SENTENZA DEL TRIBUNALE (Prima Sezione)
8 settembre 2015 (*)
«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti dell’Iran allo scopo d’impedire la proliferazione nucleare – Congelamento dei capitali – Obbligo di motivazione – Diritti della difesa – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Errore di valutazione – Violazione dei diritti fondamentali – Proporzionalità»
Nella causa T‑564/12,
Ministry of Energy of Iran, con sede in Teheran (Iran), rappresentato da M. Lester, barrister,
ricorrente,
contro
Consiglio dell’Unione europea, rappresentato da M. Bishop e A. De Elera, in qualità di agenti,
convenuto,
avente a oggetto una
IL TRIBUNALE (Prima Sezione),
composto da H. Kanninen, presidente, I. Pelikánová (relatore) e E. Buttigieg, giudici,
cancelliere: L. Grzegorczyk, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 25 novembre 2014,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 Il Ministero dell’Energia iraniano, ricorrente, è responsabile in particolare della fornitura e della gestione dell’acqua, dell’elettricità, dell’energia e dei servizi relativi alle acque reflue in Iran.
2 La presente causa rientra nell’ambito del regime di misure restrittive istituito al fine di esercitare pressioni sulla Repubblica islamica dell’Iran affinché essa ponga fine alle attività nucleari che presentano un rischio di proliferazione e allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari (in prosieguo: la «proliferazione nucleare»).
3 In forza della decisione 2012/635/PESC del Consiglio, del 15 ottobre 2012, che modifica la decisione 2010/413/PESC, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (GU L 282, pag. 58), il nome del ricorrente è stato inserito nell’elenco delle entità che concorrono alla proliferazione nucleare iraniana, contenuto nell’allegato II della decisione 2010/413/PESC del Consiglio, del 26 luglio 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga la posizione comune 2007/140/PESC (GU L 195, pag. 39).
4 Di conseguenza, in forza del regolamento di esecuzione (UE) n. 945/2012 del Consiglio, del 15 ottobre 2012, che attua il regolamento (UE) n. 267/2012 concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (GU L 282, pag. 16), il nome del ricorrente è stato inserito nell’elenco contenuto nell’allegato IX del regolamento (UE) n. 267/2012 del Consiglio, del 23 marzo 2012, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento (UE) n. 961/2010 (GU L 88, pag. 1).
5 L’inserimento del nome del ricorrente nell’elenco di cui all’allegato II della decisione 2010/413 e in quello di cui all’allegato IX del regolamento n. 267/2012 ha comportato il congelamento dei suoi fondi e delle sue risorse economiche.
6 Per quanto riguarda il ricorrente, la decisione 2012/635 e il regolamento di esecuzione n. 945/2012 recano la seguente motivazione:
«Responsabile della politica nel settore energetico, che costituisce una notevole fonte di reddito per il governo iraniano».
7 Con lettera del 16 ottobre 2012, il Consiglio dell’Unione europea ha informato il ricorrente in merito all’inserimento del suo nome nell’elenco di cui all’allegato II della decisione 2010/413 e in quello di cui all’allegato IX del regolamento n. 267/2012.
8 Sempre il 16 ottobre 2012, il Consiglio ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale un avviso all’attenzione della persona cui si applicano le misure restrittive previste dalla decisione 2010/413, attuata dalla decisione 2012/635, e dal regolamento n. 267/2012, attuato dal regolamento di esecuzione n. 945/2012 (GU C 312, pag. 21). Con tale avviso, le persone in questione sono state informate in particolare della loro facoltà di presentare al Consiglio una richiesta di riesame dell’inserimento dei loro nomi negli elenchi in parola.
9 Con lettera dell’8 dicembre 2012, il ricorrente ha contestato la fondatezza dell’inserimento del suo nome negli elenchi di cui trattasi e ha chiesto al Consiglio di procedere a un riesame. Esso ha altresì richiesto di aver accesso alle informazioni e alle prove alla base di detto inserimento.
10 L’11 dicembre 2012 il Consiglio ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale un avviso all’attenzione delle persone e delle entità cui si applicano le misure restrittive previste dalla decisione 2010/413 e dal regolamento n. 267/2012 (GU C 380, pag. 7). Tale avviso precisava che le persone e entità in questione potevano presentare al Consiglio, entro il 31 gennaio 2013, le loro osservazioni da prendere in considerazione ai fini del riesame periodico dell’elenco delle persone e delle entità designate.
11 Con lettera del 31 gennaio 2013, inviata in risposta all’avviso dell’11 dicembre 2012, il ricorrente ha reiterato la sua richiesta di riesame.
12 Con lettera del 12 marzo 2013, il Consiglio ha risposto alla richiesta di accesso al fascicolo del ricorrente, trasmettendogli copia di una proposta di adozione di misure restrittive, datata 19 settembre 2012, nonché dei verbali delle riunioni degli organi preparatori del Consiglio.
13 Con lettera del 14 marzo 2014, il Consiglio ha risposto alla lettera del ricorrente del 31 gennaio 2013, precisando che a suo avviso le misure restrittive riguardanti quest’ultimo continuavano a essere giustificate per le ragioni esposte nella motivazione degli atti impugnati. Il Consiglio ha addotto a tale proposito che, secondo i dati pubblicati dal ricorrente, le esportazioni di elettricità di cui esso era responsabile producevano introiti ingenti.
Procedimento e conclusioni delle parti
14 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 26 dicembre 2012, il ricorrente ha proposto il presente ricorso.
