CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
GERARD HOGAN
apresentadas em 7 de maio de 2020(1)
Processo C‑594/18 P
República da Áustria
contra
Comissão Europeia
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Auxílios de Estado — Auxílio previsto pelo Reino Unido a favor da unidade C da Central Nuclear de Hinkley Point — Contrato diferencial, acordo do Secretário de Estado e garantia de crédito — Decisão que declara o auxílio compatível com o mercado interno — Objetivo de interesse público — Auxílio ao investimento — Auxílio ao funcionamento — Artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE — Artigo 194.o, n.o 2, TFUE — Artigo 106.o‑A, n.o 3, do Tratado Euratom — Promoção da energia nuclear — Comunicação sobre as garantias»
I. Introdução
1. Este processo pode ser descrito como o aspeto jurídico de um diferendo entre Estados‑Membros que são a favor de energia nuclear e os que não são. Ambas as partes alegam atuar tendo em vista a proteção do ambiente (2). A essência do problema reside na questão fundamental de saber se a construção de uma central nuclear pode ser objeto de uma aprovação de um auxílio estatal pela Comissão Europeia para os efeitos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE. Talvez seja essa a questão mais importante que se coloca no âmbito do presente recurso do Acórdão do Tribunal Geral de 12 de julho de 2018 no processo T‑356/15, Áustria/Comissão (3) (a seguir «acórdão recorrido»).
2. Nesse acórdão, o Tribunal Geral negou provimento a um recurso de anulação interposto pela República da Áustria contra a validade da Decisão (UE) 2015/658 da Comissão, de 8 de outubro de 2014 (4) (a seguir «decisão controvertida»). Essa decisão diz respeito ao apoio financeiro por parte do Reino Unido à construção da unidade C da Central Nuclear de Hinkley, situada na costa sudoeste de Inglaterra. Como seria de esperar, os pormenores tanto da decisão controvertida como do acórdão recorrido são complexos: o simples facto de o acórdão do Tribunal Geral conter 736 números fala por si.
3. No entanto, como já referi, a essência do presente recurso interposto pela República da Áustria reside precisamente na tese desta última segundo a qual, perante a sua (e de vários outros Estados‑Membros) firme oposição à construção de centrais nucleares, a concessão de auxílios a esse tipo de projetos por outros Estados‑Membros que defendem a energia nuclear está, expressa ou implicitamente, excluída pelos diferentes Tratados que regem a União Europeia (entre os quais o Tratado Euratom). Por seu turno, o Reino Unido (que interveio em apoio da decisão controvertida) alega que tem o direito de escolher a sua própria política energética, o que implica o direito de escolher «entre diferentes fontes energéticas e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético», como é reconhecido pelo artigo 194.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE.
4. Raras vezes o Tribunal de Justiça teve oportunidade de se pronunciar sobre a correta aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, disposição sobre a qual o Tribunal Geral desenvolveu jurisprudência ao longo dos anos. Entre as questões suscitadas no âmbito do presente recurso, o Tribunal de Justiça é chamado a pronunciar‑se sobre a questão de saber se os auxílios estatais devem satisfazer objetivos específicos para ser compatíveis com o mercado comum em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE e, em caso afirmativo, quais são esses objetivos. Terá ainda oportunidade de considerar se, no âmbito da apreciação de auxílios estatais a uma atividade abrangida pelo Tratado Euratom, outros objetivos da União conforme referidos no TUE e no TFUE — no caso em apreço, a proteção do ambiente — devem ou não ser tidos em conta.
II. Quadro jurídico
5. Os artigos 107.o, n.o 3, alínea c), 192.o, n.o 2, alínea c), e 194.o, n.o 2, TFUE e os artigos 1.o, 2.o, 106.o‑A, n.o 3, e o artigo 192.o, primeiro parágrafo, do Tratado Euratom são as disposições de direito primário que constituem o quadro jurídico do presente recurso.
6. O artigo 1.o, alínea c), do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (5), contém a seguinte definição:
«“Novo auxílio”, quaisquer auxílios, isto é, regimes de auxílio e auxílios individuais, que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente».
7. O artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão, de 21 de abril de 2004, relativo à aplicação do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho (6), tem a seguinte redação:
«1. Para efeitos da alínea c) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, entende‑se por alteração de um auxílio existente qualquer modificação que não seja de natureza puramente formal ou administrativa destinada a não afetar a apreciação da compatibilidade da medida de auxílio com o mercado comum. Qualquer aumento até 20 % do orçamento inicial de um regime de auxílios existente não é considerado como uma alteração de auxílio existente.
2. Serão notificadas por meio do formulário simplificado constante do Anexo II as seguintes alterações de auxílios existentes:
a) aumentos de mais de 20 % do orçamento de um regime de auxílios autorizado;
b) prorrogação até seis anos de regimes de auxílios existentes autorizados, com ou sem aumento de orçamento;
c) reforço dos critérios de aplicação de regimes de auxílios autorizados, redução da intensidade de auxílio ou redução das despesas elegíveis.
[…]
3. O procedimento de notificação simplificado não pode ser utilizado para notificar alterações de regimes de auxílios relativamente aos quais os Estados‑Membros não tiverem apresentado relatórios anuais […]»
8. O ponto 3.2 da Comunicação da Comissão relativa à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios estatais sob forma de garantias (7) (a seguir «Comunicação sobre as garantias») tem a seguinte redação:
«No que respeita às garantias estatais particulares, a Comissão considera que o preenchimento das seguintes condições é suficiente para excluir a existência de um auxílio estatal.
a) O mutuário não se confronta com dificuldades financeiras.
[…]
b) A extensão da garantia pode ser devidamente avaliada na altura da sua concessão. Tal implica que a garantia deve estar associada a uma operação financeira específica, deve respeitar a um montante máximo estabelecido e ser limitada no tempo.
c) A garantia não cobre mais de 80 % do montante em dívida do empréstimo ou de outra obrigação financeira; este limite não se aplica às garantias que cobrem títulos de dívida.
[…]
d) É pago um preço de mercado pela garantia.
[…]»
9. Os pontos 5.1 e 5.2 da Comunicação sobre as garantias dispõem o seguinte:
«5.1. Aspetos gerais
As garantias estatais abrangidas pelo âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o [CE (atual artigo 107.o, n.o 1, TFUE)] devem ser apreciadas pela Comissão com o objetivo de determinar se são ou não compatíveis com o mercado comum. Previamente à realização desta apreciação em matéria de compatibilidade, deve ser identificado o beneficiário do auxílio.
5.2. Apreciação
A compatibilidade do auxílio com o mercado comum será examinada pela Comissão em conformidade com as regras que são aplicáveis a outras formas de auxílio. […]»
III. Antecedentes do litígio
10. Em 22 de outubro de 2013, o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte notificou medidas de apoio à construção de uma nova central nuclear que seria constituída pela unidade C da Central Nuclear de Hinkley Point, na proximidade de duas centrais nucleares já existentes, conhecidas como Hinkley Point A e Hinkley Point B (a seguir «Hinkley Point C»). O beneficiário das medidas notificadas é uma sociedade denominada NNB Generation Company Limited (a seguir «NNBG»), filial da EDF Energy plc (a seguir «EDF»).
11. As medidas notificadas e que estão detalhadamente descritas na secção 2 da decisão controvertida são as seguintes:
– Um contrato que visa oferecer estabilidade de preços para as vendas de eletricidade produzida em Hinkley Point C. O conceito de base desse contrato é o seguinte: a NNBG receberá ou pagará a diferença entre um preço de exercício predeterminado, calculado com base nos custos previstos para a construção e o funcionamento da NNBG, que inclui um lucro razoável (8), e um preço de referência fixado pelo Reino Unido para todos os operadores apoiados por essa medida que fornecem energia no mesmo segmento (9) (a seguir «contrato diferencial»). Além disso, o contrato contém um mecanismo de partilha de ganhos. É celebrado entre a NNBG e a Low Carbon Contracts Company Ltd, uma entidade que será financiada através de uma obrigação legal que recai, de forma coletiva, sobre todos os fornecedores autorizados.
– Acresce que a NNBG ficará salvaguardada e pode recuperar alguns custos relativos a certas alterações legislativas e a NNBG e os seus investidores irão receber uma indemnização em caso de encerramento da HPC por motivos políticos (10) ou por motivos relacionados com a indisponibilidade de um seguro de responsabilidade civil contra acidentes nucleares. Nestes casos, a NNBG pode ser transferida para o Governo do Reino Unido.
– O supramencionado direito que os investidores da NNBG têm de receber uma indemnização em caso de encerramento por motivos políticos é acompanhado por um acordo de garantia a celebrar entre o Secretário de Estado do Reino Unido para a Energia e as Alterações Climáticas e os investidores da NNBG, em conformidade com o qual o Secretário de Estado pagará a indemnização acordada caso a Low Carbon Contracts Company Ltd não possa fazê‑lo (a seguir «acordo do Secretário de Estado»).
– O Reino Unido garantirá obrigações a emitir pela NNBG para financiar o investimento. A garantia cobre o pagamento atempado do capital em dívida e dos juros da dívida elegível, e podia atingir 17 mil milhões de libras esterlinas (GBP) (a seguir «garantia de crédito»).
12. Por Decisão de 18 de dezembro de 2013 (11), a Comissão deu início ao procedimento formal de investigação relativamente às medidas notificadas.
13. Esse procedimento levou à adoção pela Comissão, em 8 de outubro de 2014, da decisão controvertida. Nessa decisão, a Comissão declarou que as medidas notificadas constituíam um auxílio estatal, mas que também eram compatíveis com o mercado interno, em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE.
14. O dispositivo da decisão controvertida tem a seguinte redação:
«Artigo 1.o
O auxílio à Hinkley Point C, sob a forma de um Contrato Diferencial, do Acordo do Secretário de Estado e de uma garantia de crédito, bem como todos os elementos conexos que o Reino Unido tenciona aplicar, é compatível com o mercado interno na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c) [TFEU].
Por conseguinte, é autorizada a execução do referido regime de auxílios.
[…]»
IV. Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdão recorrido
15. Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de julho de 2015, a República da Áustria interpôs um recurso de anulação da decisão controvertida. Por decisão do presidente da Secção de 18 de dezembro de 2015, foi admitida a intervenção do Grão‑Ducado do Luxemburgo em apoio da República da Áustria. Por decisões do presidente da Secção de 9 de dezembro de 2015, de 6 de janeiro de 2016 e de 11 de janeiro de 2016, foi admitida a intervenção da República Checa, da República Francesa, da Hungria, da República da Polónia, da Roménia, da República Eslovaca e do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte em apoio da Comissão.
16. A República da Áustria invocou dez fundamentos de recurso no Tribunal Geral.
17. No acórdão recorrido, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso na sua totalidade. Condenou a República da Áustria a suportar as suas próprias despesas e as despesas efetuadas pela Comissão Europeia. Os intervenientes foram condenados a suportar as suas próprias despesas.
V. O presente recurso
A. Pedidos das partes e tramitação processual no Tribunal de Justiça
18. A República da Áustria conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
– anular integralmente o acórdão recorrido;
– dar integral provimento ao recurso de anulação interposto em primeira instância contra a decisão controvertida;
– condenar a Comissão Europeia nas despesas.
19. O Grão‑Ducado do Luxemburgo apoia os pedidos da República da Áustria.
20. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar a República da Áustria nas despesas.
21. A República Checa e a República Eslovaca apoiam plenamente os pedidos da Comissão. A República Francesa, a Hungria, a República da Polónia e o Reino Unido apoiam o pedido da Comissão de negar provimento ao recurso.
22. Foram apresentadas observações escritas sobre o presente recurso por todas as partes intervenientes em primeira instância, com exceção da Roménia. A República Checa, a República Francesa, a Hungria, a República da Áustria e o Reino Unido, bem como a Comissão, foram ouvidos em alegações na audiência no Tribunal de Justiça em 28 de janeiro de 2020.
B. Efeitos da saída do Reino Unido da UE e Euratom
23. O Reino Unido saiu da União Europeia à meia‑noite (CET) em 31 de janeiro de 2020. Dado que o presente processo não foi intentado contra o Reino Unido, essa questão não tem, enquanto tal, nenhuma incidência direta no processo. Todavia, saliente‑se que, por força do artigo 89.o do Acordo sobre a saída do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte da União Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atómica (12), o acórdão do Tribunal de Justiça continuará a ser plenamente vinculativo para o Reino Unido e no seu território, se for proferido antes do termo do período de transição.
24. Em todo o caso, a República da Áustria tem manifestamente legitimidade para pedir a anulação do acórdão recorrido.
C. Análise do presente recurso
25. O presente recurso para o Tribunal de Justiça podem ser resumidos a em cinco fundamentos distintos, que reproduzem em grande parte os diferentes fundamentos apresentados no Tribunal Geral. No entanto, importa salientar que determinados fundamentos de anulação da decisão controvertida que foram invocados pela República da Áustria no Tribunal Geral já não o são no Tribunal de Justiça.
