NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 28. októbra 2015 (1)
Vec C‑263/14
Európsky parlament
proti
Rade Európskej únie
„Žaloba o neplatnosť – Rozhodnutie Rady 2014/198/SZBP – Operácia ATALANTA – Dohoda medzi Európskou úniou a Tanzánijskou zjednotenou republikou – Odovzdávanie osôb, ktoré sú podozrivé z pirátstva, a s tým súvisiaceho zaisteného majetku námornými silami pod vedením Európskej únie Tanzánijskej zjednotenej republike – Výber správneho právneho základu – Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika (SZBP, článok 37 ZEÚ) – Justičná spolupráca v trestných veciach a policajná spolupráca (články 82 ZFEÚ a 87 ZFEÚ) – Spolurozhodovacie práva Európskeho parlamentu v prípade ‚medzinárodných dohôd týkajúcich sa výlučne SZBP‘ (článok 218 ods. 6 ZFEÚ) – Informovanie Parlamentu ihneď a v plnom rozsahu (článok 218 ods. 10 ZFEÚ) – Zachovanie účinkov rozhodnutia“
I – Úvod
1. Je odovzdanie piráta štátnej moci Tanzánijskej zjednotenej republiky Európskou úniou v prevažnej miere aktom zahraničnej a bezpečnostnej politiky? Alebo takéto opatrenie vykazuje zároveň rovnako podstatné prvky medzinárodnej spolupráce policajných orgánov a orgánov presadzovania práva? To je jadro otázok, ktoré má Súdny dvor v prejednávanej veci objasniť. Pri tom môže vychádzať zo základov položených vo veci C‑658/11(2).
2. Rovnako ako vo veci C‑658/11, aj v tomto prípade ide o vojenskú operáciu, ktorou sa Európska únia už určitý čas prostredníctvom námorných síl pod jej vedením podieľa na boji proti pirátstvu pri somálskom pobreží. Osoby zadržané vojenskými loďami členských štátov EÚ a s tým súvisiaci zaistený majetok sú v mnohých prípadoch odovzdané na účely trestného konania tretím krajinám v danom regióne. Na účely stanovenia podrobností tohto odovzdávania uzavrela Únia s týmito tretími krajinami medzinárodné dohody – vo veci C‑658/11 s Mauríciom, v prejednávanej veci s Tanzániou.
3. V prejednávanej veci má Európsky parlament znova odlišný názor o výbere hmotnoprávneho základu na uzavretie takýchto dohôd než Rada Európskej únie. Zatiaľ čo Rada oprela svoje rozhodnutie 2014/198/SZBP(3), ktorým schválila dohodu s Tanzániou(4), výlučne o predpisy spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (ďalej len „SZBP“), konkrétne o článok 37 ZEÚ, Parlament sa domnieva, že bolo potrebné navyše uplatniť aj predpisy o justičnej spolupráci v trestných veciach a policajnej spolupráci, konkrétne článok 82 ZFEÚ a článok 87 ZFEÚ.
4. Na prvý pohľad sa to môže javiť ako technický detail, ktorý ani zďaleka neprináša rovnaké napätie ako niektoré literárne spracovania pirátskej témy(5). Avšak problematika tohto sporu má veľký politický, dokonca ústavnoprávny význam, pretože slúži na zvýraznenie obrysov spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky a jej vymedzenie voči ostatným politikám Únie(6). Výber hmotnoprávneho základu v značnom rozsahu predurčuje právomoci Európskeho parlamentu. Ak by sa ukázalo, že sporná dohoda – ako v tomto prípade – je podriadená výlučne SZBP, a preto mohla byť uzatvorená výlučne na základe článku 37 ZEÚ, potom Parlament nemá podľa článku 218 ods. 6 druhého pododseku prvej časti vety ZFEÚ žiadne spolurozhodovacie práva, dokonca ani právo byť konzultovaný. Ak by naopak mala byť správne ako právny základ použitá kombinácia článku 37 ZEÚ a článku 82 ods. 1 a 2 ZFEÚ a článku 87 ods. 2 ZFEÚ, potom by sporná dohoda vyžadovala podľa článku 218 ods. 6 druhého pododseku písm. a) bodu v) súhlas Parlamentu. Rozsah právomoci Európskej komisie pri postupe uzavretia takejto medzinárodnej dohody tiež v nemalom rozsahu závisí od výberu právneho základu.
5. Spor o výbere správneho právneho základu je tak hlavným predmetom prejednávanej žaloby o neplatnosť, ktorú podal Parlament proti Rade. Okrem toho sa strany sporia aj o rozsahu povinností Rady podľa článku 218 ods. 10 ZFEÚ informovať Parlament v plnom rozsahu a ihneď vo všetkých etapách konania.
II – Právny rámec
6. Právny rámec tohto prípadu tvoria články 216 ZFEÚ a 218 ZFEÚ, ktoré sa oba nachádzajú v hlave V ZEÚ s názvom „Medzinárodné dohody“.
7. V článku 216 ods. 1 ZFEÚ je zhrnuté, na akých hmotnoprávnych základoch môže Únia od Lisabonskej zmluvy uzavierať medzinárodné dohody:
„Únia môže uzavierať dohody s jednou alebo viacerými tretími krajinami alebo medzinárodnými organizáciami, keď to ustanovujú zmluvy alebo keď je uzavretie dohody buď potrebné na dosiahnutie jedného z cieľov stanovených zmluvami v rámci politík Únie, alebo je ustanovené v právne záväznom akte Únie, alebo sa môže dotknúť spoločných pravidiel alebo pozmeniť ich pôsobnosť.“
8. Článok 218 ZFEÚ upravuje postup týkajúci sa dojednávania a uzavierania medzinárodných dohôd a v relevantnej časti znie takto:
„…
(4) Rada môže adresovať vyjednávačovi smernice a určiť osobitný výbor, po porade s ktorým sa musia viesť rokovania.
(5) Rada na návrh vyjednávača prijme rozhodnutie poverujúce na podpis dohody a v prípade potreby jej predbežné vykonávanie pred nadobudnutím jej platnosti.
(6) Rada na návrh vyjednávača prijme rozhodnutie o uzavretí dohody.
S výnimkou prípadov, keď sa dohoda týka výlučne spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, Rada prijme rozhodnutie, ktorým sa uzaviera dohoda:
a) po udelení súhlasu Európskeho parlamentu v týchto prípadoch:
…
v) dohody, ktoré sa vzťahujú na oblasti, na ktoré sa uplatňuje riadny legislatívny postup alebo mimoriadny legislatívny postup, pri ktorom sa vyžaduje súhlas Európskeho parlamentu.
Európsky parlament a Rada sa môžu v prípade naliehavej situácie dohodnúť na lehote na udelenie súhlasu;
b) v ostatných prípadoch po porade s Európskym parlamentom. …
…
(10) Európsky parlament je ihneď a v plnom rozsahu informovaný vo všetkých etapách konania.
…“
9. Z hmotnoprávneho hľadiska je okrem toho dôležitý aj článok 37 ZEÚ, ktorý v Zmluve o EÚ patrí do hlavy V kapitoly 2 o „spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politike“ a je tam obsiahnutý v oddiele 1, „Spoločné ustanovenia“. Toto ustanovenie znie:
„Únia môže uzatvárať dohody s jedným alebo viacerými štátmi alebo medzinárodnými organizáciami v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje táto kapitola.“
10. Okrem toho je potrebné poukázať na články 82 ZFEÚ a 87 ZFEÚ, ktoré sa nachádzajú v hlave V Zmluvy o FEÚ o „priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti“.
