Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
GIOVANNIEGO PITRUZZELLI
przedstawiona w dniu 14 listopada 2023 r.(1)
Sprawa C‑695/22
Fondee a.s.
przeciwko
Česká národní banka
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Městský soud v Praze (Republika Czeska)]
Odesłanie prejudycjalne – Rynki instrumentów finansowych – Dyrektywa 2014/65/UE – Artykuły 3 i 34 – Pośrednicy inwestycyjni – Artykuł 56 TFUE – Swoboda świadczenia usług
1. W ramach odesłania prejudycjalnego, które jest przedmiotem niniejszej opinii, Městský soud v Praze (sąd miejski w Pradze, Republika Czeska) zwraca się do Trybunału z dwoma pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi wykładni art. 3 ust. 1 i 3 oraz art. 34 dyrektywy 2014/65(2), zwanej dyrektywą MiFID II(3), oraz związku tych przepisów z art. 56 TFUE.
2. Pytania te zostały podniesione w ramach skargi wniesionej do sądu odsyłającego przez spółkę Fondee a.s. (zwaną dalej „Fondee” lub „skarżącą w postępowaniu głównym”) w celu uzyskania stwierdzenia nieważności decyzji, na mocy której zarząd czeskiego banku narodowego utrzymał w mocy grzywnę nałożoną przez ten bank na skarżącą za naruszenie przepisów ustawowych regulujących rynek kapitałowy w Republice Czeskiej.
I. Ramy prawne
A. Prawo Unii
3. Dyrektywa 2014/65 – która dokonała przekształcenia dyrektywy 2004/39, częściowo włączonej do rozporządzenia 600/2014(4) – stanowi wraz z tym rozporządzeniem „ramy prawne regulujące wymogi mające zastosowanie do firm inwestycyjnych, rynków regulowanych, dostawców usług w zakresie udostępniania informacji oraz firm z państw trzecich świadczących usługi inwestycyjne lub prowadzące działalność inwestycyjną w Unii” (motyw 7 dyrektywy 2014/65). Jej głównym celem jest rozwój jednolitego rynku usług finansowych, na którym zagwarantowane będzie korzystanie ze swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług oraz zapewnione będą przejrzystość i ochrona inwestorów, poprzez harmonizację przepisów krajowych dotyczących w szczególności wydawania zezwoleń i warunków prowadzenia działalności przez firmy inwestycyjne, a także uprawnień organów nadzoru i systemu sankcji.
4. Zgodnie z art. 1 ust. 1 dyrektywy 2014/65 dyrektywę tę stosuje się między innymi do „firm inwestycyjnych”. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 tej dyrektywy „firma inwestycyjna” oznacza każdą osobę prawną i, pod pewnymi warunkami, również jednostki nieposiadające osobowości prawnej lub osobę fizyczną, „której działalność prowadzona w sposób zawodowy i regularny polega na świadczeniu jednej lub większej liczby usług inwestycyjnych na rzecz osób trzecich bądź prowadzeniu jednego lub większej liczby rodzajów działalności inwestycyjnej”. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 tej dyrektywy pojęcie „usługi inwestycyjne i działalność inwestycyjna” obejmuje wszelkiego rodzaju usługi i działalność wymienione w załączniku I sekcja A do owej dyrektywy, odnoszące się do wszelkiego rodzaju instrumentów wymienionych w tym załączniku sekcja C. W art. 4 ust. 1 pkt 4 zdefiniowano „doradztwo inwestycyjne” jako świadczenie na rzecz klienta, na jego wniosek albo z inicjatywy firmy inwestycyjnej, osobistej rekomendacji w odniesieniu do jednej lub większej liczby transakcji na instrumentach finansowych, natomiast w art. 4 ust. 1 pkt 5 zdefiniowano działalność polegającą na „wykonywaniu zleceń na rachunek klientów” jako „działanie prowadzące do zawarcia na rachunek klientów umowy kupna lub sprzedaży jednego lub większej liczby instrumentów finansowych i obejmuje zawieranie umów sprzedaży instrumentów finansowych wyemitowanych przez firmę inwestycyjną lub instytucję kredytową w momencie ich emisji”.
5. Artykuł 3 dyrektywy 2014/65, zatytułowany „Wyłączenia opcjonalne”, stanowi w ust. 1:
„1. Państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu niniejszej dyrektywy do osób, dla których są one macierzystym państwem członkowskim, pod warunkiem że osoby te posiadają zezwolenie na prowadzenie swojej działalności, ich działalność jest regulowana na poziomie krajowym oraz osoby te:
a) nie są uprawnione do przechowywania środków finansowych klientów lub papierów wartościowych klientów i z tego powodu nie mogą one w żadnym momencie być zadłużone wobec swoich klientów;
b) nie są uprawnione do świadczenia jakiejkolwiek usługi inwestycyjnej, z wyjątkiem przyjmowania i przekazywania zleceń na zbywalne papiery wartościowe i jednostki uczestnictwa w przedsiębiorstwach zbiorowego inwestowania lub świadczenia usług doradztwa inwestycyjnego w odniesieniu do takich instrumentów finansowych; oraz
c) w ramach świadczenia tych usług są uprawnione do przekazywania zlecenia wyłącznie do:
i) firm inwestycyjnych posiadających zezwolenie zgodnie z niniejszą dyrektywą;
[…]
iv) przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania posiadających zezwolenie na podstawie prawa państwa członkowskiego do sprzedaży jednostek uczestnictwa obywatelom i personelowi kierowniczemu tych przedsiębiorstw […]”.
6. Artykuł 3 ust. 2 dyrektywy 2014/65 stanowi, że w ramach systemów państw członkowskich osoby, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, obejmuje się wymogami, które są przynajmniej analogiczne z wynikającymi z tej dyrektywy warunkami i procedurami wydawania zezwoleń i bieżącego nadzoru, obowiązkami w zakresie prowadzenia działalności oraz wymogami organizacyjnymi określonymi w wyraźnie przywołanych przepisach owej dyrektywy. Wreszcie, art. 3 ust. 3 rzeczonej dyrektywy stanowi, że osoby zwolnione ze stosowania tej dyrektywy zgodnie z ust. 1 „nie korzystają ze swobody świadczenia usług, swobody prowadzenia działalności ani tworzenia oddziałów zgodnie z art. 34 i 35”.
