YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIMEN
TUOMIO (neljäs jaosto)
14 päivänä lokakuuta 1999 (1)
Avoimuus Tiedonsaanti Yleisön oikeudesta saada tietoja komission
asiakirjoista tehty komission päätös 94/90/EHTY, EY, Euratom Yleisen edun
turvaamiseen perustuvan poikkeuksen ulottuvuus EY:n perustamissopimuksen
169 artiklan (josta on tullut EY 226 artikla) mukaista perusteltua lausuntoa
koskeva luonnos
Asiassa T-309/97,
The Bavarian Lager Company Ltd, Englannin oikeuden mukaan perustettu yhtiö,
kotipaikka Lancashire (Yhdistynyt kuningaskunta), edustajanaan solicitor Stephen
Hornsby, prosessiosoite Luxemburgissa asianajotoimisto André Marc, 3658, rue
Charles Martel,
vastaan
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään oikeudellisen yksikön virkamiehet
Carmel O'Reilly ja Ulrich Wölker sekä suullisessa käsittelyssä oikeudellisen yksikön
virkamies Xavier Lewis, prosessiosoite Luxemburgissa c/o oikeudellisen yksikön
virkamies Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg,
jota tukee
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta , asiamiehinään
Treasury Solicitor's Departmentin virkamies John Collins sekä suullisessa
käsittelyssä Treasury Solicitor's Departmentin virkamies Jessica Simor,
prosessiosoite Luxemburgissa Yhdistyneen kuningaskunnan suurlähetystö, 14
boulevard Roosevelt,
jossa kantaja vaatii kumottavaksi 18.9.1997 tehdyn komission päätöksen, jolla
komissio kieltäytyi antamasta kantajalle tietoja laatimastaan luonnoksesta EY:n
perustamissopimuksen 169 artiklan (josta on tullut EY 226 artikla) mukaiseksi
perustelluksi lausunnoksi,
YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIN (neljäs
jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja R. M. Moura Ramos sekä tuomarit
V. Tiili ja P. Mengozzi,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies B. Pastor,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 25.2.1999 pidetyssä suullisessa
käsittelyssä esitetyn
on antanut seuraavan
tuomion
Asiaa koskevat oikeussäännöt
- 1.
- Jäsenvaltiot sisällyttivät Maastrichtissa 7.2.1992 allekirjoitetun Euroopan unionista
tehdyn sopimuksen päätösasiakirjaan julistuksen (N:o 17) oikeudesta saada tietoja,
joka on sisällöltään seuraavanlainen:
Konferenssi katsoo, että päätöksentekomenettelyn avoimuus vahvistaa toimielinten
kansanvaltaisuutta sekä yleisön luottamusta hallintoa kohtaan. Tämän vuoksi
konferenssi suosittelee, että komissio toimittaa neuvostolle viimeistään vuonna 1993
kertomuksen toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on parantaa yleisön
mahdollisuuksia saada toimielinten hallussa olevia tietoja.
- 2.
- Komissio antoi 2.6.1993 avoimuudesta Euroopan yhteisössä tiedonannon
93/C 166/04 (EYVL C 166, s. 4), jossa esitetään asiakirjajulkisuutta koskevat
periaatteet.
- 3.
- Komissio ja neuvosto hyväksyivät 6.12.1993 tiedonsaantioikeutta neuvoston ja
komission asiakirjoista koskevat käytännesäännöt (EYVL L 340, s. 41; jäljempänä
käytännesäännöt) ja sitoutuivat kumpikin osaltaan toteuttamaan käytännesäännöissä
vahvistettujen periaatteiden täytäntöönpanemiseen tarvittavat toimenpiteet ennen
1.1.1994.
- 4.
- Täyttääkseen tämän sitoumuksen komissio teki 8.2.1994 EY:n
perustamissopimuksen 162 artiklan (josta on tullut EY 218 artikla) nojalla
päätöksen 94/90/EHTY, EY, Euratom yleisön oikeudesta saada tietoja komission
asiakirjoista (EYVL L 46, s. 58; jäljempänä päätös 94/90/EHTY, EY, Euratom).
Tämän päätöksen 1 artiklassa hyväksytään käytännesäännöt, jotka on liitetty
päätökseen.
- 5.
- Käytännesäännöissä esitetään seuraava pääperiaate:
Yleisöllä on oltava mahdollisuus saada mahdollisimman laajalti tietoja komission
ja neuvoston hallussa olevista asiakirjoista. 'Asiakirjalla' tarkoitetaan käytetystä
tietovälineestä riippumatta kirjallisessa muodossa olevaa, neuvoston tai komission
hallussa olevaa tietoa.
- 6.
- Tietojen saamista asiakirjasta koskevan pyynnön esittämistä ja käsittelyä koskevien
periaatteiden lyhyen esittämisen jälkeen käytännesäännöissä kuvataan seuraavasti
menettelyä, jota on noudatettava, jos tällainen pyyntö aiotaan hylätä:
Jos sen toimielimen asianomaiset osastot, jolle pyyntö on osoitettu, ehdottavat
toimielimelle, ettei pyyntöön suostuta, niiden on ilmoitettava pyynnön esittäjälle
tästä ja ilmoitettava, että tällä on kuukausi aikaa esittää toimielimelle uudistettu
pyyntö saadakseen toimielimen muuttamaan kantansa. Jos uudistettua pyyntöä ei
esitetä, pyynnön esittäjän katsotaan peruuttaneen alkuperäisen pyyntönsä.
