ROZSUDEK TRIBUNÁLU (prvního senátu)
8. září 2015 (*)
„Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření vůči Íránu s cílem zamezit šíření jaderných zbraní – Zmrazení finančních prostředků – Povinnost uvést odůvodnění – Právo na obhajobu – Právo na účinnou soudní ochranu – Nesprávné posouzení – Porušení základních práv – Proporcionalita“
Ve věci T‑564/12,
Ministry of Energy of Iran, se sídlem v Teheránu (Írán), zastoupené M. Lester, barrister,
žalobce,
proti
Radě Evropské unie, zastoupené M. Bishopem a A. De Elerou, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na částečné zrušení rozhodnutí Rady 2012/635/SZBP ze dne 15. října 2012, kterým se mění rozhodnutí 2010/413/SZBP o omezujících opatřeních vůči Íránu (Úř. věst. L 282, s. 58), a prováděcího nařízení Rady (EU) č. 945/2012 ze dne 15. října 2012, kterým se provádí nařízení (EU) č. 267/2012 o omezujících opatřeních vůči Íránu (Úř. věst. L 282, s. 16),
TRIBUNÁL (první senát),
ve složení H. Kanninen, předseda, I. Pelikánová (zpravodajka) a E. Buttigieg, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: L. Grzegorczyk, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 25. listopadu 2014,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1 Žalobce, íránské ministerstvo energetiky, odpovídá mimo jiné za dodávky vody, elektřiny a energií, poskytování služeb souvisejících s užitkovou vodou a za hospodaření s nimi v Íránu.
2 Projednávaná věc se týká režimu omezujících opatření zavedeného za účelem vytvoření tlaku na Íránskou islámskou republiku, aby skoncovala s jadernými činnostmi, které představují riziko šíření jaderných zbraní, a s vývojem nosičů jaderných zbraní (dále jen „šíření jaderných zbraní“).
3 Na základě rozhodnutí Rady 2012/635/SZBP ze dne 15. října 2012, kterým se mění rozhodnutí 2010/413/SZBP o omezujících opatřeních vůči Íránu (Úř. věst. L 282, s. 58), byl název žalobce zařazen na seznam subjektů zapojených do íránských aktivit souvisejících s šířením jaderných zbraní, obsažený v příloze II rozhodnutí Rady 2010/413/SZBP ze dne 26. července 2010 o omezujících opatřeních vůči Íránu a o zrušení společného postoje 2007/140/SZBP (Úř. věst. L 195, s. 39).
4 V důsledku toho byl prováděcím nařízením Rady (EU) č. 945/2012 ze dne 15. října 2012, kterým se provádí nařízení (EU) č. 267/2012 o omezujících opatřeních vůči Íránu (Úř. věst. L 282, s. 16), název žalobce zařazen na seznam v příloze IX nařízení Rady (EU) č. 267/2012 ze dne 23. března 2012 o omezujících opatřeních vůči Íránu a o zrušení nařízení (EU) č. 961/2010 (Úř. věst. L 88, s. 1).
5 Zařazení názvu žalobce na seznam v příloze II rozhodnutí 2010/413 a na seznam v příloze IX nařízení č. 267/2012 mělo za následek zmrazení jeho finančních prostředků a hospodářských zdrojů.
6 V případě žalobce jsou rozhodnutí 2012/635 a nařízení č. 945/2012 odůvodněna následovně:
„Odpovídá za politiku odvětví energetiky, které je zdrojem značných příjmů pro íránskou vládu.“
7 Dopisem ze dne 16. října 2012 uvědomila Rada Evropské unie žalobce o zařazení jeho názvu na seznam v příloze II rozhodnutí 2010/413 a na seznam v příloze IX nařízení č. 267/2012.
8 Rovněž dne 16. října 2012 zveřejnila Rada v Úředním věstníku oznámení pro osobu, na niž se vztahují omezující opatření stanovená v rozhodnutí 2010/413, prováděném rozhodnutím 2012/635, a v nařízení č. 267/2012, prováděném prováděcím nařízením č. 945/2012 (Úř. věst. C 312, s. 21). Tímto oznámením byly dotčené osoby mimo jiné informovány o tom, že mohou zaslat Radě žádost, aby bylo přezkoumáno zařazení jejich jména či názvu na předmětné seznamy.
9 V dopise ze dne 8. prosince 2012 žalobce zpochybnil opodstatněnost zařazení svého názvu na předmětné seznamy a požádal Radu, aby jeho zařazení přezkoumala. Rovněž požádal o přístup k informacím a důkazům, o něž se zařazení jeho názvu na seznamy opíralo.
10 Dne 11. prosince 2012 zveřejnila Rada v Úředním věstníku oznámení určené osobám a subjektům, na něž se vztahují omezující opatření podle rozhodnutí 2010/413 a nařízení č. 267/2012 (Úř. věst. C 380, s. 7). V tomto oznámení se uvádělo, že dotčené osoby a subjekty mohou do 31. ledna 2013 zaslat Radě své připomínky, které se zohlední pro účely pravidelného přezkumu seznamu určených osob a subjektů.
11 V dopise ze dne 31. ledna 2013, zaslaném v odpověď na oznámení ze dne 11. prosince 2012, žalobce svou žádost o přezkum zopakoval.
12 Dopisem ze dne 12. března 2013 odpověděla Rada na žádost žalobce o přístup ke spisu, přičemž mu zaslala kopii návrhu na přijetí omezujících opatření ze dne 19. září 2012 a zápisy ze schůzí přípravných orgánů Rady.