7. Tytuł II dyrektywy 2014/65 określa warunki wydawania zezwoleń i warunki działalności firm inwestycyjnych. Artykuły 5 i 6 tej dyrektywy są zawarte w rozdziale I tego tytułu dotyczącym warunków i procedury wydawania zezwoleń (tak zwanego „jednolitego paszportu europejskiego”). Dokładniej rzecz ujmując, art. 5, zatytułowany „Wymogi w zakresie udzielania zezwoleń”, uzależnia świadczenie usług inwestycyjnych lub prowadzenie działalności inwestycyjnej w formie działalności prowadzonej w sposób zawodowy i regularny od uzyskania wcześniejszego zezwolenia właściwego organu macierzystego państwa członkowskiego(5). Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej dyrektywy zezwolenie musi określać usługi inwestycyjne lub działalność inwestycyjną, do których świadczenia lub prowadzenia firma inwestycyjna jest uprawniona, podczas gdy ust. 3 tego artykułu stanowi, że „[z]ezwolenie jest ważne w całej Unii i umożliwia firmie inwestycyjnej świadczenie usług lub prowadzenie działalności, na którą zezwolono w całej Unii, w oparciu o swobodę przedsiębiorczości, w tym za pośrednictwem oddziału, albo korzystając ze swobody świadczenia usług”.
8. Rozdział III tytułu II dyrektywy 2014/65 określa prawa firm inwestycyjnych. Artykuł 34, który znajduje się w tym rozdziale, stanowi w ust. 1 akapit pierwszy, że „[p]aństwa członkowskie zapewniają, aby każda firma inwestycyjna, uprawniona i nadzorowana przez właściwe organy innego państwa członkowskiego zgodnie z niniejszą dyrektywą […] mogł[a] swobodnie świadczyć usługi inwestycyjne lub prowadzić działalność inwestycyjną oraz świadczyć usługi dodatkowe na ich terytoriach, pod warunkiem że takie usługi i taka działalność są objęte zezwoleniem. […]”. We wspomnianym art. 34 ust. 1 akapit drugi uściślono, że na takie przedsiębiorstwa nie nakłada się „wymagań dodatkowych”. Zgodnie z art. 34 ust. 2 i 3 każda firma inwestycyjna, która chce świadczyć usługi inwestycyjne lub prowadzić działalność inwestycyjną na terytorium innego państwa członkowskiego po raz pierwszy lub która chce zmienić zakres świadczonych usług lub prowadzonej działalności, musi powiadomić o tym swoje macierzyste państwo członkowskie, które przekazuje te informacje właściwemu organowi przyjmującego państwa członkowskiego(6). Po takim powiadomieniu firma inwestycyjna może rozpocząć świadczenie danych usług lub prowadzenie danej działalności w przyjmującym państwie członkowskim. Artykuł 35 dyrektywy 2014/65, zawarty w tym samym rozdziale III tytułu II tej dyrektywy, stanowi w ust. 1 akapit pierwszy, że „[p]aństwa członkowskie zapewniają, aby usługi inwestycyjne lub działalność inwestycyjną, a także usługi dodatkowe, można było świadczyć lub prowadzić na ich terytoriach zgodnie z niniejszą dyrektywą […] w oparciu o swobodę przedsiębiorczości, poprzez utworzenie oddziału lub korzystanie z usług agenta mającego siedzibę w państwie członkowskim poza jego macierzystym państwem członkowskim, pod warunkiem że te usługi i działalność są objęte zezwoleniem wydanym firmie inwestycyjnej […]”.
B. Prawo czeskie
9. Prowadzenie działalności pośrednika inwestycyjnego w Republice Czeskiej podlega wymogowi uzyskania zezwolenia czeskiego banku narodowego. Zgodnie z § 29 ust. 1 zákon č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu (ustawy nr 256/2004 w sprawie prowadzenia działalności gospodarczej na rynku kapitałowym, zwanej dalej „ustawą o rynku kapitałowym”) z późniejszymi zmianami pośrednik inwestycyjny jest uprawniony do świadczenia tylko niektórych głównych usług inwestycyjnych, a mianowicie do przyjmowania i przekazywania zleceń dotyczących instrumentów finansowych (które obejmują papiery wartościowe przeznaczone do zbiorowego inwestowania) oraz świadczenia usług doradztwa inwestycyjnego w odniesieniu do takich instrumentów. Ustęp 4 tego paragrafu stanowi, że pośrednicy inwestycyjni, świadcząc takie usługi, mogą przekazywać zlecenia wyłącznie „podmiotowi zajmującemu się obrotem papierami wartościowymi, bankowi lub spółce inwestycyjnej […]”. Zgodnie z § 5 ust. 1 ustawy o rynku kapitałowym „podmiotem zajmującym się obrotem papierami wartościowymi” jest osoba prawna, która na podstawie zezwolenia wydanego przez czeski bank narodowy jest uprawniona do świadczenia głównych usług inwestycyjnych i która zgodnie z § 6 ust. 1 lit. b) tej ustawy ma siedzibę w Republice Czeskiej.
10. Paragraf 29 ust. 4 ustawy o rynku kapitałowym ustanawia zatem zakaz przekazywania przez pośredników inwestycyjnych zleceń przedsiębiorstwom inwestycyjnym mającym siedzibę poza tym państwem członkowskim. Paragraf ten został wprowadzony nowelizacją nr 204/2017, która zastąpiła ze skutkiem od dnia 3 stycznia 2018 r. obowiązujący wcześniej § 29 ust. 1 lit. b) ustawy o rynku kapitałowym, który zezwalał na przekazywanie zleceń również podmiotowi zagranicznemu. Zgodnie z uzasadnieniem zawartym w nowelizacji ustawodawca w sposób zamierzony ograniczył ten krąg podmiotów w celu ułatwienia prowadzenia nadzoru przez czeski bank narodowy. Zgodnie z § 162 ust. 1 lit. a) ustawy o rynku kapitałowym osoba, która niezgodnie z prawem prowadzi działalność w rozumieniu tej ustawy, popełnia wykroczenie.
II. Postępowanie główne, pytania prejudycjalne i postępowanie przed Trybunałem
11. Fondee jest pośrednikiem inwestycyjnym w rozumieniu § 29 ust. 1 ustawy o rynku kapitałowym, działającym na podstawie zezwolenia wydanego przez czeski bank narodowy. Zgodnie z ustaleniami czeskiego banku narodowego Fondee przekazała 407 zleceń zagranicznemu podmiotowi zajmującemu się obrotem papierami wartościowymi w okresie od dnia 7 października 2019 r. do dnia 27 grudnia 2019 r. Fondee umożliwiała w szczególności swoim klientom inwestowanie w tak zwane ETF („exchange traded funds”, „fundusze inwestycyjne typu ETF”)(7), które są papierami wartościowymi zbiorowego inwestowania dopuszczonymi do obrotu na zagranicznych rynkach giełdowych i innych rynkach regulowanych. Klienci za pośrednictwem konta użytkownika na stronie internetowej www.fondee.cz składali zlecenie, które z kolei Fondee przekazywała spółce DeGiro B.V. (zwanej dalej „DeGiro”) z siedzibą w Niderlandach na podstawie umowy trójstronnej między tą spółką, Fondee i klientami. W wyniku tych ustaleń, na podstawie § 162 ust. 1 lit. a) ustawy o rynku kapitałowym czeski bank narodowy nałożył na Fondee grzywnę w wysokości 150 000 CZK za naruszenie zakazu, o którym mowa w § 29 ust. 4 tej ustawy ze zmianami. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez zarząd czeskiego banku narodowego, który oddalił odwołanie złożone przez Fondee. Fondee zaskarżyła zatem decyzję tego zarządu do sądu odsyłającego.
