RETTENS DOM (Niende Afdeling)
12. juli 2023 (*)
»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – OLAF’s endelige undersøgelsesrapport om opfyldelsen af en tjenesteydelseskontrakt finansieret over EUF – afslag på aktindsigt – undtagelse vedrørende beskyttelsen af beslutningsprocessen – undtagelse vedrørende beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – generel formodning – begrundelsespligt«
I sag T-377/21,
Eurecna SpA, Venedig (Italien), ved advokat R. Sciaudone,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved C. Ehrbar og A. Spina, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
har
RETTEN (Niende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, L. Truchot, og dommerne R. Frendo og T. Perišin (refererende dommer),
justitssekretær: V. Di Bucci,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
og under henvisning til, at ingen af parterne har anmodet om afholdelse af retsmøde inden for fristen på tre uger efter, at det er forkyndt, at retsforhandlingernes skriftlige del er afsluttet, og at Retten i henhold til artikel 106, stk. 3, i Rettens procesreglement har besluttet at træffe afgørelse, uden at retsforhandlingerne omfatter en mundtlig del,
afsagt følgende
Dom
1 Med sit søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF har sagsøgeren, Eurecna SpA, nedlagt påstand om annullation af afgørelse af 26. april 2021 truffet af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), hvorved OLAF meddelte sagsøgeren afslag på aktindsigt i sin endelige rapport og i bilagene hertil efter afslutningen af undersøgelse OC/2019/0766/B4 (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Sagens baggrund
2 Sagsøgeren er et selskab, der er aktivt på området for levering af IT-relaterede tjenesteydelser.
3 I april 2014 underskrev Sammenslutningen af Den Europæiske Unions oversøiske lande og territorier (OCTA) med sagsøgeren som koordinerende selskab tjenesteydelseskontrakt FED/2014/341-873 med titlen »Territoriale strategier for innovation (TSI)« (herefter »kontrakten«) med et oprindeligt beløb på 2 900 600 EUR, og hvis opfyldelse løb fra den 29. april 2014 til den 28. april 2020. Denne kontrakt blev finansieret over Den Europæiske Udviklingsfond (EUF) og havde som overordnet mål at styrke bæredygtig udvikling og økonomisk diversificering ved hjælp af innovative løsninger og at forbedre de oversøiske landes og territoriers konkurrenceevne på regionalt og globalt plan.
4 Til at opfylde kontrakten ansatte sagsøgeren flere medarbejdere, herunder en holdleder som ledende ekspert nr. 1.
5 Den 25. april 2019 sendte denne holdleder en skrivelse til OCTA og til Europa-Kommissionen, hvori de blev oplyst om, at sagsøgeren ikke havde betalt vedkommende dennes vederlag for det arbejde, der var blevet udført mellem 2015 og 2018, dvs. et beløb på 430 326,23 EUR.
6 I august 2019 udpegede Kommissionen et revisionsfirma (herefter »den uafhængige revisor«) til at foretage en uafhængig kontrol af, om de rapporter, som sagsøgeren havde fremsendt i perioden fra den 29. april 2014 til den 30. april 2019, var rigtige og forskriftsmæssige. Kommissionen indbragte ligeledes sagen for OLAF, for at dette kontor skulle foretage de kontroller, der henhørte under dets kompetence med hensyn til, om der eventuelt forelå svig, korruption eller enhver anden ulovlig aktivitet, der kunne skade Den Europæiske Unions økonomiske interesser.
7 Den 15. juni 2020 afgav den uafhængige revisor sin endelige rapport, ifølge hvilken et beløb på 504 434,68 EUR blev anset for at være uberettiget til EUF-finansiering. Dette beløb svarede dels til et beløb på 2 034,68 EUR vedrørende forskellige udgifter, for hvilke den tilhørende dokumentation manglede eller var utilstrækkelig, dels til et beløb på 502 400 EUR svarende til en mangelfuld fakturering af sagsøgerens medarbejderes honorarer og til en række forskelle mellem det antal arbejdstimer, som disse medarbejdere havde opgivet, og de arbejdstimer, som sagsøgeren havde opgivet over for OCTA.
8 Den 1. juli 2020 meddelte OLAF, at der ville blive indledt en undersøgelse med referencen OC/2019/0766/B4 vedrørende sagsøgeren for de formodede uregelmæssigheder, der var opstået i forbindelse med opfyldelsen af kontrakten.
9 Ved skrivelse af 4. december 2020 informerede OLAF sagsøgeren om, at undersøgelse OC/2019/0766/B4 var blevet afsluttet, og at den endelige rapport om denne undersøgelse var blevet fremsendt til anklagemyndigheden i Venedig (Italien) og til Kommissionens Generaldirektorat (GD) for internationalt samarbejde og udvikling, for at følgende foranstaltninger skulle træffes: dels en indledning af en strafferetlig efterforskning for eventuelt svig begået ved hjælp af ukorrekte udgiftskontrolrapporter med henblik på at opnå uretmæssige betalinger fra OCTA, dels en inddrivelse af et beløb på 504 434,68 EUR, en registrering af sagsøgeren i databasen i systemet for tidlig opdagelse og udelukkelse (EDES) og en vurdering af det hensigtsmæssige i økonomiske sanktioner i henhold til artikel 10 i de almindelige betingelser for kontrakten.