13 Dopisem ze dne 14. března 2014 odpověděla Rada na dopis žalobce ze dne 31. ledna 2013. Rada uvedla, že důvody pro omezující opatření vůči žalobci, obsažené v odůvodnění napadených aktů, podle ní nadále trvají. Rada v tomto ohledu uvedla, že podle údajů zveřejněných žalobcem plynou z vývozu elektřiny, který spadá do jeho odpovědnosti, značné příjmy.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
14 Návrhem došlým soudní kanceláři Tribunálu dne 26. prosince 2012 podal žalobce projednávanou žalobu.
15 V rámci organizačních procesních opatření upravených v článku 64 jednacího řádu Tribunálu ze dne 2. května 1991 byli účastníci řízení vyzváni dopisem ze dne 30. září 2014, aby písemně odpověděli na určité otázky a aby předložili určité dokumenty. Rada svou odpověď předložila dne 20. října 2014 a žalobce dne 5. listopadu 2014.
16 Řeci účastníků řízení a jejich odpovědi na ústní otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání konaném dne 25. listopadu 2014.
17 Žalobce navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil rozhodnutí 2012/635 a prováděcí nařízení č. 945/2012 v rozsahu, v němž se ho tyto akty týkají;
– uložil Radě náhradu nákladů řízení.
18 Rada navrhuje, aby Tribunál:
– žalobu zamítl;
– uložil žalobci náhradu nákladů řízení.
19 Rada ve svých písemnostech dále uvedla, že je projednávaná žaloba nepřípustná, protože žalobce coby složka íránské vlády není oprávněn dovolávat se porušení svých základních práv. Rada však tuto námitku nepřípustnosti vzala na jednání zpět.
Právní otázky
20 Před zkoumáním čtyř žalobních důvodů, které žalobce uplatnil na podporu svých návrhových žádání, musí Tribunál nejprve z vlastního podnětu posoudit přípustnost projednávané žaloby z hlediska žalobcova právního postavení.
K přípustnosti žaloby
21 Podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU může žalobu na neplatnost podat „[k]aždá fyzická nebo právnická osoba“.
22 V projednávané věci z odpovědi žalobce na otázku Tribunálu vyplývá, že jakožto ministerstvo íránské vlády není nadán vlastní právní subjektivitou odlišnou od právní subjektivity této vlády
23 Z judikatury však vyplývá, že pokud Rada považovala žalobce za dostatečně konkretizovanou entitu, aby se na něj mohla vztahovat omezující opatření, je nutné z důvodů soudržnosti a spravedlnosti uznat, že je rovněž dostatečně konkretizovanou entitou, aby tato opatření mohl napadnout. Jakýkoli jiný závěr by měl za následek, že by určitá organizace mohla být zařazena na seznam subjektů, vůči nimž jsou namířena omezující opatření, aniž by mohla proti svému zařazení na tento seznam podat žalobu (obdobně viz rozsudek ze dne 18. ledna 2007, PKK a KNK v. Rada, C‑229/05 P, Sb. rozh., EU:C:2007:32, bod 112).
24 K tomu je třeba dodat, že se omezující opatření stanovená rozhodnutím 2010/413 a nařízením č. 267/2012 výslovně týkají nejen „osob“, ale také „subjektů [entit] a orgánů“. Použitelná právní úprava tak výslovně počítá s tím, že omezující opatření mohou směřovat vůči entitám, které nejsou nadány vlastní právní subjektivitou.
25 Za těchto okolností je pro účely přípustnosti projednávané žaloby nezbytné prokázat, že žalobce má skutečný záměr ji podat a že advokáti, kteří tvrdí, že jej zastupují, byli skutečně k tomuto účelu zplnomocněni (v tomto smyslu viz rozsudek PKK a KNK v. Rada, bod 23 výše, EU:C:2007:32, bod 113).
26 V tomto ohledu je třeba uvést, že plná moc udělená advokátovi zastupujícímu žalobce před Tribunálem byla podepsána ministrem energetiky, který při té příležitosti potvrdil, že je k udělení takové plné moci jménem žalobce oprávněn.
27 Za těchto okolností je třeba učinit závěr, že projednávaná žaloba je přípustná i přesto, že žalobce nemá vlastní právní subjektivitu.
K věci samé
28 Žalobce uplatňuje čtyři žalobní důvody, z nichž první vychází z nesprávného posouzení, druhý z porušení povinnosti uvést odůvodnění, třetí z porušení jeho práva na obhajobu a na účinnou soudní ochranu a čtvrtý z porušení jeho základních práv a zásady proporcionality.
29 Nejprve je třeba zkoumat druhý žalobní důvod, následně třetí, potom první a konečně čtvrtý žalobní důvod.
Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení povinnosti uvést odůvodnění
30 Žalobce tvrdí, že napadené akty nejsou odůvodněny právně dostačujícím způsobem.
31 Rada zpochybňuje opodstatněnost žalobcových argumentů.
32 Podle ustálené judikatury je cílem povinnosti odůvodnit akt nepříznivě zasahující do právního postavení osoby, jež je logickým důsledkem zásady dodržování práva na obhajobu, zaprvé poskytnout dotyčné osobě dostatečné informace pro zjištění, zda je akt opodstatněný, nebo je případně stižen vadou, která umožňuje napadnout jeho platnost před unijním soudem, a zadruhé umožnit tomuto soudu vykonat přezkum legality tohoto aktu (viz rozsudek ze dne 15. listopadu 2012, Rada v. Bamba, C‑417/11 P, Sb. rozh., EU:C:2012:718, bod 49 a citovaná judikatura).