12. Przed tym sądem Fondee argumentowała, po pierwsze, że sporny zakaz, który uniemożliwia podmiotowi zajmującemu się obrotem papierami wartościowymi, mającemu siedzibę w innym państwie członkowskim, świadczenie usług na rzecz pośrednika inwestycyjnego w Republice Czeskiej, wprowadza dyskryminację zakazaną na mocy art. 56 TFUE lub w każdym razie niedopuszczalne ograniczenie swobody świadczenia usług, którego skutkiem jest ograniczenie dostępu do rynku czeskiego usługodawcom z innych państw członkowskich. Po drugie, Fondee podniosła, że sporny zakaz narusza również art. 56 TFUE w zakresie, w jakim ogranicza prawo czeskiego pośrednika inwestycyjnego do otrzymania usługi świadczonej przez usługodawcę mającego siedzibę w innym państwie członkowskim lub skorzystania z niej w inny sposób. Czeski bank narodowy podniósł przede wszystkim niedopuszczalność argumentów Fondee mających na celu podniesienie, że naruszono prawo zagranicznych podmiotów zajmujących się obrotem papierami wartościowymi do swobodnego świadczenia usług. Argumentował on następnie, w odniesieniu do zarzucanego naruszenia prawa czeskich pośredników inwestycyjnych do korzystania z usług świadczonych przez podmioty zajmujące się obrotem papierami wartościowymi, mające siedzibę w innych państwach członkowskich, że kwestia związku między dyrektywą 2014/65 a art. 56 TFUE nie budzi żadnych ewentualnych wątpliwości. Pośrednik inwestycyjny wyłączony ze swobodnego świadczenia usług inwestycyjnych zgodnie z art. 3 ust. 3 wspomnianej dyrektywy mógłby bowiem korzystać z tej swobody na podstawie art. 56 TFUE jedynie w odniesieniu do usług innych niż usługi inwestycyjne.
13. W powyższych okolicznościach sąd odsyłający postanowił zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:
„1. Czy osoba, która zgodnie z art. 3 ust. 1 [dyrektywy 2014/65/UE] jest wyłączona z zakresu stosowania tej dyrektywy i zgodnie z art. 3 ust. 3 tej dyrektywy nie korzysta ze swobody świadczenia usług w rozumieniu jej art. 34, ma prawo do swobodnego świadczenia usług zapisanego w art. 56 [TFUE], jeżeli sama nie świadczy usług inwestycyjnych na podstawie jednolitego paszportu europejskiego na rzecz klienta mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, ale jest odbiorcą usługi inwestycyjnej od zagranicznego podmiotu, korzystającego z jednolitego paszportu europejskiego, ewentualnie w inny sposób uczestniczy w jej świadczeniu na rzecz klienta końcowego (pośredniczy w jej świadczeniu)?
2. W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie, czy prawo Unii, w szczególności art. 56 [TFUE], stoi na przeszkodzie przepisom zakazującym pośrednikowi inwestycyjnemu przekazywania zleceń klienta zagranicznemu podmiotowi zajmującemu się obrotem papierami wartościowymi?”.
14. Oprócz stron w postępowaniu głównym Republika Czeska, Republika Finlandii i Komisja przedstawiły uwagi na piśmie w niniejszym postępowaniu zgodnie z art. 23 akapit drugi statutu Trybunału.
III. Analiza
1. W przedmiocie pytań prejudycjalnych
15. Poprzez pierwsze pytanie prejudycjalne sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy osoba objęta zakresem wyłączenia opcjonalnego na podstawie art. 3 ust. 1 dyrektywy 2014/65 może powoływać się na art. 56 TFUE jako odbiorca usługi inwestycyjnej świadczonej przez „podmiot zagraniczny” korzystający z jednolitego paszportu europejskiego lub jako pośrednik w świadczeniu tej usługi na rzecz klienta końcowego. W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pierwsze pytanie prejudycjalne w drugim pytaniu prejudycjalnym sąd ten zmierza zasadniczo do ustalenia, czy prawo Unii, w szczególności art. 56 TFUE, stoi na przeszkodzie przepisom takim jak będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, które zakazują pośrednikowi inwestycyjnemu przekazywania zleceń jego klientów „zagranicznemu podmiotowi zajmującemu się obrotem papierami wartościowymi”.
16. Przed przystąpieniem do analizy tych pytań, które moim zdaniem powinny zostać rozpatrzone łącznie, należy poczynić kilka uściśleń.
17. Po pierwsze, z postanowienia odsyłającego wynika, że niderlandzka spółka DeGiro, której Fondee przekazała zlecenia będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym („podmiot zagraniczny” lub „zagraniczny podmiot zajmujący się obrotem papierami wartościowymi”, o którym mowa w pytaniach prejudycjalnych), jest firmą inwestycyjną w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/65, która działa w ramach swobody świadczenia usług zgodnie z art. 34 ust. 1 tej dyrektywy dzięki zezwoleniu wydanemu zgodnie z tą dyrektywą. Ponadto wydaje się bezsporne, że spółka ta jest uprawniona do prowadzenia działalności w Republice Czeskiej na podstawie ust. 2 tego artykułu.
18. Po drugie, zarówno przyjmowanie i przekazywanie zleceń takich jak będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, jak i ich wykonywanie stanowią „usługi inwestycyjne” w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 dyrektywy 2014/65(8).
19. Po trzecie, strony postępowania głównego są zgodne co do tego, że Fondee nie świadczyła żadnych transgranicznych usług inwestycyjnych. Przyjmując i przekazując spółce DeGiro zlecenia będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, Fondee świadczyła bowiem usługi inwestycyjne wyłącznie na rzecz swoich klientów zamieszkałych lub mających siedzibę w Republice Czeskiej. Fondee była jednak „zaangażowana” w świadczenie transgranicznej usługi inwestycyjnej między dwoma państwami członkowskimi. Rzeczywisty zakres tego zaangażowania zależy od warunków trójstronnej umowy zawartej między samą Fondee, czeskimi inwestorami i spółką DeGiro. To na podstawie umów zawartych między tymi podmiotami należy bowiem ocenić, czy – jak utrzymuje Fondee – była ona (pośrednim) odbiorcą usług świadczonych przez spółkę De Giro poprzez wykonywanie zleceń będących przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, czy też należało uznać czeskich inwestorów, którzy byli związani umowami nie tylko z Fondee, lecz także ze wspomnianą wyżej spółką, za jedynych odbiorców tych usług, podczas gdy Fondee działała jedynie jako pośrednik. Pierwsze pytanie prejudycjalne jest sformułowane w taki sposób, że obejmuje oba przypadki, a mianowicie udział Fondee w świadczeniu transgranicznych usług inwestycyjnych jako odbiorcy usługi świadczonej przez spółkę De Giro lub jako zwykłego pośrednika zobowiązanego do przyjmowania i przekazywania zleceń, które były następnie wykonywane bezpośrednio na rachunek czeskich inwestorów.