15 Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’articolo 64 del regolamento di procedura del Tribunale del 2 maggio 1991, le parti sono state invitate, con lettera del 30 settembre 2014, a rispondere per iscritto a taluni quesiti e a presentare alcuni documenti. Il Consiglio e il ricorrente hanno presentato le loro risposte, rispettivamente, il 20 ottobre e il 5 novembre 2014.
16 Le parti hanno esposto le loro difese e hanno risposto ai quesiti orali posti dal Tribunale nel corso dell’udienza del 25 novembre 2014.
17 Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione 2012/635 e il regolamento di esecuzione n. 945/2012, nei limiti in cui tali atti lo riguardano;
– condannare il Consiglio alle spese.
18 Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare il ricorrente alle spese.
19 Nelle sue memorie, il Consiglio ha inoltre eccepito l’irricevibilità del presente ricorso, posto che il ricorrente, in quanto organo del governo iraniano, non aveva la qualità per dedurre una violazione dei suoi diritti fondamentali. Il Consiglio ha tuttavia rinunciato a tale eccezione di irricevibilità durante l’udienza.
In diritto
20 Prima di analizzare i quattro motivi dedotti dal ricorrente a sostegno dei capi della sua domanda, occorre esaminare d’ufficio la ricevibilità del presente ricorso in considerazione dello status giuridico del ricorrente.
Sulla ricevibilità del ricorso
21 In forza dell’articolo 263, quarto comma, TFUE un ricorso di annullamento può essere proposto da «[q]ualsiasi persona fisica o giuridica».
22 Nel caso di specie, dalla risposta del ricorrente a un quesito del Tribunale emerge che esso, in quanto ministero del governo iraniano, non possiede una personalità giuridica distinta da quella di detto governo.
23 Tuttavia, dalla giurisprudenza risulta che, se il Consiglio ha ritenuto che il ricorrente avesse un’esistenza sufficiente per essere oggetto di misure restrittive, la coerenza e la giustizia imponevano di riconoscere che esso godeva di un’esistenza sufficiente per contestare tali misure. Ogni altra conclusione avrebbe la conseguenza che un’organizzazione potrebbe essere inclusa nell’elenco delle entità colpite da misure restrittive senza poter proporre un ricorso contro tale inclusione (v., per analogia, sentenza del 18 gennaio 2007, PKK e KNK/Consiglio, C‑229/05 P, Racc., EU:C:2007:32, punto 112).
24 Occorre aggiungere a quanto esposto che le misure restrittive adottate dalla decisione 2010/413 e dal regolamento n. 267/2012 riguardano espressamente non soltanto «persone», ma anche «entità e organismi». La normativa applicabile prevede quindi espressamente che le misure restrittive possano riguardare entità sprovviste di una personalità giuridica propria.
25 In tale contesto, affinché tale ricorso sia ricevibile, è necessario dimostrare che il ricorrente ha realmente intenzione di proporlo e che gli avvocati che sostengono di rappresentarlo hanno effettivamente ricevuto un mandato in tal senso (v., in tal senso, sentenza PKK e KNK/Consiglio, punto 23 supra, EU:C:2007:32, punto 113).
26 A tale proposito, il mandato conferito all’avvocato che rappresenta il ricorrente, presentato al Tribunale, è stato firmato dal Ministro dell’Energia, il quale ha confermato in tale occasione di disporre della competenza ad accordare un mandato siffatto a nome del ricorrente.
27 Alla luce di tali rilievi, occorre dichiarare che il presente ricorso è ricevibile, ancorché il ricorrente non possegga personalità giuridica distinta.
Nel merito
28 Il ricorrente deduce quattro motivi, vertenti, il primo, su un errore di valutazione, il secondo, su una violazione dell’obbligo di motivazione, il terzo, su una violazione dei suoi diritti della difesa e del suo diritto a una tutela giurisdizionale effettiva e, il quarto, su una violazione dei suoi diritti fondamentali e del principio di proporzionalità.
29 Occorre esaminare, anzitutto, il secondo motivo, poi, in ordine, il terzo, il primo e, infine, il quarto.
Sul secondo motivo, vertente su una violazione dell’obbligo di motivazione
30 Il ricorrente sostiene che gli atti impugnati non sono sufficientemente motivati.
31 Il Consiglio contesta la fondatezza degli argomenti del ricorrente.
32 Secondo costante giurisprudenza, l’obbligo di motivare un atto pregiudizievole, che costituisce un corollario del principio del rispetto dei diritti della difesa, ha lo scopo, da un lato, di fornire all’interessato indicazioni sufficienti per giudicare se l’atto sia fondato oppure se sia eventualmente inficiato da un vizio che consente di contestarne la validità dinanzi al giudice dell’Unione e, dall’altro, di consentire a quest’ultimo di esercitare il suo controllo di legittimità dell’atto stesso (v. sentenza del 15 novembre 2012, Consiglio/Bamba, C‑417/11 P, Racc., EU:C:2012:718, punto 49 e giurisprudenza ivi citata).
33 La motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE deve far apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui l’atto promana, onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni dei provvedimenti adottati e al giudice competente di esercitare il suo controllo (v. sentenza Consiglio/Bamba, punto 32 supra, EU:C:2012:718, punto 50 e giurisprudenza ivi citata).
