Voorlopige editie
ARREST VAN HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid)
20 december 2023 (*)
„Beroep tot nietigverklaring – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) – Beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren – Verbod voor alle niet in Rusland geregistreerde luchtvaartuigen die eigendom zijn van of gecharterd worden door, of anderszins onder de controle staan van een Russische natuurlijke persoon of rechtspersoon, entiteit of lichaam, om te landen op of te vertrekken van het grondgebied van de Unie, of over het grondgebied van de Unie te vliegen – Artikel 4 sexies van besluit 2014/512/GBVB – Onbevoegdheid van het Gerecht – Artikel 3 quinquies van verordening (EU) nr. 833/2014 – Geen procesbevoegdheid – Niet-ontvankelijkheid”
In zaak T‑233/22,
Ekaterina Islentyeva, wonende te Strassen (Luxemburg), vertegenwoordigd door F. Moyse en V. Sulea, advocaten,
verzoekster,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door V. Piessevaux en M.‑C. Cadilhac als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door
Europese Commissie, vertegenwoordigd door J.‑F. Brakeland, C. Giolito, K. Simonsson, M. Carpus Carcea en B. Sasinowska als gemachtigden,
interveniënte,
wijst
HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: D. Spielmann, president, R. Mastroianni, M. Brkan, I. Gâlea (rapporteur) en S. L. Kalėda, rechters,
griffier: H. Eriksson, administrateur,
gezien de stukken,
na de terechtzitting op 10 oktober 2023,
het navolgende
Arrest
1 Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoekster Ekaterina Islentyeva nietigverklaring van besluit (GBVB) 2022/335 van de Raad van 28 februari 2022 tot wijziging van besluit 2014/512/GBVB betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2022, L 57, blz. 4; hierna: „bestreden besluit”) en van verordening (EU) 2022/334 van de Raad van 28 februari 2022 tot wijziging van verordening (EU) nr. 833/2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2022, L 57, blz. 1; hierna: „bestreden verordening”) (hierna gezamenlijk: „bestreden handelingen”).
Voorgeschiedenis van het geding
2 Deze zaak betreft de beperkende maatregelen waartoe de Europese Unie heeft besloten met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen.
3 Verzoekster heeft de dubbele Luxemburgs‑Russische nationaliteit. Zij beschikt over een door de Direction de l’aviation civile du Grand-Duché de Luxembourg (directoraat burgerluchtvaart van het Groothertogdom Luxemburg; hierna: „DAC”) afgegeven bewijs van bevoegdheid als privévlieger. Vóór de vaststelling van de bestreden handelingen maakte zij gebruik van luchtvaartuigen van de Luxemburgse vereniging zonder winstoogmerk Avia Sport II, gevestigd op de luchthaven Luxemburg-Findel (Luxemburg), en vloog zij boven Luxemburg, Frankrijk, Duitsland, België en het Verenigd Koninkrijk. Zij vloog alleen of met een instructeur en had altijd de status van commandant in de zin van bijlage I, punt 93, van verordening (EU) nr. 965/2012 van de Commissie van 5 oktober 2012 tot vaststelling van technische eisen en administratieve procedures voor vluchtuitvoering, overeenkomstig verordening (EG) nr. 216/2008 van het Europees Parlement en de Raad (PB 2012, L 296, blz. 1). In 2021 voerde zij veertien vluchten uit.
4 In maart 2014 heeft de Russische Federatie de Autonome Republiek Krim en de stad Sebastopol illegaal geannexeerd en sindsdien heeft zij onafgebroken ontwrichtende acties uitgevoerd in het oosten van Oekraïne. Als reactie daarop heeft de Unie beperkende maatregelen ingevoerd naar aanleiding van de acties van de Russische Federatie die de situatie in Oekraïne destabiliseren, beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen, en beperkende maatregelen naar aanleiding van de illegale annexatie van de Autonome Republiek Krim en de stad Sebastopol door de Russische Federatie.
5 Op 24 februari 2022 heeft de president van de Russische Federatie een militaire operatie in Oekraïne aangekondigd en op dezelfde dag hebben Russische strijdkrachten Oekraïne op verschillende plaatsen in het land aangevallen.
6 Op 28 februari 2022 heeft de Raad van de Europese Unie in het kader van een reeks beperkende maatregelen die onder meer betrekking hadden op de sluiting van het luchtruim van de Unie voor bepaalde categorieën luchtvaartuigen, het financiële berichtensysteem SWIFT en de middelen van de Russische centrale bank, op basis van artikel 29 VEU het bestreden besluit en op basis van artikel 215 VWEU de bestreden verordening vastgesteld.
7 Artikel 4 sexies van besluit 2014/512/GBVB van de Raad van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2014, L 229, blz. 13), zoals ingevoegd bij artikel 1, punt 2, van het bestreden besluit, luidt als volgt:
„1. In overeenstemming met hun nationale regels en wetten, en conform het internationaal recht, met name toepasselijke overeenkomsten inzake burgerluchtvaart, weigeren de lidstaten luchtvaartuigen die worden geëxploiteerd door een Russische luchtvaartmaatschappij, ook als verkopende luchtvaartmaatschappij in het kader van regelingen voor codesharing of regelingen inzake vast af te nemen plaatsen, in Rusland geregistreerde luchtvaartuigen, en niet in Rusland geregistreerde luchtvaartuigen die eigendom zijn of gecharterd worden, of op andere wijze worden beheerd door Russische natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, toestemming om te landen op of te vertrekken van het grondgebied van de Unie, of over het grondgebied van de Unie te vliegen.