33 Z odůvodnění vyžadovaného článkem 296 SFEU musejí jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, aby se tak dotyčná osoba mohla seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a aby příslušný soud mohl vykonat přezkum (viz rozsudek Rada v. Bamba, bod 32 výše, EU:C:2012:718, bod 50 a citovaná judikatura).
34 Vzhledem k tomu, že dotyčná osoba nemá právo na slyšení před přijetím původního rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků, je dodržování povinnosti uvést odůvodnění o to důležitější, že představuje jedinou záruku umožňující dotyčné osobě – přinejmenším po přijetí tohoto rozhodnutí – uplatnit užitečně procesní prostředky, které má k dispozici, k napadení legality uvedeného rozhodnutí (rozsudek Rada v. Bamba, bod 32 výše, EU:C:2012:718, bod 51).
35 Odůvodnění aktu Rady, kterým se ukládá opatření, jímž se zmrazují finanční prostředky, tedy musí identifikovat specifické a konkrétní důvody, na základě kterých Rada při výkonu své diskreční posuzovací pravomoci dospěla k závěru, že se takové opatření musí uplatnit na dotyčnou osobu (rozsudek Rada v. Bamba, bod 32 výše, EU:C:2012:718, bod 52).
36 Odůvodnění požadované článkem 296 SFEU musí být nicméně přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a kontextu, ve kterém byl přijat. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání těchto vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož dostatečnost odůvodnění musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (viz rozsudek Rada v. Bamba, bod 32 výše, EU:C:2012:718, bod 53 a citovaná judikatura).
37 Konkrétně je akt nepříznivě zasahující do právního postavení osoby dostatečně odůvodněn, jestliže byl vydán v souvislostech, které jsou dotyčné osobě známy a které jí umožňují pochopit dosah opatření, které vůči ní bylo přijato (viz rozsudek Rada v. Bamba, bod 32 výše, EU:C:2012:718, bod 54 a citovaná judikatura).
38 V projednávané věci použila Rada vůči žalobci následující odůvodnění:
„Odpovídá za politiku odvětví energetiky, které je zdrojem značných příjmů pro íránskou vládu.“
39 Žalobce zaprvé tvrdí, že toto odůvodnění neumožňuje identifikovat kritérium, jaké Rada použila pro přijetí omezujících opatření, která se ho týkají. Toto kritérium podle něj nebylo sděleno ani později.
40 V tomto ohledu je pravda, že v odůvodnění není výslovně uvedeno, jaké kritérium Rada použila.
41 Avšak z informace, že žalobce odpovídá za odvětví, které je zdrojem značných příjmů pro íránskou vládu, ve spojení s ustanoveními čl. 20 odst. 1 rozhodnutí 2010/413 a čl. 23 odst. 2 nařízení č. 267/2012, která upravují různá kritéria pro přijetí omezujících opatření vůči určité osobě nebo určitému subjektu, lze dovodit, že kritériem, které Rada v projednávané věci použila, je kritérium subjektu poskytujícího podporu íránské vládě.
42 Za těchto okolností je třeba první žalobcovu výtku zamítnout.
43 Žalobce zadruhé uvádí, že je podané odůvodnění neurčité, protože se v něm neuvádí, z jakého důvodu je jeho odpovědnost za politiku odvětví energetiky relevantní pro přijetí omezujících opatření, a nezmiňuje se v něm druh či výše dotyčných příjmů ani relevantnost těchto faktorů z hlediska šíření jaderných zbraní. V tomto kontextu uvádí, že dle judikatury nelze dodatečné odůvodnění podávat v rámci řízení před Tribunálem.
44 V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že z odůvodnění napadených aktů lze pochopit, že odpovědnost žalobce za odvětví energetiky je relevantní v tom směru, že toto odvětví je podle Rady zdrojem značných příjmů pro íránskou vládu. Právě na základě této skutečnosti se totiž lze podle Rady domnívat, že žalobce poskytuje íránské vládě podporu, čímž je odůvodněno přijetí omezujících opatření, která se ho týkají.
45 Dále je pravda, že odůvodnění napadených aktů je velmi stručné, pokud jde o povahu předmětných příjmů, neboť se v něm pouze uvádí, že se jedná o příjmy z odvětví energetiky. Žalobci bylo nicméně umožněno zpochybnit opodstatněnost zařazení jeho názvu na předmětné seznamy, a to jak v dopisech zaslaných Radě, tak v žalobě, přičemž zejména tvrdil, že jeho činnost v oblasti energetiky není zdrojem příjmů pro íránskou vládu, nýbrž naopak vyžaduje přísun veřejných financí ve formě dotací. Za těchto okolností je třeba učinit závěr, že ačkoli by podrobnější odůvodnění bylo vhodnější, podané odůvodnění umožnilo žalobci seznámit se dostatečně přesně s důvody omezujících opatření, jež jsou vůči němu namířena, a tyto důvody zpochybnit. Uvedené odůvodnění rovněž umožňuje Tribunálu přezkoumat legalitu napadených aktů.
46 Tento závěr též znamená, že upřesnění podaná Radou v žalobní odpovědi ohledně povahy a výše dotyčných příjmů nejsou odůvodněním a posteriori, které by nemohlo být Tribunálem zohledněno, nýbrž mají za cíl již podané odůvodnění doplnit.