26. Com o seu primeiro fundamento a República da Áustria alega que a construção de uma nova central nuclear não é um objetivo legítimo no interesse da União suscetível de ser prosseguido com auxílios estatais. Para esse efeito, contesta os n.os 79 e seguintes, 97 e 517 do acórdão recorrido. Com o seu segundo fundamento a República da Áustria alega que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar, nos n.os 105, 139, 140, 144, 151 e 240 do acórdão recorrido, que as medidas em causa são compatíveis com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, uma vez que a atividade económica em causa não tinha sido definida corretamente e não reconheceu que a existência de uma deficiência de mercado é um requisito para um auxílio ser compatível com o mercado interno. Com o seu terceiro fundamento a República da Áustria contesta a apreciação feita nos n.os 405, 413, 470, 499, 506, 507, 515 e seguintes do acórdão recorrido, na medida em que o Tribunal Geral considerou que as medidas de auxílio eram proporcionadas. Com o seu quarto fundamento a República da Áustria alega que o auxílio constitui um auxílio ao funcionamento contrário às regras da União Europeia relativas a auxílios estatais, contestando assim os n.os 612 e 613 do acórdão recorrido. Com o seu quinto fundamento a República da Áustria considera, por um lado, que a decisão controvertida não determinou de forma suficiente os elementos de auxílio que permitem a aplicação do teste da proporcionalidade, e, por outro, que a decisão controvertida viola a Comunicação sobre as garantias. A esse respeito, critica os n.os 251 e seguintes, 279 e 361 do acórdão recorrido, nos quais o Tribunal Geral rejeitou a aplicação das orientações e dos regulamentos que não são diretamente aplicáveis por força dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, bem como os n.os 309 e 338 do acórdão recorrido, no que respeita à aplicação da Comunicação sobre as garantias.
27. Proponho abordar sucessivamente os diferentes fundamentos de recurso.
1. Primeiro fundamento: a construção de uma central nuclear não é um objetivo legítimo no interesse da União
a) Resumo dos argumentos da República da Áustria
28. O primeiro fundamento divide‑se em três partes. Em primeiro lugar, a República da Áustria alega que o Tribunal Geral presumiu incorretamente, no n.o 79 e segs. do acórdão recorrido, que para determinar se o apoio à energia nuclear constitui um interesse suscetível de ser prosseguido com auxílios estatais o critério pertinente consiste em saber se o interesse prosseguido constitui um «interesse público», e não em saber se constitui um «interesse comum». Com base nessa apreciação, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que o auxílio era compatível com o mercado interno pelo simples facto de servir um interesse público.
29. A República da Áustria alega que, no âmbito dessa apreciação, o Tribunal Geral se afastou da prática da Comissão e de jurisprudência assente, em conformidade com as quais qualquer auxílio estatal deve prosseguir um «interesse comum» da União. A República da Áustria acrescenta que um interesse comum da União é um interesse comum a todos os Estados‑Membros.
30. Com a segunda parte do seu primeiro fundamento, a República da Áustria alega que o Tribunal Geral cometeu um erro ao considerar, no n.o 97 do acórdão recorrido, que o artigo 2.o, alínea c), do Tratado Euratom pode ser invocado para justificar os auxílios estatais aos investimentos no domínio da energia nuclear. A redação desta disposição não visa a criação de novas capacidades de produção de energia nuclear, mas apenas «[f]acilitar os investimentos e assegurar […] a criação das instalações essenciais ao desenvolvimento da energia nuclear da Comunidade». O capítulo IV do Tratado Euratom («Investimentos») também não menciona o auxílio estatal como uma medida destinada a alcançar esse objetivo.
31. No âmbito da terceira parte do seu primeiro fundamento, a República da Áustria critica o Tribunal Geral por se ter baseado no artigo 106.o‑A do Tratado Euratom ao aplicar o artigo 107.o TFUE, na medida em que o Tratado Euratom não contém nenhuma regra relativa a auxílios estatais. Uma vez que o Tribunal Geral aplicou o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE a uma situação regulada pelo Tratado Euratom, também deveria ter tomado em consideração outras disposições do direito da União não abrangidas pelo Tratado Euratom. Trata‑se das disposições relativas à proteção do ambiente — que abrange a proteção da saúde —, nomeadamente o artigo 37.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), e do artigo 11.o TFUE, mais concretamente «[n]o âmbito do estabelecimento ou do funcionamento do mercado interno e tendo em conta a exigência de preservação e melhoria do ambiente […] [a promoção] de eficiência energética e [de] economias de energia, bem como o desenvolvimento de energias novas e renováveis», especificamente definidos como objetivos da política da União no artigo 194.o, n.o 1, alínea c), TFUE. Sublinha igualmente que, no seu entendimento, o facto de o Tribunal Geral não ter tido em conta esses objetivos é contrário aos princípios da precaução, do «poluidor‑pagador» e da sustentabilidade. A este respeito, a República da Áustria contesta o n.o 516 do acórdão recorrido.
b) Apreciação
32. Pode ser útil começar por abordar a questão preliminar relativa à articulação geral entre o Tratado Euratom e o TFUE, que contém as disposições relativas a auxílios estatais aqui em causa, dado que essa questão é pertinente para vários argumentos invocados pela República da Áustria. Ao fazê‑lo, abordarei parcialmente a terceira parte do primeiro fundamento.
1) Articulação entre o Tratado Euratom e as disposições do TUE e do TFUE
33. Como proponho ilustrar nas presentes conclusões, embora alegue que a instalação de novas centrais nucleares não está abrangida pelo artigo 2.o, alínea c), do Tratado Euratom, a República da Áustria não parece sugerir que o Tratado Euratom não tem, enquanto tal, um papel a desempenhar no caso em apreço. Sustenta antes que, uma vez que o Tratado Euratom não abrange auxílios estatais no setor da energia nuclear, este setor não deve — e, talvez seja mais correto dizer, não pode — ser apoiado por auxílios estatais. Isto convida a examinar mais detalhadamente a articulação do Tratado Euratom com o TUE e com o TFUE, e, em especial, o alcance e o significado do artigo 106.o‑A, n.o 3, do Tratado Euratom e do artigo 194.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE.
34. O enunciado do artigo 106.o‑A, n.o 3, do Tratado Euratom esclarece que o Tratado Euratom está em pé de igualdade com o TUE e com o TFUE enquanto direito primário (13). Indica que as disposições do TUE e do TFUE, na medida em que derrogam as disposições do Tratado Euratom, não podem ser aplicadas no âmbito deste último (14). Tal como o Tribunal Geral declarou: «Por conseguinte, as disposições do Tratado Euratom constituem regras especiais em relação às disposições do [TFUE] e, assim, derrogam estas últimas em caso de conflito» (15).
35. Isto significa que, se determinada questão tiver sido tratada especialmente por uma disposição do Tratado Euratom, não há lugar à aplicação do TUE ou do TFUE se dispuserem em sentido contrário.
36. Saber o que acontece se uma questão não estiver contemplada no Tratado Euratom talvez não seja assim tão simples. Como salientou o advogado‑geral M. Szpunar nas suas Conclusões no processo Kernkraftwerke Lippe‑Ems (16), há duas formas de abordar a articulação entre esses Tratados. Uma delas consiste em considerar que o Tratado Euratom se ocupa de forma exaustiva de todas as questões respeitantes ao domínio da energia nuclear, não deixando espaço para a aplicação nem do TUE nem do TFUE. A outra abordagem consiste em considerar que o TUE e o TFUE se aplicam em todos os domínios abrangidos pelo direito da União de que o Tratado Euratom não se ocupa.
37. Dado que o Tratado Euratom é apenas um tratado setorial destinado a facilitar a investigação, o desenvolvimento e o investimento na indústria nuclear (17), ao passo que o TUE e o TFUE têm objetivos muito mais amplos, e tendo em conta as numerosas competências da União num amplo leque de domínios e de setores, parece adequado aplicar as regras do TFUE sempre que o Tratado Euratom não contenha regras mais específicas. Seria estranho, por exemplo, que as disposições do artigo 157.o, n.o 1, TFUE, relativas a igualdade de remuneração, não fossem aplicáveis aos trabalhadores do setor da energia nuclear. É esta, em todo o caso, a abordagem que se reflete igualmente na jurisprudência do Tribunal de Justiça (18).
38. Daqui resulta, na minha opinião, que as disposições do Tratado Euratom devem ser consideradas leges speciales em relação às disposições do TFUE, que não excluem a aplicação das disposições do TFUE se o Tratado Euratom não contiver regras especiais ou específicas na matéria. Com efeito, qualquer outra conclusão significaria que a produção de energia nuclear não era regulada por nenhuma das regras gerais que regulam o mercado interno. No caso em apreço, é evidente que o Tratado Euratom não contém regras especiais relativas a auxílios estatais. Por conseguinte, as disposições dos artigos 107.o, 108.o e 109.o TFUE aplicam‑se aos auxílios concedidos pelos Estados‑Membros no domínio da energia nuclear.
39. A República da Áustria parece reconhecê‑lo. Sustenta, todavia, que, se se admitir que as regras relativas aos auxílios estatais — que prosseguem o objetivo do TFUE de alcançar/manter uma concorrência sem distorções — são aplicáveis no domínio da energia nuclear, outros objetivos do Tratado, como a proteção do ambiente, o princípio do poluidor‑pagador e o artigo 37.o da Carta (relativo à proteção do ambiente) devem igualmente ser tidos em conta.
40. Não posso, no entanto, concordar com esse argumento, uma vez que equivale, essencialmente, a afirmar que a energia nuclear é, per se, incompatível com os objetivos ambientais do TFUE e que, por conseguinte, qualquer auxílio estatal à construção ou ao funcionamento dessas centrais não deveria ser permitido.
41. Obviamente, é verdade que, no plano político, as vantagens (ou, sendo esse o caso, as desvantagens) da energia nuclear são vivamente debatidos em muitos Estados‑Membros e que se trata de uma questão em relação à qual não existe, atualmente, um verdadeiro consenso. Há quem possa pensar que a sombra de Three Mile Island, Fukushima e, sobretudo, Chernobil, ameaça a construção e o desenvolvimento de qualquer central nuclear e que essas experiências são suficientes para demonstrar a existência de um risco ambiental sério cuja eliminação é simplesmente impossível. Há quem possa pensar que, uma vez que a energia nuclear fornece uma fonte de energia sustentável e com baixo teor de carbono, deve fazer parte de um pacote de aprovisionamento energético, se o recurso a combustíveis fósseis tiver de terminar e as metas em matéria de alterações climáticas tiverem de ser alcançadas.
42. Evidentemente, o Tribunal de Justiça não dispõe da competência e, não menos importante, da legitimidade democrática para se pronunciar sobre tais questões. Parece‑me bastante dizer que, se o desenvolvimento da energia nuclear é, como salienta o Tratado Euratom, um objetivo claramente definido de direito primário da União, esse objetivo não pode estar, a esse respeito, juridicamente subordinado a outros — eventualmente incompatíveis — objetivos do TFUE. Além disso, o enunciado claro do artigo 194.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE reconhece manifestamente o direito de cada Estado‑Membro de escolher «entre diferentes fontes energéticas e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético», e esse direito deve alargar‑se, no caso de um Estado‑Membro assim o entender, ao direito de desenvolver energia nuclear e centrais nucleares que fazem parte das suas fontes de aprovisionamento energético.
43. Com efeito, qualquer outra conclusão equivaleria a privar de effet utile e de conteúdo o artigo 106.o‑A, n.o 3, do Tratado Euratom e o artigo 194.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE.
2) Quanto à operatividade do primeiro fundamento invocado no Tribunal de Justiça
44. Seguidamente, há que apreciar a alegação da Comissão de que o primeiro fundamento é inoperante. Em apoio desse argumento, a Comissão invoca o n.o 85 do acórdão recorrido e o facto de essa parte do acórdão não ter sido contestada pela República da Áustria (19). A Comissão alega que a questão de saber se uma medida de auxílio prossegue um «interesse comum» ou um «interesse público» é irrelevante, uma vez que o Tribunal Geral referiu nesse número que, no âmbito da aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, há que distinguir entre o objetivo prosseguido por um Estado‑Membro e a condição de o auxílio estatal não alterar as condições das trocas comerciais de forma contrária ao interesse comum. Baseando‑se nesse número, a Comissão alega que o Tribunal Geral não considerou que, para ser admissível em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, o auxílio devia prosseguir um interesse público. Portanto, enquanto a República da Áustria alega que o critério correto deveria ter sido o do «interesse comum» e não o do «interesse público», a Comissão considera que o Tribunal Geral não aplicou nenhum desses critérios no seu acórdão.