2. Lid 1 is niet van toepassing bij een noodlanding of een noodovervlucht.
3. In afwijking van lid 1 kunnen de bevoegde autoriteiten een vliegtuig toestemming verlenen om te landen op, te vertrekken van of te vliegen over het grondgebied van de Unie indien de bevoegde autoriteiten hebben vastgesteld dat dit landen, vertrekken of overvliegen noodzakelijk is om humanitaire redenen of om enige andere reden die strookt met de doelstellingen van deze verordening.
4. De betrokken lidstaat of lidstaten stelt of stellen de andere lidstaten en de Commissie in kennis van elke op grond van lid 3 verleende toestemming, binnen twee weken na het verlenen van de toestemming.”
8 Artikel 3 quinquies van verordening (EU) nr. 833/2014 van de Raad van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2014, L 229, blz. 1), zoals ingevoegd bij artikel 1, punt 2, van de bestreden verordening, luidt als volgt:
„1. Het is luchtvaartuigen die worden geëxploiteerd door Russische luchtvaartmaatschappijen, ook als verkopende luchtvaartmaatschappij in het kader van regelingen voor codesharing of regelingen inzake vast af te nemen plaatsen, of eender welk Russisch geregistreerd luchtvaartuig, of eender welk niet-Russisch geregistreerd luchtvaartuig dat eigendom is van of gecharterd is door, of anderszins onder de controle staat van een Russische natuurlijke of rechtspersoon, entiteit of lichaam, verboden om te landen op of te vertrekken van het grondgebied van de Unie, of over het grondgebied van de Unie te vliegen.
2. Lid 1 is niet van toepassing in het geval van een noodlanding of een overvlucht in noodgevallen.
3. In afwijking van lid 1 kunnen de bevoegde autoriteiten een luchtvaartuig toestemming verlenen om te landen op of te vertrekken van het grondgebied van de Unie of over het grondgebied van de Unie te vliegen, indien die bevoegde autoriteiten hebben vastgesteld dat een dergelijke landing, een dergelijk vertrek of een dergelijke overvlucht noodzakelijk is voor humanitaire doeleinden of voor enig ander doel dat strookt met de doelstellingen van deze verordening.
4. De betrokken lidstaat of lidstaten stellen de andere lidstaten en de Commissie binnen twee weken na het verlenen van de toestemming in kennis van elke op grond van lid 3 verleende toestemming.”
9 Na de vaststelling van de bestreden handelingen hebben de Europese Commissie en het Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA) elk een document of een deel van hun website gewijd aan het beantwoorden van vaak gestelde vragen over de bestreden handelingen. Volgens het door de Commissie op 21 maart 2022 gepubliceerde document was het bij de bestreden handelingen ingevoerde verbod van toepassing op personen met de dubbele nationaliteit van Rusland en een lidstaat, alsook op privévluchten. Ook in de antwoorden op vaak gestelde vragen die op 15 maart 2023 op de website van EASA werden gepubliceerd, werd uiteengezet dat het verbod gold voor personen met de dubbele nationaliteit van Rusland en een lidstaat. Bovendien werd ook vermeld dat het van toepassing was wanneer een persoon met de Russische nationaliteit privé vloog als piloot en dus controle had over waar en wanneer het vliegtuig vloog, met uitzondering van het geval waarin de persoon in kwestie vloog als werknemer van een niet-Russische luchtvaartmaatschappij, aangezien hij in dat geval geen controle had over het luchtvaartuig.
10 De autoriteiten van de luchthaven Luxemburg-Findel hebben een „notice to airmen” (NOTAM, mededeling aan luchtvarenden) gepubliceerd met informatie over de bij de bestreden handelingen vastgestelde beperkende maatregelen voor de luchtvaartsector.
11 Op 21 april 2022 verklaarde de DAC in antwoord op een vraag van de vertegenwoordiger van verzoekster onder meer dat de uitleg op de EASA-website gebaseerd was op een gemeenschappelijke aanpak binnen de Unie en een uniforme interpretatie door de diensten van de Commissie. De DAC gaf ook aan dat de term „controle” in ruime zin werd geïnterpreteerd en wel aldus dat dit begrip ook de daadwerkelijke en wezenlijke controle over een luchtvaartuig omvatte en niet beperkt was tot alleen de economische en financiële controle.
Conclusies van partijen
12 Verzoekster, die haar conclusie in antwoord op een ter terechtzitting gestelde vraag heeft toegelicht, verzoekt het Gerecht:
– het beroep ontvankelijk te verklaren;
– de bestreden verordening, voor zover daarbij artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014 wordt ingevoegd, en het bestreden besluit, voor zover daarbij artikel 4 sexies van besluit 2014/512 wordt ingevoegd, nietig te verklaren;
– haar recht te erkennen om haar bewijs van bevoegdheid als privévlieger te gebruiken en te landen op of te vertrekken van het grondgebied van de Unie, of over het grondgebied van de Unie te vliegen;
– de Raad te verwijzen in de kosten.