Jos esitetään uudistettu pyyntö ja jos toimielin päättää olla luovuttamatta asiakirjaa,
päätös siitä on tehtävä kuukauden kuluessa uudistetun pyynnön esittämisestä ja
annettava mahdollisimman pian pyynnön esittäjälle tiedoksi kirjallisena; päätös on
asianmukaisesti perusteltava ja siinä on mainittava käytettävissä olevat
valitusmahdollisuudet, eli kanne yhteisön tuomioistuimessa Euroopan yhteisön
perustamissopimuksen 173 artiklan mukaisesti [josta on muutettuna tullut
EY 230 artikla] ja kantelu oikeusasiamiehelle perustamissopimuksen 138 e artiklan
[josta on tullut EY 195 artikla] mukaisesti.
- 7.
- Seikat, joihin toimielin voi vedota perusteena asiakirjasaa koskevan
tiedonsaantipyynnön hylkäämiselle, luetellaan käytännesäännöissä seuraavasti:
Toimielimien on kieltäydyttävä sellaisten asiakirjojen luovuttamisesta, joiden
paljastuminen voi vaikeuttaa:
julkisen edun turvaamista (yleistä turvallisuutta, kansainvälisiä suhteita,
vakaata rahan arvoa, asian käsittelyä tuomioistuimessa, tarkastusta tai
tutkintaa),
yksityisyyden suojaa,
liikesalaisuuden turvaamista,
yhteisön taloudellisten etujen turvaamista,
tiedon antaneen luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön pyynnöstä tai
tiedon antaneen jäsenvaltion lainsäädännön nojalla tapahtuvaa
luottamuksellista käsittelyä.
Toimielimet voivat kieltäytyä asiakirjojen luovuttamisesta myös toimielimen
päätöksentekomenettelyn luottamuksellisuuden turvaamiseksi.
- 8.
- Komissio julkaisi 4.3.1994 asiakirjajulkisuuden parantamisesta tiedonannon 94/C
67/03 (EYVL C 67, s. 5), jossa täsmennetään päätöksen 94/90/EHTY, EY, Euratom
soveltamisedellytykset. Tämän tiedonannon mukaan jokainen voi pyytää saada
tietoja mistä tahansa komission asiakirjasta, jota ei ole julkaistu, valmisteluasiakirjat
ja muu selvitysaineisto mukaan lukien. Käytännesäännöissä määrätyistä
poikkeuksista tiedonannossa todetaan, että komissio voi katsoa, että on
kieltäydyttävä sellaisen asiakirjan luovuttamisesta, jonka paljastaminen saattaisi
haitata yleistä ja yksityistä etua taikka toimielimen asianmukaista toimintaa .
Tältä osin tiedonannossa korostetaan, että poikkeuksia ei milloinkaan sovelleta
automaattisesti, vaan jokainen asiakirjaa koskeva tiedonsaantipyyntö arvioidaan
tapauskohtaisesti.
Kanteen perustana olevat tosiseikat
- 9.
- Kantajana oleva yhtiö perustettiin 28.5.1992, ja sen tarkoituksena oli tuoda maahan
pääasiallisesti Pohjois-Englannissa sijaitsevissa Yhdistyneen kuningaskunnan
anniskelupaikoissa myytävää saksalaista olutta.
- 10.
- Kantaja ei kuitenkaan voinut myydä tuotettaan, koska suuri osa Yhdistyneen
kuningaskunnan anniskelupaikkojen pitäjistä on sidottu yksinostosopimuksiin, joiden
mukaan näiden on hankittava oluensa tietyiltä panimoilta.
- 11.
- Ison-Britannian oluenhankintaa koskevan päätöksen, Supply of Beer (Tied Estate)
Orderin 1989 SI 1989/2390 (oluen hankinnasta yhden panimon olutta myyviin
anniskelupaikkoihin tehty päätös) mukaan sellaisten brittiläisten panimoiden, joilla
oli oikeuksia yli 2000 pubin suhteen, oli kuitenkin myönnettävä näiden pubien
pitäjille mahdollisuus ostaa toisesta panimosta tulevaa olutta edellyttäen mainitun
päätöksen 7 §:n 2 momentin a kohdan mukaan, että se on elävää tynnyriolutta
(cask-conditioned beer) ja että sen alkoholipitoisuus on yli 1,2 tilavuusprosenttia.
Tätä säännöstä kutsutaan yleisesti nimityksellä Guest Beer Provision (jäljempänä
GBP).
- 12.
- Tämän päätöksen 7 §:n 3 momentin mukaan eläväksi tynnyriolueksi katsotaan olut,
joka jatkaa käymistään siinä astiassa, josta se otetaan nautittavaksi. Suurin osa
Yhdistyneen kuningaskunnan ulkopuolella tuotetusta oluesta suodatetaan kuitenkin
käymisen jälkeen, joten kyseinen olut ei jatka käymistään tynnyrissä. Näin ollen
tällaista olutta ei voida katsoa GBP:ssä tarkoitetuksi eläväksi tynnyriolueksi, eikä
se siten kuulu GBP:n soveltamisalaan.
- 13.