34 Poiché l’interessato non dispone di un diritto di audizione prima dell’adozione di una decisione iniziale di congelamento dei capitali, il rispetto dell’obbligo di motivazione è tanto più importante in quanto costituisce l’unica garanzia che consenta all’interessato, almeno dopo l’adozione di tale decisione, di avvalersi proficuamente dei mezzi di ricorso a sua disposizione per contestare la legittimità di detta decisione (sentenza Consiglio/Bamba, punto 32 supra, EU:C:2012:718, punto 51).
35 Pertanto, la motivazione di un atto del Consiglio che impone misure di congelamento dei capitali deve identificare i motivi specifici e concreti per cui il Consiglio considera, nell’esercizio del suo potere discrezionale, che l’interessato debba essere oggetto di una misura siffatta (sentenza Consiglio/Bamba, punto 32 supra, EU:C:2012:718, punto 52).
36 Tuttavia, la motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE dev’essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e al contesto nel quale è stato adottato. La necessità della motivazione dev’essere valutata in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi esposti e dell’interesse che i destinatari o altre persone interessate direttamente e individualmente dall’atto possono avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l’adeguatezza della motivazione dev’essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi (v. sentenza Consiglio/Bamba, punto 32 supra, EU:C:2012:718, punto 53 e giurisprudenza ivi citata).
37 In particolare, un atto che arreca pregiudizio è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti (v. sentenza Consiglio/Bamba, punto 32 supra, EU:C:2012:718, punto 54 e giurisprudenza ivi citata).
38 Nel caso di specie, il Consiglio ha fornito la seguente motivazione nei confronti del ricorrente:
«Responsabile della politica nel settore energetico, che costituisce una notevole fonte di reddito per il governo iraniano».
39 In primo luogo, il ricorrente sostiene che tale motivazione non consente di individuare il criterio accolto dal Consiglio per l’adozione delle misure restrittive nei suoi confronti. Tale criterio non sarebbe stato indicato neanche in seguito.
40 A tale riguardo, è indubbio che la motivazione fornita non specifichi espressamente il criterio adottato dal Consiglio.
41 Tuttavia, l’indicazione secondo la quale il ricorrente è responsabile di un settore che costituisce una notevole fonte di reddito per il governo iraniano, letta congiuntamente alle disposizioni di cui all’articolo 20, paragrafo 1, della decisione 2010/413 e dell’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012, le quali stabiliscono i diversi criteri per l’adozione delle misure restrittive nei confronti di una persona o di un’entità, consente di desumere che il criterio applicato nella fattispecie dal Consiglio è quello riguardante le entità che sostengono detto governo.
42 Alla luce di ciò, occorre respingere la prima censura del ricorrente.
43 In secondo luogo, a detta del ricorrente, i motivi forniti sono vaghi poiché non indicano, anzitutto, la ragione per la quale la sua responsabilità nella politica del settore energetico sia pertinente in ordine all’adozione delle misure restrittive né il tipo o l’importo degli introiti in questione né, infine, la rilevanza di tali fattori rispetto alla proliferazione nucleare. In tale contesto, secondo la giurisprudenza, non possono essere presentati motivi aggiuntivi nell’ambito del procedimento dinanzi al Tribunale.
44 A tale proposito, occorre innanzitutto rilevare che la motivazione degli atti impugnati consente di comprendere che la responsabilità del ricorrente nel settore energetico è pertinente, in quanto tale settore rappresenta, ad avviso del Consiglio, una notevole fonte di reddito per il governo iraniano. Invero, proprio tale circostanza consente di ritenere, secondo il Consiglio, che il ricorrente fornisca sostegno a detto governo, il che giustifica l’adozione delle misure restrittive nei suoi confronti.
45 La motivazione degli atti impugnati, inoltre, è certamente molto concisa quanto alla natura degli introiti in questione, giacché si limita a precisare che essi derivano dal settore energetico. Resta il fatto che, sia nelle lettere inviate al Consiglio sia nell’atto introduttivo, il ricorrente ha avuto la possibilità di contestare la fondatezza dell’inserimento del suo nome adducendo, in particolare, che le sue attività nel settore energetico non costituivano una fonte di reddito per il governo iraniano, ma richiedevano, al contrario, fondi pubblici, sotto forma di sovvenzioni. In tale contesto, pur ammettendo che sarebbe stato preferibile dedurre motivi più dettagliati, occorre dichiarare che la motivazione fornita ha consentito al ricorrente di conoscere, in maniera sufficientemente precisa, la giustificazione delle misure restrittive nei suoi confronti e di contestarla. La motivazione suddetta consente altresì al Tribunale di esercitare il controllo di legalità sugli atti impugnati.
46 Da tale constatazione deriva inoltre che le precisazioni addotte dal Consiglio nel controricorso in ordine alla natura e all’importo degli introiti in questione non costituiscono una motivazione a posteriori che non possa essere tenuta in considerazione dal Tribunale, ma tendono a completare la motivazione già fornita.
47 Infine, occorre rilevare che la pertinenza della fornitura di risorse finanziarie al governo iraniano nell’ambito della proliferazione nucleare risulta in maniera sufficientemente chiara dai considerando dei testi sui quali sono basate le misure restrittive che riguardano il ricorrente.
