FÖRSTAINSTANSRÄTTENS DOM (första avdelningen)
den 4 februari 1998 (1)
Talan om ogiltigförklaring - Ersättning till mjölkproducenter - Förordning
(EEG) nr 2187/93 - Ersättningsanbud - Nationella myndigheters åtgärder -
Kontroll - Behörighet - Skadeståndstalan - Upptagande till sakprövning
I mål T-93/95,
Bernard Laga, Grisolles (Frankrike), företrädd av advokaten Jean-François Le
Petit, Paris, delgivningsadress: advokatbyrån Aloyse May, 31, Grand-rue,
Luxemburg,
mot
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av juridiske rådgivaren Gérard
Rozet, i egenskap av ombud, delgivningsadress: rättstjänsten, Carlos Gómez de la
Cruz, Centre Wagner, Kirchberg, Luxemburg,
med stöd av
Republiken Frankrike, företrädd ursprungligen av Catherine de Salins, sous-directeur, utrikesministeriets rättsavdelning, och Frédéric Pascal, chargé de mission
vid samma avdelning, senare av Kareen Rispail-Bellanger, sous-directeur vid samma
avdelning, och Frédéric Pascal, samtliga i egenskap av ombud, delgivningsadress:
Frankrikes ambassad, 8 B, boulevard Joseph II, Luxemburg,
angående en talan om dels ogiltigförklaring av ett beslut av Office national
interprofessionnel du lait et des produits laitiers av den 20 januari 1995 varigenom
sökanden uteslöts från rätten till det ersättningsanbud som föreskrivs i rådets
förordning (EEG) nr 2187/93 av den 22 juli 1993 om ersättningsanbud till vissa
producenter av mjölk eller mjölkprodukter som tillfälligt har hindrats från att utöva
sin verksamhet (EGT L 196, s. 6), dels att kommissionen skall förpliktas att ersätta
den skada som orsakats på grund av detta beslut,
meddelar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (första avdelningen)
sammansatt av ordföranden A. Saggio samt domarna V. Tiili och R.M. Moura
Ramos,
justitiesekreterare: byrådirektören J. Palacio González,
med hänsyn till det skriftliga förfarandet och efter det muntliga förfarandet den 21
oktober 1997,
följande
Dom
- 1.
- Sökanden, som är mjölkproducent, brukar sin jord inom ramen för en
jordbrukssammanslutning för gemensam drift som han bildat tillsammans med
Jean-Pierre Landuyt. Han hade i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 1078/77
av den 17 maj 1977 om införande av ett bidragssystem för avstående från
saluförande av mjölk och mjölkprodukter och för omställning av
mjölkkobesättningar (EGT L 131, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 8, s.
215, nedan kallad förordning nr 1078/77) undertecknat ett åtagande att avstå från
att saluföra mjölk, vilket löpte ut den 1 juli 1985.
- 2.
- Rådet antog under tiden, den 31 mars 1984, förordning (EEG) nr 857/84 om
allmänna tillämpningsföreskrifter för den avgift som avses i artikel 5c i förordning
(EEG) nr 804/68 inom sektorn för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 90, s. 13,
nedan kallad förordning nr 857/84). Denna avgift skulle betalas av de producenter
som överskred en referenskvantitet som fastställdes på grundval av den
mjölkproduktion som levererades under ett referensår.
- 3.
- Eftersom förordning nr 857/84 ursprungligen inte innehöll någon särskild
bestämmelse om tilldelning av en referenskvantitet till producenter som, i likhet
med sökanden, i enlighet med ett åtagande att avstå från att saluföra med stöd av
förordning nr 1078/77, inte hade levererat mjölk under referensåret,
ogiltigförklarades den delvis genom två domar meddelade av domstolen den 28
april 1988 i mål 120/86, Mulder (REG 1988, s. 2321), och 170/86, Von Deetzen
(REG 1988, s. 2355).
- 4.