13 De Raad, ondersteund door de Commissie, verzoekt het Gerecht:
– primair, het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
– subsidiair, het beroep ongegrond te verklaren;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Bevoegdheid van het Gerecht om kennis te nemen van het beroep voor zover het strekt tot erkenning door het Gerecht van verzoeksters recht om haar bewijs van bevoegdheid als privévlieger te gebruiken en te landen op of te vertrekken van het grondgebied van de Unie, of over het grondgebied van de Unie te vliegen
14 In een van haar vorderingen verzoekt verzoekster het Gerecht om haar recht te erkennen om haar bewijs van bevoegdheid als privévlieger te gebruiken en te landen op of te vertrekken van het grondgebied van de Unie, of over het grondgebied van de Unie te vliegen.
15 In dit verband volstaat het eraan te herinneren dat het Gerecht in het kader van de wettigheidstoetsing op grond van artikel 263 VWEU niet bevoegd is declaratoire of bevestigende arresten te wijzen (zie in die zin beschikking van 9 december 2003, Italië/Commissie, C‑224/03, niet gepubliceerd, EU:C:2003:658, punten 20 en 21, en arrest van 4 februari 2009, Omya/Commissie, T‑145/06, EU:T:2009:27, punt 23).
16 Uit het voorgaande volgt dat het beroep, voor zover het strekt tot erkenning door het Gerecht van verzoeksters recht om gebruik te maken van haar bewijs van bevoegdheid als privévlieger en te landen op of te vertrekken van het grondgebied van de Unie, of over het grondgebied van de Unie te vliegen, moet worden verworpen als zijnde ingesteld bij een rechterlijke instantie die niet bevoegd is om daarvan kennis te nemen.
Bevoegdheid van het Gerecht om kennis te nemen van het beroep voor zover het strekt tot nietigverklaring van het bestreden besluit
17 De Raad betoogt dat het Gerecht niet bevoegd is om uitspraak te doen over de wettigheid van het bestreden besluit. Hij voert aan dat de rechterlijke instanties van de Unie krachtens artikel 275 VWEU niet bevoegd zijn om kennis te nemen van beroepen tot nietigverklaring van beperkende maatregelen die zijn ingevoerd bij een besluit in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) en die maatregelen van algemene strekking vormen. In casu betoogt de Raad dat het verbod van artikel 4 sexies van besluit 2014/512, zoals gewijzigd bij het bestreden besluit, een algemene maatregel is waarvan de werkingssfeer wordt bepaald aan de hand van objectieve criteria, met name categorieën luchtvaartuigen, en dat het niet is gericht tegen geïdentificeerde natuurlijke of rechtspersonen.
18 De Commissie meent dat het Gerecht bevoegd is om de wettigheid te toetsen van alle maatregelen die zijn vastgesteld op grond van artikel 215 VWEU en om de wettigheid te toetsen van beperkende maatregelen die zijn vastgesteld op grond van artikel 29 VEU. Zij is van mening dat de Raad zijn redenering baseert op een „mechanistische” lezing van de bewoordingen van artikel 275 VWEU en dat er uitzonderingen bestaan op de onbevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op het gebied van het GBVB. Bovendien zijn de rechterlijke instanties van de Unie volgens de Commissie ook bevoegd om de wettigheid na te gaan van verordeningen die zijn vastgesteld op grond van artikel 215, lid 1, VWEU en van besluiten in het kader van het GBVB die zijn vastgesteld op grond van artikel 29 VEU. Ten slotte vloeit de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie niet voort uit een vermeende subjectiviteit van het criterium „beheer”.
19 Verzoekster betwist de argumenten van de Raad. Zij betoogt dat de uitsluiting van het GBVB van de bevoegdheid van het Hof van Justitie van de Europese Unie waarin artikel 275 VWEU voorziet, restrictief moet worden uitgelegd. Zij betoogt dat de reikwijdte van de betrokken beperkende maatregel niet wordt bepaald aan de hand van objectieve criteria. Verzoekster meent in de eerste plaats dat de bij de bestreden handelingen vastgestelde maatregelen niet alleen gevolgen hebben voor de Russische Federatie, maar ook voor derden, zoals Russische burgers, en in de tweede plaats dat het begrip „controle” over het luchtvaartuig, zoals uitgelegd door de instellingen van de Unie, een subjectief criterium is. Voorts stelt verzoekster dat de bevoegdheid van het Gerecht ook is gebaseerd op artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, op grond waarvan bestaande bepalingen met inachtneming van de Verdragen aldus kunnen worden uitgelegd dat de eerbiediging van de grondrechten en fundamentele vrijheden wordt gewaarborgd. Verzoekster voegt daaraan toe dat de beperkende maatregelen waarin de bestreden handelingen voorzien, moeten worden getoetst om na te gaan of zij in overeenstemming zijn met de grondrechten en het evenredigheidsbeginsel.