48 Secondo il considerando 13 della decisione 2012/35/PESC del Consiglio, del 23 gennaio 2012, che modifica la decisione 2010/413 (GU L 19, pag. 22), alla quale rinvia il considerando 11 del regolamento n. 267/2012, infatti «[l]e restrizioni in materia di ammissione e il congelamento dei fondi e delle risorse economiche dovrebbero essere applicati ad altre persone ed entità che sostengono il governo dell’Iran consentendogli di esercitare attività nucleari sensibili in termini di proliferazione o di sviluppare sistemi di lancio di armi nucleari, in particolare le persone e entità che danno il loro sostegno finanziario, logistico o materiale al governo dell’Iran». Da tale considerando emerge chiaramente che il congelamento dei fondi delle entità che sostengono il governo iraniano è motivato dalla volontà di privare detto governo delle risorse, segnatamente finanziarie, che gli consentono di perseguire la proliferazione nucleare.
49 Ciò considerato, occorre respingere la seconda censura del ricorrente.
50 In terzo luogo, secondo il ricorrente, la motivazione fornita dal Consiglio non chiarisce la ragione del rigetto delle osservazioni presentate dinanzi a quest’ultimo.
51 Orbene, tale censura è inconferente nell’ambito del presente motivo, posto che le osservazioni cui fa riferimento il ricorrente sono successive all’adozione degli atti impugnati e il Consiglio non poteva quindi, ipoteticamente, darvi una risposta nella motivazione di detti atti.
52 D’altronde, occorre osservare che, nell’ambito del terzo motivo, vertente su una violazione dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, il ricorrente ha dedotto una censura secondo la quale il Consiglio avrebbe ignorato le sue osservazioni. La fondatezza di tale censura sarà esaminata ai punti da 67 a 77 infra.
53 Occorre pertanto respingere anche la terza censura del ricorrente e, di conseguenza, il secondo motivo nel suo complesso.
Sul terzo motivo, vertente su una violazione dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva
54 Il ricorrente sostiene che il Consiglio ha violato i suoi diritti della difesa e il suo diritto a una tutela giurisdizionale effettiva.
55 Il Consiglio contesta la fondatezza degli argomenti del ricorrente.
56 In primo luogo, il ricorrente adduce che una violazione dei diritti in questione deriva dalla violazione da parte del Consiglio dell’obbligo di motivazione.
57 Orbene, stante il rigetto del secondo motivo, vertente su una violazione dell’obbligo di motivazione, di cui al precedente punto 53, tale censura non può trovare accoglimento.
58 In secondo luogo, il ricorrente sostiene di non aver ottenuto, nonostante ne abbia fatto richiesta, la comunicazione delle informazioni e delle prove alla base dell’inserimento del suo nome negli elenchi in questione. In tale contesto, il Consiglio non avrebbe fornito ragioni concrete che ostassero alla comunicazione di dette informazioni e prove.
59 A tale proposito, occorre rilevare che, qualora siano state comunicate informazioni sufficientemente precise, che consentano all’entità interessata di far conoscere utilmente il suo punto di vista sugli elementi addotti a suo carico dal Consiglio, il principio del rispetto dei diritti della difesa non implica l’obbligo per tale istituzione di concedere spontaneamente l’accesso ai documenti contenuti nel suo fascicolo. Soltanto su richiesta della parte interessata il Consiglio è tenuto a dare accesso a tutti i documenti amministrativi non riservati relativi alla misura di cui trattasi (v. sentenza del 6 settembre 2013, Bank Melli Iran/Consiglio, T‑35/10 e T‑7/11, Racc., EU:T:2013:397, punto 84 e giurisprudenza ivi citata).
60 Nel caso di specie, il ricorrente ha chiesto di aver accesso al fascicolo l’8 settembre 2012. Il Consiglio ha risposto alla sua richiesta il 12 marzo 2013, trasmettendogli copia di una proposta di adozione delle misure restrittive, datata 19 settembre 2012, nonché dei verbali delle riunioni degli organi preparatori del Consiglio.
61 Inoltre, il Consiglio ha confermato, in risposta a un quesito scritto del Tribunale, che il suo fascicolo riguardante il ricorrente non conteneva altri elementi oltre a quelli trasmessi con la risposta del 12 marzo 2013. Da parte sua, il ricorrente non ha fatto valere che siffatti altri documenti esistessero.
62 Alla luce di quanto esposto, occorre dichiarare che il ricorrente ha avuto accesso al fascicolo del Consiglio, conformemente al principio del rispetto dei diritti della difesa, e che la seconda censura dev’essere pertanto respinta.
63 In terzo luogo, il ricorrente sostiene di non aver avuto la possibilità di far conoscere la sua posizione prima dell’adozione delle misure restrittive. Una volta adottate dette misure, la sua capacità di presentare osservazioni sarebbe stata gravemente ostacolata per via della mancata comunicazione delle informazioni e delle prove alla base dell’inserimento del suo nome negli elenchi controversi.
64 Orbene, da un lato, secondo la giurisprudenza, il Consiglio non è tenuto a comunicare previamente alla persona o all’entità interessata i motivi su cui tale istituzione intende fondare l’inserimento iniziale del suo nome nell’elenco delle persone e entità i cui fondi sono congelati. Affinché l’efficacia di una misura di questo genere non sia compromessa, tale misura deve, per la sua stessa natura, poter dispiegare un effetto sorpresa e potersi applicare immediatamente. In un’ipotesi del genere, in linea di principio è sufficiente che l’istituzione proceda a comunicare la motivazione alla persona o all’entità interessata e le riconosca il diritto ad essere sentita in concomitanza con l’adozione della decisione o immediatamente dopo tale adozione (sentenza del 21 dicembre 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Racc., EU:C:2011:853, punto 61).
