Causa T‑63/10

Ivan Jurašinović

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Accesso ai documenti — Regolamento (CE) n. 1049/2001 — Domanda di accesso a determinati documenti scambiati con il Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia durante un processo — Diniego di accesso — Rischio di pregiudizio alla tutela delle relazioni internazionali — Rischio di pregiudizio della tutela delle procedure giurisdizionali e dei pareri giuridici»

Massima — Sentenza del Tribunale (Seconda Sezione ampliata) del 3 ottobre 2012

1.      Ricorso di annullamento — Atti impugnabili — Decisione del Consiglio che nega l’accesso a determinati documenti — Documenti posti a disposizione da un terzo — Ricorso divenuto privo di oggetto — Rifiuto vertente su documenti scambiati tra le istituzioni dell’Unione e il Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia nell’ambito di un processo dinanzi a tale giudice — Documenti che non possono essere considerati a disposizione del pubblico

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001)

2.      Istituzioni dell’Unione europea — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Oggetto — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Interpretazione e applicazione restrittive

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, considerando 4 e 11, artt. 1 e 4)

3.      Istituzioni dell’Unione europea — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela dell’interesse pubblico — Sindacato giurisdizionale — Portata — Limiti

[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 1, a)]

4.      Istituzioni dell’Unione europea — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela delle procedure giurisdizionali — Interesse pubblico prevalente alla divulgazione di documenti — Obbligo per l’istituzione di ponderare gli interessi contrapposti

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, considerando 2 e art. 4, § 2, secondo trattino)

5.      Istituzioni dell’Unione europea — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Decisione del Consiglio che nega l’accesso a documenti scambiati tra le istituzioni dell’Unione e il Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia (ICTY) nell’ambito di un processo dinanzi a tale giudice — Diniego fondato sulle eccezioni relative alla tutela delle relazioni internazionali e alla tutela delle procedure giurisdizionali e dei pareri giuridici — Riferimento, nella decisione impugnata al regolamento di procedura e di prova dell’ICTY — Mancata incidenza sulla legittimità del rifiuto

[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, artt. 4, §§ 1, a), e 2, secondo trattino, e 9]

6.      Istituzioni dell’Unione europea — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela delle procedure giurisdizionali — Ambito di applicazione — Procedimento che si svolge dinanzi ad un giudice che non rientra né nell’ordinamento giuridico dell’Unione né in quello dei suoi Stati membri — Inclusione

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, secondo trattino)

7.      Istituzioni dell’Unione europea — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela delle procedure giurisdizionali — Portata — Documenti scambiati tra, da un lato, il procuratore o una camera del Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia e, dall’altro, l’alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione nell’ambito di un processo dinanzi a detto giudice — Inclusione — Relazioni degli osservatori dell’Unione presenti in Croazia dal 1° al 31 agosto 1995 — Esclusione

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, secondo trattino)

8.      Istituzioni dell’Unione europea — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Documenti provenienti da terzi — Obbligo di previa consultazione dei terzi interessati — Portata — Documenti scambiati tra, da un lato, il procuratore o una camera del Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia e, dall’altro, l’alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione nell’ambito di un processo dinanzi a detto giudice — Diniego di accesso fondato sull’inaccessibilità di tali documenti secondo le norme in materia di trasparenza dell’ICTY — Inammissibilità

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, §§ 1, 2 e 4)

9.      Istituzioni dell’Unione europea — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela dell’interesse pubblico — Relazioni internazionali — Portata — Decisione del Consiglio che nega l’accesso a documenti scambiati tra le istituzioni dell’Unione e il Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia (ICTY) nell’ambito di un processo dinanzi a tale giudice — Eccezione che si applica solo, tra tali documenti, alle relazioni degli osservatori dell’Unione europea allegati alla corrispondenza scambiata tra le istituzioni dell’Unione e l’ICTY — Fondatezza dell’applicazione dell’eccezione

[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 1, a), terzo trattino]

1.      Un ricorso di annullamento di una decisione contenente il diniego dell’accesso a documenti è privo d’oggetto quando i documenti in parola sono stati messi a disposizione da un terzo, dal momento che il richiedente può accedere ai documenti in parola e farne uso in modo altrettanto legale come nell’ipotesi in cui li avesse ricevuti a seguito della sua domanda proposta ai sensi del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione.