20. W tym względzie przypominam, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem każdy przepis krajowy w dziedzinie, która była przedmiotem pełnej lub wyczerpującej harmonizacji na szczeblu Unii, powinien być oceniany nie w świetle przepisów prawa pierwotnego, lecz w świetle owych przepisów harmonizujących(9).
21. Tymczasem istota sporu w postępowaniu głównym dotyczy zasadniczo zgodności z prawem Unii w dziedzinie swobody świadczenia usług ustanowionego przez państwo członkowskie wobec pośredników inwestycyjnych działających na podstawie krajowego zezwolenia zakazu przekazywania zleceń, w celu ich wykonywania, firmom inwestycyjnym posiadającym zezwolenie zgodnie z dyrektywą 2014/65, które nie mają siedziby w tym państwie członkowskim. W związku z tym, mimo iż pytania prejudycjalne w niniejszej sprawie zostały zasadniczo przedłożone na podstawie art. 56 TFUE, należy ocenić, czy wspomniany zakaz jest objęty zakresem stosowania przepisów dyrektywy 2014/65, które są przedmiotem wyczerpującej harmonizacji. W tym względzie należy wziąć pod uwagę nie tylko brzmienie odpowiednich przepisów tej dyrektywy, lecz także kontekst, w jakim zostały one umieszczone, oraz cele regulacji, której część stanowią(10).
22. Celem dyrektywy 2014/65 jest harmonizacja między innymi przepisów krajowych dotyczących korzystania ze swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług w celu utworzenia „zintegrowanego rynku finansowego”(11). Tytuł II tej dyrektywy, który określa warunki wydawania „[z]ezwole[ń] i warunki działalności firm inwestycyjnych”, zawiera w rozdziale III zatytułowanym „Prawa firm inwestycyjnych” art. 34 dotyczący „[s]wobod[y] świadczenia usług inwestycyjnych i prowadzenia działalności inwestycyjnej”, który, jak już wspomniano, stanowi w akapicie pierwszym, że państwa członkowskie zapewniają, aby firmy inwestycyjne, uprawnione i nadzorowane przez właściwe organy innego państwa członkowskiego zgodnie z dyrektywą mogły swobodnie świadczyć usługi inwestycyjne lub prowadzić działalność inwestycyjną oraz świadczyć usługi dodatkowe na ich terytoriach, a w akapicie drugim, że państwa członkowskie powstrzymują się od nakładania „wymagań dodatkowych” na takie firmy.
23. Moim zdaniem w artykule tym dokonano pełnej harmonizacji transgranicznego świadczenia usług i transgranicznego prowadzenia działalności inwestycyjnej, które są objęte jego zakresem stosowania, przez firmy inwestycyjne posiadające „paszport europejski” wydany zgodnie z przepisami wspomnianej dyrektywy. Na podstawie rzeczonego art. 34 dyrektywy 2014/65 państwa członkowskie nie mogą wprowadzać przeszkód, ograniczeń, warunków lub wymogów dotyczących korzystania ze wspomnianych swobód, które nie są przewidziane w tej dyrektywie i które nie są wprowadzone zgodnie z zasadami przewidzianymi w tej dyrektywie, nawet jeżeli mają one na celu zapewnienie ochrony inwestorów.
24. Wynika to w szczególności z art. 24 dyrektywy 2014/65 znajdującego się w sekcji 2, zatytułowanej „Przepisy zapewniające ochronę inwestora”, rozdziału II tej dyrektywy, który określa „[w]arunki działalności firm inwestycyjnych”. Artykuł ten stanowi w ust. 1, że państwa członkowskie wymagają, aby firmy inwestycyjne działały uczciwie, rzetelnie i profesjonalnie, zgodnie z najlepiej pojętym interesem swoich klientów oraz przestrzegając w szczególności zasad określonych w tym artykule – przewidzianych szczegółowo w ust. 2–11 – i w art. 25. Tymczasem ust. 12 wspomnianego art. 24 stanowi, że „[w] wyjątkowych przypadkach” państwa członkowskie mogą nakładać na firmy inwestycyjne „dodatkowe wymogi[, które] […] muszą mieć obiektywne uzasadnienie i być proporcjonalne, tak aby wychodzić naprzeciw konkretnym zagrożeniom dla ochrony inwestora lub integralności rynku, które mają szczególne znaczenie w okolicznościach struktury rynku danego państwa członkowskiego”. Jednakże, po pierwsze, w akapicie drugim tego ustępu uściślono, że wszelkie dodatkowe wymogi tego rodzaju „nie mogą ograniczać ani w jakikolwiek inny sposób naruszać praw firm inwestycyjnych”, o których mowa w szczególności w art. 34 dyrektywy 2014/65. Po drugie, w akapitach drugim i trzecim przewidziano procedurę, którą dane państwo członkowskie musi zastosować, aby być uprawnionym do wprowadzenia takich dodatkowych wymogów (powiadomienie Komisji i wydanie przez nią opinii)(12).
25. W świetle powyższego, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 20 niniejszej opinii, zakaz ustanowiony w § 29 ust. 4 ustawy o rynku kapitałowym należy moim zdaniem oceniać wyłącznie w świetle przepisów tej dyrektywy, i to niezależnie od faktu, że nie ma ona zastosowania do pośredników inwestycyjnych objętych tym zakazem, którzy korzystają z wyłączenia opcjonalnego na podstawie art. 3 ust. 1 wspomnianej dyrektywy(13). Zakaz ten może bowiem utrudniać swobodę świadczenia usług, z której korzystają firmy inwestycyjne posiadające zezwolenie zgodnie z dyrektywą 2014/65 na mocy art. 34 tej dyrektywy.
26. Nawet gdyby Trybunał nie zgodził się z wnioskiem, do którego doszedłem, zgodnie z którym w art. 34 dyrektywy 2014/65 dokonano pełnej harmonizacji transgranicznego świadczenia usług przez takie firmy, uważam jednak, że zakaz rozpatrywany w postępowaniu głównym należy oceniać w odniesieniu do tego artykułu, a także na podstawie art. 56 TFUE(14).
