CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL GIOVANNI PITRUZZELLA
prezentate la 14 noiembrie 2023(1)
Cauza C‑695/22
Fondee a.s.
împotriva
Česká národní banka
[cerere de decizie preliminară formulată de Městský soud v Praze (Tribunalul Municipal din Praga, Republica Cehă)]
„Trimitere preliminară – Piețele instrumentelor financiare – Directiva 2014/65/UE – Articolele 3 și 34 – Intermediarii de investiții – Articolul 56 TFUE – Libera prestare a serviciilor”
1. Prin cererea de decizie preliminară care face obiectul prezentelor concluzii, Městský soud v Praze (Tribunalul Municipal din Praga, Republica Cehă) adresează Curții două întrebări preliminare cu privire la interpretarea articolului 3 alineatele (1) și (3) și a articolului 34 din Directiva 2014/65(2), denumită Directiva MiFID II(3), precum și la raportul dintre aceste articole și articolul 56 TFUE.
2. Întrebările menționate au fost formulate în cadrul unei acțiuni introduse în fața instanței de trimitere de societatea Fondee a.s. (denumită în continuare „Fondee” sau „reclamanta din litigiul principal”) în scopul de a obține anularea deciziei prin care Consiliul Băncii Naționale a Republicii Cehe a confirmat amenda aplicată de aceasta din urmă reclamantei pentru încălcarea dispozițiilor legale care reglementează piața de capital în Republica Cehă.
I. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
3. Directiva 2014/65 – care a reformat Directiva 2004/39, preluată în parte în Regulamentul nr. 600/2014(4) – constituie, împreună cu regulamentul menționat, „cadrul juridic de reglementare a cerințelor aplicabile firmelor de investiții, piețelor reglementate, furnizorilor de servicii de raportare de date, precum și societăților din țări terțe care furnizează servicii de investiții sau desfășoară activități de investiții în Uniune” [considerentul (7) al Directivei 2014/65]. Obiectivul principal al acestei directive este dezvoltarea unei piețe unice a serviciilor financiare în care să fie garantată exercitarea libertății de stabilire și a libertății de a furniza servicii și să fie asigurate transparența și protecția investitorilor prin armonizarea dispozițiilor de drept intern privind în special autorizarea și condițiile de funcționare a firmelor de investiții, precum și competențele autorităților de supraveghere și regimul de sancțiuni.
4. Potrivit articolului 1 alineatul (1) din Directiva 2014/65, aceasta se aplică printre altele „firmelor de investiții”. Potrivit articolului 4 alineatul (1) punctul 1 din această directivă, „firmă de investiții” înseamnă orice persoană juridică, iar în anumite condiții și entități fără personalitate juridică sau persoane fizice, „a cărei ocupație sau activitate obișnuită constă în furnizarea unuia sau mai multor servicii de investiții în beneficiul unor terțe părți și/sau în exercitarea uneia sau mai multor activități de investiții cu titlu profesional”. Potrivit articolului 4 alineatul (1) punctul 2 din aceeași directivă, în sfera noțiunii de „servicii și activități de investiții” intră orice serviciu și orice activitate enumerate în anexa I secțiunea A la directiva amintită și referitoare la orice instrument menționat în secțiunea C din această anexă. Articolul 4 alineatul (1) punctul 4 definește activitatea de „consultanță de investiții” ca fiind furnizarea de recomandări personale unui client, fie la cererea sa, fie la inițiativa firmei de investiții, în ceea ce privește una sau mai multe tranzacții cu instrumente financiare, iar punctul 5 subsecvent definește activitatea constând în „executarea ordinelor în contul clienților” ca fiind „o acțiune în vederea încheierii de acorduri de cumpărare sau de vânzare a unuia sau mai multor instrumente financiare în contul clienților și include încheierea de acorduri pentru vânzarea unor instrumente financiare emise de o firmă de investiții sau de o instituție de credit la momentul emiterii acestora”.
5. Articolul 3 din Directiva 2014/65, intitulat „Exonerări facultative”, prevede la alineatul (1):
„(1) Statele membre pot opta să nu aplice prezenta directivă persoanelor pentru care ele reprezintă statul membru de origine, cu condiția ca activitățile acestor persoane să fie autorizate și reglementate la nivel național și ca aceste persoane:
(a) să nu fie autorizate să dețină fonduri ale clienților sau valori mobiliare ale clienților și care, din acest motiv, să nu poată în niciun moment să fie debitoare față de aceștia;
(b) să nu fie autorizate să furnizeze servicii de investiții, cu excepția preluării și a transmiterii de ordine pentru valori mobiliare și unități de fond ale unor organisme de plasament colectiv și/sau a furnizării de servicii de consultanță în investiții în privința acestor instrumente financiare; și
(c) în cadrul furnizării acestui serviciu, să fie autorizate să transmită ordinele doar către:
(i) firmele de investiții autorizate în conformitate cu prezenta directivă;
[…]
(iv) organismele de plasament colectiv autorizate în temeiul dreptului unui stat membru să vândă publicului unități de fond și administratorilor acestor organisme […]”
6. Articolul 3 alineatul (2) din Directiva 2014/65 prevede că regimurile statelor membre impun persoanelor menționate la alineatul (1) al acestui articol respectarea unor cerințe care sunt cel puțin echivalente cu cele impuse de directivă în ceea ce privește condițiile și procedurile de autorizare și de supraveghere continuă, normele de conduită profesională și cerințele organizatorice prevăzute expres de dispozițiile directivei menționate. În sfârșit, articolul 3 alineatul (3) din aceeași directivă prevede că persoanele exonerate de la aplicarea acestei directive în temeiul alineatului (1) „nu beneficiază de libertatea de a presta servicii/sau de a desfășura activități, nici de libertatea de a înființa sucursale în conformitate cu articolele 34 și, respectiv, 35”.