47 Konečně skutečnost, že poskytování finančních zdrojů íránské vládě je v kontextu šíření jaderných zbraní relevantní, vyplývá dostatečně jasně z odůvodnění aktů, na nichž jsou omezující opatření namířená vůči žalobci založena.
48 V bodě 13 odůvodnění rozhodnutí Rady 2012/35/SZBP ze dne 23. ledna 2012, kterým se mění rozhodnutí 2010/413 (Úř. věst. L 19, s. 22) a na které se odkazuje v bodě 11 odůvodnění nařízení č. 267/2012, se totiž uvádí, že „[o]mezení týkající se vstupu a zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů by se měla vztahovat i na další osoby a subjekty poskytující íránské vládě podporu, která jí umožňuje provádět jaderné činnosti potenciálně ohrožující nešíření nebo vedoucí k vývoji nosičů jaderných zbraní, především na osoby a subjekty poskytující íránské vládě finanční, logistickou či materiální pomoc“. Z tohoto bodu odůvodnění jasně vyplývá, že zmrazení finančních prostředků subjektů poskytujících podporu íránské vládě je odůvodněno záměrem připravit ji zejména o finanční zdroje, které jí umožňují pokračovat v šíření jaderných zbraní.
49 Za těchto okolností je třeba druhou žalobcovu výtku zamítnout.
50 Zatřetí žalobce uvádí, že v odůvodnění podaném Radou není objasněno, proč byly jeho připomínky, které Radě předložil, odmítnuty.
51 Tato výtka je však v rámci tohoto žalobního důvodu irelevantní, neboť připomínky, na něž žalobce poukazuje, byly předloženy až po přijetí napadených aktů, a Rada tedy na ně již z povahy věci nemohla odpovědět v rámci odůvodnění těchto aktů.
52 Je ostatně třeba poukázat na to, že v rámci třetího žalobního důvodu, vycházejícího z porušení práva na obhajobu a na účinnou soudní ochranu, žalobce uplatnil výtku, podle níž Rada ponechala jeho připomínky bez povšimnutí. Opodstatněnost této výtky bude zkoumána v bodech 67 až 77 níže.
53 Proto je třeba zamítnout rovněž třetí žalobcovu výtku, a v důsledku toho i celý druhý žalobní důvod.
Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení práva na obhajobu a na účinnou soudní ochranu
54 Žalobce tvrdí, že Rada porušila jeho právo na obhajobu a na účinnou soudní ochranu.
55 Rada zpochybňuje opodstatněnost žalobcových argumentů.
56 Žalobce zaprvé tvrdí, že porušení uvedených práv vyplývá z toho, že Rada porušila svou povinnost uvést odůvodnění.
57 Tato výtka však nemůže obstát, neboť druhý žalobní důvod, vycházející z porušení povinnosti uvést odůvodnění, byl v bodě 53 výše zamítnut.
58 Zadruhé žalobce tvrdí, že i přes žádost, kterou v tomto směru podal, mu nebyly poskytnuty informace a důkazy, o něž se zařazení jeho názvu na předmětné seznamy opíralo. V této souvislosti podle něj Rada neuvedla konkrétní důvody bránící poskytnutí uvedených informací a důkazů.
59 V tomto ohledu je třeba poznamenat, že byly-li sděleny dostatečně přesné informace umožňující dotyčnému subjektu účelně vyjádřit stanovisko ke skutečnostem zohledněným Radou v jeho neprospěch, nezahrnuje zásada dodržování práva na obhajobu povinnost Rady poskytnout z vlastního podnětu přístup k dokumentům obsaženým v jejím spise. Rada je povinna poskytnout přístup ke všem nedůvěrným správním dokumentům týkajícím se dotčeného opatření pouze na žádost dotyčné osoby (viz rozsudek ze dne 6. září 2013, Bank Melli Iran v. Rada, T‑35/10 a T‑7/11, Sb. rozh., EU:T:2013:397, bod 84 a citovaná judikatura).
60 V projednávané věci požádal žalobce o přístup ke spisu dne 8. prosince 2012. Rada na jeho žádost odpověděla dne 12. března 2013, přičemž mu zaslala kopii návrhu na přijetí omezujících opatření ze dne 19. září 2012 a zápisy ze schůzí přípravných orgánů Rady.
61 Rada dále v odpověď na písemnou otázku Tribunálu potvrdila, že její spis týkající se žalobce neobsahuje žádné jiné údaje než ty, které by sděleny spolu s odpovědí ze dne 12. března 2013. Žalobce netvrdil, že by takové další údaje existovaly.
62 Za těchto okolností je třeba učinit závěr, že žalobce získal přístup ke spisu Komise v souladu se zásadou dodržování práva na obhajobu, v důsledku čehož je třeba jeho druhou výtku zamítnout.
63 Zatřetí žalobce tvrdí, že neměl možnost se vyjádřit před přijetím omezujících opatření. Poté, co již byla uvedená opatření přijata, byly podle něj jeho možnosti předložit připomínky vážně narušeny tím, že mu nebyly poskytnuty informace a důkazy, o něž se zařazení jeho názvu na sporné seznamy opíralo.