10 Den 22. januar 2021 fremsendte sagsøgeren i henhold til artikel 6 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43) en begæring til OLAF om aktindsigt i den endelige rapport om undersøgelse OC/2019/0766/B4 fra OLAF og i bilagene hertil (herefter »de begærede dokumenter«).
11 Den 3. marts 2021 meddelte OLAF afslag på aktindsigt i de begærede dokumenter.
12 Den 10. marts 2021 genfremsatte sagsøgeren på grundlag af artikel 7 i forordning nr. 1049/2001 en begæring om aktindsigt i de begærede dokumenter.
13 Ved forhåndsmeddelelse af 11. marts 2021 underrettede Kommissionen sagsøgeren om, at den på grundlag af den uafhængige revisors endelige rapport ville indlede inddrivelsesproceduren for et beløb på 417 234,68 EUR, og den opfordrede sagsøgeren til i givet fald at fremsætte sine bemærkninger inden for en frist på 30 dage.
14 Den 26. april 2021 vedtog OLAF den anfægtede afgørelse, hvorved kontoret afslog den genfremsatte begæring, der er nævnt i præmis 12 ovenfor.
Parternes påstande
15 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at fremlægge de begærede dokumenter.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
16 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Annullationspåstanden
17 Til støtte for sit søgsmål har sagsøgeren i det væsentlige fremsat seks anbringender vedrørende for det første en retlig fejl med hensyn til de konsekvenser, som en aktindsigt i de begærede dokumenter medfører, for det andet en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 angående undtagelsen om beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, for det tredje en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 angående undtagelsen om beskyttelse af privatlivets fred og den enkeltes integritet samt af proportionalitetsprincippet, for det fjerde en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001 angående delvis aktindsigt i de begærede dokumenter, for det femte en tilsidesættelse af begrundelsespligten og for det sjette en retlig fejl som følge af OLAF’s manglende anerkendelse af sagsøgerens ret til forsvar som værende en mere tungtvejende offentlig interesse som omhandlet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001.
18 Da det fremgår af fast retspraksis, at en manglende eller utilstrækkelig begrundelse falder ind under begrebet væsentlige formelle mangler som omhandlet i artikel 263 TEUF og udgør et anbringende om grundlæggende retsprincipper, som Unionens retsinstanser i givet fald skal tage stilling til ex officio (jf. dom af 15.6.2017, Spanien mod Kommissionen, C-279/16 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2017:461, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis, og af 3.5.2018, Malta mod Kommissionen, T-653/16, EU:T:2018:241, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis), skal der ske en behandling af det femte anbringende om en tilsidesættelse af begrundelsespligten.
19 Med dette anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en utilstrækkelig begrundelse, for så vidt som OLAF i denne afgørelses punkt 4 og 5 har henvist til undtagelsen i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 vedrørende institutionens beslutningsproces uden at forklare, hvorfor denne specifikke undtagelse er relevant i forhold til indholdet af OLAF’s rapport. Det er således umuligt for sagsøgeren at udøve sin ret til at anfægte relevansen af denne undtagelse, ligesom det er umuligt for Retten at udøve sin egen kontrol af de grunde, der har ført OLAF til at påberåbe sig artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001.
20 Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumenter.
21 Det følger i denne henseende af fast retspraksis, at den begrundelse, som i henhold til artikel 296 TEUF og artikel 41, stk. 2, litra c), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder kræves i EU-institutionernes retsakter, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at Unionens retsinstanser kan udøve deres prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en afgørelses begrundelse opfylder kravene efter artikel 296 TEUF og artikel 41, stk. 2, litra c), i chartret om grundlæggende rettigheder, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. i denne retning dom af 4.6.2020, Ungarn mod Kommissionen, C-456/18 P, EU:C:2020:421, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis, og af 3.5.2018, Malta mod Kommissionen, T-653/16, EU:T:2018:241, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
22 Ikke desto mindre kan en manglende begrundelse konstateres, selv når den pågældende afgørelse indeholder visse begrundelseselementer. Således svarer en selvmodsigende eller uforståelig begrundelse til en manglende begrundelse. Det samme gælder, når de begrundelseselementer, som findes i den pågældende afgørelse, er så mangelfulde, at de på ingen måde gør det muligt for adressaten, i sammenhæng med vedtagelsen af denne, at forstå ophavsmandens begrundelse (jf. i denne retning dom af 11.6.2020, Kommissionen mod Di Bernardo, C-114/19 P, EU:C:2020:457, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
23 Navnlig skal en EU-institution eller et EU-organ, ‑kontor eller ‑agentur, når det modtager en begæring om aktindsigt og beslutter at afslå denne begæring på grundlag af en af de undtagelser, der er fastsat i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, i princippet anføre en forklaring på, hvorledes aktindsigt i det pågældende dokument konkret og faktisk vil kunne skade den interesse, der er beskyttet ved denne undtagelse, idet risikoen for en sådan skade skal være rimeligt forudseelig og ikke rent hypotetisk (jf. dom af 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation og Intervet international mod EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
24 Herved bemærkes, at en EU-institution ved vurderingen af en begæring om aktindsigt i dokumenter, som den er i besiddelse af, kan tage hensyn til flere af de begrundelser for at meddele afslag herpå, der er angivet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 (dom af 28.6.2012, Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2012:393, præmis 113).