7. Titlul II din Directiva 2014/65 prevede condițiile de autorizare și de funcționare aplicabile firmelor de investiții. Articolele 5 și 6 din directiva menționată sunt incluse în capitolul I din acest titlu, referitor la condițiile și la procedurile de autorizare (așa‑numitul „pașaport unic european”). Mai precis, articolul 5, intitulat „Cerința de autorizare”, condiționează furnizarea de servicii de investiții și/sau exercitarea activităților de investiții ca ocupație sau ca activitate obișnuită cu titlu profesional de acordarea unei autorizații prealabile de către autoritatea competentă a statului membru de origine(5). Potrivit articolului 6 alineatul (1) din aceeași directivă, autorizația trebuie să precizeze serviciile sau activitățile de investiții pe care firma de investiții respectivă este autorizată să le furnizeze, iar alineatul (3) al acestui articol prevede că „autorizația este valabilă în întreaga Uniune și permite unei firme de investiții să furnizeze serviciile sau să exercite activitățile pentru care a fost autorizată în întreaga Uniune, fie prin dreptul de stabilire, inclusiv prin intermediul unei sucursale, fie prin libertatea de a presta servicii”.
8. Capitolul III din titlul II din Directiva 2014/65 definește drepturile firmelor de investiții. Articolul 34, care figurează în acest capitol, prevede la alineatul (1) primul paragraf că „[s]tatele membre veghează ca orice firmă de investiții autorizată și supravegheată de autoritățile competente ale unui alt stat membru în conformitate cu prezenta directivă […] să poată furniza liber servicii de investiții și/sau să poată exercita liber activități de investiții, precum și servicii auxiliare pe teritoriul lor, cu condiția ca aceste servicii și activități să fie incluse în autorizația sa. […]”. La articolul 34 alineatul (1) al doilea paragraf se precizează că acestor firme nu le sunt impuse „obligații suplimentare”. Potrivit alineatelor (2) și (3) ale aceluiași articol 34, orice firmă de investiții care dorește să furnizeze servicii sau să exercite activități pe teritoriul unui alt stat membru pentru prima dată sau care dorește să modifice gama de servicii furnizate sau de activități exercitate trebuie să comunice acest lucru autorităților competente ale statului său membru de origine, care transmit informațiile respective autorității competente a statului membru gazdă(6). Ulterior unei astfel de notificări, firma de investiții poate să înceapă să furnizeze serviciile și activitățile de investiții respective în statul membru gazdă. Articolul 35 din Directiva 2014/65, cuprins în același capitol III din titlul II din directiva menționată, prevede la alineatul (1) primul paragraf că „[s]tatele membre se asigură că serviciile și/sau activitățile de investiții, precum și serviciile auxiliare pot fi furnizate pe teritoriul lor în conformitate cu prezenta directivă […] prin dreptul de stabilire, fie prin înființarea unei sucursale, fie prin utilizarea unui agent delegat stabilit într‑un stat membru în afara statului său membru de origine, cu condiția ca respectivele servicii și activități să fie incluse în autorizația acordată firmei de investiții […]”.
B. Dreptul ceh
9. Exercitarea activității de intermediar de investiții în Republica Cehă este supusă autorizării de către Banca Națională a Republicii Cehe. Potrivit articolului 29 alineatul (1) din zákon č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu (Legea nr. 256/2004 privind desfășurarea activității pe piața de capital, denumită în continuare „Legea privind piața de capital”), cu modificările ulterioare, un intermediar de investiții are dreptul de a furniza numai anumite servicii de investiții principale, și anume primirea și transmiterea de ordine în legătură cu instrumentele de investiții (care includ valorile mobiliare pentru investiții colective) și furnizarea de consultanță de investiții în legătură cu astfel de instrumente. Alineatul (4) al acestui articol prevede că, atunci când furnizează astfel de servicii, intermediarii de investiții pot transmite ordine numai „unui agent de tranzacționare a valorilor mobiliare, unei bănci sau unei societăți de investiții […]”. Potrivit articolului 5 alineatul (1) din Legea privind piața de capital, un „agent de tranzacționare a valorilor mobiliare” este o persoană juridică care, pe baza unei autorizații acordate de Banca Națională a Republicii Cehe, este autorizată să furnizeze servicii principale de investiții și care, în conformitate cu articolul 6 alineatul (1) litera (b) din legea menționată, este stabilită în Republica Cehă.
10. Articolul 29 alineatul (4) din Legea privind piața de capital impune, așadar, intermediarilor de investiții o interdicție de a transmite ordine unor firme de investiții stabilite în afara acestui stat membru. Articolul menționat a fost introdus prin modificarea legislativă nr. 204/2017, care a înlocuit, începând cu 3 ianuarie 2018, articolul 29 alineatul (1) litera (b) din Legea privind piața de capital, în vigoare anterior, care permitea transmiterea de ordine și către o entitate străină. Potrivit expunerii de motive la modificarea legislativă, legiuitorul a limitat în mod intenționat acest grup de entități pentru a facilita supravegherea efectuată de Banca Națională a Republicii Cehe. În conformitate cu articolul 162 alineatul (1) litera (a) din Legea privind piața de capital, o persoană care desfășoară ilegal activități în temeiul acestei legi săvârșește o contravenție.
II. Procedura principală, întrebările preliminare și procedura în fața Curții
11. Fondee este un intermediar de investiții în sensul articolului 29 alineatul (1) din Legea privind piața de capital care funcționează pe baza unei autorizații acordate de Banca Națională a Republicii Cehe. Potrivit constatărilor acesteia din urmă, în perioada cuprinsă între 7 octombrie 2019 și 27 decembrie 2019, Fondee a transmis 407 ordine unui agent de tranzacționare a valorilor mobiliare străin. În special, Fondee a permis clienților săi să investească în așa‑numitele ETF‑uri („exchange traded funds”, „fonduri tranzacționate la bursă”(7)), titluri de plasament colectiv admise la tranzacționare pe bursele străine și pe alte piețe reglementate. Prin intermediul unui cont de utilizator de pe site‑ul internet www.fondee.cz, clienții plasau ordine pe care Fondee le transmitea apoi societății DeGiro B. V. (denumită în continuare „DeGiro”), cu sediul în Țările de Jos, în temeiul unui acord tripartit încheiat între această societate, Fondee și clienți. Ca urmare a acestor constatări, în temeiul articolului 162 alineatul (1) litera (a) din Legea privind piața de capital, Banca Națională a Republicii Cehe a aplicat Fondee o amendă de 150 000 CZK pentru încălcarea interdicției prevăzute la articolul 29 alineatul (4) din legea menționată, cu modificările ulterioare. Această decizie a fost confirmată de Consiliul Băncii Naționale a Republicii Cehe, care a respins contestația depusă de Fondee. Prin urmare, aceasta din urmă a atacat decizia consiliului menționat în fața instanței de trimitere.