20 Er moet aan worden herinnerd dat het Hof ingevolge artikel 24, lid 1, tweede alinea, laatste volzin, VEU en artikel 275, eerste alinea, VWEU in beginsel weliswaar niet bevoegd is ten aanzien van de bepalingen inzake het GBVB en evenmin ten aanzien van de op grond van die bepalingen vastgestelde handelingen, maar dat de Verdragen uitdrukkelijk voorzien in twee uitzonderingen op dit uitgangspunt. Ten eerste is namelijk zowel in artikel 24, lid 1, tweede alinea, laatste volzin, VEU als in artikel 275, tweede alinea, VWEU bepaald dat het Hof bevoegd is om toezicht te houden op de naleving van artikel 40 VEU. Verder is het Hof ingevolge artikel 24, lid 1, tweede alinea, laatste volzin, VEU bevoegd om de wettigheid van bepaalde besluiten na te gaan als bedoeld in artikel 275, tweede alinea, VWEU. Laatstgenoemde bepaling voorziet op haar beurt in de bevoegdheid voor het Hof om uitspraak te doen inzake beroepen die worden ingesteld onder de in artikel 263, vierde alinea, VWEU neergelegde voorwaarden en die verband houden met het toezicht op de wettigheid van de op grond van de bepalingen inzake het GBVB genomen besluiten van de Raad waarbij beperkende maatregelen jegens natuurlijke of rechtspersonen worden vastgesteld (arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 60).
21 Wat de handelingen betreft die zijn vastgesteld op basis van de bepalingen inzake het GBVB, is het dus de individuele aard van die handelingen die overeenkomstig artikel 275, tweede alinea, VWEU de weg naar de rechterlijke instanties van de Unie vrijmaakt (zie arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 103 en aldaar aangehaalde rechtspraak; arrest van 13 september 2018, Gazprom Neft/Raad, T‑735/14 en T‑799/14, EU:T:2018:548, punt 53).
22 In dit verband moet erop worden gewezen dat het Hof heeft geoordeeld dat de artikelen 4 en 4 bis van besluit 2014/512 maatregelen bevatten waarvan het toepassingsgebied werd bepaald onder verwijzing naar objectieve criteria, in het bijzonder onder verwijzing naar categorieën projecten voor aardolie-exploratie en ‑productie. Deze maatregelen waren evenwel niet gericht tegen geïdentificeerde natuurlijke of rechtspersonen, maar waren in algemene zin van toepassing op alle marktdeelnemers die actief waren in de verkoop, levering, overbrenging of uitvoer waarvoor de verplichting van een voorafgaande vergunning gold en op alle leveranciers van geassocieerde diensten (arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 97). Aldus stelde het Hof vast dat deze maatregelen geen maatregelen tegen natuurlijke of rechtspersonen waren in de zin van artikel 275, tweede alinea, VWEU, maar maatregelen van algemene strekking en dat het niet bevoegd was om de geldigheid ervan na te gaan (arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punten 98 en 99).
23 Wat voorts artikel 1, lid 2, onder b) tot en met d), en lid 3, alsook artikel 7 van besluit 2014/512 en bijlage III daarbij betreft, heeft het Hof vastgesteld dat het voorwerp van deze maatregelen werd bepaald onder verwijzing naar specifieke entiteiten. Het heeft geoordeeld dat deze bepalingen onder meer een verbod oplegden op het verrichten van diverse financiële transacties met de in bijlage III bij dat besluit bedoelde entiteiten en dat het bevoegd was om zich uit te spreken over de geldigheid ervan (zie in die zin arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punten 100 en 107).
24 Door criteria vast te stellen aan de hand waarvan een natuurlijke of rechtspersoon kan worden geïdentificeerd en de naam van die persoon te vermelden in de bijlage bij een krachtens de bepalingen inzake het GBVB genomen besluit, stelt de Raad bijgevolg beperkende maatregelen vast ten aanzien van de betrokken natuurlijke of rechtspersoon, niettegenstaande de omstandigheid dat dergelijke maatregelen zich ook individueel kunnen richten tegen andere entiteiten (zie in die zin arresten van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 104, en van 13 september 2018, Gazprom Neft/Raad, T‑735/14 en T‑799/14, EU:T:2018:548, punt 54).
25 In casu heeft het verbod van artikel 4 sexies van besluit 2014/512, zoals ingevoegd bij artikel 1, punt 2, van het bestreden besluit, betrekking op „luchtvaartuigen die worden geëxploiteerd door een Russische luchtvaartmaatschappij, ook als verkopende luchtvaartmaatschappij in het kader van regelingen voor codesharing of regelingen inzake vast af te nemen plaatsen, in Rusland geregistreerde luchtvaartuigen, en niet in Rusland geregistreerde luchtvaartuigen die eigendom zijn of gecharterd worden, of op andere wijze worden beheerd door Russische natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen”.
