Cauza T‑63/10

Ivan Jurašinović

împotriva

Consiliului Uniunii Europene

„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Cerere de acces la anumite documente care au făcut obiectul corespondenței purtate cu Tribunalul Penal Internațional pentru Fosta Iugoslavie – Refuzul accesului – Risc de atingere adusă protecției procedurilor judiciare și a consultanței juridice”

Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a doua extinsă) din 3 octombrie 2012

1.      Acțiune în anulare – Acte supuse căilor de atac – Decizie a Consiliului prin care se refuză accesul la documente – Documente la care accesul a fost acordat de un terț – Acțiune rămasă fără obiect – Refuz privind documente care au făcut obiectul corespondenței purtate de instituțiile Uniunii Europene cu Tribunalul Penal Internațional pentru Fosta Iugoslavie în cadrul unui proces desfășurat la această instanță – Documente care nu pot fi considerate că sunt puse la dispoziția publicului

(Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului)

2.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Obiect – Excepții de la dreptul de acces la documente – Interpretare și aplicare stricte

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentele (4) și (11), art. 1 și 4]

3.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția interesului public – Control jurisdicțional – Întindere – Limite

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (a)]

4.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procedurilor judiciare – Interes public superior care justifică divulgarea documentelor – Obligația instituției de a evalua comparativ interesele în discuție

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentul (2) și art. 4 alin. (2) a doua liniuță]

5.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Decizie a Consiliului prin care se refuză accesul la documente care au făcut obiectul corespondenței purtate de instituțiile Uniunii Europene cu Tribunalul Penal Internațional pentru Fosta Iugoslavie (TPII) în cadrul unui proces desfășurat la această instanță – Refuz întemeiat pe excepțiile privind protecția relațiilor internaționale și protecția procedurilor judiciare și a consultanței juridice – Trimitere în decizia atacată la Regulamentul de procedură și de probațiune al TPII – Irelevanță în raport cu legalitatea refuzului

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (a) și alin. (2) a doua liniuță și art. 9]

6.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procedurilor judiciare – Domeniu de aplicare – Procedură care se desfășoară la o instanță care nu se încadrează nici în ordinea juridică a Uniunii, nici în ordinile juridice ale statelor membre ale acesteia – Includere

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a doua liniuță]

7.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția procedurilor judiciare – Domeniu de aplicare – Documente care au făcut obiectul corespondenței purtate între, pe de o parte, procurorul sau o cameră a Tribunalului Penal Internațional pentru Fosta Iugoslavie (TPII) și, pe de altă parte, Înaltul Reprezentant pentru politica externă și de securitate comună a Uniunii, în cadrul unui proces desfășurat la această instanță – Includere – Rapoartele observatorilor Uniunii Europene prezenți în Croația între 1 august și 31 august 1995 – Excludere

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a doua liniuță]

8.      Instituțiile Uniunii Europene– Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Documente care emană de la terți – Obligația de consultare prealabilă a terților respectivi – Conținut – Documente care au făcut obiectul corespondenței purtate între, pe de o parte, procurorul sau o cameră a Tribunalului Penal Internațional pentru Fosta Iugoslavie (TPII) și, pe de altă parte, Înaltul Reprezentant pentru politica externă și de securitate comună a Uniunii, în cadrul unui proces desfășurat la această instanță – Refuzul accesului întemeiat pe caracterul inaccesibil al acestor documente potrivit normelor de transparență ale TPII – Inadmisibilitate

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1), (2) și (4)]

9.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția interesului public – Relații internaționale – Domeniu de aplicare – Decizie a Consiliului prin care se refuză accesul la documente care au făcut obiectul corespondenței purtate de instituțiile Uniunii Europene cu Tribunalul Penal Internațional pentru Fosta Iugoslavie (TPII) în cadrul unui proces desfășurat la această instanță – Excepție care se aplică, printre aceste documente, doar rapoartelor observatorilor Uniunii Europene, anexate la corespondența purtată între instituțiile Uniunii și TPII – Temeinicia aplicării excepției

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (a) a treia liniuță]

1.      O acțiune în anulare a unei decizii de refuz a accesului la documente este lipsită de obiect atunci când un terț a acordat acces la documentele în discuție, solicitantul putând să aibă acces la aceste documente și să le utilizeze în mod legal, în mod similar situației în care le‑ar fi obținut ca urmare a unei cereri pe care o introdusese în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei.