- Rådet antog till följd av dessa domar förordning (EEG) nr 764/89 av den 20 mars
1989 (EGT L 84, s. 2, nedan kallad förordning nr 764/89) och sedan förordning nr
1639/91 av den 13 juni 1991 (EGT L 150, s. 35, nedan kallad förordning nr
1639/91), vilka bådadera ändrade förordning nr 857/84. Dessa bestämmelser
föreskrev att en så kallad särskild referenskvantitet skulle tilldelas de producenter
som inte hade levererat mjölk under referensåret. Denna referenskvantitet
beviljades inledningsvis tillfälligt men blev slutgiltig efter det att vissa villkor hade
kontrollerats.
- 5.
- Gemenskapen ålades genom domstolens dom av den 19 maj 1992 i de förenade
målen C-104/89 och C-37/90, Mulder m.fl. mot rådet och kommissionen (REG
1992, s. I-3061; svensk specialutgåva, häfte 12, s. 000), att ersätta de skador som
sökandena lidit på grund av tillämpningen av förordning nr 857/84.
- 6.
- Rådet antog till följd av denna dom förordning (EEG) nr 2187/93 av den 22 juli
1993 om ersättningsanbud till vissa producenter av mjölk eller mjölkprodukter som
tillfälligt har hindrats från att utöva sin verksamhet (EGT L 196, s. 6, nedan kallad
förordning nr 2187/93).
- 7.
- Artikel 1 i denna förordning föreskriver att en ersättning skall utbetalas till de
producenter som har orsakats skada till följd av att de på grund av åtaganden i
enlighet med förordning nr 1078/77 inte har kunnat leverera eller sälja mjölk under
referensåret.
- 8.
- Artikel 2 föreskriver att ansökan om ersättning skall godkännas när den inlämnats
av en producent som har tilldelats en särskild slutgiltig referenskvantitet med stöd
av förordning nr 764/89 eller förordning nr 1639/91.
- 9.
- Dess artikel 14 föreskriver att den behöriga nationella myndigheten skall lämna de
berörda producenterna ett ersättningsanbud för rådets och kommissionens räkning
och i deras namn.
- 10.
- Genom beslut av den 31 augusti 1989 utfärdat av prefektet i Aisne tilldelades
sökanden en särskild tillfällig referenskvantitet. Genom prefektets beslut av den 8
november 1991 blev denna särskilda tillfälliga referenskvantitet slutgiltig från och
med den 30 mars 1991.
- 11.
- Den 10 och den 11 mars 1994 genomförde Office national interprofessionnel du lait
et des produits laitiers (nedan kallad Onilait) en kontroll vid sökandens anläggning.
Onilait slöt sig till att sökanden inte hade återupptagit mjölkproduktionen
personligen, vilket stod i strid med bestämmelserna i artikel 3a.3 i förordning nr
857/84.
- 12.
- Chefen för Onilait underrättade sökanden genom en skrivelse av den 20 januari
1995 om att den särskilda referenskvantitet som hade tilldelats honom inte kunde
anses vara slutgiltig och att Onilait följaktligen inte skulle kunna betala den
ersättning som föreskrevs i förordning nr 2187/93, utan att det påverkade den
indragning av denna referenskvantitet som han skulle delges senare.
- 13.
- Chefen för Onilait beslutade den 6 mars 1995 att dra in den särskilda slutgiltiga
referenskvantitet som hade tilldelats sökanden.
Förfarande och parternas yrkanden
- 14.
- Genom ansökan som inkom till förstainstansrätten kansli den 17 mars 1995, har
sökanden med stöd av artiklarna 173, 178 och 215 andra stycket i EG-fördraget
väckt talan om ogiltigförklaring av beslutet i skrivelsen av den 20 januari 1995 från
chefen för Onilait och om att Onilait skall förpliktas att utge skadestånd enligt
förordning nr 2187/93 jämte 8 procents ränta från och med den 19 maj 1992, betala
50 000 FF som ersättning för kostnader som vanligtvis inte ersätts samt att ersätta
rättegångskostnaderna. Ansökan riktades mot Onilait som ombud för de
europeiska institutionerna, särskilt kommissionen. Sökanden inlämnade i sitt svar
av den 30 mars 1995 på en skrivelse från kansliet av samma dag en ändrad ansökan
som nu riktades mot kommissionen.