- Kantaja katsoi, että GBP merkitsee tuonnin määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan
vastaavaa toimenpidettä ja on näin ollen EY:n perustamissopimuksen 30 artiklan
(josta on muutettuna tullut EY 28 artikla) vastainen, ja teki komissiolle kantelun
3.4.1993 päivätyllä kirjeellä.
- 14.
- Tutkintansa perusteella komissio päätti 12.4.1995 aloittaa EY:n
perustamissopimuksen 169 artiklan (josta on tullut EY 226 artikla) mukaisen
menettelyn Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyttä kuningaskuntaa vastaan.
Komissio ilmoitti 28.9.1995 kantajalle tästä tutkinnasta ja siitä, että komissio oli
lähettänyt Yhdistyneelle kuningaskunnalle 15.9.1995 virallisen huomautuksen.
Komissio päätti 26.6.1996 osoittaa Yhdistyneelle kuningaskunnalle perustellun
lausunnon ja julkaisi 5.8.1996 lehdistötiedotteen tästä päätöksestä.
- 15.
- Yhdistyneen kuningaskunnan kauppa- ja teollisuusministeriö ilmoitti 15.3.1997
GBP:n muutosesityksestä, jonka mukaan suodatettua pullo-olutta (bottle-conditioned beer) voitaisiin jälleenmyydä vierasoluena samoin kuin elävää
tynnyrioluttakin. Komissio lykkäsi kahteen kertaan eli 19.3.1997 ja 26.6.1997
päätöstään osoittaa perusteltu lausunto Yhdistyneelle kuningaskunnalle, minkä
jälkeen sisämarkkinoita ja rahoituspalveluja käsittelevän pääosaston (PO XV)
tavaroiden vapaata liikkuvuutta ja julkisia hankintoja käsittelevän osaston B
Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 3036 artiklan soveltamista (ilmoitukset,
valitukset, rikkomukset jne.) koskevista asioista vastaavan yksikön 2 päällikkö
ilmoitti 21.4.1997 päivätyllä kirjeellä kantajalle, että ottaen huomioon GBP:n
muutosesityksen perustamissopimuksen 169 artiklan mukaista menettelyä oli lykätty
ja ettei perusteltua lausuntoa ollut annettu Yhdistyneen kuningaskunnan
hallitukselle tiedoksi. Se ilmoitti, että tämä menettely päätetään, kun GBP:n
muutosesitys tulee voimaan. Uusittua GBP:tä alettiin soveltaa 22.8.1997 alkaen.
Tämän vuoksi perusteltua lausuntoa ei koskaan lähetetty Yhdistyneelle
kuningaskunnalle, ja komissio päätti 10.12.1997 jättää jäsenyysvelvoitteiden
noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn lopulta sillensä.
- 16.
- Kantajan avustaja pyysi PO XV:n pääjohtajalta 21.3.1997 lähettämällään
telekopiolla jäljennöstä perustellusta lausunnosta käytännesääntöjen mukaisesti.
PO XV:n pääjohtaja Mogg kieltäytyi 16.5.1997 päivätyllä kirjeellään suostumasta
pyyntöön sillä perusteella, että on olemassa sisäinen sääntö, jonka mukaan
komission perusteltu lausunto on luottamuksellinen, ellei komissio tee erityistä
päätöstä sen julkaisemisesta.
- 17.
- Kantajan avustaja toisti pyyntönsä 27.5.1997 päivätyllä kirjeellä vedoten 19.10.1995
asiassa T-194/94, Carvel ja Guardian Newspapers vastaan neuvosto, annettuun
ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomioon (Kok. 1994, s. II-2765) ja
hyvään hallintotapaan. Mogg uudisti kieltäytymisensä 9.7.1997 päivätyllä kirjeellä
ja vetosi tällä kertaa käytännesääntöihin ja yleisen edun turvaamiseen perustuvaanpoikkeukseen. Hän väitti erityisesti, että kyseisen asiakirjan luovuttaminen voi
haitata hyvää oikeudenhoitoa ja varsinkin yhteisön oikeuden toteuttamista;
vaikeuttaa yhteisön oikeuden rikkomisten selvittelyä;
vahingoittaa keskinäisen luottamuksen ilmapiiriä, jota komission ja
jäsenvaltion välinen syvällinen ja avoin keskustelu edellyttää, kun tällaisen
keskustelun tarkoituksena on turvata se, että kyseinen valtio noudattaa
perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan.
- 18.
- Koska kantaja oli eri mieltä komission kanssa tämän edellä mainituista
kannanotoista, se esitti avustajansa välityksellä 7.8.1997 päivätyllä kirjeellä
komission pääsihteerille uudistetun pyynnön käytännesäännöissä määrätyn
menettelyn mukaisesti.
- 19.
- Komission pääsihteeri vahvisti 18.9.1997 päivätyllä kirjeellä (jäljempänä
riidanalainen päätös) PO XV:lle osoitetun pyynnön hylkäämisen ja sen perustelut
seuraavasti:
Tutkittuani pyyntönne minun on vahvistettava Moggin kieltäytyminen antamasta
Teille tietoja tästä asiakirjasta, jonka paljastaminen voisi haitata yleisen edun
turvaamista ja erityisesti komission tarkastus- ja tutkintatehtäviä. Tästä
poikkeuksesta on nimenomaisesti määrätty tiedonsaantioikeutta neuvoston ja
komission asiakirjoista koskevissa käytännesäännöissä, jotka komissio on hyväksynyt
8.2.1994.