27. W dalszej części mojej analizy dokonam zatem obu tych ocen.
a) Ocena na podstawie przepisów dyrektywy 2014/65
28. Na wstępie pragnę zauważyć, że wbrew temu, co rząd fiński zdaje się twierdzić w swoich uwagach na piśmie, dyrektywa 2014/65 nie nakłada na osoby korzystające z wyłączenia opcjonalnego na podstawie art. 3 ust. 1 tej dyrektywy żadnego zakazu otrzymywania usług inwestycyjnych od firmy inwestycyjnej mającej siedzibę w innym państwie członkowskim lub uczestniczenia w charakterze pośrednika w świadczeniu transgranicznych usług inwestycyjnych na rzecz klientów zamieszkałych lub mających siedzibę w państwie członkowskim, w którym osoby te mają siedzibę.
29. O ile bowiem art. 3 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy ogranicza krąg podmiotów, którym osoby te są uprawnione do przekazywania zleceń, o tyle w ppkt (i) tego przepisu wymienia się wśród tych podmiotów firmy inwestycyjne posiadające zezwolenie zgodnie z ową dyrektywą.
30. Dyrektywa 2014/65 stanowi zatem wyraźnie, że osoby korzystające z wyłączenia opcjonalnego mogą być uprawnione do przekazywania za granicę zleceń otrzymywanych od klientów zamieszkałych lub mających siedzibę w macierzystym państwie członkowskim, jednak pod warunkiem, że przedsiębiorstwo otrzymujące te zlecenia spełnia wszystkie warunki określone w art. 34 tej dyrektywy, dotyczące świadczenia danych usług w tym ostatnim państwie członkowskim.
31. Dodam, że nic przeciwnego nie wynika z art. 3 ust. 1 lit. c) ppkt (iv) dyrektywy 2014/65, zgodnie z którym osoby korzystające z wyłączenia opcjonalnego mogą być uprawnione do przekazywania zleceń do „przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania posiadających zezwolenie na podstawie prawa państwa członkowskiego do sprzedaży jednostek uczestnictwa obywatelom […]”. Moim zdaniem wykładnia zaproponowana przez czeski bank narodowy – przedstawiona w postanowieniu odsyłającym – zgodnie z którą podmiotami, o których mowa w tym przepisie, są jedynie podmioty uprawnione na podstawie prawa macierzystego państwa członkowskiego osoby objętej wyłączeniem, nie znajduje bowiem żadnego oparcia ani w brzmieniu, ani w systematyce tego przepisu.
32. W tym kontekście, jeżeli dyrektywa 2014/65 dopuszcza, aby osoby wyłączone z zakresu jej stosowania na podstawie art. 3 ust. 1 tej dyrektywy były uprawnione do przekazywania zleceń firmom inwestycyjnym niemającym siedziby w ich macierzystym państwie członkowskim, należy ustalić, czy to ostatnie państwo, do którego należy określenie systemu mającego zastosowanie do takich osób, może jednak zakazać takiego przekazywania.
33. W tym względzie pragnę zauważyć, że państwa członkowskie, które stosują wyłączenie opcjonalne na podstawie art. 3 ust. 1 dyrektywy 2014/65, korzystają z wyraźnie przyznanych im w tej dyrektywie uprawnień dyskrecjonalnych. Te uprawnienia dyskrecjonalne nie są jednak nieograniczone. Ich wykonywanie, które było już uzależnione od przestrzegania szczegółowych norm ustanowionych bezpośrednio w dyrektywie 2014/65, musi odbywać się zgodnie z prawem Unii, w szczególności z celami realizowanymi przez tę dyrektywę.
34. Jednakże zakaz taki jak przewidziany w § 29 ust. 4 ustawy o rynku kapitałowym, który działa na podstawie kryterium opartego na miejscu siedziby usługodawcy, jest moim zdaniem niezgodny z celem realizowanym przez tę dyrektywę, polegającym między innymi na urzeczywistnieniu jednolitego rynku usług inwestycyjnych opartego na zasadach wzajemnego uznawania zezwolenia wydanego przez macierzyste państwo członkowskie usługodawcy oraz nadzoru sprawowanego przez to państwo członkowskie.
35. Zakaz ten, uniemożliwiając bowiem firmie inwestycyjnej posiadającej zezwolenie zgodnie z dyrektywą 2014/65 i uprawnionej do prowadzenia działalności w Republice Czeskiej w ramach swobody świadczenia usług, wykonywanie, na rachunek klientów zamieszkałych lub mających siedzibę w Republice Czeskiej, którzy korzystają z usług pośrednika inwestycyjnego, zleceń przekazywanych bezpośrednio przez tego pośrednika, uniemożliwia faktycznie lub co najmniej utrudnia takiej firmie korzystanie ze szczególnego kanału dostępu do czeskiego rynku inwestycyjnego, który jest natomiast otwarty dla podmiotów posiadających zezwolenie krajowe i mających siedzibę w tym państwie członkowskim.
36. W zakresie, w jakim wspomniany zakaz nakłada na taką firmę obowiązek skorzystania z podmiotu trzeciego uprawnionego na poziomie krajowym(15), wprowadza on ponadto „dodatkowy wymóg”, który jest zakazany na mocy art. 34 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2014/65. Takie obowiązkowe skorzystanie z podmiotu trzeciego, zwiększając koszty usługi świadczonej przez firmę inwestycyjną niemającą siedziby w danym państwie członkowskim w porównaniu z usługą świadczoną przez krajowe firmy inwestycyjne, może sprawić, że ta pierwsza będzie mniej atrakcyjna dla inwestorów(16).
37. W tym kontekście sama okoliczność, że firma inwestycyjna działająca w Republice Czeskiej w ramach swobody świadczenia usług zgodnie z dyrektywą 2014/65 dysponuje ewentualnie innymi sposobami przekazywania swojej usługi, na przykład zwracając się o bezpośrednie przyjmowanie zleceń przez inwestorów mających siedzibę w tym państwie członkowskim lub korzystając z usług przedstawiciela(17), nie wyklucza, że rozpatrywany zakaz stanowi w każdym razie ograniczenie swobody świadczenia usług transgranicznych(18), podobnie jak nie wyklucza tego a fortiori okoliczność, że firma ta ma możliwość utworzenia zakładu lub oddziału w tym państwie członkowskim(19). Podobnie fakt, że działalność pośredników inwestycyjnych nie jest niezbędna do funkcjonowania rynku finansowego oraz że ich ustanowienie lub utrzymanie należy do uprawnień dyskrecjonalnych każdego państwa członkowskiego, nie ma wpływu na istnienie ograniczenia. Skoro bowiem dokonano takiego wyboru, mający do nich zastosowanie system, choć określony w sposób autonomiczny przez dane państwo członkowskie – aczkolwiek z poszanowaniem wspomnianych wyżej kryteriów – nie może naruszać przepisów dyrektywy 2014/65, w szczególności nie może stanowić ograniczenia swobody świadczenia usług przyznanej firmom inwestycyjnym posiadającym zezwolenie na podstawie tej dyrektywy poprzez zastrzeżenie w istocie dla podmiotów krajowych bezpośredniego dostępu do inwestorów korzystających z usług rzeczonych pośredników.