64 Podle ustálené judikatury přitom Rada nemá povinnost předem sdělit dotyčné osobě nebo dotyčnému subjektu důvody, které vedou tento orgán k prvotnímu zařazení jména této osoby nebo názvu tohoto subjektu na seznam osob a subjektů, jimž se zmrazují finanční prostředky. U takového opatření musí být totiž již ze samotné jeho povahy dána možnost využít efektu překvapení a musí se uplatnit neprodleně, aby nebyla zmařena jeho účinnost. V takovém případě v zásadě stačí, aby orgán sdělil důvody dotyčné osobě nebo dotyčnému subjektu a přiznal jim právo být vyslechnuty současně s přijetím rozhodnutí nebo okamžitě po něm (rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Francie v. People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Sb. rozh., EU:C:2011:853, bod 61).
65 Dále, jelikož žalobce předložil dne 8. prosince 2012 své připomínky Radě současně se svou žádostí o přístup ke spisu, nemohly uvedené připomínky již z povahy věci zohledňovat údaje obsažené ve spise. Poté, co byl dne 12. března 2013 povolen přístup ke spisu, však měl žalobce možnost zaslat Radě dodatečné připomínky, jimiž by reagoval na sdělené skutečnosti.
66 Radě proto nelze vytýkat žádné porušení práva na obhajobu v souvislosti s možností žalobce předložit připomínky, což znamená, že třetí žalobcovu výtku je třeba zamítnout.
67 Začtvrté žalobce tvrdí, že Rada ponechala připomínky, které jí předložil, bez povšimnutí.
68 Ustanovení čl. 24 odst. 2 až 4 rozhodnutí 2010/413 v tomto ohledu stanoví:
„ 2. Pokud Rada rozhodne o tom, že na určitou osobu nebo subjekt se budou vztahovat opatření uvedená v čl. 19 odst. 1 písm. b) a čl. 20 odst. 1 písm. b), změní odpovídajícím způsobem přílohu II.
3. Rada sdělí své rozhodnutí [určené] osobě nebo subjektu […], čímž jim umožní se k této záležitosti vyjádřit.
4. Jsou-li předloženy připomínky nebo nové podstatné důkazy, Rada své rozhodnutí přezkoumá a dotčenou osobu nebo subjekt o této skutečnosti informuje.“
69 Článek 46 odst. 3 a 4 nařízení č. 267/2012 upravuje obdobná pravidla pro zařazení jména či názvu do přílohy IX uvedeného nařízení.
70 Z těchto ustanovení vyplývá, že Rada byla povinna přezkoumat zařazení žalobce na seznam se zřetelem k jeho připomínkám z 8. prosince 2012 a 31. ledna 2013. Vzhledem k tomu, že není stanovena přesná lhůta, je třeba mít za to, že k tomuto přezkumu mělo dojít v přiměřené lhůtě. Při posuzování přiměřenosti uběhlé lhůty je však třeba zohlednit skutečnost, že z důvodů uvedených v bodě 64 výše byly předmětné připomínky vůbec první žalobcovou možností, jak se vyjádřit k opodstatněnosti zařazení jeho názvu na předmětné seznamy, což znamená, že měl zvláštní zájem na tom, aby Rada provedla přezkoumání a informovala jej o jeho výsledku.
71 V projednávané věci je odpovědí na žalobcovy připomínky dopis Rady ze dne 14. března 2014, ve kterém se na tyto připomínky výslovně odkazuje. Tento dopis byl ale odeslán více než 15 měsíců poté, co žalobce předložil své první připomínky dne 8. prosince 2012.
72 Za těchto okolností je třeba vyslovit závěr, že Rada odpověděla na žalobcovy připomínky ve zjevně nepřiměřené lhůtě.
73 Je však třeba zkoumat, zda je toto porušení žalobcova práva na obhajobu důvodem pro zrušení napadených aktů.
74 V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že cílem předmětné povinnosti je zajistit, aby omezující opatření týkající se určité osoby nebo určitého subjektu byla odůvodněná v okamžiku, kdy jsou přijímána, se zřetelem k připomínkám předloženým takovou osobou nebo takovým subjektem.
75 Z bodu 71 výše přitom vyplývá, že dopis ze dne 14. března 2014 tento cíl naplňuje.
76 Za těchto okolností byl cíl ustanovení upravujících povinnost Rady odpovědět na připomínky předložené dotčenou osobou či dotčeným subjektem respektován, byť opožděně, a porušení, kterého se Rada dopustila, tedy již nemá nepříznivé dopady na žalobcovo postavení
77 Aniž je dotčeno žalobcovo právo domáhat se na základě článku 340 SFEU náhradu újmy, která mu případně vznikla v důsledku prodlení Rady při plnění předmětné povinnosti, nemůže tudíž žalobce s poukazem na toto prodlení dosáhnout zrušení omezujících opatření, která vůči němu byla přijata na základě napadených aktů.
78 Za těchto okolností je třeba čtvrtou výtku zamítnout, a v důsledku toho i celý třetí žalobní důvod.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nesprávného posouzení
79 Žalobce tvrdí, že jelikož nesplňuje žádné z kritérií stanovených rozhodnutím 2010/413 a nařízením č. 267/2012 pro přijetí omezujících opatření, dopustila se Rada nesprávného posouzení, když vůči němu taková opatření přijala.
80 Rada zpochybňuje opodstatněnost žalobcových argumentů.
81 Jak Soudní dvůr uvedl při přezkumu omezujících opatření, unijní soudy musí v souladu s pravomocemi, které jim jsou na základě Smlouvy o FEU svěřeny, zajišťovat v zásadě úplný přezkum legality všech unijních aktů z hlediska základních práv, která jsou součástí unijního právního řádu (viz rozsudek ze dne 28. listopadu 2013, Rada v. Fulmen a Mahmoudian, C‑280/12 P, Sb. rozh., EU:C:2013:775, bod 58 a citovaná judikatura).