65 Dall’altro lato, poiché il ricorrente ha presentato, l’8 dicembre 2012, le sue osservazioni al Consiglio in concomitanza con la sua richiesta di accesso al fascicolo, dette osservazioni non potevano, per definizione, prendere in considerazione gli elementi del fascicolo. Ciò premesso, dopo che l’accesso al fascicolo è stato accordato il 12 marzo 2013, il ricorrente aveva la possibilità di rivolgere al Consiglio ulteriori osservazioni in riferimento agli elementi comunicati.
66 Pertanto, nessuna violazione dei diritti della difesa può essere addebitata al Consiglio per quanto attiene alla possibilità per il ricorrente di formulare osservazioni. Di conseguenza, la terza censura del ricorrente dev’essere respinta.
67 In quarto luogo, secondo il ricorrente, il Consiglio ha ignorato le osservazioni che esso gli ha effettivamente presentato.
68 A tale riguardo, ai sensi dell’articolo 24, paragrafi da 2 a 4, della decisione 2010/413:
«2. Qualora il Consiglio decida di applicare a una persona o entità le misure di cui all’articolo 19, paragrafo 1, lettera b) e all’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), esso modifica di conseguenza l’allegato II.
3. Il Consiglio trasmette la sua decisione alla persona o all’entità (…) dando[le] la possibilità di formulare osservazioni.
4. Qualora siano avanzate osservazioni o siano presentate nuove prove sostanziali, il Consiglio riesamina la decisione e ne informa opportunamente la persona o l’entità».
69 L’articolo 46, paragrafi 3 e 4, del regolamento n. 267/2012 prevede regole analoghe riguardo all’inserimento di un nome nell’allegato IX di detto regolamento.
70 Da tali disposizioni risulta che il Consiglio era tenuto a riesaminare l’inserimento del ricorrente alla luce delle sue osservazioni dell’8 dicembre 2012 e del 31 gennaio 2013. In assenza di un termine esatto, si deve ritenere che tale riesame dovesse avvenire entro un termine ragionevole. Ciò premesso, in sede di esame del carattere ragionevole del termine trascorso, occorre tenere conto del fatto che, per le ragioni esposte al precedente punto 64, le osservazioni in questione rappresentavano la prima opportunità per il ricorrente di far conoscere il suo punto di vista quanto alla fondatezza dell’inserimento del suo nome negli elenchi in parola, il che implica che esso aveva un interesse particolare a che il Consiglio procedesse alla revisione e lo informasse del suo risultato.
71 Nel caso di specie, la lettera del Consiglio del 14 marzo 2014 costituisce una risposta alle osservazioni del ricorrente, alle quali essa si riferisce esplicitamente. Tuttavia, detta lettera è stata inviata più di 15 mesi dopo la presentazione da parte del ricorrente delle sue prime osservazioni, l’8 dicembre 2012.
72 Alla luce di ciò, occorre concludere che il Consiglio ha risposto alle osservazioni del ricorrente entro un termine manifestamente irragionevole.
73 Ciò premesso, occorre verificare se tale violazione dei diritti della difesa del ricorrente giustifichi l’annullamento degli atti impugnati.
74 A tale proposito, occorre osservare che l’obiettivo dell’obbligo in questione è di assicurare che le misure restrittive nei confronti di una persona o entità siano giustificate al momento della loro adozione, alla luce delle osservazioni da essa formulate.
75 Orbene, dal precedente punto 71 emerge che la lettera del 14 marzo 2014 risponde a tale finalità.
76 In questo contesto, l’obiettivo delle disposizioni che prevedono l’obbligo del Consiglio di rispondere alle osservazioni presentate dalla persona o entità interessata è stato rispettato, seppure in maniera tardiva, e la violazione commessa dal Consiglio non produce quindi più effetti nefasti sulla situazione del ricorrente.
77 Pertanto, fatto salvo il diritto del ricorrente di chiedere, ex articolo 340 TFUE, il risarcimento del pregiudizio che esso avrebbe eventualmente subìto a causa del ritardo del Consiglio nell’esecuzione dell’obbligo in questione, il ricorrente non potrebbe avvalersi del ritardo di cui trattasi per ottenere l’annullamento delle misure restrittive che lo riguardano, adottate in forza degli atti impugnati.
78 Alla luce dei rilievi suesposti, occorre respingere la quarta censura e, di conseguenza, il terzo motivo nel suo complesso.
Sul primo motivo, vertente su un errore di valutazione
79 Il ricorrente sostiene che il Consiglio, poiché non ha rispettato alcuno dei criteri previsti dalla decisione 2010/413 e dal regolamento n. 267/2012 per l’adozione delle misure restrittive, è incorso in un errore di valutazione avendo adottato siffatte misure nei suoi confronti.
80 Il Consiglio contesta la fondatezza degli argomenti del ricorrente.
81 Come ha ricordato la Corte, nell’ambito del controllo delle misure restrittive, i giudici dell’Unione, in conformità alle competenze di cui sono investiti in forza del Trattato FUE, devono garantire un controllo, in linea di principio completo, della legittimità di tutti gli atti dell’Unione con riferimento ai diritti fondamentali che costituiscono parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione (v. sentenza del 28 novembre 2013, Consiglio/Fulmen e Mahmoudian, C‑280/12 P, Racc., EU:C:2013:775, punto 58 e giurisprudenza ivi citata).
82 Nel novero di tali diritti fondamentali figura, in particolare, il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva (v. sentenza Consiglio/Fulmen e Mahmoudian, punto 81 supra, EU:C:2013:775, punto 59 e giurisprudenza ivi citata).