45. Não concordo com essa apreciação. No n.o 87 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que «[…] não é possível daí deduzir que os objetivos de interesse público que podem ser prosseguidos por um Estado‑Membro limitam‑se aos que são comuns a todos ou à maioria dos Estados‑Membros» (20). Isto significa, portanto, que o Tribunal Geral está a ter em conta a finalidade de uma medida de auxílio que, em seu entender, deve ser o de prosseguir um interesse público. Se não considerasse este critério relevante (21), o Tribunal de Justiça também não teria tido de «requalificar» a expressão «interesse comum» usado no seu Acórdão Mediaset/Comissão (22) de forma a significar «interesse público», por contraposição a «interesse privado» (23).
46. Também não posso concordar com a alegação da Comissão de que o Tribunal Geral não se baseou num critério distinto que estabelece que o auxílio em causa deve contribuir para o desenvolvimento de um «interesse público» porque a facilitação do desenvolvimento de «certas atividades […] económicas» — requisito estabelecido diretamente na redação do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE — constitui per se esse «interesse público», nem que os termos «interesse comum» e «interesse público» são sinónimos. Passo a dar apenas três exemplos. Em primeiro lugar, no n.o 48 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que, «para poder ser declarado compatível com o mercado interno em aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, um auxílio deve visar o desenvolvimento de uma atividade que constitua um objetivo de interesse público» (24). Em segundo lugar, no número seguinte, o Tribunal Geral considera que importa começar por apreciar o objetivo de interesse público em que se baseou o Reino Unido.
47. Em terceiro lugar, na sua referência ao seu Acórdão Mediaset/Comissão (25), o Tribunal Geral deixou claro que se baseou nesse requisito, ainda que apenas para excluir «interesses privados» (26). Só nos n.os 79 a 128 do acórdão recorrido, sob o título «Quanto aos argumentos que visam pôr em causa a conclusão da Comissão de que a promoção da energia nuclear constitui um objetivo de interesse “comum”», a expressão «objetivo de interesse público» foi utilizada 16 vezes — curiosamente, mesmo quando evocou a decisão controvertida em que a Comissão se refere a «um objetivo de interesse comum» (27). Nestas referências, o Tribunal Geral apreciou a questão de saber se a promoção de energia nuclear prossegue um objetivo de interesse público na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, não a de saber se se trata de um interesse privado em vez de um interesse público. Embora a Comissão possa ter razão quando afirma que o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE não prevê que um auxílio tenha de servir um interesse público para ser compatível com o mercado interno, essa tese não foi expressamente apoiada pelo Tribunal Geral no acórdão recorrido.
48. Conclui‑se que o primeiro fundamento não me parece inoperante por esta razão. Trata‑se, antes, de um fundamento que o Tribunal de Justiça deve apreciar devidamente.
3) «Interesse público» ou «interesse comum» enquanto requisitos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE
49. A República da Áustria alega, em substância, que para o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE ser aplicável uma medida de auxílio deve prosseguir um «interesse comum», e que tal só pode ser o caso se todos os Estados‑Membros apoiarem esse interesse. O Tribunal Geral adotou a posição inversa, nos n.os 79 e seguintes do acórdão recorrido. Esta questão comporta dois aspetos. Em primeiro lugar, saber se o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE contém um requisito adicional que não consta do seu texto, nomeadamente que o auxílio tem de prosseguir um «interesse comum», e, em caso afirmativo, o que constitui esse «interesse comum». Em segundo lugar, se a existência desse requisito adicional puder ser demonstrada, coloca‑se ainda a questão de saber se esse «interesse comum» deve ser considerado do ponto de vista de todos os Estados‑Membros.
50. No âmbito da apreciação destas questões, importa recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a Comissão goza de um amplo poder para apreciar se, à luz do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, o auxílio estatal em causa é compatível com o mercado interno. Um exercício deste tipo, que implica apreciações de ordem económica e social, deve ser efetuado necessariamente num contexto comunitário (28). Consequentemente, a fiscalização jurisdicional da forma como esse poder de apreciação é exercido está limitada à verificação do cumprimento das regras processuais e de fundamentação, bem como da exatidão material dos factos considerados e da inexistência de erros de direito, de erros manifesto de apreciação dos factos ou de desvio de poder (29).
51. No que respeita a este amplo poder de apreciação, gostaria de começar por analisar o argumento da República da Áustria segundo o qual o, ao exigir apenas que a medida apoiada por um auxílio estatal prossiga um «interesse público», e não um «interesse comum», o Tribunal Geral se afastou da prática da Comissão e da maior parte da jurisprudência. Em apoio da primeira alegação, a República da Áustria invoca vários instrumentos não vinculativos (soft law), nenhum dos quais é, todavia, aplicável ao caso em apreço (30). Refere‑se ainda à decisão controvertida, que trata, de facto, no seu capítulo 9.2, da questão de saber se o auxílio prossegue um «interesse comum» (31). Em apoio da segunda alegação, cita os Acórdãos do Tribunal de Justiça nos processos Philip Morris Holland/Comissão (32), Deufil/Comissão (33) e Espanha/Comissão (34).
52. Uma vez que a Comissão não tem competência para legislar no domínio dos auxílios estatais, daí resulta claramente que eventuais comunicações, orientações e enquadramentos não podem ser vinculativos em si mesmos. Se as comunicações e orientações a que se refere a República da Áustria fossem aplicáveis às circunstâncias do presente processo, poderiam efetivamente impor um limite ao exercício do poder de apreciação da Comissão (35). Todavia, mesmo nessa hipótese, a Comissão só está vinculada por esses textos na medida em que não se afastem da boa aplicação das normas do TFUE, uma vez que as orientações e comunicações da Comissão não podem evidentemente derrogar essas disposições do Tratado (36).
53. Tudo isto significa que mesmo uma posição coerente da Comissão sobre a questão de saber o que é um objetivo de «interesse comum» não pode impedir o Tribunal Geral (ou, sendo esse o caso, o Tribunal de Justiça) de considerar que esse não é um requisito necessário na aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE. Quanto à jurisprudência evocada pela República da Áustria, proponho que se examine a questão de saber se o requisito segundo o qual o auxílio deve prosseguir um objetivo de «interesse comum» constitui uma alteração da jurisprudência anterior, juntamente com a questão de saber se, para um interesse poder ser considerado um «interesse comum», todos os Estados‑Membros devem estar de acordo a esse respeito num determinado momento (37).
54. No que diz respeito à correta aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, esta disposição enuncia que os auxílios estatais podem ser compatíveis com o mercado comum, se (i) forem destinados a facilitar certas atividades económicas e (ii) não alterarem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum. A própria redação do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE não dá nenhuma indicação relativa aos requisitos adicionais que essas «atividades económicas» devem respeitar. Esta disposição apresenta um contraste evidente em relação ao artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE, uma vez que esta última disposição descreve claramente os auxílios como tendo de ser «destinados a fomentar a realização de um projeto importante de interesse europeu comum» (38).
55. No entanto, o Tribunal Geral declarou em diversos processos, invocados pela República da Áustria, que «para ser compatível com o mercado comum na aceção do [artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE], um auxílio deve prosseguir um objetivo de interesse comum e ser necessário e proporcional a esse objetivo» (39). A Comissão, por sua vez, na sua decisão de abertura da investigação, dedicou 31 números a analisar a questão de saber se o auxílio prosseguia um objetivo comum e, na decisão controvertida, a secção 9.2 abordou a questão e concluiu que «as medidas de auxílio destinadas a promover a energia nuclear prosseguem um objetivo de interesse comum […]» (40).
56. O artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE consta do capítulo 1 do título VII deste Tratado, intitulado «As regras de concorrência». No âmbito do capítulo relativo à concorrência, o objetivo desta disposição é evitar as distorções e os efeitos negativos no comércio. A sua localização no Tratado não aponta para o objetivo atribuir à Comissão competências suplementares através, por exemplo, de um poder de quase‑auditoria para assegurar que os Estados‑Membros gastam dinheiro público de forma eficaz e eficiente.
57. Por conseguinte, não se exige que o auxílio cumpra objetivos para além dos especificamente previstos no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE. Segundo a redação e a localização desta disposição no TFUE, para auxílios desse tipo serem compatíveis com o Tratado não têm de prosseguir um «objetivo de interesse comum» nem um «objetivo de interesse público». Têm apenas de «facilitar o desenvolvimento de certas atividades […] económicas» e não «alter[ar] as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum». O argumento da República da Áustria de que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito quando declarou que o auxílio deve prosseguir apenas um interesse «público», e não um interesse «comum», não pode ser procedente, uma vez que, em meu entender e contrariamente ao que considerou o Tribunal Geral no acórdão recorrido, nenhum destes dois critérios tem de estar preenchido.
58. A este respeito, talvez seja necessário acrescentar apenas que as declarações do Tribunal Geral na jurisprudência de uma série de processos, como o Mediaset/Comissão (41) e posteriores, no sentido de que qualquer auxílio aprovado ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE deve prosseguir um objetivo de «interesse comum», estão, com o devido respeito, juridicamente incorretas. Como acabei de referir, o próprio texto do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE não contém um requisito dessa natureza, embora o artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE («[o]s auxílios destinados a […] um projeto importante de interesse europeu comum […]») contenha.
59. Ao invés, o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE exige apenas que os auxílios sejam «destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas». É verdade que a expressão «interesse comum» consta igualmente do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE. Esta disposição também contém uma condição negativa, nomeadamente de que os auxílios não devem «alter[ar] as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum». A expressão «interesse comum» é aí utilizada num contexto bastante diferente. Esta condição negativa pretende incorporar requisitos como a proporcionalidade e a necessidade no regime de aprovação de auxílios: decorre claramente da redação e da estrutura de todo o número que tal não significa que, para efeitos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, o objetivo do próprio auxílio é prosseguir um interesse comum. Se tivesse sido essa a intenção, os autores do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE poderiam tê‑lo facilmente mencionado, tal como fizeram no caso do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE.
60. Na hipótese de o Tribunal de Justiça não concordar com a conclusão de que o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE não contém esse requisito adicional, considero que, em todo o caso, é manifesto que qualquer requisito de que o auxílio relativo ao projeto Hinkley Point C deve efetivamente prosseguir um objetivo de «interesse comum» foi de facto preenchido. Isso é verdade, independentemente da questão de saber se esse critério é interpretado no sentido de que o objetivo deve ser prosseguido por todos os Estados‑Membros ou não.
61. A este respeito, importa começar por recordar que todos os Estados‑Membros da União Europeia também aceitaram e estão vinculados pelas disposições do Tratado Euratom. Embora os Estados‑Membros possam atualmente discordar quanto ao tema da energia nuclear e, por essa razão específica, se possa ter revelado impossível integrar a Euratom na UE (42), não deixa de ser verdade que o Tratado Euratom se encontra praticamente inalterado desde a sua entrada em vigor, ao passo que os Tratados que regem a Comunidade Europeia e a União Europeia sofreram, evidentemente, alterações fundamentais.
62. Como já referi nas presentes conclusões (43), o desenvolvimento de centrais nucleares — tanto atualmente como no momento em que o Tratado Euratom foi promulgado — constitui efetivamente um objetivo central do Tratado Euratom, que, evidentemente, continua a ser um elemento de direito primário da União. Conclui‑se que um objetivo claramente referido num dos Tratados, independentemente de qual deles, deve ser, quase por definição, suscetível de constituir um objetivo de interesse comum para efeitos da aplicação das regras relativas aos auxílios estatais.
63. Ao dizer isto não estou a ignorar a alegação da República da Áustria segundo a qual, se tivesse compreendido que o desenvolvimento atual das centrais nucleares podia ser apoiado através de auxílios estatais, nunca teria aceitado o Tratado Euratom. No entanto, este entendimento é, com todo o respeito, bastante irrealista, uma vez que, de qualquer forma, é difícil interpretar de outra forma o artigo 1.o ou o artigo 2.o, alínea c), do Tratado Euratom (disposições que analisarei mais em detalhe), lidos em conjugação com o artigo 10.o‑A, n.o 3, do mesmo Tratado.
64. É certo que cada Estado‑Membro não está obrigado nem a permitir o funcionamento de centrais nucleares nem a conceder‑lhes apoio financeiro se já existirem no seu próprio território. No entanto, essa não é a questão. Se um Estado‑Membro promover a «formação e crescimento […] das indústrias nucleares» (44) construindo centrais nucleares, está a atuar em conformidade com uma disposição expressa (artigo 1.o conjugado com o artigo 192.o do Tratado Euratom) do direito primário da União, que, uma vez mais, quase por definição, constitui necessariamente uma questão de «interesse comum» para efeitos das regras relativas aos auxílios estatais. Todavia, a República da Áustria alega que a jurisprudência relativa ao artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE assenta num interesse comum e coletivo dos Estados‑Membros ou da União, respetivamente, o qual, segundo ela, é necessariamente inexistente devido à sua própria oposição ao desenvolvimento atual da energia nuclear. Para este efeito, invoca três acórdãos do Tribunal de Justiça que, em seu entender, apoiam esta posição. Dado que a República da Áustria invoca as mesmas passagens dos mesmos acórdãos para afirmar que o Tribunal de Justiça se afastaria da sua jurisprudência anterior se não aplicasse o critério de que o auxílio tem de servir um interesse comum, tratarei simultaneamente desta questão.