12. În fața instanței de trimitere, Fondee a susținut, în primul rând, că, prin faptul că împiedică un agent de tranzacționare a valorilor mobiliare stabilit în alt stat membru să furnizeze servicii unui intermediar de investiții din Republica Cehă, interdicția în discuție instituie o discriminare interzisă potrivit articolului 56 TFUE sau, în orice caz, o restricție inacceptabilă privind libertatea de a presta servicii, care are ca efect limitarea accesului pe piața cehă al prestatorilor din alte state membre. În al doilea rând, Fondee a susținut că interdicția în discuție încalcă articolul 56 TFUE și pentru că restrânge dreptul unui intermediar de investiții ceh de a primi sau de a beneficia în alt mod de un serviciu furnizat de un prestator stabilit în alt stat membru. Banca Națională a Republicii Cehe a invocat mai întâi inadmisibilitatea argumentelor formulate de Fondee în susținerea încălcării dreptului la libera prestare a serviciilor al agenților de tranzacționare a valorilor mobiliare străini. În continuare, în ceea ce privește pretinsa încălcare a dreptului intermediarilor de investiții cehi de a beneficia de serviciile prestate de agenții de tranzacționare a valorilor mobiliare stabiliți în alte state membre, aceasta a susținut că problema raportului dintre Directiva 2014/65 și articolul 56 TFUE nu dă naștere niciunei îndoieli posibile. Astfel, un intermediar de investiții exclus de la prestarea liberă a serviciilor de investiții în conformitate cu articolul 3 alineatul (3) din directiva menționată anterior ar putea beneficia de această libertate în temeiul articolului 56 TFUE numai în ceea ce privește alte servicii decât serviciile de investiții.
13. În aceste condiții, instanța de trimitere a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) O persoană care, în temeiul articolului 3 alineatul (1) din [Directiva 2014/65], este exonerată de la aplicarea acestei directive și care, în temeiul articolului 3 alineatul (3) din această directivă, nu beneficiază de libertatea de a presta servicii în sensul articolului 34 din aceasta, beneficiază de libertatea de a presta servicii prevăzută la articolul 56 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene în cazul în care nu furnizează ea însăși servicii de investiții în temeiul pașaportului unic european unui client stabilit într‑un alt stat membru, dar este destinatarul unui serviciu de investiții din partea unei entități străine care beneficiază de pașaportul unic european sau este implicată în alt mod în furnizarea acestui serviciu clientului final (intermediar)?
2) În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea anterioară, dreptul Uniunii, în special articolul 56 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, se opune reglementărilor care interzic unui intermediar de investiții să transmită ordine ale clienților către un agent de tranzacționare a valorilor mobiliare străin?”
14. Pe lângă părțile din litigiul principal, în prezenta procedură au depus observații scrise în temeiul articolului 23 al doilea paragraf din Statutul Curții Republica Cehă, Republica Finlanda și Comisia.
III. Analiză
1. Cu privire la întrebările preliminare
15. Prin intermediul primei întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă o persoană care intră sub incidența unei exonerări facultative în temeiul articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2014/65 poate invoca articolul 56 TFUE în calitate de beneficiar al unui serviciu de investiții furnizat de o „entitate străină” care beneficiază de pașaportul unic european sau în calitate de intermediar în furnizarea acestui serviciu clientului final. În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare preliminară, prin intermediul celei de a doua întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă dreptul Uniunii și în special articolul 56 TFUE se opun unei reglementări precum cea în discuție în litigiul principal, care interzice unui intermediar de investiții să transmită ordinele clienților săi unui „agent de tranzacționare a valorilor mobiliare străin”.
16. Înainte de a proceda la examinarea acestor întrebări, care, în opinia noastră, trebuie examinate împreună, trebuie să facem câteva precizări.
17. În primul rând, din decizia de trimitere preliminară reiese că societatea neerlandeză DeGiro, căreia Fondee i‑a transmis ordinele în discuție în litigiul principal („entitatea străină” sau „agentul de tranzacționare a valorilor mobiliare străin” la care se referă întrebările preliminare), este o firmă de investiții în sensul articolului 4 alineatul (1) din Directiva 2014/65 care, pe baza unei autorizații acordate în temeiul acestei directive, își desfășoară activitatea în regim de liberă prestare a serviciilor în conformitate cu articolul 34 alineatul (1) din directiva menționată. În plus, nu pare să fie contestat faptul că ea dispune de o autorizație de funcționare în Republica Cehă în temeiul alineatului (2) al articolului amintit.
18. În al doilea rând, atât primirea și transmiterea de ordine precum cele în discuție în litigiul principal, cât și executarea acestora constituie „servicii de investiții” în sensul articolului 4 alineatul (1) punctul 2 din Directiva 2014/65(8).
19. În al treilea rând, părțile din litigiul principal nu contestă că Fondee nu a efectuat nicio prestare transfrontalieră de servicii de investiții. Astfel, prin primirea și transmiterea către societatea DeGiro a ordinelor în discuție în litigiul principal, ea a prestat servicii de investiții numai clienților săi care au reședința sau sunt stabiliți în Republica Cehă. Totuși, Fondee a fost „implicată” în furnizarea unui serviciu de investiții transfrontalier între două state membre. Amploarea reală a acestei implicări depinde de condițiile acordului tripartit încheiat între Fondee, investitorii cehi și societatea DeGiro. Astfel, în funcție de acordurile încheiate între aceste entități, trebuie să se aprecieze dacă, așa cum susține Fondee, ea era destinatara (indirectă) a serviciilor furnizate de societatea DeGiro prin executarea ordinelor în discuție în litigiul principal sau dacă investitorii cehi, care aveau raporturi contractuale, pe lângă Fondee, cu societatea menționată, trebuiau considerați ca fiind singurii destinatari ai acestor servicii, în timp ce Fondee acționa doar în calitate de intermediar. Prima întrebare preliminară este formulată în așa fel încât să acopere ambele ipoteze, și anume participarea Fondee la prestarea unor servicii de investiții transfrontaliere în calitate de beneficiar al serviciului furnizat de societatea DeGiro sau în calitate de simplu intermediar ținut să primească și să transmită ordinele care erau apoi executate direct în contul investitorilor cehi.
