Дело T‑128/14
Daimler AG
срещу
Европейска комисия
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Документи по производство по член 29 от Директива 2007/46/ЕО, който позволява на държава членка да откаже да регистрира превозни средства, които представляват сериозен риск за безопасността по пътищата или вредят сериозно на околната среда или на общественото здраве — Отказ за предоставяне на достъп — Изключение, свързано със защитата на дейностите по инспектиране, разследване и одит — Обща презумпция — Орхуска конвенция — Отказ за предоставяне на достъп до преписката — Член 41 от Хартата на основните права“
Резюме — Решение на Общия съд (пети състав) от 4 октомври 2018 г.
1. Жалба за отмяна — Актове, подлежащи на обжалване — Понятие — Актове, които произвеждат задължително правно действие — Подготвителни актове — Изключване — Решение на Комисията за отхвърляне на искане за достъп до преписката, отправено в рамките на производство, провеждано на основание на Директива 2007/46 — Подготвителен акт
(член 263 ДФЕС; член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз; член 29 от Директива 2007/46 на Европейския парламент и на Съвета)
2. Международни споразумения — Споразумения на Съюза — Конвенция за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Конвенция от Орхус) — Последици — Предимство спрямо актовете от вторичното право на Съюза — Преценка на законосъобразността на акт на Съюза с оглед на тази конвенция — Условия — Възможност за позоваване на член 4, параграф 4, първа алинея, буква в) от Конвенцията — Липса
(член 216, параграф 2 ДФЕС; член 4, параграф 4, първа алинея, буква в) от Орхуската конвенция; Регламент № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета)
3. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Искане за достъп до информация за околната среда — Прилагане на Регламент № 1367/2006 като lex specialis по отношение на Регламент № 1049/2001 — Последици — Изключения от правото на достъп до документи — Обхват — Защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Изключване
(член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета; член 6, параграф 1 от Регламент № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета)
4. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Стриктно тълкуване и прилагане — Задължение на институцията да извърши конкретна и индивидуална проверка на документите — Обхват — Изключение от задължението — Възможност за позоваване на общи презумпции, приложими за определени категории документи — Граници
(член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
5. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Понятие за разследване — Производство, провеждано от Комисията по член 29 от Директива 2007/46 — Включване
(член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета; член 29 от Директива 2007/46 на Европейския парламент и на Съвета)
6. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Отказ за предоставяне на достъп — Възможност за позоваване на общи презумпции, приложими за определени категории документи — Условия
(член 4 от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета)
7. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Обхват — Прилагане към административните преписки в производства, провеждани от Комисията по член 29 от Директива 2007/46 — Обща презумпция за прилагане на изключението от правото на достъп за всички документи от административната преписка — Обосновка с мотиви от общ характер — Недопустимост
(член 11 ДЕС; член 15 ДФЕС; член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета; член 29 от Директива 2007/46 на Европейския парламент и на Съвета)
8. Институции на Европейския съюз — Право на публичен достъп до документи — Регламент № 1049/2001 — Изключения от правото на достъп до документи — Защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит — Обща презумпция за прилагане на изключението за документите по процедура EU Pilot — Прилагане на презумпцията към документите по производство по член 29 от Директива 2007/46 — Изключване
(член 258 ДФЕС; член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета; член 29 от Директива 2007/46 на Европейския парламент и на Съвета)
1. Когато в рамките на разследване, провеждано от Комисията по член 29 от Директива 2007/46 за създаване на рамка за одобрение на моторните превозни средства и техните ремаркета, както и на системи, компоненти и отделни технически възли, предназначени за такива превозни средства, производител на автомобили изпрати писмо до Комисията, с което, от една страна, изразява становище относно отказа на държава членка да регистрира някои превозни средства, и от друга страна, иска достъп до административната преписка по процедурата по разследване, отказът за достъп на Комисията не може да породи правни последици, които могат да засегнат, веднага и преди Комисията да е приела окончателното решение по член 29, параграф 2 от Директива 2007/46, интересите на този производител на автомобили.