82 Mezi tato základní práva patří zejména právo na účinnou soudní ochranu (viz rozsudek Rada v. Fulmen a Mahmoudian, bod 81 výše, EU:C:2013:775, bod 59 a citovaná judikatura).
83 Účinnost soudního přezkumu zaručená v článku 47 Listiny základních práv Evropské unie vyžaduje mimo jiné, aby se unijní soud ujistil o tom, zda se předmětný akt, který má ve vztahu k dotyčné osobě nebo dotyčnému subjektu charakter individuálního aktu, opírá o dostatečně pevný skutkový základ. Je proto třeba ověřit skutečnosti uváděné v odůvodnění, ze kterého tento akt vychází, tak aby se soudní přezkum neomezoval na posouzení abstraktní pravděpodobnosti uváděných důvodů, ale aby se zaměřil na otázku, zda jsou tyto důvody, nebo alespoň jeden z nich, který sám o sobě postačuje k odůvodnění tohoto aktu, podložené (v tomto smyslu viz rozsudek Rada v. Fulmen a Mahmoudian, bod 81 výše, EU:C:2013:775, bod 64 a citovaná judikatura).
84 Unijní soud musí v rámci tohoto přezkumu za tímto účelem případně vyzvat příslušný unijní orgán, aby předložil důvěrné i nedůvěrné informace a důkazy, které jsou pro takový přezkum relevantní (viz rozsudek Rada v. Fulmen a Mahmoudian, bod 81 výše, EU:C:2013:775, bod 65 a citovaná judikatura).
85 V případě zpochybnění legality je totiž úkolem příslušného unijního orgánu, aby prokázal, že jsou důvody uplatňované vůči dotyčné osobě podložené, přičemž tato osoba není povinna předložit negativní důkazy o tom, že uvedené důvody podložené nejsou (viz rozsudek Rada v. Fulmen a Mahmoudian, bod 81 výše, EU:C:2013:775, bod 66 a citovaná judikatura).
86 V projednávané věci žalobce na úvod tvrdí, že mu Rada nikdy nesdělila, jaké kritérium zvolila pro přijetí omezujících opatření, která se ho týkají.
87 Tato výtka již přitom byla zkoumána a následně zamítnuta v rámci zkoumání druhého žalobního důvodu. Jak totiž vyplývá z bodů 39 až 42 výše, informace, že žalobce odpovídá za odvětví, které je zdrojem značných příjmů pro íránskou vládu, ve spojení s ustanoveními čl. 20 odst. 1 rozhodnutí 2010/413 a čl. 23 odst. 2 nařízení č. 267/2012, mu umožňuje pochopit, že jsou vůči němu omezující opatření namířena na základě kritéria subjektu poskytujícího podporu íránské vládě.
88 Proto je třeba ověřit, zda Rada správně vycházela z toho, že žalobce poskytoval íránské vládě podporu.
89 Z judikatury v této souvislosti vyplývá, že se předmětné kritérium vztahuje na vlastní činnosti dotyčné osoby nebo dotyčného subjektu, které sice jako takové nemají přímou či nepřímou souvislost s šířením jaderných zbraní, avšak mohou mu napomáhat poskytováním materiálních, finančních nebo logistických zdrojů nebo nástrojů íránské vládě, které jí umožňují pokračovat v aktivitách souvisejících s šířením jaderných zbraní. Uvedené kritérium se tedy týká takových forem podpory, které díky svému kvantitativnímu či kvalitativnímu významu přispívají k pokračování íránských jaderných aktivit (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2014, National Iranian Oil Company v. Rada, T‑578/12, napadený kasačním opravným prostředkem, EU:T:2014:678, body 119 a 120). Jeho cílem je připravit íránskou vládu o její zdroje příjmů a donutit ji tak, aby pro nedostatek finančních zdrojů ukončila vývoj svého programu šíření jaderných zbraní (výše uvedený rozsudek National Iranian Oil Company v. Rada, napadený kasačním opravným prostředkem, EU:T:2014:678, bod 140).
90 V projednávané věci z údajů obsažených ve spise vyplývá, že žalobce je coby ministerstvo íránské vlády zapojen do vývozu elektřiny, konkrétně tím, že inkasuje částky, které platí odběratelé vyvážené elektřiny. Hodnota tohoto vývozu činila 0,67 miliardy amerických dolarů (USD) v době od března 2009 do března 2010, 0,87 miliardy USD v době od března 2010 do března 2011 a 1,1 miliardy USD v době od března 2011 do března 2012.
91 S ohledem na tato zjištění je třeba mít za to, že žalobcovy činnosti v oblasti vývozu elektřiny poskytují íránské vládě zdroj příjmů, a představují tedy podporu íránské vládě ve formě finanční pomoci.
92 Žalobce nicméně namítá, že s ohledem na úkoly, které jsou mu svěřeny, a na skutečnost, že poskytuje služby na íránském trhu za regulované ceny, je čistým příjemcem vládních prostředků, a nikoli zdrojem významných příjmů pro íránskou vládu. V této souvislosti dodává, že finanční prostředky z vývozu elektřiny jsou využívány mimo jiné jako dotace na dodávky elektřiny íránským občanům.