11. Článok 82 ZFEÚ sa týka justičnej spolupráce v trestných veciach. Podľa ods. 1 druhého pododseku tohto predpisu môžu Európsky parlament a Rada v riadnom legislatívnom postupe prijať „opatrenia“, a to zamerané okrem iného na
– „podpory vzdelávania sudcov a justičných pracovníkov“ [písm. c)] a
– „uľahčovanie spolupráce medzi justičnými orgánmi alebo rovnocennými orgánmi členských štátov v rámci trestného stíhania a výkonu rozhodnutí“ [písm. d)].
12. Okrem toho článok 82 ods. 2 druhý pododsek ZFEÚ umožňuje Európskemu parlamentu a Rade v riadnom legislatívnom procese vydávať smernice stanovujúce minimálne pravidlá pre trestné konanie, a to okrem iného týkajúce sa
– vzájomnej prípustnosti dôkazov medzi členskými štátmi [písm. a)] a
– práv jednotlivcov v trestnom konaní [písm. b)].
13. Predmetom článku 87 ZFEÚ je policajná spolupráca. Podľa odseku 2 písm. a) tohto predpisu môžu Európsky parlament a Rada na účely rozvíjania spolupráce v súlade s riadnym legislatívnym procesom stanoviť opatrenia, ktoré sa týkajú zhromažďovania, uchovávania, spracúvania, analýzy a výmeny príslušných informácií.
III – Okolnosti predchádzajúce sporu
14. Vzhľadom na množiace sa prípady pirátstva pri somálskom pobreží prijala Rada na konci roka 2008 v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky Únie jednotnú akciu(7), ktorou sa začala vojenská operácia s názvom „Operácia ATALANTA“. Predmetom tejto operácie bolo nasadenie námorných síl pod vedením EÚ (EUNAVFOR) na ochranu plavidiel plaviacich sa pri pobreží Somálska, ako aj na odradzovanie od pirátskych činov a ozbrojených lúpeží pri somálskom pobreží, prevenciu pred nimi a ich potláčanie.
15. Ako vyplýva z článku 1 ods. 1 jednotnej akcie, Únia touto vojenskou operáciou, ktorá bola svojho času prijatá na základe článku 14 EÚ, článku 25 ods. 3 EÚ a článku 28 ods. 3 EÚ(8), podporuje ciele rezolúcií Bezpečnostnej rady Organizácie Spojených národov 1814, 1816, 1838, 1846 a 1851 z roku 2008 a okrem toho sa odvoláva na článok 100 a nasl. Dohovoru Organizácie Spojených národov o morskom práve(9).
16. K mandátu EUNAVFOR podľa článku 2 písm. e) jednotnej akcie patrí okrem iného „na účely prípadného výkonu trestného stíhania príslušnými štátmi… zatknúť, zadržať a odovzdať osoby, ktoré sú podozrivé z toho, že zamýšľajú spáchať, ako sa uvádza v článkoch 101 a 103 Dohovoru Organizácie Spojených národov o morskom práve, páchajú alebo spáchali pirátske činy alebo ozbrojenú lúpež“, ďalej „zadržať plavidlá pirátov alebo osôb, ktoré vykonali ozbrojenú lúpež, alebo plavidlá, ktoré boli unesené v dôsledku pirátskeho činu alebo ozbrojenej lúpeže a ktoré sú v rukách pirátov alebo osôb, ktoré vykonali ozbrojenú lúpež, alebo tovar, ktorý sa nachádza na ich palubách“.
17. Podľa článku 10 ods. 3 prvej vety jednotnej akcie sa „podrobné podmienky týkajúce sa účasti tretích štátov“ na činnosti EUNAVFOR stanovia „v dohodách, ktoré sa uzatvoria v súlade s postupom ustanoveným v článku 37 [ZEÚ]“. V článku 10 ods. 6 jednotnej akcie sa ďalej uvádza:
„Podmienky, za ktorých sa odovzdajú tretiemu štátu, ktorý sa zúčastňuje na operácii, osoby zatknuté a zadržané pri výkone súdnej právomoci tohto štátu, sa prijmú pri príležitosti uzavretia alebo vykonania dohôd o účasti uvedených v odseku 3.“
18. V nadväznosti na to určuje článok 12 jednotnej akcie všeobecné podmienky, za ktorých EUNAVFOR odovzdáva zatknuté osoby členským štátom Európskej únie alebo tretím štátom, ak členský štát alebo tretí štát, pod ktorého vlajkou sa dotknuté plavidlo EUNAVFOR plaví, nemôže alebo si neželá vykonávať svoju súdnu právomoc. Cieľom je výkon trestného stíhania zachovávajúci určité minimálne štandardy. Odovzdanie osôb tretiemu štátu podľa článku 12 ods. 3 jednotnej akcie predpokladá, že podmienky tohto odovzdania boli „s týmto tretím štátom dohodnuté spôsobom, ktorý je v súlade s uplatniteľným medzinárodným právom, najmä medzinárodným právom v oblasti ľudských práv, aby sa zabezpečilo, že žiadna osoba nebude vystavená trestu smrti, mučeniu alebo krutému, neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu“.
19. V tejto súvislosti vysoká predstaviteľka Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku dojednala na základe splnomocnenia Rady z 22. marca 2010 spornú Dohodu s Tanzániou o podmienkach odovzdávania osôb, ktoré sú podozrivé z pirátstva, a súvisiaceho zaisteného majetku zo strany námorných síl pod vedením Európskej únie Tanzánijskej zjednotenej republike(10).
20. Napadnutým rozhodnutím, ktoré sa opiera o článok 37 ZEÚ ako o jediný hmotnoprávny základ a o článok 218 ods. 5 a 6 ZFEÚ ako o formálny právny základ(11), schválila Rada túto dohodu v mene Únie bez súhlasu alebo konzultácie s Parlamentom a autorizovala jej podpísanie. Dohoda bola podpísaná 1. apríla 2014.
21. Parlament zastáva názor, že na napadnuté rozhodnutie sa mali popri článku 37 ZEÚ uplatniť aj články 82 ZFEÚ a 87 ZFEÚ ako dodatočné hmotnoprávne základy, a preto toto rozhodnutie v zmysle článku 218 ods. 6 písm. a) bodu v) ZFEÚ vyžadovalo jeho súhlas.
22. Pokiaľ ide o informovanie Parlamentu, Rada túto inštitúciu informovala listom z 22. marca 2010 o splnomocnení na dojednávanie dohody podľa článku 37 ZEÚ, ktoré udelila. O ďalšom priebehu dojednávania neposkytla Rada Parlamentu žiadne údaje. Až po skončení konania oznámila Rada listom z 19. marca 2014 Parlamentu, že sporná dohoda bola schválená a jej podpísanie bolo autorizované, pričom Parlamentu nepredložila znenie napadnutého rozhodnutia a text spornej dohody. Oboznámenie sa s obsahom bolo Parlamentu umožnené až na základe zverejnenia rozhodnutia a dohody v Úradnom vestníku Európskej únie, ku ktorému došlo 11. apríla 2014.
23. Podľa názoru Parlamentu si tak Rada nedostatočným spôsobom splnila povinnosť informovať zástupcov občanov ihneď a v plnom rozsahu v zmysle článku 218 ods. 10 ZFEÚ.