Kuten Mogg jo selitti Teille 9.7.1997 päivätyssä kirjeessään, on nimittäin olennaista,
että komissio voi toteuttaa tutkimuksia toimivaltaansa kuuluvilla aloilla
perustamissopimusten noudattamisen valvojana siten, että näiden menettelyjen
luottamuksellisuutta noudatetaan samalla. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta
jättämistä koskevan menettelyn osalta aito yhteistyö ja keskinäisen luottamuksen
ilmapiiri komission ja kyseisen jäsenvaltion välillä ovat välttämättömiä, jotta nämä
kaksi osapuolta voisivat osallistua neuvottelu- ja kompromissiprosessiin siten, että
riita saataisiin selvitetyksi mahdollisimman aikaisessa vaiheessa.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin itse on katsonut asiassa T-105/95, WWF
vastaan komissio, että jäsenvaltioilla on oikeus tällaisissa tapauksissa odottaa
komissiolta luottamuksellisuutta, ja sen vuoksi on yleisen edun turvaamiseksi
perusteltua kieltää tiedonsaanti niistä asiakirjoista, jotka liittyvät tutkintaan, jonka
perusteella voidaan ryhtyä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan
menettelyyn, vaikka tutkinnan päättymisestä olisikin jo kulunut aikaa (tuomion
63 kohta).
Korostan myös sitä seikkaa, että mahdollista jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta
jättämistä koskeva tutkinta on yhä vireillä, koska komissio on päättänyt lykätä
perustellun lausunnon lähettämistä Ison-Britannian viranomaisille.
Muistutan Teitä myös siitä, että toisin kuin harkinnanvarainen poikkeus, joka
perustuu komission päätöksentekomenettelyn luottamuksellisuuden turvaamiseen,
tämä yleisen edun turvaamiseen perustuva pakottava poikkeus ei edellytä etujen
vertailua. Kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi edellä mainitun
tuomion 58 kohdassa, komissiolla on velvollisuus kieltää tiedonsaanti asiakirjoista,
jotka kuuluvat jonkin tässä ensimmäisessä ryhmässä mainitun poikkeuksen alaan,
kunhan näytetään, että tällaisesta poikkeuksesta on kyse.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
- 20.
- Kantaja nosti tällaisessa tilanteessa esillä olevan kanteen ensimmäisen oikeusasteen
tuomioistuimeen 9.12.1997 jättämällään kirjelmällä.
- 21.
- Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta toimitti ensimmäisen
oikeusasteen tuomioistuimeen 25.5.1998 väliintulohakemuksen, jossa se pyysi saada
osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen vastaajan vaatimuksia. Ensimmäisen
oikeusasteen tuomioistuimen kolmannen jaoston puheenjohtaja hyväksyi
väliintulohakemuksen 7.7.1998 antamallaan määräyksellä.
- 22.
- Kun kantaja ei ollut toimittanut vastauskirjelmäänsä ja kun väliintulija oli luopunut
esittämästä väliintulokirjelmää, kirjallinen käsittely päättyi 9.9.1998.
- 23.
- Kantaja vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
kumoaa 16.5., 9.7. ja 18.9.1997 päivättyihin kirjeisiin sisältyneen komission
päätöksen siltä osin kuin komissio hylkäsi kantajan pyynnön saada tietoja
komission perustellusta lausunnosta, joka on laadittu Supply of Beer (Tied
Estates) Orderin 1989 SI 1989/2390 7 §:n 3 momentin säännösten
soveltamista koskevan tutkinnan perusteella;
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
- 24.
- Vastaaja vaatii, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
jättää kanteen tutkittavaksi ottamatta siltä osin kuin se koskee 16.5. ja
9.7.1997 tehtyä päätöstä;
hylkää kanteen;
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
- 25.
- Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan hallitus vaati
väliintulijana ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta hyväksymään komission
vaatimukset.
- 26.
- Kantaja luopui istunnossa vaatimuksestaan, jonka mukaan 16.5. ja 9.7.1997
päivättyihin kirjeisiin sisältynyt komission päätös on kumottava.
Pääasia
Päätöksen 94/90/EHTY, EY, Euratom rikkomista koskeva ainoa kanneperuste
Asianosaisten ja väliintulijan väitteet ja niiden perustelut
- 27.
- Kantaja perustaa vaatimuksensa asiassa T-105/95, WWF UK vastaan komissio,
5.3.1997 annettuun tuomioon (Kok. 1997, s. II-313; jäljempänä asia WWF), jossa
ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi kantajan mukaan, että päätös
94/90/EHTY, EY, Euratom oli komission vastaus Eurooppa-neuvoston pyyntöihin
ilmaista yhteisön tasolla useimpien jäsenvaltioiden lainsäädännössä vahvistettu
kansalaisten oikeus saada tietoja julkisten viranomaisten hallussa olevista
asiakirjoista. Kantaja vetoaa myös asiassa C-58/94, Alankomaat vastaan neuvosto,
30.4.1996 annetun yhteisöjen tuomioistuimen tuomion (Kok. 1996, s. I-2169)
3437 kohtaan ja julkisasiamies Tesauron tämän asian yhteydessä antamaan
ratkaisuehdotukseen (1416 kohta). Kantajan mukaan tulkittaessa käytännesääntöjä
ja asiassa WWF annettua tuomiota oikein ne on ymmärrettävä seuraavalla tavalla:
tiedonsaanti asiakirjoista on oikeus; hakijan ei tarvitse perustella pyyntöään
laillisella intressillä;
avoimuustavoite on päämäärä sinänsä; komissio voi evätä tiedonsaannin
asiakirjasta vetoamalla yleisen edun turvaamiseen perustuvaan pakottavaan
poikkeukseen, vain jos se näyttää toteen, että tämä tiedonsaanti voi
todellakin vahingoittaa yleistä etua;
yleistä etua vahingoitetaan vain silloin, kun näytetään, että pyydetyn
asiakirjan paljastaminen voi aiheuttaa huomattavaa vahinkoa kolmannelle
tai yleisölle yleensä, koska yleisen edun turvaamiseen perustuvalla
poikkeuksella ei pyritä turvaamaan komission etuja;
käytännesäännöt eivät oikeuta komissiota kieltäytymään luovuttamasta
kokonaisia asiakirjalajeja tai luomaan sisäisiä sääntöjä, joiden perusteella
tietyt asiakirjalajit olisivat sellaisenaan luottamuksellisia. Kutakin pyyntöä on
tarkasteltava mainittujen sääntöjen sovellettavien säännösten perusteella.