25 Det skal således påpeges, at i tilfælde, hvor der foreligger flere begrundelser, gælder det, at selv om en af begrundelserne for den anfægtede retsakt er mangelfuld, kan denne mangel ikke føre til en annullation af denne retsakt, hvis den eller de øvrige anførte grunde giver en begrundelse, der i sig selv er tilstrækkelig (jf. i denne retning dom af 5.3.2019, Pethke mod EUIPO, T-169/17, ikke trykt i Sml., EU:T:2019:135, præmis 93 og den deri nævnte retspraksis).
26 I visse tilfælde er det dog tilladt for den pågældende EU-institution eller det pågældende EU-organ, ‑kontor eller ‑agentur at basere sig på de generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, da lignende generelle betragtninger må antages også at have gyldighed for begæringer om aktindsigt i dokumenter af tilsvarende karakter (jf. i denne retning dom af 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation og Intervet international mod EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
27 Formålet med sådanne formodninger består således i muligheden for, at den berørte EU-institution eller det berørte EU-organ, ‑kontor eller ‑agentur kan lægge til grund, at udbredelsen af visse kategorier af dokumenter i princippet er til skade for den interesse, der er beskyttet ved den undtagelse, der anføres på grundlag af sådanne generelle betragtninger, uden at den derved er forpligtet til konkret og individuelt at undersøge hvert af de ønskede dokumenter (jf. dom af 22.1.2020, MSD Animal Health Innovation og Intervet international mod EMA, C-178/18 P, EU:C:2020:24, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
28 Det fremgår således af retspraksis, at en afgørelse om afslag på udlevering af et dokument med den begrundelse, at dette dokument er omfattet af en generel formodning for fortrolighed, er begrundet i retligt tilstrækkeligt omfang, når begrundelsen for denne afgørelse gør det muligt for afgørelsens modtager at forstå dels, at den pågældende institution påberåber sig den fortrolighed, som gælder for det omhandlede dokument, til at afslå at udlevere dokumentet, dels at der er tale om et dokument, som er omfattet af denne generelle formodning for fortrolighed (jf. i denne retning dom af 19.12.2019, ECB mod Espírito Santo Financial (Portugal), C-442/18 P, EU:C:2019:1117, præmis 55, og af 21.10.2020, ECB mod Estate of Espírito Santo Financial Group, C-396/19 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2020:845, præmis 62).
29 Det er i lyset af de principper og den retspraksis, der er gengivet i præmis 21-28 ovenfor, at nærværende anbringende skal behandles.
30 I det foreliggende tilfælde er hovedbegrundelsen for den anfægtede afgørelse støttet på den generelle formodning for fortrolighed, som dokumenterne vedrørende OLAF’s undersøgelser er omfattet af i henhold til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001. Det fremgår nemlig af den anfægtede afgørelse, at OLAF fandt, at de begærede dokumenter var omfattet af den i denne bestemmelse fastsatte undtagelse, hvorefter institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision. OLAF anførte tillige supplerende, at de begærede dokumenter var omfattet af undtagelsen om beskyttelse af beslutningsprocessen, der er reguleret i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, og delvist omfattet af undtagelsen i samme forordnings artikel 4, stk. 1, litra b), hvorefter der gives afslag på aktindsigt, hvis udbredelse ville være til skade for privatlivets fred og den enkeltes integritet.
Begrundelsen for den anfægtede afgørelse, for så vidt som den er støttet på beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision
31 Hvad angår undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 fastsætter denne bestemmelse, at institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision.
32 Det følger i denne forbindelse af retspraksis, at OLAF med føje kan påberåbe sig den generelle formodning for skade på formålet med undersøgelser, inspektioner og revision med henblik på at afslå udbredelsen af dokumenter vedrørende en undersøgelse, der er i gang eller netop er afsluttet, og når de kompetente myndigheder i sidstnævnte tilfælde endnu ikke inden for en rimelig frist har besluttet, hvorledes der skal følges op på OLAF’s undersøgelsesrapport (jf. dom af 1.9.2021, Homoki mod Kommissionen, T-517/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:529, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).
33 De forskellige undersøgelses- eller inspektionsdokumenter kan nemlig fortsat være omfattet af undtagelsen vedrørende beskyttelsen af inspektioner, undersøgelser og revision, så længe der fortsat udføres undersøgelser og inspektioner, selv om den konkrete undersøgelse eller inspektion, der var baggrunden for den rapport, hvori der er begæret aktindsigt, er afsluttet (jf. dom af 6.7.2006, Franchet og Byk mod Kommissionen, T-391/03 og T-70/04, EU:T:2006:190, præmis 110 og den deri nævnte retspraksis).