20. Acestea fiind precizate, amintim că, potrivit unei jurisprudențe constante, orice măsură națională adoptată într‑un domeniu care a făcut obiectul unei armonizări exhaustive sau complete la nivelul Uniunii trebuie apreciată în raport cu dispozițiile acestei măsuri de armonizare, iar nu în raport cu cele ale dreptului primar(9).
21. Or, problema centrală din litigiul principal privește în esență compatibilitatea cu dreptul Uniunii privind libera prestare a serviciilor a interdicției impuse de un stat membru intermediarilor de investiții care acționează pe baza unei autorizații naționale de a transmite ordine, în vederea executării lor, unor firme de investiții autorizate în temeiul Directivei 2014/65 care nu sunt stabilite în acel stat membru. Prin urmare, deși, în prezenta cauză, întrebările preliminare au fost formulate în esență în temeiul articolului 56 TFUE, este necesar să se aprecieze dacă interdicția menționată anterior intră în domeniul de aplicare al dispozițiilor Directivei 2014/65, care fac obiectul unei armonizări exhaustive. În acest scop, trebuie să se țină seama nu numai de formularea dispozițiilor relevante, ci și de contextul lor și de obiectivele urmărite de reglementarea din care fac parte aceste dispoziții(10).
22. Directiva 2014/65 urmărește să armonizeze, printre altele, dispozițiile naționale privind exercitarea libertății de stabilire și a libertății de a presta servicii, având obiectivul de a crea o „piață financiară integrată”(11). Titlul II din această directivă, care prevede „condițiile de autorizare și de funcționare aplicabile firmelor de investiții”, cuprinde în capitolul III, intitulat „Drepturile firmelor de investiții”, articolul 34, consacrat „libertății de a presta servicii și de a exercita activități de investiții”, care, după cum s‑a arătat, menționează la alineatul (1) primul paragraf că statele membre veghează ca firmele de investiții autorizate și supravegheate de autoritățile competente ale unui alt stat membru în conformitate cu directiva să poată furniza liber servicii de investiții și/sau să poată exercita liber activități de investiții, precum și servicii auxiliare pe teritoriul lor și, la alineatul (2) al doilea paragraf, că statele membre se abțin să impună „obligații suplimentare” acestor firme.
23. În opinia noastră, articolul în discuție a realizat o armonizare completă a furnizării transfrontaliere de servicii și a exercitării transfrontaliere a activităților de investiții care intră în domeniul său de aplicare de către firmele de investiții care dispun de un „pașaport european” acordat în conformitate cu dispozițiile directivei amintite mai sus. Conform articolului 34 din Directiva 2014/65, menționat anterior, statele membre nu pot introduce obstacole, restricții, condiții sau cerințe privind exercitarea libertăților arătate mai sus care nu sunt prevăzute de această directivă și care nu sunt introduse potrivit modalităților prevăzute de aceeași directivă, nici chiar atunci când ele vizează garantarea protecției investitorilor.
24. Acest aspect reiese în special din articolul 24 din Directiva 2014/65, cuprins în secțiunea 2, intitulată „Dispoziții vizând garantarea protecției investitorilor”, din capitolul II din această directivă, care prevede „condițiile de funcționare aplicabile firmelor de investiții”. Articolul menționat prevede la alineatul (1) că statele membre impun ca firmele de investiții să acționeze într‑un mod onest, echitabil și profesionist, care să corespundă cel mai bine intereselor clienților respectivi și să respecte în special principiile enunțate la același articol – prezentate detaliat la alineatele (2)-(11) – și la articolul 25 din aceeași directivă. Or, alineatul (12) al articolului 24 menționat anterior prevede că, „în cazuri excepționale”, statele membre pot impune firmelor de investiții „cerințe suplimentare […] justificate în mod obiectiv și […] proporționale pentru a aborda riscurile specifice protecției investitorilor sau integrității pieței care sunt deosebit de importante dată fiind structura pieței respectivului stat membru”. Totuși, pe de o parte, la al doilea paragraf al acestui alineat se precizează că niciuna dintre obligațiile suplimentare impuse „nu restricționează sau afectează în vreun fel drepturile firmelor de investiții” prevăzute în special la articolul 34 din Directiva 2014/65. Pe de altă parte, al doilea și al treilea paragraf prevăd procedura care trebuie urmată de statul membru în cauză pentru a fi autorizat să introducă astfel de cerințe suplimentare (notificarea Comisiei și avizul acesteia)(12).
25. Având în vedere cele ce precedă, în temeiul jurisprudenței amintite la punctul 20 din prezentele concluzii, interdicția prevăzută la articolul 29 alineatul (4) din Legea privind piața de capital trebuie, în opinia noastră, să fie apreciată numai în raport cu dispozițiile acestei directive, în pofida faptului că ea nu se aplică intermediarilor de investiții vizați de interdicția în discuție, care beneficiază de o exonerare facultativă în conformitate cu articolul 3 alineatul (1) din directiva menționată(13). Astfel, interdicția amintită anterior este de natură să îngreuneze libera prestare a serviciilor de care firmele de investiții autorizate în conformitate cu Directiva 2014/65 beneficiază în temeiul articolului 34 din aceasta din urmă.
26. Chiar în cazul în care Curtea nu ar fi de acord cu concluzia la care am ajuns, potrivit căreia articolul 34 din Directiva 2014/65 realizează o armonizare completă a prestării transfrontaliere de servicii de către astfel de firme, considerăm totuși că interdicția în discuție în litigiul principal trebuie să fie apreciată în raport cu acest articol, pe lângă articolul 56 TFUE(14).
27. Prin urmare, în continuarea analizei noastre, vom examina ambele aspecte.
a) Apreciere în raport cu dispozițiile Directivei 2014/65
28. Cu titlu introductiv, observăm că, spre deosebire de ceea ce pare să afirme guvernul finlandez în observațiile sale scrise, Directiva 2014/65 nu impune persoanelor care beneficiază de o exonerare facultativă în sensul articolului 3 alineatul (1) din aceasta nicio interdicție de a primi servicii de investiții din partea unei firme de investiții stabilite în alt stat membru sau de a participa, în calitate de intermediar, la prestarea de servicii de investiții transfrontaliere în favoarea unor clienți care au reședința sau sunt stabiliți în statul membru în care se află sediul persoanelor în cauză.