- 28.
- Kantaja korostaa, että komissio on tehnyt kaksi virhettä arvioidessaan 9.7.1997
päivätyssä kirjeessään yleisen edun käsitettä. Ensinnäkin kantaja katsoo, että hyvään
hallintotapaan liittyvä yleinen etu on yleisenä etuna ylemmänasteinen. Kun komissio
toimii perustamissopimuksen noudattamisen valvojana, sen on hoidettava tehtäviään
tehokkaasti ja yhteisön edun mukaisesti sekä harjoitettava toimintaansa Euroopan
kansojen nähden ja tieten. Kantajan mukaan GBP:n tapauksessa on syntynyt
ainakin vaikutelma siitä, että komissio on jättänyt valvomatta sitä, noudattaako
Yhdistynyt kuningaskunta EY:n perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan.
Perustellussa lausunnossa ilmaistaan komission virallinen kanta siitä, onko GBP,
sellaisena kuin se oli alkuperäisessä muodossaan, yhteisön oikeuden mukainen, ja
yleinen etu edellyttää perustellun lausunnon paljastamista, koska näin
päätöksentekomenettelystä tehtäisiin täysin avoin ja saataisiin aikaan luottamusta
toimielimen toimintaa kohtaan.
- 29.
- Toiseksi, esillä olevassa asiassa ei ole merkitystä komission viittauksella
luottamuksellisuuteen, josta Yhdistyneen kuningaskunnan pitäisi saada nauttia
jäsenvaltiona, johon saatetaan kohdistaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta
jättämistä koskeva menettely. Kantaja korostaa tältä osin sitä, että komissio on
erityisesti ilmoittanut 16.5.1997 päivätyssä kirjeessään, että jäsenyysvelvoitteiden
noudattamatta jättämistä koskeva menettely päättyy, kun GBP:n muutosesitys tulee
voimaan, mikä tapahtui 22.8.1997. Kuitenkin asiassa WWF annetun tuomion
63 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ilmoitti, että tutkinnan
kohteena olevilla jäsenvaltioilla on oikeus silloin, kun tutkinta voi johtaa
jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn, odottaa
komissiolta luottamuksellisuutta. Näin ollen luottamuksellisuutta koskeva väite
voidaan esittää vain sellaisissa tilanteissa, joissa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta
jättämistä koskevaa menettelyä vasta suunnitellaan, mutta ei niissä, joissa menettely
on jo päätetty.
- 30.
- Komissio kiistää kantajan väitteen, jonka mukaan yleisen edun turvaamiseen
perustuva poikkeus ei ole perusteltu esillä olevassa tapauksessa. Komissio viittaa
yhteisön oikeuskäytäntöön ja erityisesti asiaan WWF ja myöntää, että voidakseen
hylätä tiedonsaantia asiakirjasta koskevan pyynnön viittaamalla edellä mainittuun
poikkeukseen, sen on esitettävä näyttö yhtäältä olosuhteesta, joka oikeuttaa tähän
poikkeukseen (em. asia Carvel ja Guardian Newspapers v. neuvosto, tuomion
64 kohta ja asia WWF, tuomion 58 kohta), ja toisaalta kyseisten asiakirjojen ja
tämän olosuhteen välisestä yhteydestä (em. asia WWF, tuomion 64 kohta). Tältä
osin komissio korostaa sitä, että käytännesäännöissä luetellaan erilaisia yleiseen
etuun liittyviä seikkoja, joita ovat yleinen turvallisuus, kansanväliset suhteet, vakaa
rahan arvo, asian käsittely tuomioistuimessa ja tarkastus tai tutkinta. Tiedon
antaminen näihin käsitteisiin liittyvistä asiakirjoista vahingoittaisi oletettavasti yleistä
etua. Komission mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ilmoitti sitä paitsi
asiassa WWF nimenomaisesti, että sellaisia tutkimuksia, jotka voivat johtaa
jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamiseen,
koskevat asiakirjat sisältyvät yleisen edun turvaamisen ja erityisesti tarkastuksen ja
tutkinnan käsitteiden piiriin (63 kohta).
- 31.