38. Niewątpliwie jednym z głównych celów dyrektywy 2014/65 jest również osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony inwestorów w całej Unii(20), a przewidziany w § 29 ust. 4 ustawy o rynku kapitałowym zakaz jest uzasadniony, jak wynika z postanowienia odsyłającego oraz uwag Republiki Czeskiej i czeskiego banku narodowego, właśnie potrzebą sprawowania kontroli nad działalnością pośredników inwestycyjnych w celu ochrony inwestorów korzystających z ich usług.
39. Należy jednak zauważyć, że ograniczając warunki, na jakich państwa członkowskie mogą wyłączyć stosowanie dyrektywy 2014/65 wobec niektórych osób, oraz przewidując, że państwa członkowskie są zobowiązane do stosowania do tych osób wymogów przynajmniej analogicznych do wymogów określonych w tej dyrektywie w odniesieniu do warunków i procedur wydawania zezwolenia, oceny ich reputacji i doświadczenia, odpowiedniości każdego udziałowca, prowadzenia bieżącego nadzoru oraz wykonania zobowiązań biznesowych, prawodawca Unii miał właśnie na celu wzmocnienie ochrony inwestorów, którzy, korzystając z usług wspomnianych osób, nie są chronieni na mocy dyrektywy 2014/65 (zob. motyw 42 tej dyrektywy). W szczególności art. 3 ust. 2 tej dyrektywy odnosi się do większości zasad prowadzenia działalności zawartych w art. 24 i 25 owej dyrektywy, w szczególności do obowiązku działania w sposób uczciwy, rzetelny, profesjonalny i zgodnie z najlepiej pojętym interesem klientów, obowiązku udzielania klientom rzetelnych, jasnych i niewprowadzających w błąd informacji w stosownym czasie, przeprowadzania oceny odpowiedniości w przypadku usługi doradztwa, a także zasad dotyczących wynagrodzenia, systemów gwarancji i ochrony inwestorów lub ubezpieczenia zawodowego. Wymagane na mocy dyrektywy 2014/65 dostosowanie systemów krajowych do tych zasad i wymogów ma na celu zmniejszenie ryzyka zachowań na szkodę inwestorów, polegających na osobach wyłączonych z zakresu jej stosowania na podstawie art. 3 ust. 1 tej dyrektywy, oraz umożliwienie skuteczniejszego zwalczania takich zachowań.
40. Ponadto przypominam, że sam prawodawca Unii nie uznał za konieczne uwzględnienia wśród warunków pozwalających państwom członkowskim na wyłączenie niektórych osób z zakresu stosowania dyrektywy zakazu przekazywania zleceń, w celu ich wykonania, przedsiębiorstwom posiadającym zezwolenie zgodnie z dyrektywą 2014/65, a wręcz dopuścił taką możliwość, uznając w sposób dorozumiany, że takie operacje, gdy są przeprowadzane w ramach systemu tej dyrektywy, nie wiążą się z ryzykiem, którego nie byłby w stanie ograniczyć nadzór przyznany macierzystemu państwu członkowskiemu tych osób, ewentualnie w powiązaniu z organami nadzoru macierzystego państwa członkowskiego otrzymującej firmy inwestycyjnej(21).
41. W tym względzie przypominam również, że dyrektywa 2014/65, po pierwsze, nakłada na firmy inwestycyjne zamierzające prowadzić działalność na podstawie jednolitego paszportu europejskiego obowiązek uzyskania od klienta informacji dotyczących jego wiedzy i doświadczenia w dziedzinie inwestycji, odpowiedniej do określonego rodzaju oferowanego lub wymaganego produktu lub usługi, w celu dokonania oceny, czy są one odpowiednie dla tego klienta (zob. art. 25 ust. 3 dyrektywy 2014/65), a po drugie, ograniczyła zakres stosowania „execution only”, w szczególności w przypadku produktów złożonych, uzależniając go od spełnienia określonych warunków (zob. art. 25 ust. 4). Tak więc co do zasady również w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym nie jest wykluczone, że firmy inwestycyjne, które są zobowiązane do wykonania zleceń przekazanych przez pośrednika wyłączonego z zakresu stosowania dyrektywy 2014/65, będą zmuszone do sprawowania kontroli nad jego działaniami w celu wykonania obowiązków spoczywających na nich na mocy tej dyrektywy.
42. Z przedstawionych powyżej względów środek państwa członkowskiego, który zobowiązuje pośredników inwestycyjnych, którzy są wyłączeni z zakresu stosowania dyrektywy 2014/65 na mocy wyłączenia opcjonalnego zgodnie z art. 3 ust. 1 tej dyrektywy, do przekazywania zleceń otrzymanych od ich klientów wyłącznie podmiotom posiadającym zezwolenie i mającym siedzibę w tym państwie członkowskim, a tym samym zakazuje takim pośrednikom przekazywania tych zleceń przedsiębiorstwu mającemu siedzibę w innym państwie członkowskim, nawet jeżeli posiada ono zezwolenie zgodnie z tą dyrektywą do świadczenia usług inwestycyjnych w macierzystym państwie członkowskim pośrednika, jest moim zdaniem niezgodny z celami realizowanymi przez ową dyrektywę.
43. Strona przeciwna w postępowaniu głównym zakwestionowała uprawnienie Fondee do powoływania się na taką niezgodność, ponieważ sama ta spółka nie jest firmą inwestycyjną w rozumieniu dyrektywy 2014/65, a wręcz jest ona wyłączona z zakresu stosowania tej dyrektywy i ze swobody świadczenia usług inwestycyjnych na podstawie art. 34 rzeczonej dyrektywy. Sąd odsyłający ma również wątpliwości co do tego uprawnienia, ponieważ Fondee nie powołuje się na szkodę, która miała zostać jej wyrządzona, ani na naruszenie prawa przyznanego jej na mocy prawa Unii.
44. W tym względzie przypominam, że Trybunał miał już okazję orzec – w sytuacji podobnej do tej, która charakteryzuje spór w postępowaniu głównym, aczkolwiek w innym kontekście – że nałożony na pośredników zakaz, który jest powiązany z sankcją, ułatwiania świadczenia usług przez usługodawcę mającego siedzibę w państwie członkowskim innym niż państwo, w którym pośrednicy ci wykonują swoją działalność, również stanowi ograniczenie swobodnego świadczenia usług(22). Ogólniej rzecz ujmując, w przypadku gdy spółka mająca siedzibę w jednym państwie członkowskim świadczy usługi za pośrednictwem podmiotu gospodarczego mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, ograniczenia nałożone na działalność tego podmiotu są objęte zakresem stosowania swobodnego świadczenia usług, niezależnie od sytuacji tego podmiotu, który może zatem powoływać się na przepisy prawa Unii, aby sprzeciwić się nałożeniu sankcji, z którymi wiążą się zakazy utrudniające działalność pośrednika(23). Chociaż zasady te zostały potwierdzone przez Trybunał w odniesieniu do stosowania przepisów prawa pierwotnego, można zastosować je odpowiednio do kontekstu takiego jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, w którym chodzi o zharmonizowane prawo wtórne.