IV – Konanie pred Súdnym dvorom a návrhy účastníkov
24. Podaním z 28. mája 2014 podal Parlament prejednávanú žalobu o neplatnosť podľa článku 263 druhého odseku ZFEÚ.
25. Podľa článku 131 ods. 2 rokovacieho poriadku predseda Súdneho dvora pripustil do konania Európsku komisiu ako vedľajšieho účastníka na strane Parlamentu, ako aj Českú republiku, Švédske kráľovstvo a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska ako vedľajších účastníkov na strane Rady.
26. Parlament s podporou Komisie navrhuje:
– zrušiť rozhodnutie Rady 2014/198/SZBP z 10. marca 2014,
– rozhodnúť, že toto rozhodnutie bude naďalej platiť až do jeho nahradenia, a
– zaviazať Radu na náhradu trov konania.
27. Rada, tiež s podporou svojich vedľajších účastníkov konania, navrhuje, aby súd žalobu zamietol ako nedôvodnú. Okrem toho sa Rada, ako aj Česká republika domáhajú toho, aby súd zaviazal Parlament na náhradu trov konania.
28. Pre prípad, že napadnuté rozhodnutie bude zrušené, Rada ďalej navrhuje Súdnemu dvoru, aby zachoval účinky rozhodnutia, konkrétne:
– buď do momentu jeho nahradenia, ak zrušenie vychádza z konštatovania výberu nesprávneho právneho základu podľa prvého žalobného dôvodu,
– alebo bez časového obmedzenia, ak ku zrušeniu dôjde len na základe konštatovania nedostatočného informovania Parlamentu v zmysle druhého žalobného dôvodu.
29. Aj Česká republika a Spojené kráľovstvo v prípade zrušenia napadnutého rozhodnutia výslovne navrhujú(12) zachovanie jeho účinkov, pričom Česká republika jednoducho vyzýva Súdny dvor, aby využil svoje oprávnenie podľa článku 264 druhého odseku ZFEÚ, zatiaľ čo Spojené kráľovstvo žiada o rovnaký postup ako v prípade jeho rozsudku vo veci C‑658/11.
30. Pred Súdnym dvorom sa o žalobe Parlamentu rokovalo písomne(13) a 22. septembra 2015 ústne.
V – Rozhodujúce ustanovenia spornej dohody
31. Spornou dohodou sa podľa jej článku 1 vymedzujú podmienky a spôsoby odovzdávania osôb, ktoré sú podozrivé z pirátstva a ktoré zadržal EUNAVFOR, a s tým súvisiaceho majetku, ktorý EUNAVFOR zaistil, zo strany EUNAVFOR Tanzánii, ako aj spôsoby zaobchádzania s nimi po takomto odovzdaní.
32. V článku 3 ods. 1 druhej vete dohody sa stanovuje, že súhlas s akceptáciou odovzdania, ktoré navrhol EUNAVFOR, vyjadruje Tanzánia v závislosti od jednotlivých prípadov, pričom zohľadňuje všetky podstatné okolnosti, vrátane miesta udalosti.
33. Podľa článku 3 ods. 3 a článku 4 ods. 1 dohody zaobchádzajú zmluvné strany s dotknutými osobami pred odovzdaním aj po ňom humánne a v súlade s medzinárodnými záväzkami v oblasti ľudských práv vrátane zákazu mučenia a krutého, neľudského a ponižujúceho zaobchádzania alebo trestania, zákazu nezákonného zadržiavania a v súlade s požiadavkami zabezpečenia spravodlivého procesu. Z článku 4 ods. 1 druhej časti vety dohody okrem iného vyplýva, že odovzdávaným osobám sa poskytne primerané ubytovanie a strava a prístup k lekárskej starostlivosti, ako aj možnosť vykonávať náboženské úkony.
34. Ďalšie práva odovzdávaných osôb vyplývajú z článku 4 ods. 2 až 7 dohody, predovšetkým právo na spravodlivý proces a na to, aby boli súdené v primeranej lehote alebo prepustené.
35. Z článku 5 dohody vyplýva, že žiadna odovzdaná osoba nebude súdená za trestný čin, za ktorý by sa uložil prísnejší trest než trest odňatia slobody na doživotie.
36. V článku 6 dohody je upravené, aké povinnosti má EUNAVFOR pri zaznamenávaní dotknutých osôb a majetku a ako sa uskutočňujú oznámenia tanzánskym orgánom.
37. Článok 7 dohody upravuje povinnosť EÚ a EUNAVFOR poskytnúť pomoc na účely vyšetrovania a trestného stíhania tanzánskym súdnictvom.
38. Na záver je ešte potrebné odkázať na preambulu dohody, v ktorej sa výslovne odkazuje na jednotnú akciu. Ďalej sa v nej odkazuje na rôzne nástroje medzinárodného práva, predovšetkým na príslušné rezolúcie Bezpečnostnej rady Organizácie Spojených národov a na Dohovor Organizácie Spojených národov o morskom práve.
VI – Právne posúdenie
39. Žaloba Parlamentu o neplatnosť sa opiera o dva žalobné dôvody, pričom predmetom prvého je voľba správneho právneho základu napadnutého rozhodnutia (v tejto súvislosti pozri oddiel B nižšie) a druhý dôvod sa venuje povinnosti Rady informovať Parlament o uzavieraní medzinárodnej dohody ihneď a v plnom rozsahu vo všetkých etapách konania (v tejto súvislosti pozri oddiel C nižšie).
40. Predtým, než sa budem venovať obsahovému posúdeniu týchto dvoch žalobných dôvodov, treba v krátkosti posúdiť príslušnosť Súdneho dvora v prejednávanom konaní (v tejto súvislosti pozri oddiel A).
A – O príslušnosti Súdneho dvora
41. V zásade sa súdna právomoc Súdneho dvora Európskej únie od Lisabonskej zmluvy vzťahuje na všetky oblasti práva Únie, pričom súdy Únie sú povolané vykladať všetky predpisy práva Únie, ako aj preskúmať zákonnosť všetkých aktov inštitúcií, orgánov alebo úradov či agentúr Únie (článok 19 ods. 1 prvý pododsek ZEÚ, článok 263 prvý odsek ZFEÚ a článok 267 prvý odsek ZFEÚ).
42. Odlišne od tejto zásady Súdny dvor Európskej únie nemá právomoc, ani pokiaľ ide o ustanovenia primárneho práva o SZBP, ani pokiaľ ide o akty prijaté na ich základe (pozri článok 24 ods. 1 druhý pododsek šiestu vetu ZEÚ v spojení s článkom 275 prvým odsekom ZFEÚ). Avšak článok 275 druhý odsek ZFEÚ predstavuje výnimku z uvedeného, keďže súdom Únie priznáva právomoc okrem iného aj na účely kontroly dodržiavania článku 40 ZEÚ.
43. Práve na poslednej výnimke z výnimky je založený prvý žalobný dôvod Parlamentu, ktorý tematizuje výber správneho právneho základu. Hoci Parlament, žiaľ, na žiadnom mieste výslovne neodkazuje na článok 40 ZEÚ, z obsahu jednoznačne vyplýva, že smeruje k tam regulovanej problematike vymedzenia SZBP na jednej strane a „spoločných“ politík na strane druhej. Ak sa Rada pri prijímaní napadnutého rozhodnutia oprela, ako uvádza Parlament, len o SZBP, namiesto toho, aby sa zároveň odvolala na predpisy justičnej spolupráce v trestných veciach a policajnej spolupráce, zasiahla tak do právomocí ostatných inštitúcií týkajúcich sa priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, čo je podľa článku 40 ods. 1 ZEÚ zakázané a podľa článku 275 druhého odseku ZFEÚ môže byť preskúmané Súdnym dvorom.