65. No que respeita à primeira dessas decisões, o Acórdão no processo Philip Morris/Comissão (45), a República da Áustria invoca a seguinte passagem (n.os 24 a 26 desse acórdão):
«Convém recordar que a Comissão goza de um poder discricionário cujo exercício envolve apreciações de ordem económica e social que devem ser efetuadas num contexto comunitário.
[…]
[…] A apreciação da Comissão assenta, em substância, na conclusão de que o aumento da produção de cigarros previsto seria exportado para os outros Estados‑Membros […], o que não permitia considerar que as condições das trocas comerciais continuariam a não ser afetadas por esse auxílio de forma contrária ao interesse comum.»
66. Esta passagem diz respeito à aplicação da condição negativa do artigo 92.o, n.o 3, alínea c), CEE (atual artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE). A questão que ali se colocava era saber se o auxílio em causa interferia com as trocas comerciais numa medida inaceitável, e, nesse contexto, o impacto no mercado único no seu conjunto devia naturalmente ser considerado. A questão que o Tribunal de Justiça tem de examinar no presente processo — nomeadamente, se os auxílios têm de prosseguir um objetivo de interesse comum — é, todavia, naturalmente anterior a essa questão particular. Mesmo que se adote uma posição diferente no que respeita à questão do interesse comum, nada nesse acórdão indica que seja necessário considerar os objetivos das políticas particulares de cada Estado‑Membro.
67. O mesmo se pode afirmar em relação à segunda decisão invocada para este efeito, o Acórdão Deufil/Comissão (46). Nesse processo, a Comissão tinha indeferido uma proposta de auxílios regionais para desenvolver um setor económico particular na Alemanha. O Tribunal de Justiça começou por reiterar (no n.o 18 desse acórdão) a declaração feita no n.o 24 do Acórdão no processo Philip Morris Holland/Comissão (47). Seguidamente afirmou:
«Ao considerar que a outorga de um auxílio ao investimento que aumenta as capacidades de produção num setor já largamente excedentário é contrária ao interesse comum […], a Comissão não excedeu, de modo algum, os limites do seu poder de apreciação.» (48)
68. Essas passagens são, todavia, totalmente intocáveis no sentido de que a reiteração da fórmula utilizada no processo Philip Morris Holland/Comissão (49) também diz respeito à condição negativa do artigo 92.o, n.o 3, alínea c), CEE (atual artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE), como questão distinta da do «interesse comum», que é uma condição positiva que se prende com a questão de saber se o auxílio prossegue um objetivo de interesse comum. Embora o Tribunal de Justiça tenha reconhecido que o auxílio «é contrári[o] ao interesse comum», tal deve, porém, ser considerado no contexto específico de outro critério expressamente mencionado no artigo 92.o, n.o 3, alínea c), CEE (atual artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE). Por outras palavras, o projeto de auxílio estatal ali em causa já não satisfazia o critério pertinente pois não se podia considerar que um setor já excedentário se destinava a «facilitar o desenvolvimento de uma certa região económica». Em todo o caso, nada na referida passagem sugere que um interesse comum deva ser partilhado por todos os outros Estados‑Membros.
69. A terceira decisão, o Acórdão no processo Reino de Espanha/Comissão (50), dizia respeito a um regime de auxílios espanhol para agricultores na Comunidade Autónoma da Estremadura. A República da Áustria invoca, em particular, o n.o 67 desse acórdão, o qual, uma vez mais, reproduz o n.o 24 do Acórdão no processo Philip Morris Holland/Comissão (51). A passagem pertinente do Acórdão Reino de Espanha/Comissão (52) está redigida nos seguintes termos:
«No entanto, a diferença de formulação entre as alíneas a) e c) do artigo 87.o, n.o 3, CE não pode levar a concluir que a Comissão, quando aplica a primeira destas disposições, não deve minimamente tomar em consideração o interesse comunitário, mas deve limitar‑se a verificar a especificidade regional das medidas em causa sem avaliar a sua incidência sobre o ou os mercados pertinentes no conjunto da Comunidade. Com efeito, neste caso, a Comissão é obrigada não só a verificar que estas medidas são suscetíveis de contribuir efetivamente para o desenvolvimento económico das regiões, mas igualmente a avaliar o impacto dos seus auxílios nas trocas comerciais entre os Estados‑Membros, designadamente apreciar as repercussões setoriais que eles são suscetíveis de provocar a nível comunitário. Tal como o Tribunal de Justiça já referiu, o artigo 87.o, n.o 3, CE confere à Comissão um poder discricionário cujo exercício envolve apreciações de ordem económica e social que devem ser efetuadas num contexto comunitário».
70. Mas é claro que essa passagem incide uma vez mais sobre a questão, completamente diferente, que se coloca a propósito da condição negativa estabelecida no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE [ex‑artigo 87.o, n.o 3, alínea c), CE], a saber, de que não o auxílio em causa não deve ter impacto no mercado ou mercados pertinentes em toda a Comunidade (atualmente União) de maneira que contrarie o interesse comum. No entanto, isso não tem qualquer pertinência nem para efeitos da questão, diferente, de saber se o auxílio deve prosseguir um objetivo de interesse comum nem para efeitos da questão de saber se um interesse tem de ser apoiado por todos os Estados‑Membros para poder ser qualificado de comum.
71. Conclui‑se que nenhum desses três acórdãos serve para fundamentar a alegação da República da Áustria de que, para efeitos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), é um requisito necessário que o auxílio prossiga um objetivo de interesse comum. Nos referidos acórdãos também não se afirma que um interesse comum é um interesse partilhado por todos os Estados‑Membros.
72. Importa igualmente recordar que todos os Estados‑Membros assinaram, ratificaram e aderiram ao Tratado Euratom. Daqui resulta que, de um ponto de vista jurídico, se deve entender que todos os Estados‑Membros deram o seu consentimento, de maneira geral, ao desenvolvimento de novas centrais nucleares. É certo que existem Estados‑Membros — como a República da Áustria — que decidiram não facilitar, ou nem sequer permitir, o desenvolvimento de novas centrais nucleares no seu próprio território. No entanto, ao aceitarem os objetivos desse tratado, reconheceram, dessa forma, a sua aceitação incondicional — pelo menos, em princípio — do direito de outros Estados‑Membros de desenvolverem centrais nucleares nos seus próprios territórios se assim quiserem.
73. Conclui‑se, portanto, sob todos os pontos de vista de natureza jurídica, que o desenvolvimento de centrais nucleares constitui um objetivo de interesse comum na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, ao qual todos os Estados‑Membros deram, aliás, consentimento — nem que seja pelo simples motivo da sua aceitação do Tratado Euratom. Assim, mesmo admitindo (contrariamente ao que entendo) que o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE só pode ser aplicado se um auxílio estatal prosseguir um objetivo de interesse comum, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito. Acrescento ainda — quanto mais não seja a título exaustivo — que o desenvolvimento das centrais nucleares constitui também um objetivo de interesse público, por contraposição a um objetivo de interesse privado.
c) A construção de centrais nucleares não constitui uma promoção de energia nuclear abrangida pelo Tratado Euratom
74. A República da Áustria contesta ainda a conclusão do Tribunal Geral, constante do n.o 97 do acórdão recorrido, de que, tendo em conta o artigo 1.o, segundo parágrafo, e o artigo 2.o, alínea c), do Tratado Euratom, o Reino Unido tinha o direito de prever incentivos à criação de novas capacidades de produção de energia nuclear. Em contrapartida, a República da Áustria alega, baseando‑se na redação do artigo 2.o, alínea c), do Tratado Euratom, que este não abrange a promoção da construção de novas centrais nucleares ou a substituição de centrais nucleares existentes por tecnologias mais modernas, já desenvolvidas. Nesse contexto, pode observar‑se, primeiro lugar, que o artigo 1.o do Tratado Euratom declara que o objeto essencial do Tratado é estabelecer «[as] condições necessárias à formação e crescimento rápido das indústrias nucleares». Seguidamente, o artigo 2.o, alínea c), dispõe que, para «o cumprimento da sua missão», a Euratom deve «[f]acilitar os investimentos e assegurar, designadamente encorajando as iniciativas das empresas, a criação das instalações essenciais ao desenvolvimento da energia nuclear da Comunidade». Para além disso, os artigos 40.o e 41.o do Tratado Euratom, lidos em conjugação com o n.o 11 do anexo II desse Tratado, também salientam que este último abrange o investimento em reatores nucleares. Por último, segundo o artigo 192.o do Tratado Euratom, os Estados‑Membros facilitarão à Comunidade o cumprimento da sua missão.
75. Talvez a primeira coisa a dizer a propósito destas disposições gerais é que as mesmas pressupõem necessariamente a existência de centrais nucleares em, pelo menos, alguns dos Estados‑Membros, já que sem elas não pode haver energia nuclear, e, na falta de energia nuclear, não teria feito muito sentido constituir a Euratom nem, pelo mesmo motivo, celebrar o Tratado Euratom.
76. Em segundo lugar, é manifesto que os Estados‑Membros quiseram que o Tratado Euratom fosse um instrumento vivo, capaz de uma evolução estrutural e de adaptação às atuais circunstâncias, obviamente dentro dos próprios limites desse Tratado. Tal parece‑me ser, por si só, suficiente para afastar o argumento da República da Áustria de que essas disposições do Tratado Euratom não abrangem nem a construção de novas centrais nucleares nem a substituição e a modernização de centrais envelhecidas por tecnologias mais modernas, já desenvolvidas.
77. Se esse argumento estivesse correto, isso significaria que o Tratado Euratom só teria sido aplicável na primeira fase de construção de centrais nucleares, durante os anos 1960 e 1970. Também significaria que o Tratado Euratom não se aplicaria a circunstâncias modernas, uma vez que essa primeira vaga de centrais nucleares seria gradualmente desativada, modernizada e substituída. No entanto, é manifesto que os autores do Tratado Euratom pretendiam que este fosse aplicável indefinidamente. Nada indica que o seu âmbito de aplicação estivesse apenas limitado, essencialmente, à primeira vaga de construção de centrais nucleares.
78. Em terceiro lugar, em todo o caso, esse argumento da República da Áustria não é sustentado pela letra do próprio Tratado Euratom. Com efeito, o artigo 1.o declara que um dos objetivos do Tratado é o estabelecimento das condições necessárias «à formação e crescimento rápido das indústrias nucleares». No mesmo sentido, o artigo 2.o, alínea c), desse Tratado declara que uma das missões da Euratom é assegurar, «designadamente encorajando as iniciativas das empresas, a criação das instalações essenciais ao desenvolvimento da energia nuclear da Comunidade». É evidente que essas disposições contemplam o crescimento e desenvolvimento da indústria nuclear, incluindo — como o artigo 2.o, alínea c) esclarece — através do envolvimento de empresas privadas para esse efeito. O argumento contrário apresentado pela República da Áustria na audiência de 28 de janeiro de 2020, segundo o qual o artigo 2.o, alínea c), do Tratado Euratom não tem de modo algum esse significado, referindo‑se antes ao eventual desenvolvimento de novas tecnologias, é, com o devido respeito, bastante irrealista.
79. Por último, importa igualmente recordar, uma vez mais, neste contexto o artigo 194.o, n.o 2, TFUE. Esta disposição deve, evidentemente, ser lida em conjugação com o Tratado Euratom. Como já referi, o artigo 194.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE dispõe que a competência geral da União no domínio da energia não afeta o direito de os Estados‑Membros «determinarem as condições de exploração dos seus recursos energéticos, a sua escolha entre diferentes fontes energéticas e a estrutura geral do seu aprovisionamento energético».
80. Resulta com toda a clareza dessa disposição que o direito que cada Estado‑Membro tem, em princípio, de escolher o seu próprio cabaz energético — quer se trate de combustíveis fósseis, renováveis como a energia solar e eólica, ou, como no caso em apreço, energia nuclear — é para todos os efeitos inviolável. O Reino Unido optou, como alegou nas suas observações, por apoiar a energia nuclear como um «elemento fiável, com baixo teor de carbono, do seu amplo cabaz energético».
81. Tudo isto reforça a conclusão de que os objetivos e competências do Tratado Euratom podem ser razoavelmente interpretados no sentido de que são alargados à construção pelos Estados‑Membros de centrais nucleares modernas, e não apenas às centrais que estavam previstas ou projetadas na época em que o Tratado Euratom foi promulgado. O teor e a abordagem de conjunto do Tribunal Geral no acórdão recorrido é perfeitamente coerente com esta interpretação dessas disposições.
d) Ao determinar se as medidas de auxílio promovem um objetivo de interesse comum, o Tribunal Geral deveria ter tido igualmente em conta outros objetivos do TFUE
82. No n.o 517 do acórdão recorrido, contestado pela República da Áustria, o Tribunal Geral declarou que, independentemente de saber se esses princípios tinham de ser tidos em conta pela Comissão, não é conforme ao artigo 106.o‑A, n.o 3, do Tratado Euratom interpretar os princípios da proteção do ambiente, da precaução, do poluidor‑pagador e da sustentabilidade no sentido de que se opõem à concessão de auxílios estatais para a construção ou a exploração de uma central nuclear.