45. Okoliczność, że zgodnie z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/65 skarżąca w postępowaniu głównym nie korzysta ze swobody przewidzianej w art. 34 tej dyrektywy, nie podważa powyższych uwag.
46. Wspomniany art. 3 ust. 3 należy bowiem interpretować w ten sposób, że odnosi się on wyłącznie do swobody podmiotów korzystających z wyłączenia opcjonalnego w zakresie świadczenia usług inwestycyjnych na rzecz usługobiorców zamieszkałych lub mających siedzibę w państwie członkowskim innym niż ich macierzyste państwo członkowskie na warunkach określonych w art. 34 tej dyrektywy, a nie również do swobody korzystania jako usługobiorcy z usług inwestycyjnych świadczonych przez przedsiębiorstwo posiadające zezwolenie zgodnie z ową dyrektywą, mające siedzibę w innym państwie członkowskim, ani do swobody działania w charakterze pośredników w ramach świadczenia usług inwestycyjnych przez takie przedsiębiorstwo na rzecz klientów mających siedzibę w ich macierzystym państwie członkowskim.
47. Taka wykładnia wynika nie tylko z jasnego brzmienia art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/65, lecz również z celu realizowanego przez ten przepis, który polega na uniemożliwieniu, aby podmiot niespełniający wymogów przewidzianych w tej dyrektywie posiadał zezwolenie na świadczenie transgranicznych usług inwestycyjnych. Wykładnia tego przepisu, zgodnie z którą osoby korzystające z wyłączenia opcjonalnego nie mogą być odbiorcami transgranicznej usługi inwestycyjnej, takiej jak ta będąca przedmiotem postępowania głównego, lub działać w charakterze pośredników w ramach takiej usługi, nie byłaby ponadto zgodna z art. 3 ust. 1 lit. c) ppkt (i) tej dyrektywy, który, jak już wspomniano, wyraźnie stanowi, że osoby te mogą przekazywać zlecenia firmie inwestycyjnej posiadającej zezwolenie na podstawie tej dyrektywy w celu ich wykonania.
48. Tymczasem, jak wyjaśniono w pkt 19 niniejszej opinii, Fondee, przekazując zlecenia będące przedmiotem postępowania głównego, świadczyła usługi inwestycyjne wyłącznie na rzecz swoich klientów zamieszkałych lub mających siedzibę w Republice Czeskiej, a zatem świadczyła usługę, która nie zawiera żadnego elementu transgranicznego. Ponadto, o ile prawdą jest, że ułatwiała ona transgraniczne świadczenie usług inwestycyjnych między Niderlandami a Republiką Czeską, o tyle nie uczestniczyła, jak słusznie podniosła w swoich uwagach, w świadczeniu usługi inwestycyjnej za granicą, ponieważ rozpatrywane zlecenia zostały wykonane na rachunek klientów zamieszkałych lub mających siedzibę w Republice Czeskiej.
49. Wprawdzie w pkt 30 wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., Khorassani(24), na który powołuje się również sąd odsyłający, Trybunał, orzekając w przedmiocie wykładni dyrektywy 2004/39, stwierdził, że istnieje ścisły związek między usługą inwestycyjną polegającą na „przyjmowaniu i przekazywaniu zleceń” a usługą polegającą na „realizacji zleceń”, „jako że pierwsza jest świadczona przed drugą i prowadzi co do zasady do świadczenia tej drugiej usługi”. Jednakże w przypadku gdy usługi te są świadczone przez odrębne podmioty, istnienie takiego związku – wynikającego wyłącznie z okoliczności, że „zlecenia” będące przedmiotem tych usług są takie same(25) – nie stoi na przeszkodzie temu, by usługi świadczone – oraz obowiązki przyjęte – przez każdy z tych podmiotów były rozpatrywane oddzielnie, zgodnie z ich szczególnymi cechami, i to nawet wówczas, gdy owe usługi są świadczone, jak ma to miejsce w postępowaniu głównym, w ramach trójstronnego stosunku umownego.
50. Fondee jest zatem uprawniona do powołania się na naruszenie art. 34 dyrektywy 2014/65 w celu zakwestionowania grzywny nałożonej na nią za naruszenie zakazu ustanowionego w § 29 ust. 4 ustawy o rynku kapitałowym w zakresie, w jakim działa ona nie jako dostawca transgranicznej usługi inwestycyjnej, lecz jako odbiorca tej usługi lub pośrednik w jej świadczeniu.
b) Ocena na podstawie art. 56 TFUE
51. Gdyby Trybunał postanowił udzielić odpowiedzi na pytania prejudycjalne na podstawie art. 56 TFUE, przypominam, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przewidziana w tym postanowieniu swoboda świadczenia usług wymaga nie tylko wyeliminowania wszelkiej dyskryminacji usługodawców mających siedzibę w innym państwie członkowskim ze względu na ich przynależność państwową, lecz również zniesienia jakichkolwiek ograniczeń, nawet gdy mają one zastosowanie bez różnicy zarówno do krajowych usługodawców, jak i usługodawców z innych państw członkowskich, jeżeli są one w stanie uniemożliwić, ograniczyć lub uczynić mniej atrakcyjną działalność usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, w którym zgodnie z przepisami świadczy on takie same usługi(26). Ogólniej rzecz ujmując, art. 56 TFUE dotyczy usług, które usługodawca mający siedzibę w jednym państwie członkowskim oferuje bez przemieszczania się usługobiorcom mającym siedzibę w innym państwie członkowskim, w związku z czym każde ograniczenie takiej działalności stanowi ograniczenie swobodnego świadczenia usług przez tego usługodawcę(27).
52. Ponadto, również zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału art. 56 TFUE jest źródłem uprawnień nie tylko dla usługodawcy, lecz także dla odbiorcy jego usług(28). Swoboda świadczenia usług obejmuje zatem nie tylko swobodę świadczenia przez usługodawcę usług na rzecz usługobiorców mających siedzibę w państwie członkowskim innym niż to, na którego terytorium ma on siedzibę, lecz również swobodę przyjmowania, jako usługobiorca, usług oferowanych przez usługodawcę mającego siedzibę w innym państwie członkowskim lub korzystania z nich, w sposób nieskrępowany ograniczeniami(29). Traktat ujmuje bowiem ograniczenia nałożone na usługodawców i ograniczenia nałożone na usługobiorców w identyczny sposób. W związku z tym, gdy sytuacja wchodzi w zakres stosowania art. 56 TFUE, zarówno usługobiorca, jak i usługodawca mogą powołać się na ten artykuł(30). Wreszcie, zdaniem Trybunału, jak już przypomniałem, zakaz nałożony na pośrednika w celu ułatwienia transgranicznego świadczenia usług również stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług, nawet jeśli pośrednik ten ma siedzibę w tym samym państwie członkowskim co odbiorcy tej usługi(31).