44. Pokiaľ ide o druhý žalobný dôvod Parlamentu, ten sa opiera o všeobecnú informačnú povinnosť podľa článku 218 ods. 10 ZFEÚ, teda o predpis, ktorý – ako už Súdny dvor rozhodol vo veci C‑658/11(14) – sám osebe nepatrí medzi ustanovenia primárneho práva o SZBP v hlave V kapitole 2 Zmluvy o EÚ, ale keďže zasahuje do viacerých oblastí, platí pre všetky konania Únie týkajúce sa uzatvorenia medzinárodných dohôd. V súlade s tým tento predpis nie je dotknutý obmedzením súdnej právomoci, ako pre SZBP vyplýva z článku 24 ods. 1 druhého pododseku šiestej vety ZEÚ v spojení s článkom 275 prvým odsekom ZFEÚ.
45. Česká republika v uvedenej veci žiada, aby Súdny dvor prehodnotil svoju judikatúru týkajúcu sa článku 218 ods. 10 ZFEÚ, založenú rozsudkom C‑658/11, prípadne aby ju mierne upravil.
46. V rozpore s názorom Českej republiky však z článku 24 ods. 1 druhého pododseku šiestej vety ZEÚ v spojení s článkom 275 prvým odsekom ZFEÚ v žiadnom prípade nemožno vyvodiť, že by mal Súdny dvor v prípade žaloby opierajúcej sa o článok 218 ods. 10 ZFEÚ právomoc v obmedzenom rozsahu napr. tak, že by sa mal obmedziť len na určenie porušenia povinnosti informovať Parlament bez zrušenia napadnutého rozhodnutia.
47. Súdny dvor právomoc buď má, alebo nemá. Výnimky z jeho právomoci vyžadujú výslovnú úpravu a majú sa vykladať reštriktívne. Odstupňovanie právomoci súdov Únie na konanie o žalobách o neplatnosť podľa článku 40 ZEÚ alebo článku 218 ods. 10 ZFEÚ nie je upravené ani článkom 24 ods. 1 druhým pododsekom šiestou vetou ZEÚ, ani článkom 275 prvým odsekom ZFEÚ(15).
48. Okrem toho by vydanie určujúceho rozsudku, ktoré Česká republika zrejme považuje za vhodné, bolo nezlučiteľné so samotnou podstatou žaloby o neplatnosť. Bol by v rozpore s článkom 264 ZFEÚ, ktorý upravuje právne následky úspešnej žaloby a vyjadruje kasačný charakter žaloby o neplatnosť. Ani článok 24 ods. 1 druhý pododsek šiesta veta ZEÚ, ani článok 275 prvý odsek ZFEÚ neposkytujú záchytný bod na možnú odchýlku od článku 264 ZFEÚ.
49. V konečnom dôsledku má Súdny dvor v súvislosti s predloženou žalobou právomoc v plnom rozsahu, vrátane prípadného zrušenia napadnutého rozhodnutia(16).
B – O voľbe správneho právneho základu (prvý žalobný dôvod)
50. Prvým žalobným dôvodom, ktorý je ťažiskom tohto konania, spochybňuje Parlament právny základ zvolený Radou pre napadnuté rozhodnutie.
51. Parlament uvádza, že došlo k právnemu pochybeniu, keď sa toto rozhodnutie opieralo len o SZBP, konkrétne o článok 37 ZEÚ. Podľa názoru Parlamentu bolo potrebné ako ďalšie právne základy uplatniť aj články 82 ZFEÚ a 87 ZFEÚ, teda predpisy z oblasti justičnej spolupráce v trestných veciach a policajnej spolupráce. Parlament sa v konečnom dôsledku prihovára za dvojitý hmotnoprávny základ, ktorý spája právomoci zo SZBP s právomocami týkajúcimi sa priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. Ak by kombinácia právnych základov z týchto dvoch politík nebola možná, pretože príslušné konania nie sú navzájom zlučiteľné, Parlament považuje – ako objasnil na ústnom pojednávaní – za rozhodujúce len články 82 ZFEÚ a 87 ZFEÚ(17).
Úvod
52. V judikatúre už je objasnené, že právny akt Únie – vrátane rozhodnutia o schválení medzinárodnej dohody(18) – sa môže opierať o dvojité hmotnoprávne základy. Uvedené je žiaduce vždy vtedy, keď sa ukáže, že dotknutý právny akt sleduje naraz viaceré ciele alebo zahrnuje viaceré zložky, ktoré sú neoddeliteľne spojené, pričom ani jedno nie je vo vzťahu k druhému druhoradé, takže rôzne ustanovenia zmluvy sa uplatnia rovnocenne(19).
53. Na rozdiel od názoru Rady a jej vedľajších účastníkov konania Súdny dvor možnosť takého dvojitého právneho základu pre prípad, akým je ten prejednávaný, ešte nezavrhol. Predovšetkým rozsudok vo veci C‑658/11 nepriniesol v tomto smere žiadne predchádzajúce rozhodnutie.
54. Tento rozsudok sa síce týkal medzinárodnej dohody – dohody s Mauríciom –, ktorej obsah je v zásade porovnateľný so spornou dohodou. Súdny dvor však k otázke vhodného hmotnoprávneho základu nezaujal konečné stanovisko, pretože sám žalujúci Parlament – na rozdiel od tejto veci – nespochybňoval výlučné použitie článku 37 ZEÚ a dokonca uznal, že schválenie dohody medzi EÚ a Mauríciom „možno platne založiť iba na článku 37 ZEÚ, s vylúčením akéhokoľvek iného hmotnoprávneho základu“(20). V dôsledku toho sa Súdny dvor vo veci C‑658/11, vychádzajúc z dôvodov uvedených Parlamentom, sústredil len na výklad osobitných procesných ustanovení v článku 218 ods. 6 druhého pododseku prvej časti vety ZFEÚ.
55. Aj v prípade, že by sa Rade a jej vedľajším účastníkom konania malo uznať, že Súdny dvor otázku vhodného právneho základu vo veci C‑658/11 aspoň implicitne rozhodol(21), uvedené by nedovoľovalo úplné posúdenie námietok vznesených Parlamentom v prejednávanej veci. Na posúdenie právneho základu napadnutého rozhodnutia je podľa ustálenej judikatúry irelevantný právny základ uplatnený na prijatie iných aktov Únie, ktoré majú prípadne podobné charakteristiky(22).
56. Preto je v uvedenom prípade výber hmotnoprávneho základu napadnutého rozhodnutia – vrátane možnosti toto rozhodnutie prípadne oprieť o dvojitý právny základ – potrebné podrobiť nezávislému preskúmaniu.
57. V žiadnom prípade nemožno vylúčiť, že sa pre vonkajšiu činnosť Únie použije právny základ mimo SZBP, ako to presadzujú Parlament a Rada. Napríklad v článku 21 ods. 3 ZEÚ sa výslovne uvádza, že popri SZBP môžu „vonkajšie aspekty“ obsahovať aj iné politiky Únie. V súlade s tým je v zásade možné použiť na schválenie medzinárodnej dohody Únie právomoci z oblasti týkajúcej sa priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti alebo sa pribratím takýchto právomocí oprieť o dvojitý hmotnoprávny základ.