- Nyt kyseessä olevan asiakirjan osalta komissio väittää, että tutkinta mahdollisesta
yhteisön oikeuden rikkomisesta oli käynnissä, kun kantaja pyysi jäljennöstä
perustellusta lausunnosta, joka määritelmänsä mukaisesti liittyi
jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn ja jota näin
ollen yleisen edun turvaamiseen perustuva poikkeus koski. Komissio ei näin ollen
kieltäytynyt luovuttamasta kokonaisia asiakirjalajeja vaan hylkäsi pyynnön saada
tietoja kyseisestä asiakirjasta tämän luonteen vuoksi.
- 32.
- Tätä viimeksi mainittua poikkeusta voidaan komission mukaan soveltaa sen
luottamuksellisuuden vuoksi, jota jäsenvaltioilla oli oikeus odottaa komissiolta, kun
tämä tutki mahdollista yhteisön oikeuden rikkomista, koska tämä luottamuksellisuus
kuuluu luottamuksensuojan piiriin asiassa WWF annetun tuomion mukaan.
Komissio katsoo, että perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisen menettelyn
tarkoituksena on saada jäsenvaltiot noudattamaan yhteisön oikeutta ensin
neuvotteluprosessin kautta, joka perustuu aitoon keskusteluun kyseisen jäsenvaltion
kanssa. Jäsenvaltioiden edun sekä tutkinnan itsensä edun vuoksi on välttämätöntä,
että tämä keskustelu käydään julkisuudelta suojassa ja että jäsenvaltiot saavat
varmuuden siitä, että kompromissit voidaan tehdä luottamuksellisesti.
- 33.
- Komissio kiistää kantajan asiassa WWF annettua tuomiota ja käytännesääntöjäkoskevan tulkinnan. Komissio väittää, ettei mikään tämän tuomion perusteluissa
anna aihetta päätellä, että luottamuksellisuuteen voitaisiin vedota vain silloin kun
jäsenyysvelvoitteiden noudattamista koskevaa menettelyä vasta suunnitellaan.
Käytännesäännöissä määrätään ainoastaan kahdesta ryhmästä poikkeuksia yleisön
tiedonsaantioikeutta komission asiakirjoista koskevaan yleiseen periaatteeseen.
Komission on mielestään pakko evätä tiedonsaanti asiakirjoista, jotka kuuluvat
jonkin pakottavan poikkeuksen piiriin, joista yksi on yleisen edun turvaamiseen
perustuva poikkeus, kun taas komissiolla on harkinnanvaraisten poikkeusten osalta
harkintavaltaa. Tässä harkinnassa verrataan komission mukaan kansalaisen etua
saada tietoja asiakirjoista mahdolliseen komission etuun turvata
päätöksentekomenettelynsä luottamuksellisuus. Vaikka komissio myöntääkin, ettei
kantajan tarvitse osoittaa, että sillä on intressi saada pyytämänsä asiakirjat, se
katsoo kantajan väittävän perusteettomasti, että hyvään hallintotapaan liittyvä etu
on yleisenä etuna ylemmänasteinen tai että asiassa on otettava huomioon sen
erityinen liike-etu, koska tässä asiassa ei ole tarpeen verrata mitään etuja toisiinsa.
Komissio arvioi, että hyvää hallintotapaa noudatetaan nimenomaan vetoamalla
yleisen edun turvaamiseen perustuvaan poikkeukseen, silloin kun tähän oikeuttavien
olosuhteiden osoitetaan olevan olemassa.
- 34.
- Komissio täsmensi istunnossa kantaansa selittäen, että yhteisön asianmukainen
toiminta on esillä olevassa asiassa se yleinen etu, joka on turvattava.
Perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisen menettelyn tavoite voidaan saavuttaa
vain, jos kaikki jäsenvaltiot saavat varmuuden siitä, että virallinen huomautus ja
perusteltu lausunto paljastetaan vasta yhteisöjen tuomioistuimessa. Jos
luottamuksellisuutta ei olisi, mahdollisuudet keskustella rakentavasti ja ratkaista
nämä riidat sovinnolla vähenisivät, mikä lisäisi oikeudenkäyntimenettelyjen määrää.
Komissio korostaa tältä osin, että niistä asioista, joissa komissio on aloittanut
perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisen menettelyn, viedään yhteisöjen
tuomioistuimeen alle 10 prosenttia. Se väittää lopuksi, että yhteisön kaikkien
kansalaisten etua, joka perustuu yhteisön toimielinten tehokkaaseen toimintaan ja
johdonmukaisen oikeudellisen järjestelmän olemassaoloon koko unionissa, ei
turvattaisi, jos perusteltu lausunto julkistetaan ja näin jopa sellaisessa
jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä, joka on jo
päättynyt.
- 35.
- Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta on ilmoittanut, että se
yhtyy komission käsitykseen.
Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointi asiasta
- 36.
- On syytä muistuttaa siitä, että päätös 94/90/EHTY, EY, Euratom on toimi, jossa
kansalaisille annetaan oikeus saada tietoja komission hallussa olevista asiakirjoista
(asia WWF, tuomion 55 kohta; asia T-83/96, van der Wal v. komissio, tuomio
19.3.1998, Kok. 1998, s. II-545, 41 kohta ja T-124/96, Interporc v. komissio, tuomio
6.2.1998, Kok. 1998, s. II-231, 46 kohta). Päätöksessä pyritään ilmaisemaan periaate
mahdollisimman laajasta kansalaisten tiedonsaantioikeudesta, jotta toimielinten
demokraattisuutta ja yleisön luottamusta hallintoon vahvistettaisiin (ks. yleisön
oikeudesta tutustua neuvoston asiakirjoihin 20 päivänä joulukuuta 1993 tehdyn
neuvoston päätöksen 93/731/EY, EYVL L 340, s. 43, vastaavien säännösten osalta
asia T-174/95, Svenska Journalistförbundet v. neuvosto, tuomio 17.6.1998, Kok.