26 In dit verband moet worden opgemerkt dat de werkingssfeer van de maatregel in kwestie wordt bepaald onder verwijzing naar objectieve criteria, namelijk categorieën luchtvaartuigen. De maatregelen in kwestie hebben namelijk betrekking op luchtvaartuigen die worden geëxploiteerd door een Russische luchtvaartmaatschappij, ook als verkopende luchtvaartmaatschappij in het kader van regelingen voor codesharing of regelingen inzake vast af te nemen plaatsen, in Rusland geregistreerde luchtvaartuigen, en niet in Rusland geregistreerde luchtvaartuigen die eigendom zijn of gecharterd worden, of op andere wijze worden beheerd door Russische natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen. De beperkende maatregelen in kwestie zijn dan ook niet gericht tegen geïdentificeerde natuurlijke of rechtspersonen, maar zijn van toepassing op alle luchtvaartuigen die aan de hierboven uiteengezette criteria voldoen.
27 Bovendien blijkt duidelijk uit de rechtspraak dat beperkende maatregelen tegelijk verwantschap vertonen met handelingen van algemene strekking – aangezien zij het een algemene en abstracte categorie van adressaten verbieden om financiële middelen ter beschikking te stellen van in de bijlagen daarbij genoemde entiteiten – en met individuele besluiten ten aanzien van die entiteiten (zie arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 102 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In casu moet er echter op worden gewezen dat de beperkende maatregelen die zijn ingevoerd krachtens artikel 4 sexies van besluit 2014/512, zoals gewijzigd bij het bestreden besluit, niet als zodanig zijn opgevat en dat dit artikel naar geen enkele bijlage verwijst. Volgens de in punt 21 hierboven genoemde rechtspraak is het immers de individuele aard van de handelingen die overeenkomstig artikel 275, tweede alinea, VWEU de weg naar de rechterlijke instanties van de Unie vrijmaakt.
28 In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de maatregelen die zijn ingevoerd bij artikel 4 sexies van besluit 2014/512, zoals gewijzigd bij het bestreden besluit, geen beperkende maatregelen tegen natuurlijke of rechtspersonen in de zin van artikel 275, tweede alinea, VWEU vormen, maar maatregelen van algemene strekking.
29 Aan deze conclusie kan niet worden afgedaan door het argument dat verzoekster aanvoert ter rechtvaardiging van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie op grond van een gestelde schending van het evenredigheidsbeginsel en van de grondrechten, aangezien volgens de rechtspraak argumenten die uitsluitend de grond van het beroep betreffen, niet kunnen afdoen aan de onbevoegdheid van het Gerecht om kennis te nemen van een beroep tot nietigverklaring van een bepaling van het bestreden besluit (zie in die zin beschikking van 3 juli 2007, Commune de Champagne e.a./Raad en Commissie, T‑212/02, EU:T:2007:194, punt 217).
30 Gelet op het voorgaande moet worden geoordeeld dat het Gerecht niet bevoegd is om de geldigheid van artikel 4 sexies van besluit 2014/512, zoals gewijzigd, te toetsen. Bijgevolg moet het beroep, voor zover het strekt tot nietigverklaring van het bestreden besluit, worden verworpen als zijnde ingesteld bij een rechterlijke instantie die niet bevoegd is om daarvan kennis te nemen.
Ontvankelijkheid van het beroep voor zover het strekt tot nietigverklaring van de bestreden verordening
31 De Raad betoogt dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover het strekt tot nietigverklaring van de bestreden verordening. Hoewel de Raad erkent dat artikel 3 quinquies, lid 1, van verordening nr. 833/2014, zoals gewijzigd, een regelgevingshandeling is die rechtstreeks betrekking heeft op verzoekster, aangezien deze bepaling haar belet om haar bewijs van bevoegdheid als privévlieger te gebruiken, stelt hij dat deze bepaling evenwel uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt. Verzoekster moet dus aantonen dat zij niet alleen rechtstreeks, maar ook individueel door de bestreden verordening wordt geraakt. Volgens de Raad wordt verzoekster echter niet individueel geraakt door de bestreden verordening.
32 Met betrekking tot verzoeksters stellingen over de gevolgen voor haar situatie die voortvloeien uit de uitlegging van artikel 3 quinquies, lid 1, van verordening nr. 833/2014, zoals gewijzigd, betoogt de Raad voorts dat hij met de vaststelling van deze bepaling niet heeft beoogd om Russische burgers die houder zijn van een bewijs van bevoegdheid als privévlieger, te verbieden dit bewijs te gebruiken om privé te vliegen met een niet in Rusland geregistreerd luchtvaartuig dat niet hun eigendom is of door hen wordt gecharterd. Volgens de Raad moet de formulering „anderszins onder de controle staat” in artikel 3 quinquies, lid 1, van verordening nr. 833/2014, zoals gewijzigd, slechts worden opgevat in de zin van economische of financiële controle. Hij stelt dat deze uitlegging overeenstemt met het doel van de bestreden handelingen, namelijk druk uitoefenen op de president van de Russische Federatie en de Russische regering om hun op destabilisatie van Oekraïne gerichte acties te staken. De Raad wijst erop dat een dergelijk doel niet kan worden bereikt door beperkingen op te leggen aan Russische natuurlijke personen op de enkele grond dat zij een luchtvaartuig besturen. Voorts herinnert hij eraan dat wanneer een tekst voor meer dan één uitlegging vatbaar is, de voorkeur moet worden gegeven aan de uitlegging die de bepaling in overeenstemming brengt met de Verdragen. De Raad is derhalve van mening dat artikel 3 quinquies, lid 1, van verordening nr. 833/2014, zoals gewijzigd, volgens de door hem gesteunde uitlegging geen bepalingen van de Verdragen of van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie kan schenden.