34 Ikke desto mindre ville det, hvis det anerkendes, at de forskellige dokumenter vedrørende inspektioner, undersøgelser eller revision er omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, så længe disse procedurer ikke er opfulgt, indebære, at aktindsigt i disse dokumenter ville blive afhængig af en usikker, fremtidig og eventuelt fjern begivenhed, som ville afhænge af de forskellige myndigheders hurtighed og agtpågivenhed (dom af 6.7.2006, Franchet og Byk mod Kommissionen, T-391/03 og T-70/04, EU:T:2006:190, præmis 111).
35 En sådan løsning ville være i strid med formålet om at sikre offentlighedens adgang til aktindsigt i dokumenter, der vedrører en eventuel uregelmæssig adfærd i forbindelse med forvaltningen af finansielle interesser, med henblik på at give borgerne mulighed for mere effektivt at kontrollere lovligheden af den offentlige myndighedsudøvelse (jf. dom af 6.7.2006, Franchet og Byk mod Kommissionen, T-391/03 og T-70/04, EU:T:2006:190, præmis 112 og den deri nævnte retspraksis).
36 Det fremgår således af retspraksis, at den generelle formodning for, at de dokumenter, der vedrører OLAF’s undersøgelser, er fortrolige, gælder indtil de myndigheder, som modtager en endelig undersøgelsesrapport fra OLAF, beslutter, hvorledes der skal følges op på denne rapport, ved at tilkendegive deres hensigt om enten at vedtage retsakter, der er bebyrdende for de berørte personer, eller ikke at vedtage sådanne retsakter. Såfremt de nævnte myndigheder ikke har tilkendegivet nogen hensigt på den dato, hvor den institution, der har modtaget en aktindsigtsbegæring, skal besvare denne begæring, kan den generelle formodning for, at de dokumenter, der vedrører OLAF’s undersøgelser, er fortrolige, imidlertid ikke overskride en rimelig frist regnet fra den dato, hvor OLAF har fremsendt denne rapport til disse myndigheder (jf. i denne retning dom af 26.5.2016, International Management Group mod Kommissionen, T-110/15, EU:T:2016:322, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis, og af 1.9.2021, Homoki mod Kommissionen, T-517/19, ikke trykt i Sml., EU:T:2021:529, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).
37 Det er i lyset af denne retspraksis, at det skal vurderes, om den anfægtede afgørelse er tilstrækkeligt begrundet, for så vidt som den er baseret på en generel formodning i henhold til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
38 I overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 28 ovenfor, skal det navnlig afgøres, om begrundelsen for den anfægtede afgørelse gjorde det muligt for sagsøgeren at forstå dels, at Kommissionen påberåbte sig den fortrolighed, som gjaldt for de begærede dokumenter, til at afslå at udlevere disse dokumenter, dels at der var tale om dokumenter, som var omfattet af denne generelle formodning for fortrolighed.
39 I det foreliggende tilfælde skal det i første omgang fastslås, at det er angivet i den anfægtede afgørelse, at OLAF fandt, at de begærede dokumenter var omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 på grund af en i retspraksis anerkendt generel formodning for manglende adgang til aktindsigt i dokumenter vedrørende OLAF’s undersøgelser.
40 Begrundelsen for den anfægtede afgørelse gjorde det således muligt for sagsøgeren at forstå, at OLAF med henblik på at afslå at udlevere de begærede dokumenter påberåbte sig den generelle formodning for fortrolighed, som dokumenterne vedrørende OLAF’s undersøgelser kan antages at være omfattet af i henhold til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
41 Selv om det er angivet i den anfægtede afgørelse, at de begærede dokumenter indgår i OLAF’s sagsakter i undersøgelse OC/2019/0766, skal det i anden omgang bemærkes, at OLAF på det faktuelle plan i den anfægtede afgørelses punkt 3 begrænsede sig til at konstatere dels, at den nævnte undersøgelse blev afsluttet i december 2020, dels at OLAF’s endelige rapport blev fremsendt til anklagemyndigheden i Venedig og til Kommissionen ledsaget af anbefalinger med angivelse af eventuelle opfølgende tiltag. På samme måde er det i den anfægtede afgørelses punkt 5 anført, at OLAF’s endelige anbefaling blev fremsendt til de kompetente myndigheder under Kommissionen og til de nationale retslige myndigheder, og at hvis disse myndigheder havde til hensigt at vedtage en sanktion over for en af undersøgelsen omfattet person, skulle de give vedkommende adgang til OLAF’s endelige rapport for at gøre det muligt for denne at udøve sin ret til forsvar.