83. Por outro lado, a República da Áustria alega que, se — apesar do artigo 106.o‑A, n.o 3, do Tratado Euratom — o artigo 107.o TFUE for aplicável à energia nuclear, devem igualmente aplicar‑se outros princípios do direito da União, como as exigências em matéria de proteção do ambiente, que incluem a proteção da saúde, referidas no artigo 37.o da Carta e no artigo 11.o TFUE. Além disso, a República da Áustria alega que o artigo 106.o‑A, n.o 3, do Tratado Euratom não deve ser invocado para justificar um auxílio estatal, uma vez que essa disposição trata principalmente de conflitos relativos à base jurídica para uma ação legislativa, conflito que não existe no caso em apreço. Essas alegações convidam a responder da seguinte forma.
84. Em primeiro lugar, contrariamente ao que acontece em matéria de auxílios estatais, o Tratado Euratom trata das questões ambientais no capítulo 3 do título II, intitulado «A Proteção Sanitária» (53). Estas disposições são prevalecentes, segundo o artigo 106.o‑A, n.o 3, do Tratado Euratom, e não deixam espaço para a aplicação de outros princípios do direito da União nesta matéria (54).
85. Em segundo lugar, a circunstância de uma disposição poder ter sido inicialmente concebida para resolver conflitos relativos à base jurídica de medidas não exclui a sua aplicação a outras questões. Isso é assim, em particular, porque nem a redação do artigo 106.o‑A, n.o 3, do Tratado Euratom nem o seu contexto (foi extraído da parte VI do Tratado CE, relativa às disposições gerais e finais, e incluído no capítulo do Tratado Euratom, intitulado «Aplicação de determinadas disposições do Tratado da União Europeia e do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia») sustentam essa limitação à sua aplicação.
86. Em terceiro lugar, o artigo 106.o‑A, n.o 3, do Tratado Euratom não é a única disposição a ter em conta no que respeita ao aprovisionamento energético dos Estados‑Membros. Se fosse conferida à Comissão uma competência mais ampla para apreciar as decisões tomadas pelos Estados‑Membros em matéria de auxílios estatais segundo princípios diferentes dos estabelecidos no artigo 107.o TFUE, isso limitaria claramente a autonomia dos Estados‑Membros nessa matéria. A questão consiste, portanto, em saber se os Tratados permitem essa limitação. O título XXI do TFUE aborda a matéria «Energia». Segundo o artigo 4.o, n.o 2, alínea i), TFUE, trata‑se de uma matéria de competência partilhada entre a União e os Estados‑Membros. O artigo 194.o, n.o 1 e n.o 2, primeiro parágrafo, TFUE obriga o Parlamento Europeu e o Conselho a estabelecerem as medidas necessárias à realização de alguns objetivos ligados ao setor da energia «[n]o âmbito do estabelecimento ou do funcionamento do mercado interno e tendo em conta a exigência de preservação e melhoria do ambiente». Como já salientei, o artigo 194.o, n.o 2, TFUE também refere de forma clara que «[essas medidas n]ão afetam o direito de os Estados‑Membros determinarem […] a sua escolha entre diferentes fontes energéticas […]» (55).
87. Conclui‑se daqui é que a margem de manobra dos Estados‑Membros no que respeita ao seu aprovisionamento energético deve ser preservada e reconhecida. Nesta medida, o artigo 194.o, n.o 2, TFUE representa um reequilíbrio importante do papel dos diferentes Estados‑Membros em relação à União no domínio da política energética. Por conseguinte, só por esses motivos não parece adequado permitir que, na sua análise de um auxílio estatal no setor energético, a Comissão considere objetivos da União para além da proteção do mercado comum especificamente referido no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE (56).
88. A jurisprudência do Tribunal de Justiça e a do Tribunal Geral também não exigem nem conferem competência para a Comissão o fazer, mesmo em matérias que não fazem parte do setor energético.
89. Os princípios específicos invocados pela República da Áustria, que, em seu entender, já deviam ter sido tidos em conta no momento da apreciação da questão de saber se a medida de auxílio prosseguia um objetivo de interesse comum são a proteção do ambiente, o princípio da precaução, o princípio do poluidor‑pagador e o princípio da sustentabilidade. Contudo, como o Tribunal Geral corretamente referiu no n.o 515 do acórdão recorrido, a Comissão apenas tinha que ter em conta esses princípios se eles fossem prosseguidos pelo Reino Unido, através da sua medida de auxílio (57). Nesse caso, poderiam ter sido examinados pela Comissão para determinar se as medidas eram adequadas para alcançar esse objetivo (58). Todavia, no caso em apreço, o objetivo prosseguido era facilitar a produção de energia nuclear e a Comissão tinha apenas, em conformidade com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, de apreciar se a medida alterava as condições das trocas comerciais de maneira que contrariassem o interesse comum (59).
90. A jurisprudência posterior também não altera esta conclusão: o Tribunal de Justiça declarou que, quando a Comissão aplica o procedimento relativo aos auxílios estatais, está obrigada, em conformidade com o sistema geral do Tratado, a assegurar que as disposições que regulam os auxílios estatais são aplicadas de forma coerente com as disposições específicas diferentes das relativas aos auxílios estatais, e, portanto, a apreciar a compatibilidade do auxílio em causa com essas disposições específicas, se as modalidades de um auxílio estiverem tão indissoluvelmente ligadas ao objeto do auxílio que não seja possível apreciá‑las isoladamente (60). No caso em apreço, a existência dessa ligação indissolúvel não foi, como salienta a Comissão, suscitada pela República da Áustria nem existe. Os princípios suscitados pela República da Áustria, nomeadamente a proteção do ambiente, o princípio da precaução, o princípio do poluidor‑pagador e o princípio da sustentabilidade, podem ser apreciados separadamente e, se necessário, no âmbito de outros processos (61). Importa referir que, segundo o n.o 150 da resposta da Comissão, a República da Áustria não impugnou a decisão posterior relativa ao método de fixação de preços para os contratos de resíduos nucleares que também foram considerados auxílios estatais e declarados compatíveis com o mercado interno ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE (62).
91. O Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao considerar que não devia ter em conta outros objetivos dos Tratados para determinar se as medidas de auxílio prosseguem um objetivo de interesse comum.
2. Segundo fundamento: aplicação incorreta do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE por não se ter definido corretamente o setor pertinente da economia e por não se ter aplicado o requisito de deficiência de mercado
a) Resumo dos argumentos da República da Áustria
92. Nos n.os 105, 139, 140 e 144 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que a promoção da energia nuclear constituía a atividade económica relevante para os efeitos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE e que o desenvolvimento de Hinkley Point C era uma promoção da energia nuclear nessa aceção. Nos n.os 151 e 240 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que a existência de uma deficiência de mercado pode ser um fator importante para declarar um auxílio estatal compatível com o mercado interno, mas que a inexistência de uma deficiência de mercado não significa necessariamente que as condições previstas no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE não estão preenchidas, e que, mesmo na falta de uma deficiência de mercado, uma intervenção do Reino Unido era, de facto, necessária para alcançar o desenvolvimento da Hinkley Point C.
93. Com o seu segundo fundamento, a República da Áustria alega que o Tribunal Geral cometeu três erros de direito. Em primeiro lugar, afirma que este não reconheceu que a decisão controvertida não identifica a atividade económica em causa, para efeitos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE. A este respeito, a República da Áustria alega igualmente que o Tribunal Geral não cumpriu o seu dever, em conformidade com o artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE, de apresentar devidamente os fundamentos factuais e jurídicos em relação à atividade económica desenvolvida através do auxílio a Hinkley Point C. Em segundo lugar, sustenta que o Tribunal Geral identificou erradamente a atividade económica relevante, dado que esta é a produção de energia, e não a produção de energia nuclear. Em terceiro lugar, alega que o Tribunal Geral não reconheceu que a deficiência de mercado é um requisito jurídico prévio a qualquer constatação de necessidade ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE.
b) Apreciação
94. No que diz respeito à questão da não identificação da atividade económica visada pelo auxílio, não só o Tribunal Geral rejeitou o argumento de que a fundamentação foi insuficiente (63), como toda a decisão controvertida parte do princípio de que o que está em causa é a produção de eletricidade através da utilização de energia nuclear e contém muitas referências neste sentido. Poderia citar‑se muitos exemplos para este efeito, mas basta provavelmente recordar o considerando 358 da decisão controvertida, que enuncia «[p]or conseguinte, a Comissão conclui que o [Contrato Diferencial] para [Hinkley Point] estabelece as condições para o exercício da atividade de produção de eletricidade através da utilização da tecnologia nuclear […]».
95. Na minha opinião, portanto, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao referir, no n.o 139 do acórdão recorrido, que devia «ser julgado improcedente o argumento da República da Áustria relativo ao facto de a Comissão não ter precisado que atividade económica na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE tinha como objetivo promover através das medidas em causa». Nesse número, o Tribunal Geral baseou‑se no considerando 392 da decisão controvertida, o qual é outro exemplo de que a atividade económica foi claramente identificada. É, por conseguinte, inaceitável que a República da Áustria invoque esse argumento com vista a uma reapreciação da decisão da Comissão (64).
96. A fundamentação do Tribunal Geral também não foi insuficiente. Importa, em primeiro lugar, salientar que a invocação do artigo 296.o, segundo parágrafo, TFUE pela recorrente é errónea. Segundo jurisprudência constante, o dever de fundamentação do Tribunal Geral, em conformidade com o artigo 53.o, lido em conjugação com o artigo 36.o, ambos do Estatuto do Tribunal de Justiça, e com o artigo 117.o, alínea m), do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, não exige que o Tribunal Geral faça uma exposição exaustiva e ponto a ponto de todos os argumentos avançados pelas partes no processo. A fundamentação do Tribunal Geral pode, portanto, ser implícita, na condição de permitir aos interessados conhecerem as razões por que o Tribunal Geral não acolheu os respetivos argumentos e ao Tribunal de Justiça dispor dos elementos suficientes para exercer a sua fiscalização (65).
97. Nos n.os 155 e 156 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral recordou os fundamentos apresentados pela Comissão para a sua apreciação e que demonstram a natureza específica da produção de energia nuclear como uma atividade económica. Por conseguinte, o Tribunal Geral cumpriu manifestamente a referida exigência.
98. Com a segunda parte deste argumento, a República da Áustria sustenta que o Tribunal Geral deveria ter determinado que a atividade económica relevante era a produção de eletricidade, e não a produção de energia nuclear. Alega que, para efeitos da aplicação das regras em matéria de auxílios estatais, é o produto final — isto é, a eletricidade — que importa.
99. Não posso concordar com esta tese. Todo o exercício que a aplicação das regras em matéria de auxílios estatais implica consiste em definir a atividade económica relevante a fim de apreciar se o auxílio em causa é necessário para contribuir para o desenvolvimento económico. Por conseguinte, há que perguntar se o auxílio estatal contribuirá para o desenvolvimento da energia nuclear, como algo distinto da produção de eletricidade em geral. A Comissão dispunha de numerosos elementos de prova — como constatou o Tribunal Geral (66) — de que o mercado tinha relutância, ou era incapaz, de financiar o projeto de Hinkley Point C sem as garantias e outras formas de auxílio fornecidas pelo Reino Unido. É irrelevante para efeitos do presente processo que pudesse não existir uma deficiência de mercado no que respeita a outras formas de produção de eletricidade. A este respeito, importa, uma vez mais, ter presente que cada Estado‑Membro tem o direito de escolher o seu próprio cabaz energético, ao abrigo do artigo 194.o, n.o 2, TFUE.
100. Na medida em que a República da Áustria invoca os n.os 54 e seguintes do Despacho do Tribunal Geral no processo Greenpeace Energy e o./Comissão (67), importa salientar que, nesse processo, o Tribunal Geral se debruçou sobre o direito das partes de interpor recurso em conformidade com o artigo 263.o TFUE, que deve ser interpretado à luz dos critérios definidos no Acórdão Plaumann/Comissão (68). Para esse efeito, o Tribunal Geral abordou a questão de saber se existe uma situação concorrencial no mercado entre os beneficiários dos auxílios e os recorrentes. Essa apreciação destina‑se a determinar se os recorrentes foram afetados pelo auxílio. Essa é, no entanto, uma questão ligeiramente diferente da questão de determinar o que constitui uma «atividade económica» para efeitos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE. A atividade económica é determinada a fim de estabelecer um ponto de referência para um teste de proporcionalidade, em que a necessidade do auxílio para a facilitação da atividade económica é verificada e, no caso de esse auxílio ser necessário, se tem o efeito de incentivo para esse fim. Por outro lado, a situação concorrencial no mercado só se torna relevante à luz do critério suplementar do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, a saber, o auxílio não alterar as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum (69). Neste contexto, o Tribunal Geral baseou‑se mais no mercado da eletricidade como um todo do que na mera «atividade económica», que é a produção de eletricidade através da utilização da energia nuclear (70).