Cu toate acestea, nu pot fi considerate ca fiind puse la dispoziția publicului documente care au făcut obiectul corespondenței purtate de instituțiile Uniunii Europene cu Tribunalul Penal Internațional pentru Fosta Iugoslavie (TPII) în cadrul unui proces desfășurat la această instanță, din moment ce, deși decizia atacată menționează că acestea au fost puse la dispoziția publicului de către TPII prin intermediul bazei sale de date judiciare, precum și prin intermediul site‑ului internet al acestuia, nicio parte la acest proces nu a depus nicio copie a acestor documente, nu a fost făcută nicio trimitere precisă la localizarea acestora pe acest site și, pe de altă parte, este posibil ca asemenea documente, deși aveau un statut public la data deciziei menționate, în temeiul normelor de transparență ale TPII, să fi fost clasificate din nou de această instanță pentru a deveni confidențiale.

(a se vedea punctele 24 și 25)

2.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 28-31)

3.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 32-34)

4.      Din economia Regulamentului nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei și din finalitățile legislației Uniunii în materie rezultă că activitatea judiciară, ca atare, este exclusă din domeniul de aplicare al dreptului de acces la documente prevăzut de această legislație. Această excludere, fără a distinge între diferitele stadii ale procedurii, se justifică prin necesitatea de a garanta, pe parcursul întregii proceduri judiciare, că dezbaterile dintre părți, precum și deliberările instanței în discuție cu privire la cauza pendinte se desfășoară netulburate.

Astfel, în cazul în care o instituție consideră că divulgarea unui document ar aduce atingere protecției procedurilor judiciare, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din regulamentul menționat, acesteia îi revine obligația să verifice că nu există un interes public superior care să justifice această divulgare, în pofida atingerii care ar rezulta în privința desfășurării netulburate a dezbaterilor și a deliberărilor instanței în discuție asupra cauzei pendinte. În acest context, instituției îi revine obligația să compare interesul specific care trebuie protejat prin nedivulgarea documentului respectiv și în special interesul general de a face accesibil acest document, având în vedere avantajele care, astfel cum se arată în considerentul (2) al regulamentului, rezultă dintr‑o transparență sporită, și anume o mai bună participare a cetățenilor la procesul de decizie, precum și o mai mare legitimitate, eficacitate și responsabilitate a administrației față de cetățeni într‑un sistem democratic.

(a se vedea punctele 35 și 37-39)

5.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 44-48)

6.      Cu toate că, ținând seama de obiectivele urmărite prin Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, excepțiile pe care le prevede sunt de strictă interpretare și aplicare, în ceea ce privește domeniul de aplicare al articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță, regulamentul menționat nu precizează care sunt instanțele ale căror proceduri aflate pe rolul lor pot fi protejate împotriva riscului de atingere care ar fi produs asupra lor de divulgarea unuia sau a mai multe documente.

De altfel, se impune constatarea că, în general, dispozițiile articolului 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, care prevăd excepții în considerarea cărora instituția sesizată cu o cerere de acces la documente pe care le deține poate refuza să le divulge, nu stabilesc nicio legătură între interesele care trebuie protejate în cazul unui risc de atingere adusă protecției acestora și Uniune ori statele sale membre. Numai articolul 4 alineatul (1) litera (a) a patra liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede expres că refuzul este exprimat atunci când divulgarea ar aduce atingere protecției interesului public în ceea ce privește politica financiară, monetară și economică a Comunității sau a unui stat membru. Referitor la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, acesta are în vedere deopotrivă Uniunea, deoarece are ca obiect protejarea procesului decizional al unei instituții.

Dacă ar trebui reținută o interpretare potrivit căreia numai procedurile judiciare care se desfășoară la o instanță a Uniunii sau la o instanță a unui stat membru ar putea fi protejate în temeiul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, aceasta ar putea fi transpusă oricărei excepții prevăzute la articolul 4. De exemplu, atunci când ar fi invocată protecția interesului public în ceea ce privește siguranța publică, ar putea fi vorba numai despre siguranța publică în Uniune sau într‑unul ori în mai multe state membre. Aceeași interpretare ar putea fi reținută și atunci când ar fi vorba despre protecția intereselor comerciale ale unei anumite persoane fizice sau juridice, care nu pot include interesele persoanelor fizice sau juridice rezidente sau stabilite în afara Uniunii.