42 For det første skal det dog fastslås, at begrundelsen for den anfægtede afgørelse ikke nævner den omstændighed, der er påpeget i præmis 13 ovenfor, at Kommissionen forud for vedtagelsen af den nævnte afgørelse, den 11. marts 2021, fremsendte en forhåndsmeddelelse til sagsøgeren med henblik på at inddrive et beløb på 417 234,68 EUR, og at den opfordrede sagsøgeren til i givet fald at fremsætte sine bemærkninger inden for en frist på 30 dage.
43 Kommissionens iværksættelse over for sagsøgeren – efter fremsendelsen af OLAF’s rapport – af proceduren til inddrivelse af størstedelen af de udbetalte beløb, som på grundlag af den uafhængige revisors endelige rapport blev anset for ikke at være støtteberettigede, kan imidlertid anses for et opfølgende tiltag i forhold til en af anbefalingerne i OLAF’s rapport og dermed for en afgørelse, der markerer afslutningen på undersøgelsen som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 32 ovenfor.
44 Henset til den anfægtede afgørelses tavshed på dette punkt er det muligt at antage, at OLAF var af den opfattelse, at den forhåndsmeddelelse, der blev sendt til sagsøgeren den 11. marts 2021, hverken havde til formål eller til følge at afslutte undersøgelsen.
45 Grundene til en sådan fortolkning fremgår imidlertid ikke af begrundelsen for den anfægtede afgørelse.
46 Kommissionen præciserede således ikke i den anfægtede afgørelse, om den mente, at den forhåndsmeddelelse, der blev sendt til sagsøgeren, udgjorde et opfølgende tiltag i forhold til OLAF’s undersøgelsesrapport, og i bekræftende fald grundene til, at fremsendelsen af den nævnte rapport til anklagemyndigheden i Venedig havde til følge at forlænge den generelle formodning for, at denne rapport var omfattet af fortrolighed.
47 For det andet er det ifølge den i præmis 44 ovenfor nævnte fortolkning af den anfægtede afgørelse muligt at antage, at OLAF mente, at de myndigheder, der skulle modtage dette kontors endelige rapport, på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse endnu ikke inden for en rimelig frist havde besluttet, hvorledes der skulle følges op på denne undersøgelsesrapport.
48 Det skal imidlertid bemærkes, at OLAF ikke i den anfægtede afgørelse nævnte den præcise dato for fremsendelsen af dette kontors endelige rapport til Kommissionen og til anklagemyndigheden i Venedig.
49 Det er rigtigt, således som det fremgår af præmis 9 ovenfor, at sagsøgeren blev underrettet om denne fremsendelse ved en skrivelse fra Kommissionen af 4. december 2020.
50 Det følger imidlertid af den retspraksis, der er nævnt i præmis 32 ovenfor, at selv om dokumenter vedrørende en OLAF-undersøgelse, som netop er afsluttet, er omfattet af den generelle formodning for fortrolighed i henhold til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, når de kompetente myndigheder endnu ikke har besluttet, hvorledes der skal følges op på den tilhørende undersøgelsesrapport, er det på betingelse af, at det tidsrum, der er forløbet siden fremsendelsen af OLAF’s rapport til de kompetente myndigheder, ikke på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen om afslag på udlevering af de nævnte dokumenter kan anses for at være urimeligt.
51 Med henblik på at oplyse sagsøgeren om, at de begærede dokumenter på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse var omfattet af den generelle formodning for fortrolighed, som dokumenterne vedrørende OLAF’s undersøgelser kan antages at være omfattet af, burde OLAF i det foreliggende tilfælde således i begrundelsen for denne afgørelse have taget stilling til, hvorvidt det tidsrum, der var forløbet fra datoen for fremsendelsen af dette kontors rapport til Kommissionen og anklagemyndigheden i Venedig til datoen for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, skulle anses for at være rimeligt.
52 Selv om det er muligt at antage, at OLAF mente, at det tidsrum, der var forløbet siden fremsendelsen af dette kontors endelige rapport til Kommissionen og anklagemyndigheden i Venedig, i det foreliggende tilfælde ikke var urimeligt, fremgår grundene til en sådan fortolkning i øvrigt ikke af begrundelsen for den anfægtede afgørelse.
53 Det må derfor konstateres, at sagsøgeren i mangel af de oplysninger, der er nævnt i præmis 41-52 ovenfor, ved læsningen af den anfægtede afgørelse ikke var i stand til at forstå grundene til, at OLAF på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse fandt, at de begærede dokumenter var omfattet af den generelle formodning for fortrolighed, som dokumenterne vedrørende dette kontors undersøgelser kan antages at være omfattet af.
54 I tredje omgang gør den anfægtede afgørelse, henset til sin mangelfulde begrundelse, det ikke muligt for Retten at vurdere, hvorvidt det andet anbringende om en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 er velbegrundet, og dermed heller ikke at udøve sin legalitetskontrol, eftersom den afgørende begrundelse for den anfægtede afgørelse er støttet på denne bestemmelse.