29. Astfel, deși articolul 3 alineatul (1) litera (c) din directiva menționată limitează cercul entităților cărora asemenea persoane sunt autorizate să le transmită ordine, punctul (i) al acestei dispoziții include printre entitățile respective firmele de investiții autorizate în temeiul aceleiași directive.
30. Așadar, Directiva 2014/65 prevede în mod expres că persoanele care beneficiază de o exonerare facultativă pot fi abilitate să transmită în străinătate ordine primite de la clienți care au reședința sau sunt stabiliți în statul lor membru de origine, cu condiția însă ca firma destinatară a unor astfel de ordine să îndeplinească toate condițiile prevăzute la articolul 34 din această directivă pentru a presta serviciile în cauză în acel stat membru.
31. Adăugăm că niciun element în sens contrar nu se poate deduce din articolul 3 alineatul (1) litera (c) punctul (iv) din Directiva 2014/65, potrivit căruia persoanele care beneficiază de o exonerare facultativă pot fi autorizate să transmită ordine către „organismele de plasament colectiv autorizate în temeiul dreptului unui stat membru să vândă publicului unități de fond […]”. Astfel, interpretarea propusă de Banca Națională a Republicii Cehe – așa cum a fost prezentată în decizia de trimitere –, potrivit căreia organismele la care se referă dispoziția menționată sunt exclusiv organisme autorizate în temeiul dreptului statului membru de origine al persoanei care face obiectul exonerării, nu își găsește, în opinia noastră, niciun punct de sprijin nici în modul de redactare, nici în structurarea sistematică, nici în economia acestei dispoziții.
32. Acestea fiind precizate, deși Directiva 2014/65 permite ca persoane excluse de la aplicarea sa în temeiul articolului 3 alineatul (1) din aceeași directivă să fie autorizate să transmită ordine unor firme de investiții care nu sunt stabilite în statul lor membru de origine, trebuie să se verifice dacă acest din urmă stat, căruia îi revine sarcina de a defini regimul aplicabil persoanelor menționate, poate totuși să interzică o astfel de transmitere.
33. În această privință, arătăm că statele membre care recurg la o exonerare facultativă în sensul articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2014/65 utilizează o competență discreționară care le este recunoscută în mod expres de directiva menționată. O asemenea competență discreționară nu este însă nelimitată. Pe de altă parte, exercitarea sa, supusă deja respectării unor standarde specifice stabilite direct de Directiva 2014/65, trebuie să fie în conformitate cu dreptul Uniunii și în special cu obiectivele urmărite de această directivă.
34. Or, o interdicție precum cea prevăzută la articolul 29 alineatul (4) din Legea privind piața de capital, care operează pe baza unui criteriu întemeiat pe locul de stabilire a prestatorului de servicii, este în opinia noastră incompatibilă cu obiectivul urmărit de directiva menționată, care constă printre altele în realizarea unei piețe unice a serviciilor de investiții, fondată pe principiile recunoașterii reciproce a autorizației acordate de statul membru de origine al prestatorului și supravegherii exercitate de acest stat membru.
35. Astfel, prin faptul că împiedică o firmă de investiții autorizată în conformitate cu Directiva 2014/65 și abilitată să își desfășoare activitatea în Republica Cehă în regim de liberă prestare a serviciilor să execute, în contul clienților care au reședința sau sunt stabiliți în acest stat și care recurg la serviciile unui intermediar de investiții, ordine transmise direct de un asemenea intermediar, interdicția în discuție împiedică de facto sau cel puțin îngreunează utilizarea de către firma în cauză a unui canal specific de acces pe piața cehă a investițiilor, care în schimb este deschisă operatorilor care dispun de o autorizație națională și sunt stabiliți în statul membru menționat.
36. În măsura în care impune unei asemenea firme să acționeze prin intermediul unui terț autorizat la nivel național(15), interdicția menționată introduce, pe de altă parte, o „obligație suplimentară”, interzisă potrivit articolului 34 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 2014/65. Prin majorarea costurilor aferente prestației furnizate de o firmă de investiții nerezidentă în raport cu cea furnizată de firme de investiții naționale, o astfel de etapă obligatorie este de natură să o facă pe cea dintâi mai puțin atractivă pentru investitori(16).
37. În acest context, simplul fapt că o firmă de investiții care își desfășoară activitatea în Republica Cehă în regim de liberă prestare a serviciilor în conformitate cu Directiva 2014/65 are eventual la dispoziție alte modalități de vehiculare a propriei prestații, de exemplu solicitând primirea directă a ordinelor din partea investitorilor stabiliți în statul membru menționat sau recurgând la un agent afiliat(17), nu exclude ca interdicția în discuție să constituie totuși o restricție privind libera prestare a serviciilor transfrontaliere(18), așa cum nu o exclude, a fortiori, împrejurarea că o astfel de firmă dispune de opțiunea de a înființa o unitate sau o filială în statul membru în cauză(19). De asemenea, existența unei restricții nu este afectată de faptul că activitatea intermediarilor de investiții nu este indispensabilă pentru funcționarea pieței financiare și că înființarea sau menținerea lor se înscrie în marja de apreciere a fiecărui stat membru. Astfel, odată ce a fost făcută o alegere în acest sens, regimul care le este aplicabil, cu toate că este definit în mod autonom de statul membru în cauză – deși cu respectarea criteriilor amintite mai sus –, nu poate încălca dispozițiile Directivei 2014/65 și în special nu poate constitui o restricție privind libertatea de a presta servicii recunoscută firmelor de investiții autorizate în temeiul acestei directive, rezervând în esență operatorilor naționali accesul direct la investitorii care recurg la serviciile intermediarilor menționați.