33 De Commissie betoogt dat de bestreden verordening weliswaar een regelgevingshandeling is, maar uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt, zodat verzoekster moet aantonen dat zij rechtstreeks en individueel wordt geraakt. Evenals de Raad is de Commissie evenwel van mening dat verzoekster niet individueel wordt geraakt door de bestreden verordening.
34 Met betrekking tot de uitlegging die moet worden gegeven aan artikel 3 quinquies, lid 1, van verordening nr. 833/2014, zoals gewijzigd, voert de Commissie aan dat het begrip „controle” ruim moet worden uitgelegd, in die zin dat een persoon wordt geacht het luchtvaartuig te „controleren” telkens wanneer deze persoon de technische of operationele controle over het luchtvaartuig heeft, onder meer door als piloot privé te vliegen. Volgens de Commissie bevestigt de verwijzing naar „anderszins onder controle staat” dat het begrip „controle” niet restrictief is. Zij wijst erop dat in de regelgeving inzake beperkende maatregelen de begrippen „eigendom, bezit en controle” worden gebruikt met betrekking tot het bevriezen van tegoeden, om de persoonlijke werkingssfeer van een maatregel te bepalen, en dat het begrip „controle” in deze context in financiële zin wordt gebruikt. Deze uitlegging kan echter niet worden toegepast op het onderhavige geval, waarin de kwestie van de controle relevant is om te bepalen welke luchtvaartuigen niet op het grondgebied van de Unie mogen landen. Ten slotte zou een ruime uitlegging in overeenstemming zijn met de doelstelling om ontwijking van beperkende maatregelen te voorkomen.
35 Verzoekster betoogt dat haar beroep ontvankelijk is voor zover het strekt tot nietigverklaring van de bestreden verordening. Hoewel zij erkent dat de verordening niet tot haar is gericht, stelt zij dat de door haar bestreden bepalingen van de verordening haar rechtstreeks raken. Zij is van mening dat het feit dat de Commissie, EASA en de DAC een uitlegging hebben gegeven aan artikel 3 quinquies, lid 1, van verordening nr. 833/2014, zoals gewijzigd, volgens welke zij de controle zou hebben over een luchtvaartuig in die zin dat zij zou kunnen beslissen wanneer en waar dat luchtvaartuig vliegt, volgens die bepaling tot gevolg heeft dat zij geen gebruik kan maken van haar bewijs van bevoegdheid als privévlieger. Verzoekster meent ook dat zij door de bestreden verordening individueel wordt geraakt en dat het in elk geval gaat om een regelgevingshandeling die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt.
36 Met betrekking tot de uitlegging die moet worden gegeven aan artikel 3d, lid 1, van verordening nr. 833/2014, zoals gewijzigd, is zij voorts van mening dat onder „controle” moet worden verstaan de controle van economische of financiële aard over het luchtvaartuig, zodat het in die bepaling neergelegde verbod niet op haar van toepassing is en zij gebruik kan blijven maken van haar bewijs van bevoegdheid als privévlieger.
37 Er moet aan worden herinnerd dat volgens artikel 263, vierde alinea, VWEU iedere natuurlijke of rechtspersoon onder de in de eerste en tweede alinea vastgestelde voorwaarden beroep kan instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen.
38 Aangezien de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid gemeenschappelijk is voor het tweede en het derde zinsdeel van artikel 263, vierde alinea, VWEU en deze voorwaarde volgens de rechtspraak in elk van deze zinsdelen dezelfde betekenis heeft (zie in die zin arrest van 12 juli 2022, Nord Stream 2/Parlement en Raad, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, punt 73), moet worden onderzocht of aan deze voorwaarde is voldaan.
39 Volgens vaste rechtspraak is de in artikel 263, vierde alinea, VWEU gestelde voorwaarde dat een natuurlijke of rechtspersoon rechtstreeks wordt geraakt door de maatregel waartegen beroep wordt ingesteld, slechts vervuld indien aan twee cumulatieve criteria is voldaan. Het eerste criterium behelst dat de bestreden maatregel rechtstreeks gevolgen heeft voor de rechtspositie van die persoon. Het tweede criterium houdt in dat aan degenen tot wie die maatregel is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid wordt gelaten, omdat die uitvoering zuiver automatisch geschiedt en alleen voortvloeit uit de regelgeving van de Unie zonder dat daarvoor nadere regels hoeven te worden gesteld [zie arrest van 22 juni 2021, Venezuela/Raad (Geraaktheid van een derde staat), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
40 In casu moet, om vast te stellen of verzoekster rechtstreeks wordt geraakt door de bestreden beperkende maatregelen, eerst worden onderzocht of zij binnen de werkingssfeer van artikel 3 quinquies, lid 1, van verordening nr. 833/2014, zoals gewijzigd, valt.