55 Med det andet anbringende i stævningen har sagsøgeren nemlig gjort gældende, at OLAF ikke havde godtgjort, at der forelå en formodning for, at de begærede dokumenter var fortrolige på grundlag af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, og at OLAF burde have givet sagsøgeren aktindsigt i de begærede dokumenter, henset til Kommissionens hensigt, der var kommet til udtryk i forhåndsmeddelelsen af 11. marts 2021, om at inddrive beløbet på 417 234,68 EUR på angiveligt ulovlig vis.
56 Kommissionen har i svarskriftet bestridt sagsøgerens udsagn, idet den bl.a. har gjort gældende, at den generelle formodning for, at OLAF’s endelige rapporter er fortrolige, fandt anvendelse, så længe der pågik opfølgende tiltag i forhold til OLAF’s undersøgelser, og at for så vidt angik de italienske retslige myndigheder foretog de utvivlsomt sådanne opfølgende tiltag på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
57 Som det fremgår af præmis 41-46 ovenfor, fremgår det imidlertid ikke af begrundelsen for den anfægtede afgørelse, at OLAF ved vedtagelsen af denne afgørelse mente, at anbefalingerne i den endelige undersøgelsesrapport havde givet anledning til opfølgende tiltag fra såvel Kommissionen som anklagemyndigheden i Venedig. I den anfægtede afgørelse nævnes således hverken forhåndsmeddelelsen af 11. marts 2021 eller en eventuel indledning af en efterforskning ved anklagemyndigheden i Venedig.
58 Det skal i denne forbindelse påpeges, at der hverken eksisterer en ret for EU-institutionerne til for Unionens retsinstanser at lovliggøre deres utilstrækkeligt begrundede afgørelser, eller en pligt for sidstnævnte til at tage hensyn til de supplerende forklaringer, som den pågældende retsakts ophavsmand først fremkommer med under sagen, med henblik på at bedømme overholdelsen af begrundelsespligten. En sådan retstilstand ville nemlig risikere at ødelægge kompetencefordelingen mellem administrationen og Unionens retsinstanser, svække legalitetskontrollen og hindre udøvelsen af søgsmålsretten (dom af 11.6.2020, Kommissionen mod Di Bernardo, C-114/19 P, EU:C:2020:457, præmis 58).
59 Selv hvis det antages, at de supplerende forklaringer, som Kommissionen er fremkommet med under sagen, ikke kan anses for en supplerende begrundelse for den anfægtede afgørelse, men for nødvendige klarlæggelser til fuldt ud at forstå den analyse, der ligger til grund for OLAF’s ræsonnement, må det i øvrigt på baggrund af sagsøgerens argumentation fastslås, at Kommissionen hverken tog stilling til spørgsmålet om, hvorvidt forhåndsmeddelelsen af 11. marts 2021 udgjorde et opfølgende tiltag, som indebar, at undersøgelsen blev afsluttet, eller i bekræftende fald redegjorde for grundene til, at den blotte fremsendelse af OLAF’s rapport til anklagemyndigheden i Venedig havde til følge at forlænge den generelle formodning for fortrolighed. Endelig har Kommissionen heller ikke i sine skriftlige indlæg taget stilling til, hvorvidt der på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse var forløbet et rimeligt tidsrum siden fremsendelsen af de begærede dokumenter til Kommissionen og til anklagemyndigheden i Venedig.
60 Følgelig er Retten ikke i stand til at vurdere, om OLAF på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse lovligt kunne støtte sig på den generelle formodning for fortrolighed, som dokumenterne vedrørende dette kontors undersøgelser kan antages at være omfattet af i henhold til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
61 På baggrund af ovenstående betragtninger må det fastslås, at den anfægtede afgørelse ikke er tilstrækkeligt begrundet, for så vidt som den er støttet på undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
Begrundelsen for den anfægtede afgørelse, for så vidt som den er støttet på beskyttelsen af beslutningsprocessen
62 Hvad angår undtagelsen vedrørende beskyttelsen af beslutningsprocessen bestemmer artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, at »[d]er gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af institutionen, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet«.
63 Artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 bestemmer, at »[d]er gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution, selv efter at der er truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet«.
64 Det er således kun for en del af dokumenterne til internt brug, nærmere bestemt de dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution, at artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 tillader, at der gives afslag, selv efter at afgørelsen er truffet, når deres udbredelse ville være til alvorlig skade for denne institutions beslutningsproces (jf. dom af 21.7.2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen, C-506/08 P, EU:C:2011:496, præmis 79 og den deri nævnte retspraksis, og af 15.1.2013, Strack mod Kommissionen, T-392/07, ikke trykt i Sml., EU:T:2013:8, præmis 235).
65 For at en institution, der har modtaget en begæring om aktindsigt i et dokument, kan anvende artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, kræves det derfor, at den nævnte institution forklarer de særlige grunde til, at den finder, at den omstændighed, at den administrative procedure er blevet afsluttet, ikke udelukker, at afslaget på aktindsigt stadig er begrundet for så vidt angår risikoen for alvorlig skade for dens beslutningsproces (jf. i denne retning dom af 21.7.2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen, C-506/08 P, EU:C:2011:496, præmis 82 og den deri nævnte retspraksis).