101. Por estes motivos, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao considerar que a produção de energia nuclear era a atividade económica relevante para efeitos do critério positivo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, a saber, o auxílio facilitar o desenvolvimento de certas atividades económicas.
102. De acordo com o terceiro argumento apresentado sob este título, o Tribunal Geral deveria ter considerado que a deficiência de mercado é um critério relevante para a aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE. Contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou na sua decisão, a República da Áustria entende que a Comissão identificou uma deficiência de mercado, embora, no seu entender, essa identificação esteja incorreta devido a uma definição errada do mercado.
103. Uma vez mais, não posso concordar com este argumento. Antes de mais, a Comissão constatou uma deficiência de mercado porque se baseou na premissa de que os mercados de capitais em normal funcionamento não vão financiar a construção de novas centrais nucleares tendo em conta os prazos extremamente longos que isso implica e o conhecido risco político associado a esse tipo de projetos (71).
104. Em seguida, importa recordar que o Tribunal Geral tem rejeitado até à data — em meu entender, acertadamente —, a ideia de que a identificação de uma deficiência de mercado é um elemento essencial nas apreciações à luz do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE (72). Espero não ser mal interpretado quanto a este ponto: a existência de uma deficiência de mercado pode, evidentemente, constituir a prova mais convincente da necessidade de um auxílio na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE. No entanto, importante para efeitos desta análise não é a existência de uma deficiência de mercado em si mesma e por si só (73), mas saber se o auxílio estatal em causa facilita certas atividades económicas (74).
3. Terceiro fundamento: o Tribunal Geral apreciou erradamente a aplicação do teste da proporcionalidade
a) Resumo dos argumentos da República da Áustria
105. Nos n.os 405 e 413 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral apreciou os efeitos da medida de auxílio, nomeadamente a construção de Hinkley Point C, e as suas implicações no fornecimento de eletricidade de base do Reino Unido. Concluiu igualmente que a capacidade necessária não podia, provavelmente, ser obtida através de energia eólica. No n.o 507 do mesmo acórdão, constatou que o Reino Unido tinha o direito de manter a energia nuclear no seu cabaz energético. No n.o 506, o Tribunal Geral não encontrou razões para pôr em causa a conclusão da Comissão de que os riscos de distorção da concorrência eram limitados. Nos n.os 470 e 499, declarou que as medidas de auxílio não discriminavam excessivamente as outras tecnologias. Por último, nos n.os 515 e segs., o Tribunal Geral considerou que a Comissão não era obrigada a ter em conta os princípios mencionados no n.o 82 das presentes conclusões. Essas considerações são contestadas pela República da Áustria.
106. Além disso, a República da Áustria alega que o Tribunal Geral cometeu um erro na forma como apreciou a proporcionalidade da medida. Alega, especificamente, que, primeiro, o Tribunal Geral deveria ter apreciado a proporcionalidade dessa medida tendo por referência o mercado da eletricidade como um todo. Segundo, o Tribunal Geral deveria ter reconhecido que o presente processo constituía, em substância, um caso de referência relativo à proporcionalidade de novos projetos nucleares em geral. Por conseguinte, qual distorção da concorrência deveria ter sido apreciada tendo em conta essa circunstância. Terceiro, uma consequência do acórdão do Tribunal Geral será conceder aos produtores de energia nuclear uma vantagem permanente à custa dos outros produtores de energia. Quarto, o Tribunal Geral não fez uma ponderação entre os efeitos negativos da energia nuclear (incluindo os custos a longo prazo associados à eliminação dos resíduos) e os seus eventuais benefícios.
b) Apreciação
107. Este fundamento refere‑se ao teste da proporcionalidade, que corresponde à condição negativa do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, segundo o qual uma medida de auxílio não só deve ser necessária para facilitar o desenvolvimento de uma atividade económica, como também deve fazê‑lo também sem alterar as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum.
108. No que diz respeito ao argumento da proporcionalidade em relação ao mercado de eletricidade como um todo, parece tratar‑se, na realidade, de uma variante da segunda parte do segundo fundamento, nomeadamente que o mercado relevante é o mercado mais amplo da eletricidade, e não o mercado da produção de energia nuclear. No entanto, neste contexto, é irrelevante que a eletricidade pudesse ter sido produzida por outros meios.
109. Isto leva‑nos ao elemento fundamental, a saber, que, ao abrigo do artigo 194.o, n.o 2, TFUE, o Reino Unido tinha o direito de escolher as suas diferentes fontes de energia e que optou por ter energia nuclear nesse cabaz energético. Por conseguinte, a Comissão estava obrigada, por força do artigo 194.o, n.o 2, TFUE, a ter em conta a proporcionalidade da medida em causa para implementar essa escolha política, nomeadamente a produção de energia nuclear em Hinkley Point C. Não se pode, portanto, afirmar que a apreciação da proporcionalidade feita pela Comissão era indevidamente restritiva ou que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito a este respeito.
110. Quanto ao argumento do caso de referência, a República da Áustria invoca a secção 6 da Comunicação da Comissão sobre a noção de auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (75). Confesso que esta referência me deixou um pouco perplexo, já que nada na secção 6 (ou, para este efeito, em qualquer outra parte) dessa comunicação da Comissão diz respeito ao conceito de «casos de referência». A referida comunicação apenas se ocupa da questão de saber se uma medida constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.o, n.o 1, TFUE. De acordo com o seu segundo considerando, a mesma «[n]ão se refere à compatibilidade dos auxílios estatais com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.os 2 e 3, e do artigo 106.o, n.o 2, do Tratado, que cabe à Comissão avaliar». Desta forma, essa comunicação da Comissão é completamente irrelevante no que diz respeito a qualquer apreciação da proporcionalidade de uma medida para efeitos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, não podendo, por conseguinte, afirmar‑se que fornece uma verdadeira orientação quanto aos princípios a aplicar nessa avaliação.
111. Também não me convence o facto de a República da Áustria invocar o Acórdão do Tribunal de Justiça no processo Eventech (76). Nesse processo, estava em causa a questão de saber se uma decisão regulamentar que tinha permitido que algumas viaturas de transporte público que efetuavam transporte de passageiros, com exclusão de outras, utilizassem os corredores reservados aos autocarros nas ruas de Londres podia constituir um auxílio estatal. No seu acórdão, o Tribunal de Justiça considerou que, para esse efeito «não é necessário demonstrar uma incidência real do auxílio em causa sobre as trocas comerciais entre os Estados‑Membros nem uma distorção efetiva da concorrência, mas apenas examinar se o auxílio é suscetível de afetar essas trocas e de falsear a concorrência […]» (77).
112. Não posso deixar de pensar que se está a colocar muitas expectativas nessa decisão, indubitavelmente muito importante, que diz respeito ao potencial impacto do auxílio estatal em causa. Especificamente, nada nesse acórdão sugere que a apreciação da questão de saber se o auxílio é compatível com o mercado interno deve ser efetuada de outra forma que não por referência ao auxílio individual que a medida controvertida implica. Tudo isto significa que nada no Acórdão Eventech (78) permite sustentar a tese mais abrangente de que a Comissão devia ter em conta a questão de saber se a concessão de auxílios desse tipo é suscetível de causar distorções da concorrência em geral.
113. Também não posso concordar com o argumento de que a decisão controvertida terá por efeito favorecer os produtores nucleares à custa de outras formas de produção de eletricidade (79). Importa recordar que cada notificação para a concessão ou a alteração de um auxílio estatal ao abrigo do artigo 107.o TFUE deve ser apreciada por si mesma.
114. Em todo o caso, é perfeitamente evidente que as barreiras à entrada no mercado da energia nuclear são bastante diferentes das de outras formas de produção de produção de eletricidade: essas barreiras específicas incluem o risco político relacionado com oposição à energia nuclear, os enormes custos de capital inerentes à construção dessas centrais e os custos específicos relacionados com o armazenamento seguro de combustível nuclear irradiado. Como já observei, a medida de auxílio controvertida pretende ultrapassar essas dificuldades particulares mediante, por exemplo, acordos especiais destinados a fazer face aos riscos políticos particulares e específicos relacionados com o projeto. Precisamente porque essas disposições se destinam a responder a esses riscos particulares, a ideia de que a decisão controvertida comporta, de algum modo, uma forma de discriminação relativamente a outras formas de produção de eletricidade é, com o devido respeito, simultaneamente artificial e irrealista.
115. Além disso, a República da Áustria sustenta que o Tribunal Geral considerou erradamente que não precisava de ter em conta o alcance da violação, pelas medidas em causa, de princípios ambientais fundamentais, como os princípios da precaução, do poluidor‑pagador e da sustentabilidade (80). Para além do facto de a República da Áustria se ter limitado a uma mera afirmação no que respeita aos alegados danos ambientais, importa salientar igualmente que o artigo 107.o TFUE se inscreve no título VII, que contém as regras comuns relativas à concorrência, à fiscalidade e à aproximação das legislações. Por conseguinte, como decorre claramente do artigo 107.o, n.os 2 e 3, TFUE, a missão da Comissão consiste apenas em apreciar se as medidas estatais em causa «podem ser considerados compatíveis com o mercado interno».
116. O próprio mercado interno é definido pelo artigo 26.o, n.o 2, TFUE como um espaço «sem fronteiras internas no qual a livre circulação das mercadorias, das pessoas, dos serviços e dos capitais é assegurada de acordo com as disposições dos Tratados». Embora seja verdade que, como o Tribunal Geral declarou no Acórdão Castelnou Energía/Comissão (81), as políticas ambientais devem ser integradas na definição e execução das políticas da União, também não deixa de ser verdade que, como o Tribunal Geral também declarou nesse mesmo acórdão, a «proteção do ambiente não constitui, em si mesma […], uma das componentes desse mercado interno».
117. Por conseguinte, a missão da Comissão referida no artigo 107.o TFUE é mais restrita do que afirma a República da Áustria. Esta missão consiste, essencialmente, em apreciar a compatibilidade dos auxílios em causa com as regras de concorrência e do mercado interno. No entanto, não é conferida à Comissão a missão de apreciar, neste âmbito, se a medida de auxílio específica é conforme com o direito da União em geral, para além das exigências específicas do mercado interno e das regras de concorrência.
118. Talvez isto seja especialmente certo no contexto de questões como o cumprimento das regras ambientais, uma vez que essa é uma missão que, pelo menos numa primeira instância, é conferida às autoridades competentes dos Estados‑Membros, cuja responsabilidade é decidir se o projeto em causa deve receber a devida aprovação do ponto de vista urbanístico e ambiental. A este respeito, concordo com Tribunal Geral quando declarou, no Acórdão BUPA e o./Comissão (82), que a Comissão «só deve efetuar uma apreciação à luz das disposições pertinentes que não fazem parte, no sentido estrito, do direito dos auxílios quando algumas das modalidades dos auxílios em causa estão de tal forma associadas ao seu objeto que a sua eventual falta de conformidade com as referidas disposições afetaria necessariamente a compatibilidade desse auxílio com o mercado comum».
119. Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro na sua apreciação quando concluiu que a Comissão não estava obrigada a ter em consideração o potencial impacto ambiental de Hinkley Point C na sua apreciação da compatibilidade do auxílio com o mercado interno para efeitos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE.
4. Quarto fundamento: o auxílio constitui um auxílio ao funcionamento inadmissível
a) Resumo dos argumentos da República da Áustria
120. Nos n.os 612 e 613 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral afirmou que, num processo em que o Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (83) era aplicável, o auxílio em causa tinha de ser qualificado como auxílio ao investimento ou auxílio ao funcionamento. No entanto, considerou que tal não era necessário nas circunstâncias do caso vertente.
121. A República da Áustria põe me causa essas constatações e sustenta que parte das medidas de auxílio consiste num auxílio ao funcionamento que não se destina a incentivar o investimento na central, mas antes numa forma de auxílio destinado, no essencial, a subsidiar o funcionamento dessa central. Alega, além disso, que os auxílios ao funcionamento são quando muito, em casos excecionais, compatíveis com o mercado comum. A República da Áustria salienta que, num mercado de produtos funcional, que fornece o produto «eletricidade» nas quantidades necessárias, um auxílio ao funcionamento é inadmissível porque distorce a concorrência numa medida contrária ao interesse comum.