41 Daartoe moet worden vastgesteld hoe het begrip „controle” van een luchtvaartuig moet worden uitgelegd.
42 Overeenkomstig de rechtspraak moet voor de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die de regeling waarvan zij deel uitmaakt, nastreeft (zie arrest van 10 juli 2014, D. en G., C‑358/13 en C‑181/14, EU:C:2014:2060, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
43 In de eerste plaats blijkt uit de eigenlijke bewoordingen van artikel 3 quinquies, lid 1, van verordening nr. 833/2014, zoals gewijzigd, dat het in die bepaling neergelegde verbod betrekking heeft op elk luchtvaartuig dat wordt geëxploiteerd door Russische luchtvaartmaatschappijen, op elk in Rusland geregistreerd luchtvaartuig en op elk niet in Rusland geregistreerd luchtvaartuig dat eigendom is van of gecharterd is door, of anderszins onder de controle staat van een Russische natuurlijke of rechtspersoon, entiteit of lichaam.
44 In dit verband zou een letterlijke uitlegging van een niet-Russisch geregistreerd luchtvaartuig dat „anderszins onder de controle staat” tot de conclusie kunnen leiden dat dit begrip, zoals de Raad betoogt, alleen betrekking heeft op controle van economische of financiële aard of, zoals de Commissie betoogt, ook op „technische of operationele” controle, zodat het verbod betrekking zou kunnen hebben op een luchtvaartuig dat wordt bestuurd door een natuurlijke persoon met de Russische nationaliteit.
45 Wat in de tweede plaats de contextuele uitlegging van een niet-Russisch geregistreerd luchtvaartuig dat „anderszins onder de controle staat” betreft, moet ten eerste worden opgemerkt dat de bestreden verordening strekt tot wijziging van verordening nr. 833/2014, welke voorziet in sectorale beperkende maatregelen van economische aard die zijn vastgesteld op grond van artikel 215, lid 1, VWEU. Ten tweede dient erop te worden gewezen dat de uitdrukking „anderszins onder de controle staat” volgt op de begrippen „eigendom” en „gecharterd”, die begrippen zijn die economisch of financieel relevante concepten aanduiden. Ten derde wordt, zoals de Commissie erkent, het begrip „controle” in economische of financiële zin gebruikt in het kader van andere bepalingen van verordening nr. 833/2014 om de personele werkingssfeer van de sectorale beperkende maatregelen te bepalen [zie bijvoorbeeld artikel 2, lid 4, onder e) en f), en artikel 3, lid 6, onder b), van die verordening] of van verordening (EU) nr. 269/2014 van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 6) voor individuele beperkende maatregelen inzake de bevriezing van tegoeden of economische middelen (zie artikel 2, lid 1, van die verordening).
46 Wat in de derde plaats de teleologische uitlegging van een niet-Russisch geregistreerd luchtvaartuig dat „anderszins onder de controle staat” betreft, moet ten eerste worden beklemtoond dat het met de bestreden verordening nagestreefde doel onder meer is om een zo groot mogelijke druk uit te oefenen op de Russische autoriteiten opdat zij een einde maken aan hun acties en beleid waarmee Oekraïne wordt gedestabiliseerd, en aan de militaire agressie tegen dat land (zie in die zin en naar analogie arrest van 27 juli 2022, RT France/Raad, T‑125/22, EU:T:2022:483, punt 163).
47 In casu moet, met de Raad, ervan worden uitgegaan dat het opleggen van beperkingen aan niet in Rusland geregistreerde luchtvaartuigen die eigendom zijn, gecharterd worden of anderszins onder economische of financiële controle staan, bijdraagt tot het uitoefenen van dergelijke druk op de Russische autoriteiten. Dergelijke beperkingen, voor zover zij de Russische luchtvaartsector economisch treffen, dragen immers bij tot de doelstelling om de kosten van acties van de Russische Federatie die erop gericht zijn de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne te ondermijnen, te verhogen (zie in die zin arrest van 13 september 2018, Rosneft e.a./Raad, T‑715/14, niet gepubliceerd, EU:T:2018:544, punt 157 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48 Wat ten tweede de eventuele noodzaak betreft om artikel 3 quinquies, lid 1, van verordening nr. 833/2014, zoals gewijzigd, ruim uit te leggen ter vermijding van elk risico van omzeiling van de beperkende maatregelen dat inherent is aan de talrijke mogelijkheden die bestaan om van luchtvervoer te genieten door de identiteit en de nationaliteit van de begunstigde te verhullen, volstaat het op te merken dat, anders dan de Commissie stelt (zie punt 33 hierboven), de mogelijkheid om de identiteit en nationaliteit van de begunstigde te verhullen, valt onder het begrip „controle” in economische of financiële zin en niet in „technische” of „operationele” zin.