83 L’effettività del controllo giurisdizionale garantito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea postula in particolare che il giudice dell’Unione si assicuri che l’atto in questione, che rivesta portata individuale per la persona o l’entità interessata, sia fondato su una base di fatto sufficientemente solida. Ciò implica una verifica dei fatti addotti nell’esposizione della motivazione sottesa a detto atto, cosicché il controllo giurisdizionale non si limita alla valutazione dell’astratta verosimiglianza della motivazione dedotta, ma consiste invece nell’accertare se la motivazione, o per lo meno uno dei suoi elementi, considerato di per sé sufficiente a suffragare l’atto medesimo, siano fondati (v., in tal senso, sentenza Consiglio/Fulmen e Mahmoudian, punto 81 supra, EU:C:2013:775, punto 64 e giurisprudenza ivi citata).
84 A tal fine, spetta al giudice dell’Unione procedere a tale esame, chiedendo, se necessario, all’autorità competente dell’Unione di produrre informazioni o elementi probatori, riservati o meno, pertinenti per un siffatto esame (v. sentenza Consiglio/Fulmen e Mahmoudian, punto 81 supra, EU:C:2013:775, punto 65 e giurisprudenza ivi citata).
85 Infatti, in caso di contestazione, è all’autorità competente dell’Unione che incombe il compito di dimostrare la fondatezza dei motivi posti a carico della persona interessata, e non già a quest’ultima di produrre la prova negativa dell’infondatezza di tali motivi (v. sentenza Consiglio/Fulmen e Mahmoudian, punto 81 supra, EU:C:2013:775, punto 66 e giurisprudenza ivi citata).
86 Nella fattispecie, il ricorrente sostiene, in via preliminare, che il Consiglio non ha mai reso noto il criterio assunto per l’adozione delle misure restrittive nei suoi confronti.
87 Orbene, tale censura è già stata esaminata e respinta nell’ambito dell’esame del secondo motivo. Come emerge dai precedenti punti da 39 a 42, infatti, l’indicazione secondo la quale il ricorrente è responsabile di un settore che costituisce una notevole fonte di reddito per il governo iraniano, letta congiuntamente all’articolo 20, paragrafo 1, della decisione 2010/413 e all’articolo 23, paragrafo 2, del regolamento n. 267/2012, gli consente di comprendere che sono state adottate misure restrittive nei suoi confronti sulla base del criterio relativo alle entità che sostengono il governo iraniano.
88 Di conseguenza, occorre verificare se il Consiglio abbia correttamente ritenuto che il ricorrente avesse sostenuto il governo iraniano.
89 In tale contesto, dalla giurisprudenza risulta che il criterio di cui trattasi si riferisce ad attività proprie della persona o entità interessata che, anche se queste ultime sono prive di per sé di qualsiasi legame diretto o indiretto con la proliferazione nucleare, sono tuttavia idonee a favorirne lo sviluppo, fornendo al governo iraniano risorse o agevolazioni di ordine materiale, finanziario o logistico che gli permettano di proseguire le attività di proliferazione. Pertanto, detto criterio si riferisce alle forme di sostegno che, per la loro rilevanza quantitativa o qualitativa, contribuiscono al perseguimento delle attività nucleari iraniane (v., in tal senso, sentenza del 16 luglio 2014, National Iranian Oil Company/Consiglio, T‑578/12, in fase di impugnazione, EU:T:2014:678, punti 119 e 120). Il suo obiettivo consiste nel privare il governo iraniano delle proprie fonti di reddito, al fine di costringerlo ad arrestare lo sviluppo del suo programma di proliferazione nucleare, in mancanza di risorse finanziarie sufficienti (sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, citata, in fase di impugnazione, EU:T:2014:678, punto 140).
90 Nel caso di specie, dagli elementi del fascicolo emerge che il ricorrente è coinvolto, in quanto ministero del governo iraniano, nelle attività di esportazione di elettricità, giacché in particolare riscuote le somme pagate dagli acquirenti dell’elettricità esportata. Il valore delle esportazioni in questione era di 0,67 miliardi di dollari statunitensi (USD) tra il marzo 2009 e il marzo 2010, di 0,87 miliardi di USD tra il marzo 2010 e il marzo 2011 e di 1,1 miliardi di USD tra il marzo 2011 e il marzo 2012.
91 Alla luce di tali considerazioni, occorre ritenere che le attività del ricorrente nel settore dell’esportazione di elettricità costituiscano una fonte di reddito per il governo iraniano e che, pertanto, configurino un sostegno, segnatamente finanziario, a quest’ultimo.
92 Il ricorrente obietta nondimeno, a fronte delle sue attribuzioni e del fatto che esso fornisce i suoi servizi a prezzi regolamentati sul mercato iraniano, di essere un beneficiario netto dei fondi del governo, piuttosto che una notevole fonte di reddito per detto governo. Il ricorrente aggiunge, a tale riguardo, che i fondi generati dall’esportazione di elettricità sono utilizzati, in particolare, per sovvenzionare la fornitura di elettricità ai cittadini iraniani.
93 Orbene, il fatto che il ricorrente fornisca servizi di interesse pubblico in perdita non implica che le sue attività di esportazione di elettricità non possano essere qualificate come attività di sostegno finanziario al governo iraniano e che non possano, quindi, giustificare l’adozione delle misure restrittive nei suoi confronti.