1998, s. II-2289, 66 kohta).
- 37.
- Lisäksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on jo todennut, että päätöksen
94/90/EHTY, EY, Euratom rakenteesta ilmenee, että tätä päätöstä sovelletaan
yleisesti asiakirjoja koskeviin tiedonsaantipyyntöihin ja että kuka tahansa voi
perusteluja esittämättä pyytää saada tietoja mistä tahansa komission
julkaisemattomasta asiakirjasta (em. asia Interporc v. komissio, tuomion 48 kohta
ja ks. em. 20.12.1993 tehdyn neuvoston päätöksen 93/731/EY vastaavien säännösten
osalta em. asia Svenska Journalistförbundet v. neuvosto, 109 kohta).
- 38.
- Käytännesäännöissä, jotka komissio hyväksyi päätöksellään 94/90/EHTY, EY,
Euratom, määrätään kuitenkin kahdesta ryhmästä poikkeuksia pääperiaatteeseen,
joka koskee kansalaisten oikeutta saada tietoja komission asiakirjoista. Ensimmäistä
poikkeusryhmää, johon komission esillä olevassa asiassa soveltama poikkeus kuuluu,
koskevan sisällöltään pakottavaksi laaditun sanamuodon mukaan [t]oimielimien
on kieltäydyttävä sellaisten asiakirjojen luovuttamisesta, joiden paljastuminen voi
vaikeuttaa [muun muassa] julkisen edun turvaamista (yleistä turvallisuutta,
kansainvälisiä suhteita, vakaata rahan arvoa, asian käsittelyä tuomioistuimessa,
tarkastusta tai tutkintaa).
- 39.
- On syytä muistuttaa siitä, että poikkeuksia asiakirjajulkisuudesta on tulkittava ja
sovellettava suppeasti siten, ettei estetä sen pääperiaatteen soveltamista, jonka
mukaan yleisöllä on oltava mahdollisuus saada mahdollisimman laajalti tietoja
komission hallussa olevista asiakirjoista (asia WWF, tuomion 56 kohta; em. asia
van der Wal, tuomion 41 kohta ja em. asia Interporc v. komissio, tuomion
49 kohta).
- 40.
- Komissio toteaa riidanalaisessa päätöksessä, että perustellun lausunnon
paljastaminen voisi haitata yleisen edun turvaamista ja erityisesti komission
tarkastus- ja tutkintatehtäviä. Komissio toteaa tältä osin nimenomaisesti, että
[j]äsenyysvelvoitteiden noudattamista koskevan menettelyn osalta aito yhteistyö ja
keskinäisen luottamuksen ilmapiiri komission ja kyseisen jäsenvaltion välillä ovat
välttämättömiä, jotta nämä kaksi osapuolta voisivat osallistua neuvottelu- ja
kompromissiprosessiin siten, että riita saataisiin selvitetyksi mahdollisimman
aikaisessa vaiheessa. Komissio perustelee tätä toteamustaan vetoamalla
pääasiallisesti asiaan WWF.
- 41.
- Oikeuskäytännöstä ja erityisesti asiassa WWF annetusta tuomiosta ei kuitenkaan
ilmene, että kaikkiin sellaisiin asiakirjoihin, jotka liittyvät velvoitteiden
noudattamatta jättämistä koskeviin menettelyihin, sovellettaisiin yleisen edun
turvaamiseen perustuvaa poikkeusta, toisin kuin komissio väittää. Kyseisessä
tuomiossa todetaan, että jäsenvaltioilla on oikeus tällaisissa tapauksissa odottaa
komissiolta luottamuksellisuutta ja että sen vuoksi on yleisen edun turvaamiseksi
perusteltua evätä tiedonsaanti sellaisiin tutkimuksiin liittyvistä asiakirjoista, joiden
perusteella voidaan ryhtyä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan
menettelyyn, vaikka näiden tutkimusten päättymisestä olisikin jo kulunut aikaa (asia
WWF, tuomion 63 kohta).
- 42.
- Tältä osin on todettava, että on tosiasiallisesti ja oikeudellisesti virheellistä
luonnehtia sitä asiakirjaa, josta kantaja haluaa tietoja, perustelluksi lausunnoksi.
Komissio on nimittäin täsmentänyt vastauksena ensimmäisen oikeusasteen
tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen, että komission jäsenillä ei ollut
käytettävissään luonnosta perustelluksi lausunnoksi, kun he tekivät 26.6.1996
päätöksen tämän perustellun lausunnon antamisesta. Hallinto laati nimittäin tämän
luonnoksen kyseisestä alasta vastaavan komission jäsenen alaisena sen jälkeen kun
komission jäsenten kollegio oli tehnyt päätöksen kyseisen toimen toteuttamisesta.