- 15.
- Genom en handling, som inkom till förstainstansrättens kansli den 9 juni 1995,
framförde kommissionen en invändning om rättegångshinder över vilken sökanden
yttrade sig den 28 augusti 1995.
- 16.
- Republiken Frankrike begärde den 10 oktober 1995 att få intervenera till stöd för
kommissionens yrkanden.
- 17.
- Ordföranden på förstainstansrättens första avdelning biföll denna begäran genom
beslut av den 29 november 1995.
- 18.
- Förstainstansrätten beslutade samma dag att avgöra invändningen om
rättegångshinder tillsammans med sakfrågan.
- 19.
- Intervenienten inkom med ett yttrande den 9 april 1996.
- 20.
- Det skriftliga förfarandet avslutades den 31 maj 1996 genom att dupliken
inlämnades.
- 21.
- Parterna utvecklade sin talan och svarade på frågor från förstainstansrätten vid
offentligt sammanträde den 21 oktober 1997.
- 22.
- Sökanden har i sin ansökan yrkat att förstainstansrätten skall
- ogiltigförklara beslutet i skrivelsen av den 20 januari 1995 från chefen för
Onilait,
- förplikta kommissionen att utge skadestånd enligt förordning nr 2187/93
jämte 8 procents ränta från och med den 19 maj 1992,
- förplikta kommissionen att betala 50 000 FF för kostnader som vanligtvis
inte ersätts, samt
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
- 23.
- Sökanden har i sin replik vidhållit sina yrkanden och yrkat att Onilait följaktligen
skall rikta ett ersättningsanbud till honom i enlighet med artiklarna 10 och 14 i
förordning nr 2187/93. Sökanden har i andra hand yrkat ersättning om
1 220 634,30 FF med stöd av artikel 215 i fördraget.
- 24.
- Kommissionen, som är svarande, har yrkat att förstainstansrätten skall
- avvisa och i andra hand ogilla talan om ogiltigförklaring,
- avvisa och i andra hand ogilla skadeståndstalan, samt
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
- 25.
- Den franska regeringen, som är intervenient, har yrkat att förstainstansrätten skall
bifalla kommissionens yrkanden om att talan om ogiltigförklaring och skadestånd
skall ogillas.
Yrkandet om ogiltigförklaring
Upptagande till sakprövning
Parternas argument
- 26.
- Kommissionen har för det första stött sin invändning om rättegångshinder på att
ansökan inte uppfyller de villkor som anges i artikel 19 i domstolens EG-stadga och
i artikel 44.1 c i förstainstansrättens rättegångsregler, eftersom det inte är möjligt
att utpeka sökandens grunder. Kommissionen anser följaktligen att den inte kan
försvara sig.
- 27.
- Svaranden har för det andra hävdat att om talan tolkas så, att den skulle avse
ogiltigförklaring av den kontroll som Onilait genomförde vid sökandens anläggning
eller av det beslut varigenom den särskilda referenskvantitet som hade tilldelats
sökanden drogs in, skall den avvisas, eftersom den riktas mot nationella
myndigheters åtgärder inom ramen för deras sedvanliga och traditionella
verksamhet avseende genomförande av gemenskapsbestämmelser som är
tillämpliga på mjölkproducenter.
- 28.
- I motsats till vad sökanden har hävdat har åtgärderna i fråga inte endast varit
åtgärder varigenom beslutet att inte ge tillgång till anbudet förbereddes. Detta
påstående tar inte hänsyn till den omfattande behörighet som medlemsstaterna har
när de skall genomföra och kontrollera gemenskapslagstiftningen och som i det
föreliggande fallet bekräftas av de franska myndigheternas rundskrivelse om
grunderna för genomförande av regelverket om systemet för mjölkkvoter. Den
domstol som skall bedöma sådana åtgärder är således enligt kommissionen den
nationella domstolen.
- 29.