94 Invero, le attività del ricorrente legate all’esportazione di elettricità si distinguono dalle altre attribuzioni del medesimo, in quanto non costituiscono un servizio di interesse pubblico fornito alla popolazione iraniana. Pertanto, non sussiste alcun legame intrinseco tra le attività e le attribuzioni del ricorrente che richieda il loro esame congiunto. Ciò vale a maggior ragione in quanto, come risulta dagli elementi del fascicolo, le risorse finanziarie generate dalle attività di esportazione di elettricità non sono destinate ad una specifica voce del bilancio.
95 Parimenti, limitare la qualificazione di entità che sostiene finanziariamente il governo iraniano alle sole entità che svolgono attività redditizie nel loro complesso consentirebbe di eludere lo scopo delle misure restrittive in questione e pregiudicherebbe dunque la loro efficacia. Per evitare infatti l’applicazione di dette misure, basterebbe conferire ad ogni entità interessata, oltre a competenze e attività generatrici di risorse, competenze e attività in perdita di equivalente importo.
96 Inoltre, il congelamento dei fondi del ricorrente, motivato dalle sue attività di esportazione di elettricità, risponde all’obiettivo indicato al precedente punto 89, consistente nel privare il governo iraniano delle sue fonti di reddito, indipendentemente dal fatto che le altre attività del ricorrente siano in perdita. In virtù di detto congelamento, infatti, il governo iraniano, di cui il ricorrente è parte integrante, è privato di una quota di risorse finanziarie necessarie per assicurare l’insieme delle sue attività, comprese quelle estranee all’ambito di competenza del ricorrente e legate alla proliferazione nucleare.
97 Di conseguenza, la questione essenziale per valutare se il ricorrente sostenga finanziariamente il governo iraniano non è la sua redditività globale, bensì l’eventuale carattere redditizio delle sue attività di esportazione di elettricità. Orbene, il ricorrente non contesta il rilievo che dette attività siano redditizie.
98 In tale contesto, occorre considerare che il ricorrente ha sostenuto il governo iraniano, mediante un apporto finanziario, a prescindere dal fatto che le sue attività possano, nel complesso, risultare in perdita. Inoltre, tenuto conto delle indicazioni di cui al precedente punto 90, il sostegno fornito non può essere ritenuto trascurabile, malgrado l’affermazione del ricorrente secondo cui detto sostegno costituisce solo una parte minima del bilancio del governo iraniano.
99 Di conseguenza, il Consiglio non ha commesso un errore disponendo misure restrittive nei confronti del ricorrente sulla base del rilievo che quest’ultimo è un’entità che sostiene il governo iraniano.
100 Tale conclusione non è messa in discussione dall’affermazione del ricorrente secondo la quale il Consiglio non avrebbe validamente suffragato i motivi dedotti nei suoi confronti.
101 A tale proposito, dall’esame effettuato ai precedenti punti da 89 a 99 emerge che il ricorrente non contesta la circostanza di fatto principale addebitatagli dal Consiglio, vale a dire che le sue attività generano risorse finanziarie che vengono messe a disposizione del governo iraniano, bensì la pertinenza di tale circostanza rispetto al criterio giuridico applicato dal Consiglio. Orbene, in assenza di una contestazione, il Consiglio non era tenuto ad apportare elementi probatori per corroborare la fondatezza della circostanza di fatto in parola, come risulta dalla giurisprudenza citata al precedente punto 85.
102 Da ultimo, il ricorrente contesta il fatto di essere responsabile della formulazione della politica nucleare dell’Iran, contrariamente a quanto suggeriscono gli elementi del fascicolo del Consiglio.
103 A tale riguardo, è certamente vero che la proposta del 19 settembre 2012 e il documento del Consiglio del 17 gennaio 2013 recante il riferimento «Coreu PESC/0711/12 COR 1», versati al fascicolo di quest’ultimo, si riferiscono al ruolo del ricorrente nell’ambito della politica nucleare dell’Iran.
104 Tuttavia, da un lato, tenuto conto della motivazione degli atti impugnati, occorre rilevare che l’argomento del ricorrente non riguarda una circostanza su cui il Consiglio si è basato nell’adottare gli atti suddetti. Tale argomento dev’essere quindi respinto in quanto inconferente.
105 Dall’altro lato, in ogni caso, dall’esame sopra effettuato emerge che il motivo vertente sul fatto che il ricorrente sostiene il governo iraniano è fondato. Giacché tale motivo è sufficiente, di per sé, a giustificare l’inserimento del nome del ricorrente negli elenchi controversi, l’inesattezza di altre affermazioni eventuali del Consiglio non può pregiudicare la legittimità degli atti impugnati, a mente della giurisprudenza citata al precedente punto 83.
106 Alla luce di quanto precede, occorre respingere il primo motivo.
Sul quarto motivo, vertente su una violazione dei diritti fondamentali del ricorrente e del principio di proporzionalità
107 Il ricorrente sostiene che, adottando le misure restrittive nei suoi confronti, il Consiglio ha limitato, in maniera sproporzionata, i suoi diritti fondamentali, tra cui il diritto di proprietà, il diritto di esercitare un’attività economica e il diritto al rispetto della sua reputazione.
108 In primo luogo, il ricorrente afferma che le misure restrittive che lo riguardano producono gravi conseguenze, in particolare in quanto pregiudicano l’esercizio delle sue funzioni, fondamentali per la salute e il benessere del popolo iraniano. Orbene, dette misure non sarebbero né necessarie né proporzionate al conseguimento dell’obiettivo consistente nell’impedire la proliferazione nucleare e il suo finanziamento, atteso che il ricorrente non vi è coinvolto. L’approccio del Consiglio, infatti, potrebbe giustificare il congelamento dei fondi di qualsiasi ministero del governo iraniano, indipendentemente dai suoi legami con il programma nucleare, il che sarebbe manifestamente sproporzionato.