93 Skutečnost, že žalobce poskytuje služby veřejného zájmu, které jsou deficitní, však neznamená, že by jeho činnost související s vývozem elektřiny nemohla být kvalifikována jako finanční pomoc íránské vládě, a že by v důsledku toho nemohla odůvodňovat přijetí omezujících opatření vůči žalobci.
94 Činnost žalobce související s vývozem elektřiny se totiž odlišuje od jeho ostatních úkolů, a to v tom, že se nejedná o službu veřejného zájmu poskytovanou íránskému obyvatelstvu. Neexistuje tedy niterná souvislost mezi všemi činnostmi a úkoly žalobce, která by vyžadovala, aby byly zkoumány společně. To platí tím spíše, že finanční zdroje z vývozu elektřiny nemají, jak vyplývá z údajů obsažených ve spise, zvláštní rozpočtové určení.
95 Stejně tak, kdyby byly jako subjekt poskytující finanční pomoc íránské vládě kvalifikovány pouze subjekty, jejichž činnost je v souhrnu zisková, bylo by tím možné obcházet účel daných omezujících opatření, a byla by tak narušena jejich účinnost. K tomu, aby se tato opatření nepoužila, by stačilo svěřit každému dotyčnému subjektu vedle pravomocí a činností vytvářejících zdroje také pravomoci a činnosti, které by byly ve srovnatelném rozsahu deficitní.
96 Mimoto zmrazení finančních prostředků žalobce odůvodněné jeho činností související s vývozem elektřiny odpovídá cíli zmíněnému v bodě 89 výše, tj. připravit íránskou vládu o její zdroje příjmů, a to bez ohledu na to, zda jsou ostatní žalobcovy činnosti deficitní. V důsledku zmrazení těchto finančních prostředků je totiž íránská vláda, jejíž je žalobce nedílnou součástí, připravena o možnost užívat část finančních zdrojů nezbytných k zajištění všech svých činností, včetně činností nacházejících se mimo působnost žalobce a souvisejících s šířením jaderných zbraní.
97 Hlavní otázkou při posuzování, zda žalobce poskytuje íránské vládě finanční pomoc, proto není jeho celková ziskovost, nýbrž zda jsou ziskové jeho činnosti související s vývozem elektřiny. Žalobce přitom ziskovost těchto činností nezpochybňuje.
98 Za těchto okolností je třeba konstatovat, že žalobce poskytoval íránské vládě podporu ve formě finanční pomoci, bez ohledu na to, zda jsou případně jeho činnosti v souhrnu deficitní. Mimoto s ohledem na údaje uvedené v bodě 90 výše nelze tuto pomoc kvalifikovat jako zanedbatelnou navzdory žalobcovu tvrzení, že představuje jen nepatrnou část rozpočtu íránské vlády.
99 Rada se tedy nedopustila pochybení, když vůči žalobci přijala omezující opatření na základě toho, že je subjektem poskytujícím podporu íránské vládě.
100 Na tomto závěru nic nemění žalobcovo tvrzení, že Rada platně nedoložila důvody, které vůči němu byly uplatněny.
101 Ze zkoumání provedeného v bodech 89 až 99 výše v tomto ohledu vyplývá, že žalobce nezpochybňuje zásadní skutkovou okolnost, kterou vůči němu Rada uplatnila, a sice že z jeho činnosti plynou finanční zdroje, které jsou k dispozici íránské vládě, nýbrž relevantnost této okolnosti z hlediska právního kritéria použitého Radou. Vzhledem k tomu, že předmětná skutková okolnost nebyla zpochybněna, nebyla Rada povinna podat důkazy k doložení její opodstatněnosti, jak vyplývá z judikatury citované v bodě 85 výše.
102 Žalobce konečně zpochybňuje, že by byl odpovědný za tvorbu jaderné politiky Íránu, na rozdíl od toho, co naznačují údaje obsažené ve spise Rady.
103 V tomto ohledu je pravda, že návrh ze dne 19. září 2012 a dokument Rady ze dne 17. ledna 2013 s označením „Coreu PESC/0711/12 COR 1“, obsažený ve spise Rady, poukazují na úlohu žalobce v rámci jaderné politiky Íránu.
104 Zaprvé je však třeba s ohledem na odůvodnění napadených aktů uvést, že se žalobcův argument týká okolnosti, o kterou se Rada při jejich přijetí neopírala. Tento argument tedy musí být odmítnut jako irelevantní.
105 Zadruhé z výše provedeného zkoumání každopádně vyplývá, že část odůvodnění, podle níž žalobce poskytuje podporu íránské vládě, je opodstatněná. Vzhledem k tomu, že je tato část odůvodnění sama o sobě dostačujícím důvodem pro zařazení názvu žalobce na sporné seznamy, nemůže mít – v souladu s judikaturou citovanou v bodě 83 výše – nesprávnost jiných případných tvrzení Rady dopad na legalitu napadených aktů.
106 S ohledem na výše uvedené je třeba první žalobní důvod zamítnout.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení základních práv žalobce a zásady proporcionality
107 Žalobce tvrdí, že Rada přijetím omezujících opatření, která se ho týkají, nepřiměřeně omezila jeho základní práva, včetně práva vlastnit majetek, práva vykonávat hospodářskou činnost a práva na respektování jeho dobré pověsti.