66 I den foreliggende sag er det angivet i den anfægtede afgørelse, at Retten i sin nyere praksis har anerkendt en generel formodning for manglende adgang til aktindsigt i de dokumenter, der indgår i OLAF’s sagsakter, og at Retten har fundet, at det at gøre dokumenter vedrørende OLAF’s undersøgelser offentligt tilgængelige i henhold til forordning nr. 1049/2001 kunne være til alvorlig skade for formålet med undersøgelserne og Kommissionens beslutningsproces.
67 Ifølge begrundelsen for den anfægtede afgørelse ville en udlevering af de begærede dokumenter således indvirke meget negativt på OLAF’s beslutningsproces, idet en sådan udlevering ville være til alvorlig skade for den fuldstændige uafhængighed af dette kontors fremtidige undersøgelser og deres formål ved at afsløre kontorets strategi og arbejdsmetoder.
68 For det første skal det i denne forbindelse bemærkes, at begrundelsen for den anfægtede afgørelse ikke rummer en identifikation af Kommissionens afgørelse, som gør det muligt at fastslå, at den administrative procedure, som de begærede dokumenter vedrører, var afsluttet.
69 Navnlig fremgår det ikke af den anfægtede afgørelse, om den afgørelse, hvorved proceduren til udarbejdelse af de begærede dokumenter blev afsluttet, svarer til den skrivelse af 4. december 2020, hvorved OLAF underrettede sagsøgeren om fremsendelsen af de nævnte dokumenter til anklagemyndigheden i Venedig og til Kommissionens GD for internationalt samarbejde og udvikling, eller til Kommissionens vedtagelse af et af de opfølgende tiltag, der blev anbefalet i OLAF’s endelige rapport, såsom iværksættelsen af proceduren til inddrivelse af beløbet på 504 434,68 EUR eller registreringen af sagsøgeren i databasen i EDES.
70 For det andet skal det fastslås, at den begrundelse for den anfægtede afgørelse, der er gengivet i præmis 66 og 67 ovenfor, på ingen måde er underbygget af udførlige oplysninger med hensyn til det konkrete indhold af de begærede dokumenter, der gør det muligt at forstå grundene til, at deres udlevering kunne være til alvorlig skade for Kommissionens beslutningsproces.
71 Endelig kan det antages, at Kommissionen har haft til hensigt at påberåbe sig undtagelsen i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 som en konsekvens af den generelle formodning for fortrolighed, der følger af den nævnte forordnings artikel 4, stk. 2, tredje led, og som de dokumenter, der er knyttet til OLAF’s undersøgelsesprocedurer, kan antages at være omfattet af.
72 I et sådant tilfælde må det imidlertid konstateres, at eftersom den anfægtede afgørelse – således som det fremgår af præmis 61 ovenfor – ikke er tilstrækkeligt begrundet, for så vidt som den er støttet på undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, er den det i konsekvens heraf heller ikke, for så vidt som den er støttet på undtagelsen i samme forordnings artikel 4, stk. 3, andet afsnit.
73 På baggrund af ovenstående betragtninger må det fastslås, at den anfægtede afgørelse ikke er tilstrækkeligt begrundet, for så vidt som den er støttet på undtagelsen i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
Begrundelsen for den anfægtede afgørelse, for så vidt som den er støttet på beskyttelsen af privatlivets fred og den enkeltes integritet
74 Hvad angår undtagelsen vedrørende beskyttelsen af privatlivets fred og den enkeltes integritet, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001, fremgår det af den anfægtede afgørelse, at denne begrundelse er accessorisk og begrænset i forhold til den hovedbegrundelse, som er indeholdt i den nævnte afgørelse, og som er støttet på den generelle formodning for fortrolighed, som dokumenterne vedrørende OLAF’s undersøgelser kan antages at være omfattet af. Selv om denne begrundelse kan berettige OLAF’s standpunkt om, at de begærede dokumenter ikke kunne gøres til genstand for en fuldstændig udlevering, gør den det således ikke muligt at vurdere grunden til, at OLAF gav afslag på delvis aktindsigt i disse dokumenter.
75 Den begrundelse for den anfægtede afgørelse, der er støttet på undtagelsen om beskyttelse af privatlivets fred og den enkeltes integritet i artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001, er følgelig ikke i sig selv tilstrækkelig til at danne grundlag for afslaget på aktindsigt i de begærede dokumenter.
76 Det følger af ovenstående betragtninger, at ingen af de grunde, der er anført i den anfægtede afgørelse, giver en tilstrækkelig begrundelse, der kan forhindre en annullation af den nævnte afgørelse, således at det foreliggende anbringende skal tages til følge, uden at det er nødvendigt at undersøge sagsøgerens øvrige anbringender.
