principio general de acceso
de los ciudadanos a los documentos de la Comisión. La norma relativa a la primera
categoría, de la que forma parte la excepción invocada en el caso de autos por la
Comisión, redactada en términos imperativos, dispone que «las Instituciones
denegarán el acceso a todo documento cuya divulgación pueda suponer un
perjuicio para [entre otros] la protección del interés público (seguridad pública,
relaciones internacionales, estabilidad monetarias, procedimientos judiciales,
actividades de inspección e investigación)».
- 39.
- Procede recordar que las excepciones en el acceso a los documentos deben
interpretarse y aplicarse restrictivamente, de modo que no se frustre la aplicación
del principio general consistente en otorgar al público «el máximo acceso posible
a los documentos que obran en poder de la Comisión» (sentencias WWF, apartado
56, Van der Wal, apartado 41, e Interporc/Comisión, antes citada, apartado 49).
- 40.
- En la decisión controvertida, la Comisión declara que la divulgación del dictamen
motivado «podría suponer un perjuicio para la protección del interés público, y en
particular para las tareas de inspección y de investigación de la Comisión».
Menciona expresamente a este respecto el hecho de que «en materia de
investigación de incumplimientos, es necesario que exista una cooperación sincera
y un ambiente de confianza mutua entre la Comisión y el Estado miembro de que
se trate, a fin de que ambas partes puedan iniciar un proceso de negociación y
concesiones recíprocas que permita resolver el litigio en su fase preliminar.». Con
estas palabras, la Comisión hace referencia principalmente a la sentencia WWF.
- 41.
- Sin embargo, y en contra de lo que afirma la Comisión, no se deduce de la
jurisprudencia, ni de la sentencia WWF en particular, que todos los documentos
relacionados con los procedimientos por incumplimiento se encuentren cubiertos
por la excepción basada en la protección del interés público. Según dicha sentencia,
la confidencialidad que los Estados miembros tienen derecho a esperar de la
Comisión en tales circunstancias justifica, en razón de la protección del interés
público, la denegación de acceso a los documentos relativos a las investigaciones
que podrían eventualmente dar lugar a un procedimiento por incumplimiento,
aunque haya transcurrido cierto tiempo desde la conclusión de dichas
investigaciones (sentencia WWF, apartado 63).
- 42.
- A este respecto procede señalar que resulta material y jurídicamente errónea la
calificación de «dictamen motivado» dada al documento al que la demandante
desea tener acceso. En efecto, en respuesta a una pregunta por escrito de este
Tribunal, la Comisión ha precisado que los Miembros de la Comisión no disponían
del proyecto de dictamen motivado cuando adoptaron la decisión de emitir dicho
dictamen motivado, el 26 de junio de 1996. Dicho proyecto fue en realidad
elaborado por la administración, bajo la responsabilidad del Miembro de la
Comisión competente en esta materia, después de que la Junta de Comisarios
adoptara la decisión de emitir el dictamen. Así pues, el documento de que se trata
fue redactado en realidad por los servicios de la Comisión para ser notificado al
Reino Unido como dictamen motivado. Posteriormente, el 19 de marzo de 1997,
la Comisión suspendió su decisión de enviar un dictamen motivado al Reino Unido
y finalmente el documento no fue enviado en ningún momento por el Miembro de
la Comisión competente en la materia ni notificado a dicho Estado miembro. El
procedimiento incoado con arreglo al artículo 169 del Tratado no ha llegado por
tanto a la fase en que la Comisión «emitirá un dictamen motivado», y dicho
dictamen no ha sobrepasado la etapa de documento meramente preparatorio.
- 43.
- Aunque la Institución demandada no ha negado la calificación de «dictamen
motivado» dada al documento controvertido en el presente litigio, resulta necesario
corregir esta calificación errónea. En efecto, no cabe admitir que la apreciación del
recurso se base en una desnaturalización de dicho documento. Tal
desnaturalización equivaldría a un error de Derecho y viciaría por tanto de
ilegalidad la sentencia del Tribunal de Primera Instancia (véanse las sentencias del
Tribunal de Justicia de 2 de marzo de 1994, Hulti/Comisión, C-53/92 P, Rec. p. I-667, apartado 42, y de 16 de septiembre de 1997, Blackspur DIY y otros/Consejo
y Comisión, C-362/95 P, Rec. p. I-4775, apartado 29, y los autos del Tribunal de
Justicia de 6 de octubre de 1997, AIUFFASS y AKT/Comisión, C-55/97 P, Rec. p.
I-5383, apartado 25, y de 16 de octubre de 1997, Dimitriadis/Tribunal de Cuentas,
C-140/96 P, Rec. p. I-5635, apartado 35).
- 44.
- De ello se deduce que la cuestión del acceso al documento de que se trata debe
analizarse teniendo en cuenta que se trata de un documento preparatorio, sin
olvidar que, según la Comunicación 94/C 67/03, de 4 de marzo de 1994, antes
citada, «toda persona [...] puede [...] solicitar el acceso a cualquier documento de
la Comisión no publicado, incluidos los documentos de trabajo y otro material
explicativo».
- 45.
- Teniendo en cuenta estas circunstancias, procede pues analizar si la Comisión tiene
derecho a invocar la excepción basada en la protección del interés público para
denegar el acceso al documento solicitado por la demandante y, de ser así, en qué
medida.
- 46.
- En el presente caso, habida cuenta de que el documento de que se trata es un
documento preparatorio y de que, en el momento en que se solicitó acceder al
mismo, la Comisión había suspendido su decisión de emitir el dictamen motivado,
resulta obligado reconocer que el procedimiento del artículo 169 del Tratado se
encontraba todavía en la fase de inspección e investigación. Como el Tribunal
señaló en su sentencia WWF, los Estados miembros tienen derecho a esperar que
la Comisión respete la confidencialidad durante las investigaciones que
eventualmente pudieran dar lugar a un procedimiento por incumplimiento
(apartado 63). En efecto, una divulgación de documentos relativos a la fase de
investigación, durante las negociaciones entre la Comisión y el Estado miembro de
que se trate, podría perjudicar el correcto desarrollo del procedimiento por
incumplimiento, en la medida en que podría poner en peligro la finalidad del
mismo, que es permitir que el Estado miembro cumpla voluntariamente las
exigencias del Tratado o, en su caso, darle la oportunidad de justificar su posición
(véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de septiembre de 1998,
Comisión/Alemania, C-191/95, Rec. p. I-5449, apartado 44). La defensa de este
objetivo justifica que, en nombre de la protección del interés público, se deniegue
el acceso a un documento preparatorio relativo a la fase de investigación del
procedimiento del artículo 169 del Tratado.
- 47.
- Del conjunto de consideraciones precedentes se deduce que no cabe acoger el
único motivo invocado, por lo que procede desestimar el recurso.
Costas
- 48.
- A tenor de lo dispuesto en artículo 87, apartado 2, del Reglamento de
Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo
hubiere solicitado la otra parte. Habiendo sido desestimado el recurso de la
demandante, procede condenarla a soportar las costas en las que hubiera incurrido
la demandada, conforme a lo solicitado por esta última.
- 49.
- Conforme al artículo 87, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, la parte
coadyuvante soportará sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Cuarta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) La demandante soportará las costas de la demandada, además de sus
propias costas.
3) El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte cargará con sus
propias costas.
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Moura RamosTiili
Mengozzi
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Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 14 de octubre de 1999.
El Secretario
El Presidente
H. Jung
R.M. Moura Ramos