108 Žalobce zaprvé vysvětluje, že omezující opatření, která se ho týkají, mají závažné důsledky zejména v tom směru, že se dotýkají výkonu jeho funkcí, které jsou klíčové pro zdraví a blaho íránského lidu. Uvedená opatření přitom podle něj nejsou ani nezbytná ani přiměřená pro dosažení cíle, kterým je zamezit šíření jaderných zbraní a jeho financování, protože žalobce není do šíření jaderných zbraní zapojen. Postojem Rady by totiž bylo možné odůvodnit zmrazení finančních prostředků jakéhokoli ministerstva íránské vlády bez ohledu na jeho vztah k jadernému programu, což by bylo zjevně nepřiměřené.
109 Zadruhé se žalobce domnívá, že omezující opatření, která se ho týkají, porušují zásady právní jistoty a předvídatelnosti. Jelikož žalobce podle svých slov neposkytuje íránské vládě finanční pomoc, jsou totiž podle něj uvedená opatření založena pouze na tom, že je ministerstvem íránské vlády. Žalobce uvádí, že přitom za těchto okolností nemá možnost zjistit, jak dosáhnout zrušení těchto opatření.
110 Zatřetí žalobce uvádí, že porušení zásady proporcionality vyplývá též z porušení jeho procesních práv.
111 Rada zpochybňuje opodstatněnost žalobcových argumentů.
112 Pokud jde předně o argument zmíněný v bodě 110 výše, je třeba uvést, že napadené akty – jak vyplývá z bodů 30 až 78 výše – netrpí vadou spočívající v porušení žalobcových procesních práv, jež by odůvodňovala jejich zrušení. Za těchto okolností nemůže ke zrušení napadených aktů vést ani žalobcovo tvrzení, že porušení jeho procesních práv má za následek porušení zásady proporcionality.
113 K ostatním výtkám je třeba připomenout, že na základě zásady proporcionality, která je jednou z obecných zásad unijního práva, je legalita zákazu hospodářské činnosti podřízena podmínce, že zakazující opatření budou přiměřená a nezbytná k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi více přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nepříznivé následky nesmí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (viz rozsudek Bank Melli Iran v. Rada, bod 59 výše, EU:T:2013:397, bod 179 a citovaná judikatura).
114 Jak přitom bylo připomenuto výše, cílem zmrazení finančních prostředků subjektů poskytujících podporu íránské vládě je podle judikatury připravit íránskou vládu o její zdroje příjmů a donutit ji tak, aby pro nedostatek finančních zdrojů ukončila vývoj svého programu šíření jaderných zbraní (rozsudek National Iranian Oil Company v. Rada, bod 89 výše, napadený kasačním opravným prostředkem, EU:T:2014:678, bod 140). Omezující opatření namířená vůči žalobci tak odpovídají cíli sledovanému Radou, přestože sám není do šíření jaderných zbraní zapojen.
115 Dále tvrdí-li žalobce, že omezující opatření, která se ho týkají, mají pro něj závažné dopady, zejména pokud jde o ochotu íránských společností spolupracovat s ním v oblasti čištění a odvádění vod, nejsou jeho tvrzení podložena konkrétními důkazy či informacemi.
116 Každopádně je pravda, že žalobcova práva, jmenovitě právo vlastnit majetek, jsou uvedenými opatřeními značně omezena, neboť mimo jiné nemůže nakládat s vlastními finančními prostředky, které se nacházejí na území Unie nebo které mají v držení státní příslušníci Unie, ani vlastní finanční prostředky převádět do Unie, s výjimkou zvláštního povolení.
117 Z judikatury však vyplývá, že základní práva, kterých se žalobce dovolává, nejsou absolutními výsadami a že jejich výkon může být předmětem omezení odůvodněných cíli obecného zájmu, které Unie sleduje. Každé omezující opatření hospodářského nebo finančního charakteru tak zahrnuje již pojmově účinky, které se dotýkají mimo jiné vlastnických práv, a tím způsobuje újmu stranám, jejichž odpovědnost za situaci, jež vedla k přijetí dotčených opatření, nebyla prokázána. Důležitost cílů sledovaných spornou právní úpravou může odůvodňovat negativní důsledky, jakkoliv značné, pro určité subjekty (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. července 2009, Melli Bank v. Rada, T‑246/08 a T‑332/08, Sb. rozh., EU:T:2009:266, bod 111 a citovaná judikatura).
118 V projednávané věci nejsou negativní důsledky způsobené žalobci nepřiměřené v poměru ke sledovaným cílům vzhledem k prvořadému významu zachování míru a mezinárodní bezpečnosti. To platí tím spíše, že se tato omezení týkají jen části žalobcových aktiv a dále že rozhodnutí 2010/413 a nařízení č. 267/2012 upravují jisté výjimky ze zmrazení finančních prostředků subjektů, vůči nimž jsou omezující opatření namířena.
119 Konečně je třeba poukázat na to, že argument týkající se údajného porušení zásad právní jistoty a předvídatelnosti je založen na mylném předpokladu. Jak totiž vyplývá ze zkoumání prvního žalobního důvodu, omezující opatření nebyla vůči žalobci přijata pouze na základě toho, že je ministerstvem íránské vlády, nýbrž z důvodu finanční pomoci, kterou jí poskytoval. Za těchto okolností nemůže žalobcův argument obstát.
120 S ohledem na výše uvedené je třeba čtvrtý žalobní důvod, a v důsledku toho i celou žalobu zamítnout.
K nákladům řízení
121 Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Rada požadovala náhradu nákladů řízení a žalobce neměl ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedenému uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (první senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Ministry of Energy of Iran se ukládá náhrada nákladů řízení.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 8. září 2015.
Podpisy.