Non possono tuttavia essere considerati come a disposizione del pubblico documenti scambiati tra le istituzioni dell’Unione e il Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia (ICTY) nell’ambito di un processo dinanzi a tale giudice dato che, anche se la decisione impugnata indica che sono a disposizione del pubblico dall’ICTY nella sua banca dati giudiziaria, nonché sul suo sito Internet, nessuna delle parti processuali ha prodotto copia dei documenti in parola, che non è stato fornito alcun riferimento preciso quanto alla localizzazione su tale sito e che era peraltro possibile che tali documenti, pur essendo di dominio pubblico alla data di detta decisione, in forza delle norme di trasparenza dell’ICTY, fossero stati riclassificati come riservati.

(v. punti 24-25)

2.      V. il testo della decisione.

(v. punti 28-31)

3.      V. il testo della decisione.

(v. punti 32-34)

4.      Dalla ratio del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, nonché dalle finalità della disciplina dell’Unione in materia emerge che l’attività giurisdizionale è esclusa, in quanto tale, dall’ambito di applicazione del diritto d’accesso ai documenti sancito da tale disciplina. Tale esclusione, senza distinzione tra i vari gradi del procedimento, si giustifica alla luce della necessità di garantire che, per tutta la durata del procedimento giurisdizionale, il dibattito tra le parti, nonché la pronuncia del giudice investito della causa si svolgano in completa serenità.

Ciò premesso, quando un’istituzione ritiene che la divulgazione di un documento pregiudichi la tutela delle procedure giurisdizionali a norma dell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, di detto regolamento, è suo dovere tuttavia verificare che non esista un interesse pubblico prevalente che giustifichi tale divulgazione nonostante il pregiudizio che ne deriverebbe alla serenità del dibattito e alla pronuncia del giudice investito della causa. In tale contesto, spetta ad esso effettuare una ponderazione tra l’interesse specifico che deve essere tutelato impedendo la divulgazione del documento in questione e, in particolare, l’interesse generale a che tale documento sia reso accessibile, alla luce dei vantaggi che derivano, come precisa il considerando 2 di tale regolamento, da una maggiore trasparenza, tra i quali una migliore partecipazione dei cittadini al processo decisionale e una maggiore legittimità, efficienza e responsabilità dell’amministrazione nei confronti dei cittadini in un sistema democratico.

(v. punti 35, 37-39)

5.      V. il testo della decisione.

(v. punti 44-48)

6.      Se è vero che, tenuto conto degli obiettivi perseguiti dal regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, le eccezioni ivi previste devono essere interpretate e applicate in senso restrittivo, detto regolamento non precisa, per quanto attiene al campo di applicazione dell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, quali siano i giudici i cui procedimenti devono essere tutelati da potenziali pregiudizi che potrebbe arrecare loro la divulgazione di uno o più documenti.

Si deve del resto riconoscere che, in linea di principio, le disposizioni dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, recanti le eccezioni che un’istituzione adita con una domanda d’accesso ai documenti che essa detiene può opporre per rifiutarsi di divulgarli, non stabiliscono alcun collegamento tra gli interessi che devono essere protetti in caso di rischio di pregiudizio della loro tutela e l’Unione o i suoi Stati membri. Solo l’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), quarto trattino, del regolamento n. 1049/2001 stabilisce esplicitamente che l’accesso viene negato quando la divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela dell’interesse pubblico in ordine alla politica finanziaria, monetaria o economica della Comunità o di uno Stato membro. Per quanto attiene all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, anch’esso si riferisce all’Unione in quanto è volto a tutelare il processo decisionale di un’istituzione.

Se un’interpretazione secondo cui solo i procedimenti giurisdizionali che si svolgono dinanzi ad un giudice dell’Unione o di un giudice degli Stati membri potrebbero essere tutelati a titolo dell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001 dovesse essere accolta, essa sarebbe applicabile a qualunque eccezione prevista all’articolo 4. Qualora si invochi, ad esempio, la tutela dell’interesse pubblico in ordine alla sicurezza pubblica, non potrebbe trattarsi che della sicurezza pubblica all’interno dell’Unione o di uno o più Stati membri. Lo stesso accadrebbe per la protezione degli interessi commerciali di una determinata persona fisica o giuridica, che non comprenderebbero gli interessi delle persone fisiche o giuridiche residenti o stabilite al di fuori dell’Unione.