53. W ramach pierwszego pytania prejudycjalnego sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy pośrednik inwestycyjny, taki jak skarżąca w postępowaniu głównym, który korzysta z wyłączenia opcjonalnego na podstawie art. 3 ust. 1 dyrektywy 20214/65, może, biorąc pod uwagę brzmienie ust. 3 tego artykułu, powołać się na art. 56 TFUE jako odbiorca transgranicznego świadczenia usług inwestycyjnych lub jako pośrednik w takim świadczeniu usług.
54. W tej kwestii odsyłam jedynie do pkt 46 niniejszej opinii dotyczącego wykładni, jakiej moim zdaniem należy dokonać w odniesieniu do art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/65. Moim zdaniem jest jasne, że przepis ten nie uniemożliwia osobie wyłączonej z zakresu stosowania tej dyrektywy powołania się na art. 56 TFUE zgodnie z orzecznictwem, o którym mowa w pkt 52 niniejszej opinii. Uważam zatem, niezależnie od wszelkich innych rozważań dotyczących związku między prawem pierwotnym a prawem wtórnym, że art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/65 nie można interpretować w ten sposób, że uniemożliwia on pośrednikowi inwestycyjnemu wyłączonemu z zakresu stosowania dyrektywy 2014/65 na mocy art. 3 ust. 1 tej dyrektywy powoływanie się na art. 56 TFUE jako odbiorca transgranicznego świadczenia usług inwestycyjnych lub jako pośrednik w ramach takiego świadczenia.
55. W ramach drugiego pytania prejudycjalnego sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 56 TFUE stoi na przeszkodzie zakazowi takiemu jak zakaz przewidziany w § 29 ust. 4 ustawy o rynku kapitałowym.
56. W tym względzie, zgodnie z tym, co zostało już wskazane powyżej w odniesieniu do art. 34 dyrektywy 2014/65, uważam, że taki zakaz może utrudnić lub uczynić mniej atrakcyjną działalność, którą firmy inwestycyjne mające siedzibę w innym państwie członkowskim prowadzą w Republice Czeskiej, a zatem stanowi on ograniczenie swobody świadczenia usług w rozumieniu art. 56 TFUE.
57. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału tego rodzaju ograniczenie swobody świadczenia usług może być dopuszczalne jedynie wtedy, gdy zmierza do osiągnięcia uzasadnionego celu zgodnego z traktatem FUE i jest uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, o ile w takim przypadku jest ono odpowiednie do zagwarantowania realizacji zamierzonego celu i nie wykracza poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia(32).
58. Z postanowienia odsyłającego i uwag Republiki Czeskiej wynika, że § 29 ust. 4 ustawy o rynku kapitałowym jest uzasadniony potrzebą ułatwienia kontroli działalności pośredników inwestycyjnych, w szczególności w świetle stosowanych przez takich pośredników wcześniejszych praktyk sprzecznych z interesami klientów. Czeski bank narodowy wyjaśnia, że krajowe podmioty zajmujące się obrotem papierami wartościowymi, które otrzymują zlecenia przekazywane przez pośredników inwestycyjnych, podlegają szczególnym obowiązkom kontrolnym w odniesieniu do działalności tych ostatnich oraz że również z tego powodu kontrola działalności pośredników inwestycyjnych jest utrudniona w przypadku, gdy zlecenia są przekazywane usługodawcom spoza Republiki Czeskiej.
59. W tym względzie przypomnę jedynie, że Trybunał miał już okazję wyjaśnić, iż ani względy o charakterze administracyjnym, ani w szczególności cel polegający na uproszczeniu wykonywania zadań organu kontroli nie mogą uzasadniać utrudniania korzystania z jednej z podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie(33). Ponadto w okolicznościach postępowania głównego uzasadnienia te zostały powołane w kontekście, w którym działalność podmiotów wykluczonych z możliwości współpracy z czeskimi pośrednikami inwestycyjnymi jest regulowana przez szczególne przepisy prawa wtórnego, które nakładają wymogi, obowiązki i kontrole mające na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony inwestorów.
c) Wnioski wstępne
60. Na podstawie całości powyższych rozważań uważam, że badanie spornego środka krajowego należy przeprowadzić w oparciu o przepisy dyrektywy 2014/65 oraz że w celu udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi nie jest konieczne zbadanie, czy w okolicznościach postępowania głównego Fondee ma prawo powołać się na art. 56 TFUE.
61. W związku z tym proponuję, aby Trybunał odpowiedział na przedstawione przez sąd odsyłający pytania, po odpowiednim przeformułowaniu tych pytań, że art. 34 dyrektywy 2014/65 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, które nakładają na pośredników inwestycyjnych, którzy są wyłączeni z zakresu stosowania tej dyrektywy na podstawie wyłączenia opcjonalnego zgodnie z art. 3 ust. 1 tej dyrektywy, obowiązek przekazywania zleceń otrzymywanych od klientów zamieszkałych lub mających siedzibę w tym państwie członkowskim wyłącznie podmiotom zajmującym się obrotem papierami wartościowymi, posiadającym zezwolenie organu nadzoru tego państwa członkowskiego i mającym siedzibę w tym państwie, a tym samym wyklucza przekazywanie takich zleceń firmom inwestycyjnym posiadającym zezwolenie na podstawie tej dyrektywy, które mają siedzibę w innym państwie członkowskim.
IV. Wnioski
62. Na podstawie całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedłożone przez Městský soud v Praze (miejski sąd w Pradze, Republika Czeska):
„Artykuł 34 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/65/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych oraz zmieniającej dyrektywę 2002/92/WE i dyrektywę 2011/61/UE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, które nakładają na pośredników inwestycyjnych, którzy są wyłączeni z zakresu stosowania tej dyrektywy na podstawie wyłączenia opcjonalnego zgodnie z art. 3 ust. 1 tej dyrektywy, obowiązek przekazywania zleceń otrzymywanych od klientów zamieszkałych lub mających siedzibę w tym państwie członkowskim wyłącznie podmiotom zajmującym się obrotem papierami wartościowymi, posiadającym zezwolenie organu nadzoru tego państwa członkowskiego i mającym siedzibę w tym państwie, a tym samym wyklucza przekazywanie takich zleceń firmom inwestycyjnym posiadającym zezwolenie na podstawie tej dyrektywy, które mają siedzibę w innym państwie członkowskim”.