58. Uvedenému nebráni, že v ustanoveniach primárneho práva o priestore slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – menovite v obidvoch tu spomínaných kapitolách Zmluvy o FEÚ týkajúcich sa justičnej spolupráce v trestných veciach a policajnej spolupráce – chýba výslovná úprava právomoci pre vonkajšie činnosti.(23) Je známe, že inštitúciám Únie môžu byť za určitých okolností priznané vonkajšie právomoci aj implicitne. Pôvodne boli takéto právomoci v súlade s tzv. doktrínou AETR odvodené od existujúcich právomocí pre vnútorné činnosti.(24) V súčasnosti sú tieto vonkajšie právomoci dokonca článkom 216 ods. 1 ZFEÚ výslovne zakotvené priamo v Zmluvách. Ak by sa dnes malo siahnuť po doktríne AETR, potom je potrebné v dotknutom akte Únie článok 216 ods. 1 ZFEÚ výslovne citovať.(25)
59. Posúdenie otázky, či v uvedenom prípade existovala povinnosť použiť právny základ z oblasti justičnej spolupráce v trestných veciach (článok 82 ZFEÚ) a policajnej spolupráce (článok 87 ZFEÚ), musí byť v súlade s ustálenou judikatúrou založené na objektívnych skutočnostiach, ktoré možno preskúmať v rámci súdneho preskúmania a medzi ktoré patria predovšetkým cieľ a obsah napadnutého rozhodnutia(26), ale aj kontext, do ktorého je toto rozhodnutie vložené(27).
Nedostatočná súvislosť s priestorom slobody, bezpečnosti a spravodlivosti
60. Ak sa vezme do úvahy len obsah spornej Dohody, treba súhlasiť s Parlamentom a Komisiou, že obsahuje mnohé ustanovenia typické pre cezhraničnú justičnú spoluprácu v trestných veciach a policajnú spoluprácu. Ide v nej o odovzdanie osôb a majetku na účely trestného stíhania(28), ako aj o práva dotknutých osôb na ľudské zaobchádzanie v súlade so zásadami právneho štátu(29). Ďalej dohoda upravuje povinnosti Únie a EUNAVFOR zaznamenávať a oznamovať(30) spôsob, akým poskytujú príslušným orgánom Tanzánie pomoc na účely vyšetrovania odovzdaných osôb a ich trestného stíhania(31).
61. V tomto kontexte vykazuje obsah dohody bezpochyby určitú podobnosť so záležitosťami upravenými v rámci priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, predovšetkým vo vzťahu k spolupráci orgánov v rámci trestného stíhania [článok 82 ods. 1 druhý pododsek písm. d) ZFEÚ], zhromažďovania, uchovávania, spracúvania, analýzy a výmeny príslušných informácií [článok 87 ods. 2 písm. a) ZFEÚ], vzájomnej prípustnosti dôkazov medzi členskými štátmi [článok 82 ods. 2 druhý pododsek písm. b) ZFEÚ], ako aj podpory vzdelávania sudcov a justičných pracovníkov [článok 82 ods. 1 druhý pododsek písm. c) ZFEÚ].
62. Bolo by však krátkozraké urobiť len na základe tejto obsahovej blízkosti záver, že ako ďalšie právne základy napadnutého rozhodnutia mali byť nutne použité články 82 ZFEÚ a 87 ZFEÚ. Nie všade, kde sa majú prijať opatrenia s určitým vzťahom k predmetu justičnej spolupráce v trestných veciach a policajnej spolupráce, sú predpisy priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti nevyhnutne sedes materiae(32).
63. Rozhodujúce je, ako Rada a Švédske kráľovstvo veľmi správne zdôraznili, že spomínané ustanovenia článkov 82 ZFEÚ a 87 ZFEÚ hovoria len o spolupráci v Únii. Na jednej strane to ukazuje už znenie obidvoch ustanovení(33), na druhej strane to však tiež vyplýva z konceptu priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti, na ktorého realizáciu slúžia: je to práve Únia, ktorá svojim občanom takýto priestor ponúka, a je to Únia, ktorá takýto priestor vytvára (článok 67 ods. 1 ZFEÚ), pričom dôraz sa kladie na priestor bez vnútorných hraníc (článok 3 ods. 2 ZEÚ a článok 67 ods. 2 ZFEÚ).
64. Naproti tomu napadnuté rozhodnutie – resp. sporná dohoda, ktorú schvaľuje – neupravuje priamo justičnú a policajnú spoluprácu v rámci Únie. Navyše v zmysle poslednej možnosti v článku 216 ods. 1 ZFEÚ sa ich ani nedotýka, ani ich nemení. Trestnoprávna právomoc členských štátov v prípade medzinárodných zločinov, akým je pirátstvo, ostáva, na rozdiel od tvrdenia Parlamentu a Komisie, dohodou úplne nedotknutá. Predmetom dohody je výlučne spolupráca s orgánmi Tanzánie, tretej krajiny, a to len v prípade, že orgány členských štátov sami neprevezmú trestné stíhanie(34).
65. Môžu síce zaiste existovať prípady, keď aj spolupráca s treťou krajinou môže byť vhodná na realizáciu cieľov priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti vnútri Únie (pozri druhú možnosť v článku 216 ods. 1 ZFEÚ), a tak tomuto priestoru zapožičiava v pravom zmysle slova „vonkajší rozmer“. Možno pomyslieť napríklad na zahrnutie Nórska, Islandu, Lichtenštajnska a Švajčiarska do Schengenského priestoru alebo na Luganský dohovor, ktorým boli niektoré tieto štáty zahrnuté do niektorých aspektov justičnej spolupráce v občianskoprávnych veciach. Takéto spätné účinky vonkajších činností na oblasti v rámci Únie však v prípade, akým je spolupráca s Tanzániou, ktorej právny základ bol založený napadnutým rozhodnutím a spornou dohodou, nie sú badateľné.
66. Prostredníctvom uvedenej spolupráce Únie s Tanzániou má byť podporovaná len medzinárodná bezpečnosť mimo územia Únie – ide o významné prispievanie k účinnému a udržateľnému boju s pirátstvom na svetových moriach a tým k zlepšeniu globálnej bezpečnosti na celom svete tak, že osoby podozrivé z pirátstva sú účinným spôsobom vystavené trestnému stíhaniu podľa zásad právneho štátu.
67. Naproti tomu tu nie je možné rozpoznať osobitnú súvislosť s bezpečnosťou v rámci Európskej únie alebo s vnútroštátnou bezpečnosťou členských štátov. Pokiaľ by existovala, bola by len veľmi nepriama. Pri spolupráci s Tanzániou totiž nejde o boj s pirátstvom a jeho trestné stíhanie na európskom pobreží, ale v oveľa vzdialenejšom cípe Afriky, na pobreží Somálska.
68. Rovnako nemožno odvodiť vnútorný rozmer Únie iba z okolnosti, že osoby podozrivé z pirátstva, ktoré má EUNAVFOR odovzdať orgánom Tanzánie, sa určitý čas nachádzajú na palube vojenských lodí členských štátov Únie a sú tam zadržiavané. Hoci tým tieto dotknuté osoby dočasne podliehajú zvrchovanosti členských štátov a v dôsledku toho by mohli požívať garancie práva Únie, predovšetkým Charty základných práv(35), neznamená to ešte, že sa nachádzajú na území Únie, a teda v teritoriálnej pôsobnosti priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti.