Orbene, una simile interpretazione contestuale dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 non può essere accolta. Infatti, nessun argomento desunto dal testo di tale articolo permette di ritenere che le procedure giurisdizionali, cui si riferisce il suo paragrafo 2, secondo trattino, siano soltanto quelle che si svolgono dinanzi ai giudici dell’Unione o dei suoi Stati membri, constatazione corroborata da una lettura d’insieme del regolamento n. 1049/2001, il quale prevede un collegamento con l’Unione o con i suoi Stati membri soltanto in relazione a determinati aspetti da esso disciplinati.

Di conseguenza, nulla all’interno del regolamento n. 1049/2001 impedisce che il procedimento giurisdizionale, che l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, è volto a proteggere, si svolga dinanzi a un giudice che non rientra né nell’ordinamento giuridico dell’Unione né negli ordinamenti giuridici degli Stati membri, poiché detta eccezione può tutelare segnatamente il procedimento giurisdizionale che si svolge dinanzi all’ICTY.

(v. punti 55-60, 65)

7.      I termini «procedure giurisdizionali» di cui all’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, devono essere interpretati nel senso che la tutela dell’interesse pubblico osta alla divulgazione del contenuto dei documenti redatti ai soli fini di una procedura giudiziaria particolare.

Possono in linea di principio essere protetti da qualsiasi divulgazione, richiesta in forza del regolamento n. 1049/2001, in applicazione dell’eccezione volta alla tutela delle procedure giurisdizionali, prevista da detta disposizione di tale regolamento, i documenti scambiati, da un lato, tra il procuratore del Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia ICTY o la prima camera di prima istanza dell’ICTY e, dall’altro, l’alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione nell’ambito di un processo dinanzi a detto giudice, qualora si riferiscano ad un aspetto dell’organizzazione di un processo penale e svelino la maniera in cui gli organi giurisdizionali dell’ICTY hanno deciso di condurre il procedimento, nonché le reazioni della difesa e di un terzo alle misure adottate da tali organi per ottenere gli elementi di prova necessari per il corretto svolgimento del processo. Ciò non avviene invece per quanto riguarda le relazioni degli osservatori dell’Unione presenti in Croazia, dal 1° al 31 agosto 1995, scambiate tra le istituzioni dell’Unione e l’ICTY, che essendo state redatte oltre dieci anni prima dell’inizio di detto processo non potrebbero essere considerate redatte ai soli fini di una procedura giurisdizionale.

(v. punti 66, 74-76)

8.      Se è vero che, nel caso di documenti provenienti da terzi, la consultazione del terzo interessato costituisce quindi, in linea generale, una condizione preliminare per determinare l’applicazione delle eccezioni all’accesso previste all’articolo 4, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, la consultazione di un terzo diverso da uno Stato membro, prevista all’articolo 4, paragrafo 4, di detto regolamento, non vincola l’istituzione, ma deve metterla in condizione di valutare se trovi applicazione un’eccezione prevista al paragrafo 1 o 2 dell’articolo in parola.

Negando l’accesso a documenti scambiati tra, da un lato, il procuratore del Tribunale penale internazionale per l’ex Jugoslavia (ICTY) o la prima camera di prima istanza dell’ICTY e, dall’altro, l’alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione nell’ambito di un processo dinanzi a detto giudice fondandosi esclusivamente sulla circostanza che tali documenti non erano accessibili secondo le regole in materia di trasparenza dell’ICTY che, peraltro non sono chiaramente individuate all’interno della decisione impugnata, affermando che esisteva un rischio di pregiudizio per la tutela delle procedure giurisdizionali, deve ritenersi che il Consiglio si sia sentito vincolato dalla sola spiegazione fornita dall’ICTY. Esso ha così rinunciato al potere di apprezzamento che gli era concesso di esercitare nel valutare l’applicabilità delle eccezioni all’accesso ai documenti previste dal regolamento n. 1049/2001, più in particolare all’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, e ha commesso quindi un errore di diritto.

(v. punti 83, 87-88, 90)

9.      V. il testo della decisione.

(v. punti 95-96)