38. Desigur, printre principalele obiective ale Directivei 2014/65 figurează de asemenea realizarea unui nivel ridicat de protecție a investitorilor în întreaga Uniune(20), iar interdicția prevăzută la articolul 29 alineatul (4) din Legea privind piața de capital își găsește justificarea, astfel cum reiese din decizia de trimitere, precum și din observațiile Republicii Cehe și ale Băncii Naționale a Republicii Cehe, tocmai în cerința de a exercita un control asupra activității intermediarilor de investiții în scopul de a proteja investitorii care au recurs la serviciile lor.
39. Totuși, trebuie să se arate că, prin limitarea condițiilor în care statele membre pot exclude anumite persoane de la aplicarea Directivei 2014/65 și prin prevederea obligației acestora de a impune persoanelor în cauză cerințe cel puțin echivalente cu cele prevăzute de aceeași directivă în ceea ce privește condițiile și procedurile de autorizare, evaluarea reputației și a experienței lor, caracterul adecvat al eventualilor acționari, supravegherea continuă și normele de conduită profesională, legiuitorul Uniunii a intenționat tocmai să sporească gradul de protecție a investitorilor care, atunci când utilizează serviciile persoanelor menționate, rămân fără protecție în temeiul Directivei 2014/65 [a se vedea considerentul (42) al acestei directive]. În special, articolul 3 alineatul (2) din aceasta din urmă face trimitere la o mare parte din normele de conduită profesională cuprinse la articolele 24 și 25 din aceeași directivă și îndeosebi la obligația de a acționa într‑un mod onest, echitabil și profesionist, care să corespundă cel mai bine intereselor clienților, la obligația de a furniza clienților informații corecte, clare, neînșelătoare și în timp util, la obligația de a efectua un test de adecvare în cadrul serviciului de consultanță, precum și la normele privind remunerația, sistemele de garantare și de protecție a investitorilor sau de asigurare profesională. Alinierea regimurilor naționale la aceste norme și cerințe, impusă de Directiva 2014/65, urmărește să reducă riscul unor comportamente în detrimentul investitorilor care recurg la persoane excluse de la aplicarea acesteia în temeiul articolului 3 alineatul (1) și să permită combaterea mai eficientă a unor astfel de comportamente.
40. În plus, amintim că legiuitorul Uniunii nu a considerat că este necesar să includă printre condițiile care permit statelor membre să excludă anumite persoane de la aplicarea directivei interdicția de a transmite ordine în vederea executării lor către întreprinderi autorizate în temeiul Directivei 2014/65, ci chiar a admis o astfel de posibilitate, considerând în mod implicit că, atunci când sunt efectuate în cadrul acestei directive, astfel de operațiuni nu prezintă riscuri pe care supravegherea atribuită statului membru de origine al acestor persoane, eventual în cooperare cu autoritățile de supraveghere ale statului membru de origine al firmei de investiții destinatare(21), să nu fie în măsură să le limiteze.
41. Referitor la acest aspect, amintim de asemenea că Directiva 2014/65, pe de o parte, impune firmelor de investiții destinate să acționeze pe baza pașaportului unic european obligația de a obține de la client informații privind cunoștințele și experiența sa în materie de investiții în raport cu tipul specific de produs sau de serviciu propus sau solicitat pentru a verifica dacă serviciul sau produsul de investiții avut în vedere este potrivit pentru client [a se vedea articolul 25 alineatul (3) din Directiva 2014/65] și, pe de altă parte, a redus sfera serviciilor „execution only”, în special în prezența unor produse complexe, supunându‑le îndeplinirii anumitor condiții [a se vedea articolul 25 alineatul (4)]. Prin urmare, în principiu, chiar și într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal, nu este exclus ca, pentru a‑și îndeplini responsabilitățile care le revin în temeiul Directivei 2014/65, firmele de investiții ținute să execute ordinele transmise de un intermediar exclus de la aplicarea acesteia să fie determinate să efectueze un control asupra actelor îndeplinite de un astfel de intermediar.
42. Pentru motivele prezentate, o măsură a unui stat membru care obligă intermediarii de investiții excluși de la aplicarea Directivei 2014/65 în temeiul unei exonerări facultative în sensul articolului 3 alineatul (1) din această directivă să transmită ordinele primite de la clienții lor exclusiv unor entități autorizate și stabilite în statul membru în cauză și interzice astfel intermediarilor respectivi să transmită ordinele menționate unei întreprinderi stabilite în alt stat membru, chiar în cazul în care ea este autorizată în temeiul directivei amintite să presteze servicii de investiții în statul membru de origine al intermediarului, este, în opinia noastră, incompatibilă cu obiectivele urmărite de directiva în discuție.
43. Pârâta din litigiul principal a contestat calitatea procesuală a Fondee de a invoca o astfel de incompatibilitate, întrucât nu este ea însăși o firmă de investiții în sensul Directivei 2014/65, fiind chiar exclusă de la aplicarea acestei directive și de la libera prestare a serviciilor de investiții în temeiul articolului 34 din aceeași directivă. Și instanța de trimitere are îndoieli cu privire la o astfel de calitate, dat fiind că Fondee nu ar invoca un prejudiciu propriu și nici încălcarea unui drept conferit de dreptul Uniunii.
44. În această privință, amintim că Curtea a avut deja ocazia să declare – într‑o situație similară cu cea prin care se caracterizează litigiul principal, deși într‑un domeniu distinct – că interdicția, însoțită de o sancțiune, impusă intermediarilor, de a facilita prestarea de servicii de către un prestator stabilit în alt stat membru decât cel în care intermediarii respectivi își desfășoară activitatea constituie de asemenea o restricție privind libera prestare a serviciilor(22). Mai general, atunci când o societate stabilită într‑un stat membru prestează servicii prin intermediul unui operator economic stabilit în alt stat membru, restricțiile impuse activităților acestui operator intră în domeniul de aplicare al liberei prestări a serviciilor, independent de situația operatorului în cauză, care se poate prevala, așadar, de dispozițiile dreptului Uniunii pentru a se opune aplicării sancțiunilor care însoțesc interdicțiile care îngreunează activitatea intermediarului(23). Deși aceste principii au fost enunțate de Curte în ceea ce privește aplicarea dispozițiilor dreptului primar, ele pot fi transpuse mutatis mutandis într‑un context precum cel în discuție în litigiul principal, în care este relevant dreptul derivat armonizat.