122. No entanto, o Tribunal Geral concordou com a Comissão em relação ao facto de que a medida em causa devia ser considerada equivalente a um auxílio ao investimento, uma vez que se destinava a permitir que a NNBG se comprometesse a investir na construção de Hinkley Point C. Concluiu especificamente que, do ponto de vista da modelização financeira, o valor atual líquido dos pagamentos do «preço de exercício» podia ser considerado equivalente a um pagamento de montante fixo que permitiria à NNBG cobrir os custos da construção.
b) Apreciação
123. Os argumentos da República da Áustria foram julgados improcedentes pelo Tribunal Geral, que declarou no n.o 583 do acórdão recorrido:
«[…] Com efeito, nada se opõe a que uma medida de auxílio que prossegue um objetivo de interesse público, que é adequada e necessária para alcançar esse objetivo, que não altera as condições das trocas comerciais de forma contrária ao interesse comum e que, assim, cumpre […] os requisitos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, seja declarada compatível com o mercado interno ao abrigo dessa disposição, independentemente da questão de saber se deve ser qualificada de auxílio ao investimento ou de auxílio ao funcionamento. Além disso, cabe recordar que mesmo um auxílio ao funcionamento pode ser declarado compatível com o mercado interno quando esses requisitos estejam reunidos (v., neste sentido, Acórdão de 9 de junho de 2016, Magic Mountain Kletterhallen e o./Comissão, T‑162/13, não publicado, EU:T:2016:341, n.os 116 e 117).»
124. Para além de essa constatação não ter sido contestada pela República da Áustria, o que poderia tornar este fundamento inoperante, o quarto fundamento é também improcedente. A Comissão concluiu igualmente que as medidas prosseguiam um objetivo de interesse público, nomeadamente a criação de novas capacidades de produção de energia nuclear, que não poderia ser alcançado em tempo útil sem intervenção do Estado. Nessas circunstâncias, o Tribunal Geral concluiu que essas medidas «não podem ser consideradas auxílios que se limitam a manter um statu quo» e que, pelo contrário, «segundo as considerações da Comissão, sem elas, nenhum investimento em novas capacidades de produção de energia nuclear seria efetuado em tempo útil» (84). O Tribunal Geral também declarou — a meu ver, corretamente — que os contratos diferenciais eram, em substância, um mecanismo de estabilização dos preços destinado a «garantir rendimentos estáveis num período suficientemente longo a fim de incentivar a empresa em causa a investir os fundos necessários para a construção dessas novas capacidades». Além disso, não eram comparáveis à forma tradicional de auxílio, que funcionava como uma subvenção a fundo perdido. Pelo contrário, procurava incentivar investimentos ao garantir um preço determinado e estável (85).
125. Pode acrescentar‑se que o método do contrato diferencial é, por natureza, proporcionado, na medida em que prevê o que pode ser qualificado de mecanismo de «clawback», na medida em que permite o «clawback» de fundos no caso de o preço de referência exceder o preço de exercício. Tudo isto reforça a ideia de que o contrato diferencial se destina a garantir aos investidores um preço estável. Esse preço é fixado a um nível que assegura aos investidores uma maior confiança de que podem obter um rendimento‑alvo do seu investimento ao longo do tempo. Enquanto o preço de exercício se destina a permitir uma margem equitativa em benefício desses investidores, o mecanismo de «clawback» é concebido para assegurar que estes não recebem lucros inesperados no caso de o preço de referência exceder o preço de exercício.
126. O Tribunal Geral também declarou — uma vez mais, a meu ver, corretamente — que a Comissão podia, nas circunstâncias do caso vertente, tomar em consideração que o preço de exercício tinha em conta não apenas o preço de construção de Hinkley Point C, mas igualmente os custos de exploração dessa unidade. O Tribunal Geral considerou — uma vez mais, penso que corretamente — que esses custos influenciavam «a rentabilidade do projeto e [tinham], assim, impacto no montante que o preço de exercício deve atingir para desencadear a decisão de investimento em novas capacidades de produção de energia nuclear» (86).
127. Como acabei de referir, pela minha parte, só posso concordar com essa análise. Correndo o risco de me repetir: a questão‑chave a respeito da compatibilidade de qualquer auxílio com o mercado interno para efeitos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE consiste, fundamentalmente, em saber se tal auxílio leva a um desenvolvimento de certas atividades económicas que de outro modo não ocorreria. Na minha opinião não pode haver uma distinção ex ante entre, por um lado, um auxílio ao investimento, e, por outro, um auxílio ao funcionamento. Tal distinção não só não é justificada pela análise do atual texto do artigo 107.o TFUE como, em todo o caso, é simplista e prestar‑se‑ia a fraudes através da utilização de técnicas contabilísticas artificiais.
128. È possível admitir que o facto de uma medida de auxílio contestada consistir num auxílio ao funcionamento possa, em certas circunstâncias, ser um indício de que o auxílio se destina simplesmente a reforçar o statu quo. Como o Tribunal Geral salientou, auxílios desse tipo não são, evidentemente, «suscetíveis de cumprir os requisitos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE», uma vez que não «facilitam o desenvolvimento na aceção da referida disposição» (87).
129. Contudo, a situação do caso em apreço é completamente diferente e — talvez ainda seja mais correto dizer — em certos aspetos, excecional. É verdade que, como a República da Áustria observou, alguns elementos do preço de exercício não se limitam aos custos de construção per se, mas incluem igualmente custos específicos relacionados com a produção de energia nuclear, incluindo os custos de gestão do combustível irradiado. Esses custos são, ainda assim, custos de investimento em que a NNBG tem de incorrer para que a central funcione.
130. A situação também não é alterada pelo facto de o mecanismo do preço de exercício prever a revisão dos cálculos relevantes após períodos, respetivamente, de 15 e 25 anos. Importa recordar que, como salientou o Tribunal Geral, os custos de exploração com base nos quais o preço de exercício foi originariamente calculado deviam ser estimados ex ante e, por definição, a duração da exploração de Hinkley Point C será bastante longa — talvez até 60 anos (88). O mecanismo de revisão visa, assim, atenuar os riscos inerentes a um contrato de tão longa duração para as duas partes no caso de existir uma diferença substancial (nos dois sentidos) entre o preço de exercício e o preço de referência. Nada disto obsta a que esse mecanismo de preços esteja intrinsecamente ligado à decisão de investimento relativa à própria Hinkley Point C.
131. Além disso, nada nos Acórdãos do Tribunal de Justiça no processo Itália/Comissão (89) ou, para este efeito, no processo Freistaat Sachsen und Land Sachsen‑Anhalt/Comissão (90) sustenta o argumento da República da Áustria. O primeiro processo dizia respeito a um auxílio a determinados produtores, que consistia em apoiar o aumento do teor alcoólico de determinados vinhos. O Tribunal de Justiça confirmou simplesmente que a decisão da Comissão, que tinha declarado que não existia um objetivo de interesse público para sustentar a concessão de auxílio para os efeitos do artigo 107.o, n.o 3, TFUE.
132. O mesmo se passa no Acórdão Freistaat Sachsen und Land Sachsen‑Anhalt/Comissão (91), em que o auxílio em causa se destinava a promover a formação de trabalhadores num novo centro de entrega de correio no aeroporto de Leipzig‑Halle. Nesse caso, a Comissão tinha concluído que a formação teria lugar em qualquer caso, pelo que o auxílio não era, em nenhum sentido, vital para apoiar a região económica em causa. É pouco surpreendente que essa decisão tenha acabado por ser confirmada pelo Tribunal de Justiça.
133. Por conseguinte, o Tribunal Geral concluiu, no acórdão recorrido, que a decisão da Comissão de aprovar o auxílio em causa com o fundamento de que este apoiava o investimento num projeto de energia nuclear que poderia não ter existido de outra forma recaía no âmbito da sua margem de apreciação para efeitos do artigo 107.o, n.o 3, TFUE. O Tribunal Geral chegou a essa conclusão ainda que parte dos auxílios dissesse respeito a custos de funcionamento, embora a Comissão tenha igualmente considerado que a segurança dos preços em relação a esses custos de funcionamento era uma parte essencial dos incentivos ao investimento no projeto. Pela minha parte, basta referir que a fundamentação do Tribunal Geral relativa a este fundamento não revela nenhum erro de direito.
5. Quinto fundamento: quanto à determinação insuficiente dos elementos do auxílio e à inobservância da Comunicação sobre as garantias
a) Resumo dos argumentos da República da Áustria
134. Nos n.os 251 e seguintes do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que não é possível deduzir dos considerandos 23 e 25 e dos artigos 7.o e 8.o do Regulamento n.o 651/2014 que só uma medida de auxílio cujo equivalente‑subvenção tenha sido quantificado em aplicação dessas regras pode ser declarada compatível com o mercado interno. Também não se pode deduzir de outros atos de direito derivado que as medidas de auxílio devem quantificar precisamente o equivalente‑subvenção delas resultante. O Tribunal Geral declarou ainda, no n.o 309 desse acórdão, que, independentemente da questão de saber se a Comunicação sobre as garantias se aplicava, os argumentos da República da Áustria relativos à duração das garantias são improcedentes. Declarou, no n.o 338 desse acórdão, que os elementos de prova apresentados não demonstravam que a EDF passava por dificuldades financeiras.
135. Sob esta epígrafe, a República da Áustria baseia‑se em dois pontos. Em primeiro lugar, alega que os elementos de auxílio não tinham sido «suficientemente determinados» na decisão controvertida. Neste contexto, a República da Áustria argumenta que essa falha constitui uma violação das orientações e dos regulamentos da Comissão relativos às regras em matéria de auxílios estatais, que deveriam ter sido aplicados no caso em apreço em conformidade com os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação. A República da Áustria alega que a determinação insuficiente dos elementos de auxílio torna, de qualquer forma, impossível a correta apreciação da proporcionalidade e que os auxílios em caso de encerramento provocarão inevitavelmente uma sobrecompensação assim que excedam um montante devido em caso de expropriação.
136. Neste contexto, apresenta outro argumento geral, relacionado com a aplicabilidade do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento 2015/1589, lido em conjugação com o artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 794/2004. A República da Áustria afirma que a aplicação dessas disposições pressupõe que o orçamento inicial do auxílio possa ser determinado, uma vez que a notificação ao abrigo do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 794/2004 depende do facto de esse orçamento inicial ser aumentado em mais de 20 %, cálculo este que não é possível se o orçamento inicial for indeterminado.
137. Em segundo lugar, a República da Áustria considera que a Comissão deveria ter aplicado a Comunicação sobre as garantias. Segundo a República da Áustria, essa omissão não é admissível, uma vez que a Comissão está vinculada pelas suas próprias orientações e comunicações e deveria ter procedido a todas as determinações ao abrigo daquela comunicação. A República da Áustria indica aquilo que alega ser a determinação insuficiente da duração das garantias, argumentando, neste contexto, que o Tribunal Geral violou o ponto 4.2 da Comunicação sobre as garantias ao não ter calculado o «equivalente‑subvenção pecuniário» das garantias.
138. Segundo os pontos 3.2.a e 4.1.a da referida comunicação, a Comissão devia ainda ter verificado, por sua própria iniciativa, se o mutuário se encontrava em dificuldades financeiras. Isto é importante na medida em que os auxílios estatais a empresas em dificuldades são geralmente inadmissíveis. Segundo a República da Áustria, o facto de o Tribunal Geral não ter reconhecido essa falha constitui outro erro de direito.
b) Apreciação
139. No que respeita ao argumento de que os elementos de auxílio não foram corretamente determinados e de que tal constitui uma violação de uma série de orientações e regulamentos da Comissão relativos às regras em matéria de auxílios estatais, que deveriam ter sido aplicados no caso em apreço em conformidade com os princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, o Tribunal Geral estabeleceu os requisitos de aplicação do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE nos n.os 248 e 249 do acórdão recorrido. Dado que a Comissão conseguiu apreciar o auxílio à luz desses requisitos sem determinar outros elementos de auxílio, nem ela cometeu nenhum erro, nem o Tribunal Geral o fez ao aceitar essa apreciação (92). Como decorre claramente das análises detalhadas efetuadas pelo Tribunal Geral nos n.os 251 a 255 do acórdão recorrido, os referidos regulamentos e orientações contêm motivos específicos para que os montantes de auxílio tenham de ser quantificados. Em muitos casos, isso deve‑se a uma abordagem normalizada que não é adequada nem necessária quando o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE é aplicado diretamente.
140. Ao alegar que, devido à falta de determinação dos elementos de auxílio, o teste da proporcionalidade não pôde ser corretamente efetuado, a República da Áustria tenta essencialmente reintroduzir os seus argumentos já invocados no âmbito da quarta parte do seu terceiro fundamento. Como já salientei, o teste da proporcionalidade ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE destina‑se unicamente a determinar se o auxílio altera as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum. A República da Áustria nem sequer alega que os elementos de auxílio que considera indeterminados, tais como o custo da eliminação dos resíduos e do armazenamento final ou os termos exatos do acordo do Secretário de Estado, tenham tal efeito. Por esta razão, o argumento da República da Áustria a este respeito não pode proceder.