Or, o asemenea interpretare contextuală a articolului 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 nu poate fi reținută. Astfel, niciun argument întemeiat pe textul acestui articol nu poate conduce la concluzia că procedurile judiciare prevăzute la acest articol, la alineatul (2) a doua liniuță, ar fi numai cele care se desfășoară la instanțele Uniunii sau ale statelor sale membre, constatare subliniată de o interpretare de ansamblu a Regulamentului nr. 1049/2001, care stabilește o legătură cu Uniunea sau cu statele sale membre numai în privința anumitor aspecte ale reglementării pe care o prevede.

Rezultă că niciun element al regulamentului menționat nu se opune ca procedura judiciară, pe care excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță urmărește să o protejeze, să se desfășoare la o instanță care nu se încadrează nici în ordinea juridică a Uniunii, nici în ordinile juridice ale statelor membre ale acesteia, această excepție putând proteja în special procedura judiciară care se desfășoară la TPII.

(a se vedea punctele 55-60 și 65)

7.      Termenul „proceduri judiciare”, în sensul articolului 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei trebuie interpretat în sensul că protecția interesului public se opune divulgării documentelor întocmite doar în vederea unei anumite proceduri judiciare.

Pot, în principiu, să facă obiectul protecției față de orice divulgare, solicitată în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, pe baza excepției privind protecția procedurilor judiciare, prevăzută la dispoziția citată din regulamentul menționat, documentele care au făcut obiectul corespondenței purtate între, pe de o parte, procurorul Tribunalului Penal Internațional pentru Fosta Iugoslavie (TPII) sau Camera întâi de primă instanță a TPII și, pe de altă parte, Înaltul Reprezentant pentru politica externă și de securitate comună a Uniunii, în cadrul unui proces desfășurat la această instanță, din moment ce privesc un aspect al organizării unui proces penal și indică modul în care organele jurisdicționale ale TPII au hotărât să desfășoare procedura, precum și reacțiile apărării și ale unui terț la măsurile luate de aceste organe pentru obținerea elementelor de probă necesare bunei desfășurări a procesului. În schimb, această concluzie nu este valabilă în cazul rapoartelor observatorilor Uniunii Europene prezenți în Croația între 1 august și 31 august 1995, care au făcut obiectul corespondenței purtate între instituțiile Uniunii și TPII, care, întrucât au fost întocmite cu mai mult de zece ani înainte de începerea procesului respectiv, nu pot fi considerate întocmite doar în scopul desfășurării unei proceduri judiciare.

(a se vedea punctele 66 și 74-76)

8.      Deși, în cazul documentelor care emană de la un terț, consultarea terțului respectiv constituie, de regulă, o condiție prealabilă pentru a se stabili aplicarea excepțiilor de la acces, prevăzute la articolul 4 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, consultarea unui terț, altul decât un stat membru, prevăzută la articolul 4 alineatul (4) din regulamentul menționat, nu este obligatorie pentru instituție, ci trebuie să îi permită să aprecieze dacă poate aplica o excepție prevăzută la alineatele (1) sau (2) ale acestei dispoziții.

Întrucât a refuzat accesul la documente care au făcut obiectul corespondenței purtate între, pe de o parte, procurorul Tribunalului Penal Internațional pentru Fosta Iugoslavie (TPII) sau Camera întâi de primă instanță a TPII și, pe de altă parte, Înaltul Reprezentant pentru politica externă și de securitate comună a Uniunii, în cadrul unui proces desfășurat la această instanță, întemeindu‑se doar pe împrejurarea că aceste documente nu erau accesibile potrivit normelor de transparență ale TPII, care, de altfel, nu sunt identificate cu claritate în decizia atacată, pentru a considera că exista un risc de atingere adusă protecției procedurilor judiciare, trebuie să se constate că Consiliul a apreciat că avea obligația să respecte singura explicație furnizată de TPII. Procedând astfel, Consiliul a renunțat la puterea de apreciere pe care trebuia să o exercite pentru a constata aplicabilitatea excepțiilor de la accesul la documentele prevăzute de Regulamentul nr. 1049/2001, mai exact, la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță, și a săvârșit, prin urmare, o eroare de drept.

(a se vedea punctele 83, 87, 88 și 90)

9.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 95 și 96)