69. Z rovnakého dôvodu, mimochodom, uvedený prípad nie je možné prirovnať k dohode o readmisii v zmysle článku 79 ods. 3 ZFEÚ. V uvedenom prípade totiž na rozdiel od tohto prípadu ide o odovzdanie tretím krajinám týkajúce sa osôb, ktoré sa nachádzajú na území Európskej únie neoprávnene.
Zakotvenie spornej Dohody v SZBP
70. Napokon spolupráca s Tanzániou zapadá do prirodzeného kontextu zahraničnej a bezpečnostnej politiky. Ide o „misiu mimo Únie“ „na posilňovanie medzinárodnej bezpečnosti v súlade so zásadami Charty Organizácie Spojených národov“, ktorej realizáciu si Únia uložila za cieľ v rámci SZBP, konkrétne v rámci jej spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky (článok 42 ods. 1 druhá veta ZEÚ a článok 43 ods. 1 ZEÚ).
71. Ako vyplýva z jej preambuly, ako aj z preambuly napadnutého rozhodnutia, sporná Dohoda slúži na prebratie viacerých rezolúcií Bezpečnostnej rady Organizácie Spojených národov a konkretizuje právne podmienky činností EUNAVFOR v rámci „operácie ATALANTA“(36), spoločnej vojenskej akcie vo vecnej pôsobnosti SZBP.
72. Okolnosť, že sporná Dohoda ako rámcovú podmienku spolupráce s Tanzániou predpisuje ľudské zaobchádzanie so zadržanými osobami, ako aj určité zásady právneho štátu, nie je v žiadnom prípade proti jej zaradeniu do SZBP. Právny štát a ochrana ľudských práv totiž vo všeobecnosti patria k zásadám vonkajších činnosti Únie, ktoré treba rešpektovať a realizovať nielen, ale aj v rámci SZBP [článok 21 ods. 1 prvý pododsek, ods. 2 písm. b) a ods. 3 ZEÚ](37).
73. Celkovo sa Rada oprávnene oprela o SZBP, konkrétnejšie o článok 37 ZEÚ, ako o jediný právny základ napadnutého rozhodnutia(38). Prvý žalobný dôvod uplatnený Parlamentom je teda nedôvodný.
C – O informovaní Parlamentu (druhý žalobný dôvod)
74. Druhým žalobným dôvodom sa tvrdí, že Parlament nebol informovaný ihneď a v plnom rozsahu vo všetkých etapách konania týkajúceho sa uzavretia spornej dohody.
75. Ako už Súdny dvor konštatoval, článok 218 ods. 10 ZFEÚ sa uplatňuje na všetky konania o uzavretí medzinárodnej dohody vrátane dohôd týkajúcich sa výlučne SZBP, akou je aj sporná dohoda(39). Naďalej je veľmi sporný rozsah týchto povinností Rady voči Parlamentu upravených týmto ustanovením.
Všeobecné poznámky
76. Formulácie použité v článku 218 ods. 10 ZFEÚ poukazujú na veľmi širokú informačnú povinnosť Rady: Parlament má byť informovaný „ihneď“, „v plnom rozsahu“ a „vo všetkých etapách konania“. Uvedené je odrazom základnej demokratickej zásady, ktorá sa uplatňuje na akýkoľvek rozhodovací proces na úrovni Únie(40) (pozri článok 2 ZEÚ), aj v oblasti zahraničnej a bezpečnostnej politiky.
77. Na rozdiel od generálneho advokáta Bota(41) a niektorých účastníkov tohto konania rozhodne nezastávam názor, že informovanie Parlamentu podľa článku 218 ods. 10 ZFEÚ podlieha rozdielne prísnym požiadavkám v závislosti od toho, či Parlament podľa článku 218 ods. 6 ZFEÚ musí s medzinárodnou dohodou súhlasiť, či sa s ním o nej konzultuje alebo – ako v uvedenom prípade – či v súvislosti s dohodou nemá Parlament žiadne formálne spolurozhodovacie právo.
78. Demokratická kontrola sa neobmedzuje na výkon formálnych spolurozhodovacích práv a informovanie Parlamentu neslúži len na prípravu výkonu takýchto spolurozhodovacích práv. Naopak, už samotná transparentnosť, ktorá vzniká tým, že Parlament je informovaný ihneď a v plnom rozsahu vo všetkých etapách konania, je prvkom demokratickej kontroly, ktorý sa nemá podceňovať, a teda je hodnotou sama osebe.
79. Táto transparentnosť je dôsledkom základnej zásady, podľa ktorej sa rozhodnutia v Európskej únii prijímajú čo najotvorenejšie a čo najbližšie k občanovi (článok 1 ods. 2 ZEÚ). Uvedené prispieva k tomu, že nabáda všetkých aktérov zúčastnených na vonkajšej činnosti Únie k zodpovednému konaniu. Okrem toho zabezpečuje, že volení zástupcovia občanov Únie majú možnosť s úplnými znalosťami skutkového stavu verejne diskutovať o záležitostiach zahraničnej politiky všeobecného európskeho záujmu, ako aj kriticky sprevádzať celé konanie týkajúce sa uzavretia medzinárodnej dohody spontánnymi komentármi(42). Týmto spôsobom sa okrem toho môžu úplne legitímne pokúsiť ovplyvniť obsah plánovanej dohody, a to aj vtedy, ak dotknutá dohoda z formálneho hľadiska môže byť prijatá aj bez ich súhlasu alebo konzultácie s nimi. Početné kontroverzné príklady z nedávnej minulosti názorne ukazujú, aká dôležitá je demokratická kontrola v oblasti vonkajšej činnosti Únie a ako veľmi v tomto prípade záleží na primeranom informovaní Parlamentu(43).
80. „Rozšírenie úlohy Európskeho parlamentu“ nezlučiteľné s vyhlásením o spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politike(44) nie je s takýmto chápaním článku 218 ods. 1 ZFEÚ spojené. Tie isté zásady demokratickej kontroly a transparentnosti, ktoré teraz vyjadruje článok 218 ods. 10 ZFEÚ, boli už pred vstupom do platnosti Lisabonskej zmluvy pre všetky politiky – vrátane spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky – pevne zakotvené v systéme európskych zmlúv(45).
81. Odhliadnuc od toho, až v článku 218 ods. 10 ZFEÚ stanovené informovanie Parlamentu ihneď a v plnom rozsahu vo všetkých etapách konania zabezpečuje, že Parlament má možnosť kriticky preskúmať výber – formálneho a hmotného – právneho základu Radou, prípadne k týmto otázkam zaujať stanovisko(46). Len ak má Parlament dostatočné informácie o predmete a priebehu rokovaní o plánovanej medzinárodnej dohode, môže si včas vytvoriť obraz o výbere správneho právneho základu a účinne chrániť svoje prípadné spolurozhodovacie práva. Čím menej Rada Parlament informuje, tým viac má vo svojich rukách stanovenie právneho základu, ktorý je pre ňu vhodný, bez väčšieho politického odporu.
82. V tejto súvislosti treba preskúmať, či bol Parlament v uvedenej veci informovaný tak, ako to vyžaduje článok 218 ods. 10 ZFEÚ, teda ihneď a v plnom rozsahu vo všetkých etapách konania.
Povinnosť informovať Parlament vo všetkých etapách konania
83. Pokiaľ ide o povinnosť informovať Parlament vo všetkých etapách konania, bezpochyby zahrnuje uvedené informovanie o začatí a skončení konania. V tejto súvislosti si Rada príslušnú povinnosť v zmysle článku 218 ods. 10 ZFEÚ splnila tým, že listom z 22. marca 2010 informovala Parlament o nadchádzajúcom začatí rokovaní o dohode s Tanzániou a potom listom z 19. marca 2014 o schválení dojednanej dohody.