Komission yksiköt olivat siten hyvinkin laatineet kyseisen asiakirjan tarkoituksin
antaa se Yhdistyneelle kuningaskunnalle tiedoksi perusteltuna lausuntona. Komissio
lykkäsi tämän jälkeen 19.3.1997 päätöstään osoittaa perusteltu lausunto
Yhdistyneelle kuningaskunnalle, eikä kyseisellä alalla toimivaltainen komission jäsen
lopulta koskaan allekirjoittanut tätä asiakirjaa, jota ei myöskään annettu tiedoksi
kyseiselle jäsenvaltiolle. Perustamissopimuksen 169 artiklan nojalla aloitetussa
menettelyssä ei siten saavutettu sitä vaihetta, jossa komissio antaa asiasta
lausunnon perusteluineen, vaan lausunto jäi puhtaasti valmisteluasiakirjan tasolle.
- 43.
- Vaikka vastaaja ei olekaan kiistänyt asiassa kyseessä olevan asiakirjan
luonnehdintaa perustelluksi lausunnoksi, on tarpeen korjata tämä virheellinen
luonnehdinta. Ei nimittäin voida hyväksyä sitä, että kanteen arviointi perustuisi
riidanalaisen asiakirjan luonteen vääristämiseen. Tällainen vääristäminen merkitsisi
oikeudellista virhettä ja saattaisi näin ollen ensimmäisen oikeusasteen
tuomioistuimen tuomion laillisuuden kyseenalaiseksi (ks. asia C-53/92 P, Hilti v.
komissio, tuomio 2.3.1994, Kok. 1994, s. I-667, 42 kohta ja asia C-362/95 P,
Blackspur DIY ym. v. neuvosto ja komissio, tuomio 16.9.1997, Kok. 1997, s. I-4775,
29 kohta sekä asia C-55/97 P, AIUFFASS ja AKT v. komissio, määräys 6.10.1997,
Kok. 1997, s. I-5383, 25 kohta ja asia C-140/96 P, Dimitriadis v.
tilintarkastustuomioistuin, määräys 16.10.1997, Kok. 1997, s. I-5635, 35 kohta).
- 44.
- Näin ollen oikeutta saada tietoja nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevasta
asiakirjasta on tarkasteltava ottaen huomioon, että tämä asiakirja on luonteeltaan
valmisteluasiakirja, ja on muistutettava siitä, että edellä mainitun, 4.3.1994 annetun
tiedonannon 94/C 67/03 mukaan jokainen voi pyytää saada tietoja mistä
tahansa komission asiakirjasta, jota ei ole julkaistu, valmisteluasiakirjat ja muu
selvitysaineisto mukaan lukien.
- 45.
- Näiden seikkojen perusteella on siten syytä tutkia, onko komissiolla oikeus vedota
yleisen edun turvaamiseen perustuvaan poikkeukseen, ja tarpeen mukaan missä
määrin, voidakseen kieltäytyä antamasta kantajalle tämän pyytämiä tietoja
asiakirjasta.
- 46.
- Esillä olevassa asiassa on todettava, että perustamissopimuksen 169 artiklan
mukaisessa menettelyssä oltiin vielä tarkastus- ja tutkintavaiheessa, ottaen
huomioon kyseisen asiakirjan luonne valmisteluasiakirjana ja se että ajankohtana,
jona pyyntö saada tietoja tästä asiakirjasta esitettiin, komissio oli lykännyt
päätöstään antaa perusteltu lausunto. Kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin
on asiassa WWF antamassaan tuomiossa todennut, jäsenvaltioilla on oikeus odottaa
komissiolta luottamuksellisuutta niiden tutkimusten aikana, joiden perusteella
voidaan ryhtyä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan
menettelyyn (tuomion 63 kohta). Tutkintavaiheeseen liittyvien asiakirjojen
paljastaminen komission ja asianomaisen jäsenvaltion välisten neuvottelujen aikana
voisi nimittäin haitata jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan
menettelyn asianmukaista kulkua, koska näin voitaisiin vaarantaa tämän menettelyn
päämäärä, jonka mukaan jäsenvaltiolle pyritään antamaan mahdollisuus
vapaaehtoisesti noudattaa perustamissopimuksen vaatimuksia tai tarvittaessa
perustella kantansa (ks. asia C-191/95, komissio v. Saksa, tuomio 29.9.1998,
Kok. 1998, s. I-5449, 44 kohta). Tämän tavoitteen kannalta on yleisen edun
turvaamisen vuoksi perusteltua kieltäytyä antamasta tietoja valmisteluasiakirjasta,
joka liittyy perustamissopimuksen 169 artiklan mukaisen menettelyn
tutkintavaiheeseen.
- 47.
- Kaiken edellä esitetyn perusteella tätä ainoaa kanneperustetta ei voida hyväksyä
ja kanne on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
- 48.
- Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan
mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan
oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt
asian ja vastaaja on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, kantaja on
velvoitettava korvaamaan vastaajan oikeudenkäyntikulut.
- 49.
- Työjärjestyksen 87 artiklan 4 kohdan mukaan väliintulija vastaa omista
oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN ENSIMMÄISEN OIKEUSASTEEN TUOMIOISTUIN
(neljäs jaosto)
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1) Kanne hylätään.
2) Kantaja velvoitetaan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja
korvaamaan lisäksi vastaajan oikeudenkäyntikulut.
3) Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta vastaa
omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Moura RamosTiili
Mengozzi
|
Julistettiin Luxemburgissa 14 päivänä lokakuuta 1999.
H. Jung
R. M. Moura Ramos
kirjaaja
jaoston puheenjohtaja