109 In secondo luogo, il ricorrente ritiene che le misure restrittive che lo riguardano violino i principi di certezza del diritto e di prevedibilità. Secondo il ricorrente, infatti, posto che esso non sostiene finanziariamente il governo iraniano, dette misure sono fondate sulla mera circostanza che esso costituisce un ministero di quest’ultimo. Orbene, in una tale situazione, il ricorrente non disporrebbe di alcun mezzo per sapere come ottenere la revoca di dette misure.
110 In terzo luogo, una violazione del principio di proporzionalità deriverebbe altresì dalla violazione dei diritti procedurali del ricorrente.
111 Il Consiglio contesta la fondatezza degli argomenti del ricorrente.
112 In via preliminare, per quanto riguarda l’argomento esposto al precedente punto 110, occorre rilevare che, come emerge dai precedenti punti da 30 a 78, gli atti impugnati non sono viziati da una violazione dei diritti procedurali del ricorrente tale da giustificare il loro annullamento. Pertanto, la tesi propugnata dal ricorrente, secondo la quale la violazione dei suoi diritti procedurali comporterebbe una violazione del principio di proporzionalità, non può condurre all’annullamento degli atti impugnati.
113 Quanto alle altre censure, occorre ricordare che, in forza del principio di proporzionalità, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione, la legittimità del divieto di un’attività economica è subordinata alla condizione che le misure di divieto siano adeguate e necessarie per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta fra più misure appropriate, occorre ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (v. sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, punto 59 supra, EU:T:2013:397, punto 179 e giurisprudenza ivi citata).
114 Orbene, da un lato, come già ricordato sopra, secondo la giurisprudenza, il congelamento dei fondi delle entità che sostengono il governo iraniano mira a privare quest’ultimo delle proprie fonti di reddito, al fine di costringerlo ad arrestare lo sviluppo del suo programma di proliferazione nucleare, in mancanza di risorse finanziarie sufficienti (sentenza National Iranian Oil Company/Consiglio, punto 89 supra, in fase di impugnazione, EU:T:2014:678, punto 140). Pertanto, le misure restrittive nei confronti del ricorrente rispondono all’obiettivo perseguito dal Consiglio, benché il ricorrente non sia direttamente coinvolto nella proliferazione nucleare.
115 Dall’altro lato, se è vero che il ricorrente adduce che le misure restrittive che lo riguardano producono gravi ripercussioni su di esso, segnatamente per quanto riguarda la volontà delle società iraniane di cooperare con il medesimo nel settore della purificazione e depurazione dell’acqua, esso nondimeno non ha corroborato le sue affermazioni mediante elementi di prova o informazioni concrete.
116 In ogni caso, è certamente vero che i diritti del ricorrente, tra cui in particolare il diritto di proprietà, sono limitati notevolmente da dette misure, in quanto esso non può, in particolare, né disporre dei suoi fondi situati nel territorio dell’Unione o detenuti dai cittadini di quest’ultima né trasferire i suoi fondi verso l’Unione, se non in forza di particolari autorizzazioni.
117 Tuttavia, risulta dalla giurisprudenza che i diritti fondamentali invocati dal ricorrente non sono prerogative assolute e che il loro esercizio può essere oggetto di restrizioni giustificate in nome di obiettivi di interesse generale perseguiti dall’Unione. Infatti, qualsiasi misura restrittiva economica o finanziaria comporta, per definizione, conseguenze negative sui diritti di proprietà, con danni per soggetti di cui non è stata dimostrata la responsabilità riguardo alla situazione che ha condotto all’adozione delle misure di cui trattasi. L’importanza degli obiettivi perseguiti dalla normativa controversa è tale da giustificare eventuali conseguenze negative, anche ingenti, per taluni operatori (v., in tal senso, sentenza del 9 luglio 2009, Melli Bank/Consiglio, T‑246/08 e T‑332/08, Racc., EU:T:2009:266, punto 111 e giurisprudenza ivi citata).
118 Nel caso di specie, attesa l’importanza primaria del mantenimento della pace e della sicurezza internazionali, gli inconvenienti causati al ricorrente non sono sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti. Ciò vale a maggior ragione poiché, da un lato, tali restrizioni riguardano solo una parte degli attivi del ricorrente e, dall’altro, la decisione 2010/413 e il regolamento n. 267/2012 prevedono talune eccezioni al congelamento dei fondi delle entità interessate da misure restrittive.
119 Da ultimo, occorre rilevare che l’argomento riguardante la presunta violazione dei principi di certezza del diritto e di prevedibilità è fondato su una premessa errata. Come risulta dall’esame del primo motivo, infatti, il ricorrente non è stato interessato da misure restrittive per il solo fatto di essere un ministero del governo iraniano, ma per aver sostenuto finanziariamente quest’ultimo. Pertanto, l’argomento del ricorrente non può essere accolto.
120 Alla luce di quanto precede, occorre respingere il quarto motivo e, di conseguenza, il ricorso nel suo complesso.
Sulle spese
121 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il ricorrente è rimasto soccombente, dev’essere condannato alle spese, conformemente alle conclusioni del Consiglio.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Il Ministry of Energy of Iran è condannato alle spese.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo l’8 settembre 2015.
Firme