45. Împrejurarea că, în conformitate cu articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2014/65, reclamanta din litigiul principal nu beneficiază de libertatea prevăzută la articolul 34 din această directivă nu pune în discuție cele arătate mai sus.
46. Astfel, articolul 3 alineatul (3) menționat mai sus trebuie interpretat în sensul că se referă exclusiv la libertatea operatorilor care beneficiază de o exonerare facultativă de a furniza servicii de investiții unor destinatari care au reședința sau sunt stabiliți în alt stat membru decât statul lor membru de origine în condițiile prevăzute la articolul 34 din această directivă, iar nu la libertatea de a beneficia, în calitate de destinatari, de serviciile de investiții prestate de o întreprindere autorizată în temeiul acesteia și care este stabilită în alt stat membru și nici la libertatea de a acționa în calitate de intermediari în cadrul unei prestări de servicii de investiții de către o astfel de întreprindere unor clienți stabiliți în statul lor membru de origine.
47. O asemenea interpretare decurge nu numai din modul clar de redactare a articolului 3 alineatul (3) din Directiva 2014/65, ci și din finalitatea urmărită de această dispoziție, care constă în a evita ca o entitate care nu îndeplinește condițiile prevăzute de directiva menționată să fie autorizată să presteze servicii de investiții transfrontaliere. O interpretare a dispoziției amintite potrivit căreia persoanele care beneficiază de o exonerare facultativă nu pot să fie destinatare ale unei prestări de servicii de investiții transfrontaliere precum cea în discuție în litigiul principal sau să acționeze în calitate de intermediari în cadrul unei astfel de prestări nu ar fi, pe de altă parte, coerentă cu articolul 3 alineatul (1) litera (c) punctul (i) din directiva menționată, care, după cum s‑a arătat, prevede în mod expres posibilitatea acestor persoane de a transmite ordine, în scopul executării lor, unei firme de investiții autorizate în temeiul aceleiași directive.
48. Or, după cum s‑a precizat la punctul 19 din prezentele concluzii, prin transmiterea ordinelor în discuție în litigiul principal, Fondee a furnizat servicii de investiții exclusiv clienților săi care au reședința sau sunt stabiliți în Republica Cehă și a efectuat, așadar, o prestație care nu prezintă niciun element transfrontalier. În plus, deși este adevărat că aceasta a facilitat prestarea unor servicii de investiții transfrontaliere între Țările de Jos și Republica Cehă, totuși, astfel cum a arătat în mod corect în observațiile sale, ea nu a participat la prestarea unui serviciu de investiții în străinătate, dat fiind că ordinele în cauză au fost executate în contul unor clienți care au reședința sau sunt stabiliți în Republica Cehă.
49. Desigur, la punctul 30 din Hotărârea din 14 iunie 2017, Khorassani(24), la care a făcut referire și instanța de trimitere, Curtea, pronunțându‑se cu privire la interpretarea Directivei 2004/39, a declarat că există o legătură strânsă între serviciul de investiții constând în „recepția și transmiterea de ordine” și cel constând în „executarea ordinelor”, „primul fiind furnizat înaintea celui de al doilea și conducând în principiu la furnizarea acestuia din urmă”. Totuși, atunci când astfel de servicii sunt furnizate de persoane distincte, existența unei asemenea legături – datorată exclusiv împrejurării că „ordinele” care fac obiectul lor sunt aceleași(25) – nu împiedică să se ia în considerare separat, în funcție de caracteristicile lor specifice, prestațiile efectuate – precum și responsabilitățile asumate – de fiecare dintre aceste entități, și aceasta inclusiv în cazul în care prestațiile respective sunt efectuate, precum în litigiul principal, în cadrul unui raport contractual tripartit.
50. Fondee are, așadar, calitate procesuală pentru a invoca încălcarea articolului 34 din Directiva 2014/65 în scopul de a contesta amenda care i‑a fost aplicată pentru încălcarea interdicției prevăzute la articolul 29 alineatul (4) din Legea privind piața de capital, în măsura în care nu acționează în calitate de prestator al unui serviciu de investiții transfrontalier, ci în calitate de destinatar al unui astfel de serviciu sau de intermediar în prestarea acestuia.
b) Apreciere în raport cu articolul 56 TFUE
51. În cazul în care Curtea ar decide să răspundă la întrebările preliminare în lumina articolului 56 TFUE, amintim că, potrivit jurisprudenței constante a Curții, libera prestare a serviciilor, prevăzută la articolul menționat, impune nu numai eliminarea oricărei discriminări pe considerente de cetățenie sau de naționalitate față de prestatorul de servicii stabilit în alt stat membru, ci și, în egală măsură, înlăturarea oricărei restricții, chiar dacă aceasta se aplică fără a distinge între prestatorii naționali și cei din alte state membre, atunci când este de natură să interzică, să îngreuneze sau să facă mai puțin atractive activitățile prestatorului stabilit în alt stat membru, unde acesta furnizează în mod legal servicii similare(26). În termeni mai generali, articolul 56 TFUE privește serviciile pe care un prestator stabilit într‑un stat membru le oferă, fără a se deplasa, unor beneficiari stabiliți în alt stat membru, astfel încât orice restricție privind asemenea activități constituie o restricție privind libertatea prestatorului de a presta servicii(27).
52. În plus, tot potrivit jurisprudenței constante a Curții, articolul 56 TFUE conferă drepturi nu numai prestatorului de servicii, ci și destinatarului serviciilor respective(28). Libera prestare a serviciilor implică, așadar, nu numai libertatea prestatorului de a furniza servicii unor destinatari stabiliți în alt stat membru decât cel pe teritoriul căruia acesta este stabilit, ci și libertatea de a primi sau de a beneficia, în calitate de destinatar, de serviciile oferite de un prestator stabilit în alt stat membru, fără a fi afectat de restricții(29). Astfel, tratatul abordează restricțiile impuse în privința prestatorilor de servicii și pe cele impuse în privința destinatarilor serviciilor în același mod. Prin urmare, odată ce situația intră în domeniul de aplicare al articolului 56 TFUE, atât destinatarul, cât și prestatorul unui serviciu pot invoca articolul menționat(30). În sfârșit, potrivit Curții, după cum am avut deja ocazia să amintim, interdicția de a facilita o prestație transfrontalieră, impusă intermediarilor chiar în cazul în care aceștia sunt stabiliți în același stat membru în care sunt stabiliți destinatarii prestației respective, constituie de asemenea o restricție privind libera prestare a serviciilor(31).