49 Ten derde moet eraan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van Unierecht en is neergelegd in artikel 5, lid 4, VEU, vereist dat de middelen die door een bepaling van Unierecht worden aangewend het mogelijk maken de door de betrokken regelgeving legitiem nagestreefde doelstellingen te bereiken en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is [arresten van 15 november 2012, Al-Aqsa/Raad en Nederland/ Al-Aqsa, C‑539/10 P en C‑550/10 P, EU:C:2012:711, punt 122, en van 24 november 2021, Assi/Raad, T‑256/19, EU:T:2021:818, punt 194 (niet gepubliceerd)].
50 Zoals de Raad in dit verband opmerkt, moet worden beklemtoond dat het opleggen van beperkingen aan Russische personen en entiteiten die uit economisch of financieel oogpunt controle hebben over een niet in Rusland geregistreerd luchtvaartuig, weliswaar bijdraagt tot het uitoefenen van druk op de Russische president en zijn regering, maar dat hetzelfde niet kan worden gezegd van beperkingen die worden opgelegd aan Russische natuurlijke personen die een dergelijk luchtvaartuig louter „besturen”. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat een verbod om te landen op of te vertrekken van het grondgebied van de Unie, of over het grondgebied van de Unie te vliegen, dat geldt voor elk luchtvaartuig dat op „technisch of operationeel” vlak onder controle staat van een Russische burger, voor zover het ook Russische burgers met een bewijs van bevoegdheid als privévlieger omvat, kennelijk niet passend is in het licht van de doelstelling om druk uit te oefenen op de Russische president en zijn regering teneinde de schendingen van het internationaal recht een halt toe te roepen en de territoriale integriteit van Oekraïne te vrijwaren.
51 Zo is het vaste rechtspraak dat wanneer een bepaling van afgeleid recht voor meer dan één uitlegging vatbaar is, de uitlegging die de bepaling in overeenstemming brengt met het Verdrag, de voorkeur verdient boven de uitlegging waarbij zij in strijd is met het Verdrag (zie arrest van 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bijgevolg moet worden geoordeeld dat artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014, zoals gewijzigd, aldus moet worden uitgelegd dat het verbod om te landen op of te vertrekken van het grondgebied van de Unie, of over het grondgebied van de Unie te vliegen, dat geldt voor „elk niet-Russisch geregistreerd luchtvaartuig dat eigendom is van of gecharterd is door, of anderszins onder de controle staat van een Russische natuurlijke of rechtspersoon, entiteit of lichaam” betrekking heeft op elk niet in Rusland geregistreerd luchtvaartuig dat economisch of financieel wordt gecontroleerd door een Russische natuurlijke of rechtspersoon, entiteit of lichaam, zonder dat dit gevolgen heeft voor de situatie waarin, zoals in casu, een Russische burger die houder is van een bewijs van bevoegdheid als privévlieger dit bewijs gebruikt om te vliegen met een niet in Rusland geregistreerd luchtvaartuig dat niet het eigendom is van of gecharterd is door een Russische natuurlijke of rechtspersoon, entiteit of lichaam.
52 Hieruit volgt dat de situatie van verzoekster, die noch eigenaar is van een niet in Rusland geregistreerd luchtvaartuig, noch een dergelijk luchtvaartuig chartert, noch enige economische of financiële controle daarover uitoefent, niet binnen de werkingssfeer van artikel 3 quinquies van verordening nr. 833/2014, zoals gewijzigd, valt. Bijgevolg wordt zij niet rechtstreeks geraakt door het in dat artikel neergelegde verbod, zodat zij niet bevoegd is om een beroep tot nietigverklaring van die bepaling in te stellen (zie in die zin en naar analogie arrest van 21 december 2016, Raad/Front Polisario, C‑104/16 P, EU:C:2016:973, punten 132 en 133).
53 Bijgevolg moet het beroep, voor zover het strekt tot nietigverklaring van de bestreden verordening, niet-ontvankelijk worden verklaard.
54 Gelet op al het voorgaande moet het beroep in zijn geheel worden verworpen, ten dele omdat het is ingesteld bij een rechter die niet bevoegd is om er kennis van te nemen, en ten dele omdat het niet-ontvankelijk is.
Kosten
55 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Volgens artikel 135, lid 1, van dat Reglement kan het Gerecht, wanneer de billijkheid dit vergt, evenwel beslissen dat een in het ongelijk gestelde partij, behalve in haar eigen kosten, slechts ten dele wordt verwezen in de kosten van de andere partij of daarin zelfs niet dient te worden verwezen.
56 In casu is het Gerecht van oordeel dat – gelet op de moeilijkheden bij de uitlegging van een luchtvaartuig dat „anderszins onder de controle staat”, die tot op zekere hoogte kunnen hebben bijgedragen tot het ontstaan van het onderhavige geschil – verzoekster weliswaar in het ongelijk is gesteld, maar dat een billijke beoordeling van alle omstandigheden rechtvaardigt dat verzoekster en de Raad elk in hun eigen kosten worden verwezen.
57 Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. De Commissie zal derhalve haar eigen kosten dragen.
HET GERECHT (Eerste kamer – uitgebreid)
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Ekaterina Islentyeva en de Raad van de Europese Unie dragen elk hun eigen kosten.
3) De Europese Commissie draagt haar eigen kosten.
Spielmann | Mastroianni | Brkan |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 20 december 2023.
ondertekeningen