84. Tým sa však povinnosti Rady voči Parlamentu v žiadnom prípade nevyčerpali. Ako je možné ľahko vyvodiť aj zo znenia článku 218 ods. 10 ZFEÚ obsahujúceho formuláciu „vo všetkých etapách konania“, Parlament musí byť informovaný nielen na začiatku a konci konania o uzavretí medzinárodnej dohody, ale aj – a to s určitou pravidelnosťou – počas prebiehajúceho konania o jeho priebehu. Uvedené v zásade pripustila samotná Rada počas ústneho pojednávania pred Súdnym dvorom.
85. Informovanie Parlamentu podľa článku 218 ods. 10 ZFEÚ, samozrejme, nemôže byť v takej kvalite a intenzite, ako je to pri osobitnom výbore podľa článku 218 ods. 4 ZFEÚ, „po porade s ktorým“ má vyjednávač Únie viesť rokovania s tretím štátom. Parlament tiež nemusí byť informovaný o čisto prípravných vnútorných postupoch v rámci iných inštitúcií Únie, napríklad o diskusiách v rámci pracovných skupín Rady alebo výboru stálych predstaviteľov členských štátov.
86. Na rozdiel od názoru Rady sa však informovanie Parlamentu nemôže obmedziť len na tie etapy konania, v ktorých Rada prijme určité formálne rozhodnutia – menovite udelenie mandátu na rokovanie a prijatie smerníc pre vyjednávača. Okrem toho má byť Parlament skôr informovaný aj o dosiahnutých medzivýsledkoch a podstatných pokrokoch v rokovaniach, ďalej o významných ťažkostiach, ktoré sa mohli počas rokovaní vyskytnúť. Pritom informovanie – s ohľadom na všetky okolnosti jednotlivého prípadu, prípadne s primeranými opatreniami na dôverné zaobchádzanie s citlivými informáciami – musí prebehnúť takým spôsobom, aby mal Parlament priestor účinne realizovať svoju kontrolnú funkciu.
87. Len takýmto priebežným informovaním môže Parlament plniť svoju funkciu demokratickej kontroly a okrem toho dohliadať na to, aby právny základ, na začiatku zvolený Radou, bol aj naďalej vhodný. Táto funkcia Parlamentu má v rámci SZBP v neposlednom rade osobitný význam, pretože v tomto prípade je súdna kontrola – ako už bolo spomenuté – značne obmedzená (článok 24 ods. 1 druhý pododsek šiesta veta ZEÚ v spojení s článkom 275 ZFEÚ). Ak by Parlament mohol svoju úlohu realizovať až na konci konania, na podklade už dojednanej, či dokonca schválenej medzinárodnej dohody, bola by jeho demokratická kontrola oveľa menej účinná.
88. Keďže Parlament v uvedenej veci počas prebiehajúcich rokovaní nedostal žiadne správy o stave konania, ide o zjavné porušenie článku 218 ods. 10 ZFEÚ.
89. Proti uvedenému nie je možné namietať tým, že nie Rada, ale vysoká predstaviteľka Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku ovplyvňovala priebeh konania počas prebiehajúcich rokovaní. Po prvé, za riadny priebeh celého konania nesie zodpovednosť Rada ako inštitúcia prijímajúca rozhodnutie. Po druhé, akékoľvek pochybenia vysokej predstaviteľky musia byť pripísané Rade, pretože je nielen predsedníčkou Rady pre zahraničné veci (článok 18 ods. 3 ZEÚ), ale je aj poverená uskutočňovaním spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (článok 18 ods. 2 druhá veta ZEÚ); osobitne v uvedenom prípade Rada vysokú predstaviteľku jednoznačne poverila na otvorenie rokovaní s Tanzániou(47) (článok 218 ods. 3 ZFEÚ).
Povinnosť informovať Parlament v plnom rozsahu
90. Pokiaľ ide o povinnosť informovať Parlament v plnom rozsahu, ani jeden z dvoch listov Rady Parlamentu v uvedenom prípade nedosahuje uspokojivú úroveň.
91. Po prvé list z 22. marca 2010, ktorým bol Parlament informovaný o nadchádzajúcom začiatku rokovaní s Tanzániou, neobsahuje žiadne informácie o ďalších smerniciach vyjednávania v zmysle článku 218 ods. 4 ZFEÚ.
92. Uvedené je nezlučiteľné s článkom 218 ods. 10 ZFEÚ. Informovanie Parlamentu v plnom rozsahu logicky predpokladá, že popri písomnom oznámení o začiatku rokovaní sa poskytnú aj detaily o obsahu plánovanej medzinárodnej dohody zo strany Únie. Len tak sa umožní účinná demokratická kontrola.
93. Ako uviedla samotná Rada s odkazom na predchádzajúce konania, odovzdaniu smerníc o vyjednávaní Parlamentu nestoja v ceste žiadne neprekonateľné prekážky. Predovšetkým môžu byť v prípade potreby prijaté opatrenia na dôverné zaobchádzanie s citlivými informáciami, napríklad s údajmi týkajúcimi sa stratégie vyjednávania Únie alebo záujmov zahraničnej politiky či bezpečnosti Únie a jej členských štátov.
94. Po druhé k listu z 19. marca 2014, ktorým bol Parlament informovaný o skončení rokovaní, nebolo pripojené znenie ani napadnutého rozhodnutia, ani spornej dohody. Tieto texty Rada oficiálne Parlamentu neposkytla ani neskôr.
95. Uvedené nezodpovedá požiadavkám článku 218 ods. 10 ZFEÚ(48).
96. Proti tomu nie je možné namietať, že Parlament poznal kontext, do ktorého bola dohoda s Tanzániou vložená, predovšetkým preto, že boli uzavreté už dve obdobné dohody s inými tretími krajinami. Ako Parlament správne zdôraznil, ide o to, že zvolení zástupcovia občanov Únie musia uskutočňovať demokratickú kontrolu na základe dohadov o možnom obsahu medzinárodnej dohody, o ktorej uzavretie sa usiluje.
97. V rozpore s tvrdením Rady nie je úlohou Parlamentu vyžiadať si ďalšie informácie. Na rozdiel od ostatných predpisov, napr. článku 319 ods. 2 ZFEÚ, článok 218 ods. 10 ZFEÚ neukladá Parlamentu žiadne povinnosti, aby v tomto smere vyvinul iniciatívu. Takáto povinnosť by Parlament už pre chýbajúce vedomosti o detailoch a priebehu rokovaní o dohode značne znevýhodňovala a výrazne by mu sťažila výkon demokratickej kontroly. Podľa článku 218 ods. 10 ZFEÚ má Rada informovať Parlament bez vyzvania. To v konečnom dôsledku prikazuje aj inštitucionálna rovnováha a zásada lojálnej spolupráce inštitúcií (článok 13 ods. 2 ZEÚ).
98. Parlament už vôbec nemôže byť, ako v uvedenom prípade, odkázaný na to, aby sa obsah rozhodnutia Rady a ním schválenej dohody dozvedel z Úradného vestníka Európskej únie. Ako už zdôraznil Súdny dvor, zverejnenie v úradnom vestníku podľa článku 297 ZFEÚ neslúži tomu istému cieľu ako informovanie Parlamentu podľa článku 218 ods. 10 ZFEÚ(49).