53. Prin intermediul primei întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă un intermediar de investiții precum reclamanta din litigiul principal, care beneficiază de o exonerare facultativă în sensul articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2014/65, poate, având în vedere modul de redactare a alineatului (3) al acestui articol, să invoce articolul 56 TFUE în calitate de destinatar al unei prestări transfrontaliere de servicii de investiții sau în calitate de intermediar într‑o astfel de prestare de servicii.
54. Cu privire la acest aspect, ne limităm să facem trimitere la punctul 46 din prezentele concluzii în ceea ce privește interpretarea care, în opinia noastră, trebuie dată articolului 3 alineatul (3) din Directiva 2014/65. În opinia noastră, este clar că, în conformitate cu jurisprudența amintită la punctul 52 din prezentele concluzii, dispoziția menționată nu împiedică o persoană exclusă de la aplicarea acestei directive să invoce articolul 56 TFUE. Apreciem, așadar, independent de orice altă considerație referitoare la raportul dintre dreptul primar și dreptul derivat, că articolul 3 alineatul (3) din Directiva 2014/65 nu poate fi interpretat în sensul că împiedică un intermediar de investiții exonerat de la aplicarea Directivei 2014/65 în temeiul articolului 3 alineatul (1) din această directivă să invoce articolul 56 TFUE în calitate de destinatar al unei prestări transfrontaliere de servicii de investiții sau de intermediar în cadrul unei astfel de prestări.
55. Prin intermediul celei de a doua întrebări preliminare, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 56 TFUE se opune unei interdicții precum cea prevăzută la articolul 29 alineatul (4) din Legea privind piața de capital.
56. În această privință, în mod coerent cu cele deja arătate mai sus referitor la articolul 34 din Directiva 2014/65, considerăm că o astfel de interdicție este de natură să îngreuneze sau să facă mai puțin atractive activitățile pe care întreprinderile de investiții stabilite în alt stat membru le oferă în Republica Cehă și, prin urmare, constituie o restricție privind libera prestare a serviciilor în sensul articolului 56 TFUE.
57. Potrivit jurisprudenței constante a Curții, o asemenea restricție privind libera prestare a serviciilor nu poate fi admisă decât dacă urmărește un obiectiv legitim compatibil cu Tratatul FUE și dacă se justifică prin motive imperative de interes general, cu condiția ca, într‑un astfel de caz, aceasta să fie de natură să asigure realizarea obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea lui(32).
58. Din decizia de trimitere și din observațiile Republicii Cehe reiese că articolul 29 alineatul (4) din Legea privind piața de capital este justificat de necesitatea de a facilita controalele asupra activității intermediarilor de investiții, în special în lumina unor practici anterioare contrare intereselor clienților folosite de astfel de intermediari. Banca Națională a Republicii Cehe precizează că agenții de tranzacționare de valori mobiliare naționali care primesc ordine transmise de intermediarii de investiții sunt supuși unor obligații de control specifice în privința actelor îndeplinite de aceștia din urmă și că, și din acest motiv, controlul privind activitatea intermediarilor de investiții devine mai dificil în cazul în care ordinele sunt transmise unor prestatori din afara Republicii Cehe.
59. În această privință, ne limităm să amintim că Curtea a avut deja ocazia să precizeze că nici considerații de natură administrativă, nici în special obiectivul de simplificare a îndeplinirii misiunii unei autorități de control nu pot justifica îngreunarea exercitării uneia dintre libertățile fundamentale garantate de tratat(33). Pe de altă parte, în împrejurările din litigiul principal, asemenea justificări sunt invocate într‑un context în care activitatea operatorilor excluși de la posibilitatea de a coopera cu intermediarii de investiții cehi se încadrează într‑o reglementare specifică de drept derivat care impune cerințe, obligații și controale prin care se urmărește asigurarea unui nivel ridicat de protecție a investitorilor.
c) Concluzii intermediare
60. Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, apreciem că examinarea măsurii naționale în litigiu trebuie efectuată în lumina dispozițiilor Directivei 2014/65 și că, pentru a da un răspuns util instanței de trimitere, nu este necesar să se examineze aspectul dacă, în împrejurările din litigiul principal, Fondee are calitate procesuală pentru a invoca articolul 56 TFUE.
61. În consecință, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de instanța de trimitere, după reformularea adecvată a acestor întrebări, că articolul 34 din Directiva 2014/65 trebuie interpretat în sensul că se opune legislației unui stat membru care impune intermediarilor de investiții excluși de la aplicarea directivei menționate în temeiul unei exonerări facultative în sensul articolului 3 alineatul (1) din aceeași directivă să transmită ordinele primite de la clienți care au reședința sau sunt stabiliți în acel stat membru exclusiv unor agenți de tranzacționare a valorilor mobiliare autorizați de autoritatea de supraveghere din statul membru în cauză și care sunt stabiliți în acel stat membru și, prin urmare, exclude transmiterea unor astfel de ordine către firme de investiții autorizate în conformitate cu aceeași directivă și care sunt stabilite în alt stat membru.
IV. Concluzie
62. Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Městský soud v Praze (Tribunalul Municipal din Praga, Republica Cehă) după cum urmează:
„Articolul 34 din Directiva 2014/65/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 mai 2014 privind piețele instrumentelor financiare și de modificare a Directivei 2002/92/CE și a Directivei 2011/61/UE trebuie interpretat în sensul că se opune legislației unui stat membru care impune intermediarilor de investiții excluși de la aplicarea directivei menționate în temeiul unei exonerări facultative în sensul articolului 3 alineatul (1) din aceeași directivă să transmită ordinele primite de la clienți care au reședința sau sunt stabiliți în acel stat membru exclusiv unor agenți de tranzacționare a valorilor mobiliare autorizați de autoritatea de supraveghere din statul membru în cauză și care sunt stabiliți în acel stat membru și, prin urmare, exclude transmiterea unor astfel de ordine către firme de investiții autorizate în conformitate cu aceeași directivă și care sunt stabilite în alt stat membru.”