141. No que toca ao argumento da República da Áustria relativo a eventuais problemas na aplicação do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento n.o 2015/1589, em conjugação com o artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 794/2004, não é claro que parte do acórdão recorrido se está a contestar (93). Para além dessa falha, o argumento não sustenta de nenhuma forma a tese da República da Áustria. A República da Áustria alega que não compreende como é que as medidas de auxílio em causa no caso em apreço são conciliáveis com as disposições acima referidas. Com efeito, não têm de sê‑lo. O artigo 4.o do Regulamento n.o 794/2004 diz respeito apenas a exceções ao/simplificações do procedimento de notificação. Se esses requisitos — por exemplo, de que o aumento do orçamento de um regime de auxílios autorizado não exceda 20 % — não puderem ser demonstrados, as medidas serão simplesmente consideradas «novos auxílios» e deverão ser notificadas através do formulário normalizado para notificação, em vez do formulário de notificação simplificado, em conformidade com o artigo 2.o do anexo I do Regulamento 2015/1589 (94). Contrariamente ao que alega a República da Áustria, mesmo que a não determinação do orçamento inicial possa impedir o Reino Unido de notificar um aumento num formulário simplificado, isso certamente não isenta nem impede o Reino Unido de notificar um «aumento do orçamento» como «novo auxílio».
142. O facto de qualquer alteração posterior das medidas ter de ser notificada está também refletido no n.o 266 do acórdão recorrido. Nesse número, o Tribunal Geral salientou que a autorização dada pela decisão da Comissão é relativa apenas ao projeto que lhe foi notificado. Essa constatação não foi posta em causa pela República da Áustria. Por conseguinte, os argumentos da República da Áustria não podem proceder.
143. Por todas estas razões, a primeira parte do quinto fundamento da República da Áustria deve ser julgada improcedente.
144. No que diz respeito à Comunicação sobre as garantias, importa salientar que, como corretamente referiu a República Francesa, a Comunicação sobre as garantias incide sobre a questão de saber se uma garantia constitui um auxílio estatal, não sobre a apreciação da sua compatibilidade com o mercado comum. O ponto 5 da Comunicação sobre as garantias deixa‑o bem claro. Isto significa que a sua aplicação não tem impacto na compatibilidade da garantia de crédito com o artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE. Segundo o ponto 3.2, alínea d), da Comunicação sobre as garantias, o facto de «[ser] pago um preço de mercado pela garantia» é um dos quatro critérios que têm de ser cumulativamente preenchidos para excluir a existência de um auxílio estatal no caso de uma garantia estatal particular. A este respeito, importa observar que nenhuma das partes contestou que a garantia de crédito constituía um auxílio estatal, precisamente porque o preço pago pela NNBG a título desta garantia não podia ser considerado um preço de mercado. Tal devia‑se ao simples facto de que nenhum mecanismo deste tipo estava disponível nos mercados de capitais pertinentes (95). Assim, a garantia de crédito não preenchia incontestavelmente os critérios para ser excluída como auxílio estatal em conformidade com a Comunicação sobre as garantias. Pela mesma razão, o Tribunal Geral não tinha de aprofundar mais a questão de saber se «[o] mutuário não se confronta com dificuldades financeiras». Esse é outro dos quatro critérios estabelecidos para este efeito (96).
145. Também não é correto o argumento da República da Áustria de que, em qualquer caso, de acordo com o ponto 4.2 da Comunicação sobre as garantias, teria de ser calculado um equivalente pecuniário da garantia. Dado que a garantia de crédito, juntamente com as outras medidas de auxílio, foi incontestavelmente qualificada de auxílio estatal, não havia motivo para continuar a investigar.
146. Por estas razões, o argumento da República da Áustria baseado na Comunicação sobre as garantias é, em todo o caso, inoperante e o quinto fundamento deve ser julgado improcedente na sua totalidade.
147. Ora, a Comissão tinha demonstrado preocupação com o facto de que a taxa inicial sugerida pelo Reino Unido para a garantia de crédito tivesse subavaliado o risco em causa. Consequentemente, o Reino Unido ajustou a taxa de remuneração para a referida garantia em 295 pontos base (refletindo, aproximadamente, um risco de crédito BB) e a Comissão concluiu que essa taxa de remuneração ajustada constituía uma aproximação de uma taxa de mercado hipotética para um mecanismo que, na realidade, não era oferecida pelo mercado (97). Esta alteração na estrutura da taxa ajustada também respondeu às preocupações que a Comissão tinha expressado acerca do prazo de vencimento excecionalmente longo das obrigações a emitir (98).
148. A questão fica, assim, reduzida ao seguinte: pode dizer‑se que existe alguma verdadeira incerteza em relação tanto à duração da garantia, como ao montante do empréstimo ou ao modo como foi calculada a taxa de remuneração? Pela minha parte, só posso concordar com a abordagem do Tribunal Geral, que considerou essas alegações improcedentes (99).
149. Talvez seja suficiente aqui referir que a Comissão dispunha de provas que lhe permitiam concluir razoavelmente que a garantia não tinha uma duração ilimitada, mas abrangia antes o pagamento atempado do capital em dívida e dos juros, tendo as obrigações uma vida média ponderada de 27,4 anos (100). Pode igualmente referir‑se que a Comissão dispunha de uma base fundamentada para justificar a sua conclusão de que a taxa de remuneração ajustada para a garantia de crédito devia ser de 295 pontos base, o que reflete, assim, simultaneamente uma notação BB e o prazo de vencimento excecionalmente longo das obrigações em causa (101).
150. Nessas circunstâncias, sou obrigado a concluir que os argumentos da República da Áustria relativos às alegadas incertezas quanto ao alcance do auxílio são simplesmente improcedentes.
VI. Resumo
151. Em resumo, as minhas principais conclusões são, portanto, as seguintes:
1) O artigo 106.o‑A, n.o 3, do Tratado Euratom esclarece que o Tratado Euratom tem a mesma importância que o TUE e o TFUE no que diz respeito ao direito primário da União.
2) O artigo 106.o‑A, n.o 3, do Tratado Euratom prevê ainda que nem o TUE nem o TFUE, na medida em que derrogam as disposições do próprio Tratado Euratom, podem ser aplicados no âmbito deste tratado. Se, portanto, uma determinada questão tiver sido objeto de um tratamento exaustivo ou especial pelo Tratado Euratom, não há lugar à aplicação do TUE ou do TFUE. Em contrapartida, o TUE e o TFUE aplicam‑se em todos as matérias do direito da União que não tenham sido tratadas pelo Tratado Euratom.
3) O Tratado Euratom não contém regras relativas a auxílios estatais. Tendo em conta que, por um lado, o Tratado Euratom é simplesmente um tratado específico que diz respeito a um setor em particular, e, por outro, os TUE e TFUE prosseguem objetivos mais amplos (entre eles, o funcionamento do mercado interno), parece adequado que regras do TFUE em matéria de concorrência e de auxílios estatais devam aplicar‑se ao setor da energia nuclear quando o Tratado Euratom não contenha regras específicas. Por estes motivos, o artigo 107.o TFUE aplica‑se à medida de auxílio estatal em causa.
4) As disposições do artigo 1.o e do artigo 2.o, alínea c), do Tratado Euratom abrangem necessariamente o desenvolvimento de centrais nucleares. Os Estados‑Membros pretendiam claramente que o Tratado Euratom fosse um instrumento vivo, capaz de uma evolução estrutural e de adaptação às atuais circunstâncias. Daqui resulta que não pode proceder o argumento da República da Áustria segundo o qual essas disposições do Tratado Euratom não abrangem nem a construção de novas centrais nucleares nem a substituição e modernização de centrais envelhecidas por tecnologias mais modernas, já desenvolvidas.
5) Embora seja verdade que as vantagens da energia nuclear são vivamente debatidas em muitos Estados‑Membros, o Tribunal de Justiça não tem nem a competência nem a legitimidade democrática para se pronunciar sobre tais questões. Todavia, dado que é evidente que o desenvolvimento da energia nuclear constitui, como está refletido no Tratado Euratom, um objetivo claramente definido do direito da União, esse objetivo não pode estar subordinado a outros (e, de um ponto de vista, eventualmente incompatíveis) objetivos do direito da União, como a proteção do ambiente constante do título XX do TFUE. Além disso, o enunciado claro do artigo 194.o, n.o 2, segundo parágrafo, TFUE reconhece manifestamente o direito de cada Estado‑Membro de escolher entre diferentes fontes energéticas e «a estrutura geral do seu aprovisionamento energético», e esse direito alarga‑se necessariamente ao direito de cada Estado‑Membro desenvolver energia nuclear como parte das suas fontes de aprovisionamento energético.
6) Contrariamente ao que o Tribunal Geral considerou numa série de acórdãos, como o Mediaset/Comissão (102) e posteriores, no sentido de que qualquer auxílio estatal aprovado ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE deve prosseguir um «interesse comum», esse requisito não está especificado no atual enunciado do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE, ainda que o artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE («[…] projeto importante de interesse europeu comum […]») o especifique.
7) Por conseguinte, não se exige que o auxílio cumpra objetivos para além dos especificamente previstos no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE. Segundo a sua redação e a localização da disposição no TFUE, os auxílios não têm de prosseguir um «objetivo de interesse comum» nem um «objetivo de interesse público» para ser compatíveis com o Tratado. Têm apenas de «facilitar o desenvolvimento de certas atividades […] económicas» e não «alter[ar] as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum». O argumento da República da Áustria de que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito quando declarou que o auxílio deve prosseguir apenas um interesse «público», e não um interesse «comum», não pode ser procedente, uma vez que, em meu entender e contrariamente ao que considerou o Tribunal Geral no acórdão recorrido, nenhum destes dois critérios tem de estar preenchido.
8) Em todo o caso, mesmo que esta apreciação do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE esteja incorreta, a construção de Hinkley Point C prossegue um «interesse comum» (e, se preferirmos, também um «fim público») nessa aceção, uma vez que o desenvolvimento de centrais nucleares continua a ser um objetivo fulcral do Tratado Euratom, apesar de o conceito de energia nuclear ser contestado por alguns Estados‑Membros, como a República da Áustria. Ao aceitarem os objetivos do Tratado Euratom, todos os Estados‑Membros reconheceram manifestamente a sua aceitação incondicional, em princípio, do direito de outros Estados‑Membros desenvolverem centrais nucleares nos seus próprios territórios se assim o pretenderem. Um objetivo deste tipo claramente referido no Tratado deve ser, quase por definição, suscetível de constituir um objetivo de interesse comum para efeitos da aplicação das regras relativas aos auxílios estatais.
9) O Tribunal Geral estava plenamente habilitado para concluir que a Comissão dispunha de numerosos elementos de prova de que o mercado tinha relutância, ou era mesmo incapaz, de encontrar financiamento para Hinkley Point C sem as garantias e outras formas de auxílio fornecidas pelo Reino Unido. É irrelevante para efeitos do presente processo que pudesse não existir uma deficiência de mercado no que respeita a outras formas de produção de eletricidade. O Tribunal Geral não errou ao concluir que a produção de energia nuclear era a atividade económica relevante para efeitos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE.
10) A missão da Comissão em matéria de auxílios estatais consiste apenas, como resulta claramente do artigo 107.o, n.os 2 e 3, TFUE, em apreciar se as medidas estatais em causa «podem ser considerad[a]s compatíveis com o mercado interno». Esta missão traduz‑se, em substância, em analisar a compatibilidade dos auxílios em causa com as regras de concorrência e do mercado interno, e não com as regras relativas ao ambiente. Em contrapartida, qualquer decisão quanto à questão de saber se um determinado projeto deve receber a devida aprovação do ponto de vista urbanístico e ambiental cabe, em princípio, às autoridades competentes dos Estados‑Membros, e não à Comissão no âmbito da aplicação das regras relativas a auxílios estatais.
11) A questão‑chave a respeito da apreciação da compatibilidade de qualquer auxílio com o mercado interno para efeitos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), TFUE é saber se tal auxílio leva a ou incentiva um desenvolvimento de certas atividades económicas que de outro modo não ocorreria. Não há uma distinção ex ante entre um auxílio ao investimento e um auxílio ao funcionamento. Tal distinção não só não é justificada pela análise do atual texto do artigo 107.o TFUE como, em todo o caso, é simplista e prestar‑se‑ia a fraudes através da utilização de técnicas contabilísticas artificiais.
12) As medidas de auxílio em causa não se limitam aos meros custos de construção per se, mas incluem igualmente custos específicos relacionados com o fornecimento de energia nuclear, incluindo os custos de gestão do combustível irradiado. Esses custos são, contudo, custos de investimento em que se deve necessariamente incorrer se se pretender que a central funcione.
13) No caso vertente, o Tribunal Geral teve toda a razão ao negar provimento ao recurso interposto contra a decisão da Comissão de aprovar as medidas de auxílio em causa, concedidas pelo Reino Unido, para a construção de Hinkley Point C.
VII. Conclusão
152. Nestas circunstâncias, proponho, por conseguinte, que o Tribunal de Justiça negue provimento ao recurso do acórdão do Tribunal Geral interposto pela República da Áustria.