99. Zverejnenie v úradnom vestníku síce poskytuje Parlamentu dostatok času nechať preskúmať rozhodnutie a tak nepriamo aj spornú dohodu prostredníctvom žaloby o neplatnosť z pohľadu ich legality (článok 263 ods. 2 ZFEÚ). Avšak v tomto prípade ide o súdnu kontrolu inou inštitúciou Únie, ktorá je navyše obmedzená iba na právne otázky. Od nej je potrebné striktne oddeliť demokratickú kontrolu, ktorú uskutočňuje Parlament sám, pri ktorej stojí v popredí politické posúdenie, ako aj otázka účelnosti. Ak sa táto kontrola môže uskutočniť až ex post, je nutne oveľa menej účinná ako počas prebiehajúceho konania o uzavretí medzinárodnej dohody. Ak je umožnená včas, môže dokonca slúžiť na zabránenie súdnym sporom medzi inštitúciami.
Povinnosť informovať ihneď
100. Nakoniec musí byť Parlament v zmysle článku 218 ods. 10 ZFEÚ informovaný ihneď. Ako vyplýva z pohľadu na iné jazykové verzie (po francúzsky „immédiatement“, po anglicky „immediately“), cieľom tejto formulácie je okamžité, prinajmenšom čo najskôr možné informovanie Parlamentu(50).
101. Rada si zaslaním informácie o nadchádzajúcom začiatku rokovaní o dohode túto povinnosť bezpochyby splnila, keď zaslala svoj list z 22. marca 2010, vyhotovený v ten istý deň, ako jej bolo udelené splnomocnenie na začatie rokovaní s Tanzániou.
102. Inak to však je v prípade informovania o skončení rokovaní: okolnosť, že Rada spornú Dohodu schválila napadnutým rozhodnutím, bola oznámená Parlamentu až po viac ako týždni listom z 19. marca 2014. V porovnaní s vecou C‑658/11, v ktorej Rade márne uplynuli tri mesiace(51), ide o porovnateľne kratšie omeškanie. Zároveň však ide o značné omeškanie, a to najmä v dobe modernej komunikácie. Ani mimo súdneho konania, ani v konaní pred Súdnym dvorom Rada toto omeškanie ani v náznaku neodôvodnila(52). Za týchto okolností svedčí aj samotné viac ako týždňové omeškanie, ku ktorému došlo v tomto prípade, o nedostatočnom rešpekte voči zástupcom občanov, čo je nezlučiteľné tak so znením a s účelom článku 218 ods. 10 ZFEÚ, ako aj so zásadou lojálnej spolupráce inštitúcií (článok 13 ods. 2 druhá veta ZEÚ).
Predbežný záver
103. S prihliadnutím na vyššie uvedené Rada v prejednávanom prípade vo viacerých smeroch porušila svoju povinnosť podľa článku 218 ods. 10 ZFEÚ informovať Parlament ihneď a v plnom rozsahu vo všetkých etapách konania. Druhý žalobný dôvod Parlamentu je preto dôvodný.
D – Zhrnutie
104. Celkovo možno konštatovať, že len druhý žalobný dôvod Parlamentu má šancu na úspech. Keďže však Rada článkom 218 ods. 10 ZFEÚ porušila podstatný formálny predpis, tento druhý žalobný dôvod už sám osebe odôvodňuje zrušenie napadnutého rozhodnutia(53) (článok 263 ods. 1 a 2 ZFEÚ v spojení s článkom 264 ods. 1 ZFEÚ).
E – Zachovanie účinkov napadnutého rozhodnutia
105. Ak Súdny dvor napadnuté rozhodnutie, ako navrhujem, zruší len na základe druhého žalobného dôvodu, mal by zachovať jeho účinky v súlade s jednomyseľným názorom účastníkov konania podľa článku 264 ods. 2 ZFEÚ.
106. Toto zachovanie účinkov napadnutého rozhodnutia sa ponúka z dôvodov právnej istoty, aby nebola ohrozená plná účinnosť trestnoprávneho stíhania osôb podozrivých z pirátstva a súdnych procesov s týmito osobami. Týmto spôsobom sa s prihliadnutím na článok 10 ods. 6 a článok 12 ods. 3 jednotnej akcie(54) vopred zabráni každému pokusu spochybniť mandát EUNAVFOR, ak platí, že osoby podozrivé z pirátstva a zatknuté pri somálskom pobreží sa odovzdajú Tanzánii. Ani právne účinky už uskutočnených rokovaní pri uplatňovaní spornej dohody nemôžu byť spochybnené. Vo všeobecnosti sa zachovaním účinkov napadnutého rozhodnutia vyhne na medzinárodnej úrovni akejkoľvek nejasnosti v súvislosti s existenciou medzinárodnoprávnych povinností Únie, ku ktorým sa zaviazala schválením a podpísaním spornej dohody.
107. Keďže napadnuté rozhodnutie nebude v rámci druhého žalobného dôvodu zrušené pre nesprávny hmotnoprávny alebo formálny základ, ale len pre nedodržanie povinnosti informovať Parlament, mali by účinky rozhodnutia ostať zachované nielen na prechodné obdobie, ale na dobu neurčitú(55). Podľa článku 218 ods. 6 druhého pododseku prvej časti vety písm. a) bodu v) ZFEÚ totiž neinformovanie Radou samo osebe, aj keby bolo uskutočnené neskôr, nebolo pre Parlament spojené so žiadnymi spolurozhodovacími právami ani s právom konzultácie. Za týchto okolností by sa mohlo zdať prehnane formalistické žiadať od Rady zopakovanie jej rozhodovacieho procesu v primeranej lehote.
108. Situácia by bola odlišná len v prípade, ak by Súdny dvor (tiež) vyhovel prvému žalobnému dôvodu Parlamentu a určil, že pri voľbe právneho základu napadnutého rozhodnutia došlo k právnemu pochybeniu. Takýto postup by mal účinky na spolurozhodovacie práva Parlamentu. V takom prípade by zachovanie účinkov napadnutého rozhodnutia, so zreteľom na najnovšiu judikatúru Súdneho dvora(56), nebolo možné na neurčitú dobu, ale len na čas, ktorý Rada môže rozumne požadovať, aby odstránila protiprávnosť v súvislosti s výberom právneho základu a pritom správne zapojila Parlament. Lehota desiatich mesiacov sa v tomto prípade javí primeranou na to, aby Rada získala súhlas Parlamentu podľa článku 218 ods. 6 druhého pododseku bodu v) ZFEÚ, ako aj prijala nové rozhodnutie opierajúce sa o správny právny základ.
VII – O trovách
109. Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže v riešení, ktoré navrhujem, Rada nemala úspech vo svojich dôvodoch a Parlament v príslušnom zmysle predložil návrh, uloží sa Rade povinnosť nahradiť trovy konania. Okrem toho Česká republika, Švédske kráľovstvo, Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska a Európska komisia ako vedľajší účastníci konania podľa článku 140 ods. 1 rokovacieho poriadku znášajú svoje vlastné trovy konania.
VIII – Návrh
110. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
1. Rozhodnutie Rady 2014/198/SZBP z 10. marca 2014 sa zrušuje.
2. Účinky zrušeného rozhodnutia ostávajú zachované.
3. Rada Európskej únie znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania Európskeho parlamentu.
4. Česká republika, Švédske kráľovstvo, Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska, ako aj Európska komisia znášajú svoje vlastné trovy konania.