- Sökanden har i sitt svar på den första invändningen om rättegångshinder mot
yrkandet om ogiltigförklaring som framförts av kommissionen hävdat att ansökan
innehåller samtliga nödvändiga omständigheter.
- 30.
- I fråga om den andra invändningen om rättegångshinder har sökanden påstått att
den kritiserade åtgärden är en åtgärd vidtagen av Onilait som har handlat som ettombud för kommissionen. I motsats till vad kommissionen har påstått har de
kontroller som Onilait har genomfört - även om det skett inom ramen för nationell
rätt - utgjort förberedande åtgärder avseende ett beslut som har fattats av denna
organisation i dess egenskap av ombud för kommissionen. Förstainstansrätten har
följaktligen behörighet att kontrollera sådana åtgärder.
- 31.
- Sökanden anser att han har uppfyllt de tre villkor som uppställts för tilldelning av
en ersättning inom ramen för förordning nr 2187/93. Det har inte bestridits att han
har levererat mjölk till mejeriet, att mjölken har uppsamlats vid jordbruksföretaget
och att detta företag hade samtliga anläggningar som behövdes för denna
produktion. Onilait kunde följaktligen till följd av sin kontroll den 10 och den 11
mars 1994 inte kritisera sökanden för att inte personligen ha återupptagit driften,
vid äventyr att annars lägga till villkor i förordning nr 2187/93 som inte ingår i den.
- 32.
- Kontrollen i fråga har således inte varit sådan att det därav har framgått att
sökanden har åsidosatt sina skyldigheter, vilket innebär att den kritiserade
rättsakten innehåller ett faktiskt fel.
Förstainstansrättens bedömning
- 33.
- Av en fast rättspraxis framgår att reglerna om gemenskapens respektive
medlemsstaternas behörighet medför att det ankommer på de sistnämnda att
säkerställa att gemenskapens regelverk genomförs inom deras territorium, bland
annat i fråga om gemensam jordbrukspolitik (domstolens dom av den 7 juli 1987
i de förenade målen 89/86 och 91/86, Étoile Commerciale och CNTA mot
kommissionen, REG 1987, s. 3005, punkt 11, och förstainstansrättens beslut av den
21 oktober 1993 i mål T-492/93 och T-492/93 R, Nutral mot kommissionen, REG
1993, s. II-1023, punkt 26). De åtgärder som nationella myndigheter vidtar inom
ramen för genomförandet av den sistnämnda politiken kontrolleras således
vanligtvis av nationella domstolar.
- 34.
- I det föreliggande fallet ger det ersättningssystem som har genomförts genom
förordning nr 2187/93 de nationella myndigheterna befogenhet att till producenter
rikta ersättningsanbud i rådets och kommissionens namn och för deras räkning (se
tionde övervägandet och artikel 14 i förordningen).
- 35.
- Enligt artikel 2 i förordning nr 2187/93 kan endast de producenter som har beviljats
en särskild slutgiltig referenskvantitet få tillgång till ett ersättningsanbud. I enlighet
med förordning nr 857/84, i dess lydelse enligt förordningarna nr 764/89 och
1639/91, är tilldelningen av särskilda slutgiltiga referenskvantiteter beroende av att
mjölkproduktionen faktiskt återupptas.
- 36.
- Av detta följer således att befogenheten, som enligt förordning nr 2187/93
tillkommer nationella myndigheter, att till varje producent rikta ett
ersättningsanbud i rådets och kommissionens namn och för deras räkning (se ovan
punkt 9) i sig är nära förknippad med att mottagaren av anbudet faktiskt
återupptar mjölkproduktionen.
- 37.
- Om mjölkproduktionen inte har återupptagits saknas det väsentliga villkor som
uppställs i förordning nr 2187/93 för att ett ersättningsanbud skall lämnas.
- 38.
- Enligt den tillämpliga lagstiftningen skall den omständigheten att produktionen har
återupptagits kontrolleras av samma nationella myndighet som skall lämna
ersättningsanbudet (se artikel 3a.3 i förordning nr 857/84, som tillagts genom
förordning nr 764/89 och ändrats genom förordning nr 1639/91).