Påstanden om, at Kommissionen tilpligtes at fremlægge de begærede dokumenter
77 Sagsøgeren har nedlagt påstand om, at Retten i henhold til artikel 91, litra c), og artikel 104 i Rettens procesreglement pålægger Kommissionen at fremlægge OLAF’s endelige rapport med henblik på bl.a. at efterprøve, om undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 kunne begrunde afslaget på – selv delvis – aktindsigt i de begærede dokumenter.
78 I denne henseende bestemmer procesreglementets artikel 91, litra c), at bevismidler bl.a. omfatter fremlæggelse af dokumenter, som en institution har givet afslag på aktindsigt i, under et søgsmål vedrørende lovligheden af dette afslag.
79 Endvidere præciseres det i procesreglementets artikel 104, at når et dokument, som en institution har givet afslag på aktindsigt i, som følge af bevisoptagelse som omhandlet i samme reglements artikel 91, litra c), er blevet fremlagt for Retten under et søgsmål vedrørende lovligheden af dette afslag, tilstilles dette dokument ikke de øvrige parter.
80 Det skal ligeledes påpeges, at det alene tilkommer Retten at afgøre, om det er nødvendigt at supplere bevismaterialet i de sager, den forelægges til afgørelse (jf. dom af 2.10.2014, Strack mod Kommissionen, C-127/13 P, EU:C:2014:2250, præmis 77 og den deri nævnte retspraksis), og at det tilkommer Retten at vurdere relevansen af en begæring om bevisoptagelse i forhold til tvistens genstand og nødvendigheden af at foretage denne bevisoptagelse (jf. i denne retning dom af 3.7.2019, PT mod EIB, T-573/16, EU:T:2019:481, præmis 111 (ikke trykt i Sml.) og den deri nævnte retspraksis).
81 Det er rigtigt, at når sagsøgeren har rejst tvivl om lovligheden af en afgørelse, hvorved der under henvisning til en af undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 er givet afslag på aktindsigt i et dokument, idet sagsøgeren har gjort gældende, at den af den berørte institution påberåbte undtagelse ikke fandt anvendelse på det ønskede dokument, skal Retten som udgangspunkt pålægge fremlæggelse af dokumentet og undersøge det under iagttagelse af domstolsbeskyttelse af sagsøgeren. Hvis Retten ikke selv har undersøgt det nævnte dokument, vil den nemlig ikke være i stand til konkret at vurdere, om aktindsigt i dette dokument gyldigt kunne afslås af den nævnte institution på grundlag af den anførte undtagelse, og dermed vurdere lovligheden af en afgørelse, hvorved der blev givet afslag på aktindsigt i det nævnte dokument (jf. i denne retning dom af 28.11.2013, Jurašinović mod Rådet, C-576/12 P, EU:C:2013:777, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
82 I det foreliggende tilfælde fremgår det imidlertid af sagsøgerens argumentation, at Retten bør anordne bevisoptagelsen med henblik på at efterprøve, om undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 kunne begrunde afslaget på – selv delvis – aktindsigt i de begærede dokumenter i medfør af artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001.
83 Det følger af ordlyden af artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001, at hvis kun dele af det ønskede dokument er omfattet af en undtagelse, skal den resterende del af dokumentet udleveres.
84 Det fremgår imidlertid af retspraksis, at når der gælder generelle formodninger for fortrolighed for bestemte kategorier af dokumenter, er de dokumenter, der er omfattet heraf, ikke undergivet forpligtelsen til hel eller delvis udlevering af deres indhold (jf. i denne retning dom af 13.3.2019, AlzChem mod Kommissionen, C-666/17 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2019:196, præmis 70 og den deri nævnte retspraksis, og af 26.4.2016, Strack mod Kommissionen, T-221/08, EU:T:2016:242, præmis 168 og den deri nævnte retspraksis).
85 Det er således kun i tilfælde af, at sagsøgeren har godtgjort, at det andet anbringende om en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 er velbegrundet, at Retten skal tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt undtagelsen i den nævnte forordnings artikel 4, stk. 1, litra b), kunne begrunde afslaget på – selv delvis – aktindsigt i de begærede dokumenter.
86 Som det fremgår af præmis 60 ovenfor, er Retten, henset til den utilstrækkelige begrundelse, som den anfægtede afgørelse er behæftet med, imidlertid ikke i stand til at vurdere, om OLAF med rette kunne påberåbe sig den generelle formodning for fortrolighed i henhold til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
87 Da Retten ikke kan tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 kunne begrunde afslaget på – selv delvis – aktindsigt i de begærede dokumenter, er det følgelig unødvendigt at tage stilling til den af sagsøgeren begærede bevisoptagelse, og nærværende påstande kan kun forkastes.
Sagsomkostninger
88 Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
89 Da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med sagsøgerens påstand.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Niende Afdeling):
1) Afgørelse af 26. april 2021, hvorved Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) meddelte Eurecna SpA afslag på aktindsigt i sin endelige rapport og i bilagene hertil efter afslutningen af undersøgelse OC/2019/0766/B4, annulleres.
2) I øvrigt frifindes Europa-Kommissionen.
3) Kommissionen betaler sagsomkostningerne.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 12. juli 2023.
Underskrifter