- 39.
- Åtgärder som innebär att det fastställs att produktionen inte har återupptagits och
åtgärder som följaktligen medför att en särskild slutgiltig referenskvantitet inte
beviljas skall således kontrolleras av nationella domstolar (förstainstansrättens dom
av den 11 juli 1996 i mål T-271/94, Branco mot kommissionen, REG 1996, s. II-749,
punkt 53). Sökanden har för övrigt faktiskt inför den nationella domstolen väckt
talan mot åtgärden att återta den särskilda slutgiltiga referenskvantiteten samt mot
de konstateranden som gjordes vid kontrollen av hans jordbruksföretag.
- 40.
- Det skall konstateras att sökanden har begränsat sig till att hävda att den
kritiserade åtgärden, det vill säga de nationella myndigheternas vägran att upprätta
ett ersättningsanbud, är följden av ett fel som begåtts vid den kontroll av hans
jordbruksföretag som genomfördes av samma myndigheter. Han har således inte
åberopat någon annan grund för ogiltigförklaring än den som rör kontrollen av att
produktionen har återupptagits.
- 41.
- Under dessa omständigheter riktas yrkandet om ogiltigförklaring huvudsakligen mot
de konstateranden som gjordes vid det kontrollbesök som de nationella
myndigheterna gjorde. Det syftar således till att ifrågasätta giltigheten av ett beslut
som har fattats av de nationella organ som har i uppdrag att vidta vissa åtgärder
inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (se i detta avseende,
beträffande skadeståndstalan, domstolens dom av den 2 mars 1978 i de förenade
målen 12/77, 18/77 och 21/77, Debayser m.fl. mot kommissionen, REG 1978, s. 553,
punkt 25).
- 42.
- Av detta följer att förstainstansrätten saknar behörighet att kontrollera lagligheten
av den åtgärd mot vilken yrkandet om ogiltigförklaring i huvudsak riktas.
- 43.
- Yrkandet skall följaktligen avvisas.
Skadeståndsyrkandena
Upptagande till sakprövning
Parternas argument
- 44.
- Kommissionen anser att skadeståndsyrkandena i ansökan skall avvisas, eftersom det
i själva verket syftar till att uppnå samma syfte som det som eftersträvas genom
yrkandet om ogiltigförklaring (förstainstansrättens dom av den 15 mars 1995 i mål
T-514/93, Cobrecaf m.fl. mot kommissionen, REG 1995, s. II-621). Kommissionen
har gjort gällande att skadeståndsyrkandena även skall avvisas, eftersom det inte
stöds av omständigheter som är nödvändiga för detta. Ansökan gör det i synnerhet
inte möjligt att utlägga de grunder som har åberopats i detta avseende, vilket
hindrar kommissionen från att försvara sina intressen. Även efter det att den
påstådda skadan har angetts till sitt belopp i repliken, har sökanden inte riktat
någon anmärkning mot kommissionen.
- 45.
- Sökanden har för det första hävdat att den omständigheten att begäran om
ogiltigförklaring inte kan prövas i sak inte medför att begäran om skadestånd skall
avvisas. Han anser för det andra att ansökan innehåller samtliga omständigheter
som är nödvändiga och att kommissionen inte kan klandra honom på denna punkt
då den har tillgång till mer konkreta uppgifter som han själv inte känner till, såsom
det skadeståndsbelopp som han har rätt till. Han har i repliken beräknat den
ersättning som har påstår sig ha rätt till med stöd av förordning nr 2187/93.
Förstainstansrättens bedömning
- 46.
- Förstainstansrätten konstaterar inledningsvis att sökanden genom sitt
ansvarsyrkande har yrkat betalning av ett skadestånd som enligt hans uppfattning
borde ha varit föremål för det ersättningsanbud som Onilait vägrade göra.
Sökanden har nämligen yrkat att denna myndighet skall rikta ett ersättningsanbud
till honom i enlighet med vad som föreskrivs i artiklarna 10 och 14 i förordning nr
2187/93 och har i andra hand uttryckt sin begäran om ersättning i siffror med
härmed med hänvisning till en ersättning beräknad på grundval av förordning nr
2187/93.
- 47.
- Såsom har konstaterats ovan (punkt 37-40), utgjorde vägran att rikta ett
ersättningsanbud till sökanden, vilken skall tillräknas svaranden under de
omständigheter som föreskrivs i förordning nr 2187/93, följden av kontroller som
gjorts av de nationella myndigheterna. Eftersom begäran om ersättning grundas på
ett påstående om oriktiga konstateranden i samband med dessa kontroller, härrör
den skada som sökanden har yrkat har yrkat ersättning för således från en åtgärd
som de nationella myndigheterna har vidtagit vid utövandet av sin egen behörighet.
Av detta följer att villkoren enligt artikel 178 och artikel 215 andra stycket i
fördraget för att förstainstansrätten skall behandla ärendet inte är uppfyllda. Dessa
bestämmelser ger endast gemenskapens domstolar behörighet att utdöma ersättning
för de skador som gemenskapens institutioner eller dessas anställda orsakar under
tjänsteutövning. De skador som nationella myndigheter orsakar kan således endast
inte ge upphov till ansvar för gemenskapen och det är endast de nationella
domstolarna som är behöriga att säkerställa att de eventuellt ersätts (se bland
annat förstainstansrättens dom av den 14 september 1995 i mål T-571/93, Lefebvre
m.fl. mot kommissionen, REG 1995, s. II-2379, punkt 65; se även domstolens dom
av den 12 december 1979 i mål 12/79, Wagner Agrarhandel mot kommissionen,
REG 1979, s. 3657, punkt 10, och av den 26 februari 1986 i mål 175/84, Krohn mot
kommissionen, REG 1986, s. 753; svensk specialutgåva, häfte 8, s. 000, punkt 18).
- 48.
- Det skall dessutom erinras om att det följer av en fast rättspraxis att även om en
talan om ogiltigförklaring och en skadeståndstalan utgör två självständiga talan och
även om en avvisning av en talan om ogiltigförklaring i princip inte medför att en
talan om ersättning för skador som påstås ha orsakats av den kritiserade åtgärden
skall avvisas, medför den omständigheten att talan om ogiltigförklaring avvisas att
även skadeståndstalan skall avvisas när denna i själva verket syftar till att undanröja
ett individuellt beslut och skulle, om den bifölls, få till följd att upphäva detta
besluts rättsliga verkan (se bland annat domen i det ovannämnda målet Cobrecaf
m.fl. mot kommissionen, punkterna 58 och 59).
- 49.
- I det föreliggande fallet skall det konstateras att ersättningsyrkandet syftar till att
svaranden skall förpliktas att utge den ersättning som har förvägrats genom det
kritiserade beslutet. Det skulle således leda till att det resultat uppnåddes som
beslutet just avsåg att förhindra och som sökanden har försökt uppnå genom sitt
yrkande om ogiltigförklaring.
- 50.
- Under dessa omständigheter skall skadeståndsyrkandet avvisas.
- 51.
- Sökandens yrkande om att svaranden skall förpliktas att betala 50 000 FF för
kostnader som vanligtvis inte ersätts stöds inte på några faktiska och rättsliga
omständigheter - såsom krävs i artikel 44.1 i rättegångsreglerna - vilka gör det
möjligt för förstainstansrätten att besluta om en sådan begäran. Även detta yrkande
skall följaktligen avvisas.
Rättegångskostnader
- 52.
- Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta
rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom sökandens yrkanden har
avvisats, skall han förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med
kommissionens yrkande.
- 53.
- I enlighet med artikel 87.4 i rättegångsreglerna skall intervenienten Republiken
Frankrike bära sin rättegångskostnad.
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (första avdelningen)
följande dom:
1) Talan avvisas.
2) Sökanden skall ersätta rättegångskostnaderna.
3) Intervenienten skall bära sin rättegångskostnad.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 4 februari 1998.
H. Jung
A. Saggio
Justitiesekreterare
Ordförande