Всъщност, когато става дума за актове или решения, които се изготвят на няколко етапа, по принцип само мерките, които определят окончателно становището на съответната институция в края на процедурата, представляват актове, които могат да бъдат предмет на жалба за отмяна, като предварителните мерки или тези с изцяло подготвителен характер не могат да бъдат предмет на жалба за отмяна. В това отношение, в областта на конкуренцията, макар да могат да нарушат правото на защита, актовете на Комисията, с които се отказва достъп до преписката, по принцип имат само ограничен ефект, присъщ на подготвителен акт, който е част от предварително административно производство. Само актовете, които засягат непосредствено и по необратим начин правното положение на съответните предприятия, обаче могат да обосноват, още преди приключването на административното производство, допустимостта на жалба за отмяна.
(вж. т. 67, 68, 72 и 74)
2. Вж. текста на решението.
(вж. т. 86—91, 93 и 94)
3. Вж. текста на решението.
(вж. т. 102 и 104)
4. Вж. текста на решението.
(вж. т. 111—114 и 117)
5. Понятието „разследване“, което се съдържа в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, е самостоятелно понятие на правото на Съюза, което трябва да се тълкува, като се взема предвид не само неговият обичаен смисъл, но също и контекстът, в който се вписва. Дейност по разследване е всяка структурирана и формализирана от Комисията процедура, чиято цел е събирането и анализът на информация, за да може тази институция да заеме позиция в рамките на упражняването на нейните функции, предвидени в Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС. Не е необходимо такава процедура непременно да цели разкриване или преследване на нарушение или нередност. Понятието „разследване“ може да обхваща и дейността на Комисията за установяване на факти с цел оценка на дадено положение.
В тази връзка производството по член 29 от Директива 2007/46 за създаване на рамка за одобрение на моторните превозни средства и техните ремаркета, както и на системи, компоненти и отделни технически възли, предназначени за такива превозни средства, представлява дейност по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Всъщност предвидената в посочения член 29 процедура е структурирана и формализирана процедура, която има за цел събирането и анализа на информация, за да може Комисията да заеме позиция при упражняването на своите функции, предвидени в Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС.
(вж. т. 130—136)
6. За да може една обща презумпция да бъде противопоставена надлежно на лице, което иска достъп до документи на основание Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, е необходимо исканите документи да са част от една и съща категория документи или да са от едно и също естество. Освен това прилагането на общи презумпции е продиктувано основно от императивната необходимост да се осигури правилното функциониране на въпросните производства и да се гарантира, че няма да бъдат засегнати целите им. Така признаването на обща презумпция може да се основе на несъвместимостта на достъпа до документите от някои производства с правилното протичане на тези производства и на опасността от тяхното засягане, тъй като общите презумпции позволяват да се осигури правилното протичане на производството чрез ограничаване на намесата на трети лица. Прилагането на специфични правила, предвидени в правен акт по отношение на определено производство, провеждано пред институция на Съюза, за нуждите на което са били представени исканите документи, е един от критериите, които могат да обосноват признаването на обща презумпция.
(вж. т. 138—140)
7. Тъй като възможността да се използват общи презумпции има за последица не само това, че се стеснява обхватът на основния принцип на прозрачност, закрепен в член 11 ДЕС, член 15 ДФЕС и Регламент № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, но и че се ограничава достъпът до разглежданите документи, използването на такива презумпции трябва да се основава на сериозни и убедителни причини.
Така, що се отнася до искане за достъп до административната преписка по процедурата по разследване, провеждана от Комисията по член 29 от Директива 2007/46 за създаване на рамка за одобрение на моторните превозни средства и техните ремаркета, както и на системи, компоненти и отделни технически възли, предназначени за такива превозни средства, за да може да противопостави на заявителя обща презумпция за неоповестяване на исканите документи, Комисията трябва да обясни защо тази презумпция е необходима, за да се осигури правилното провеждане на съответното производство и за да се гарантира, че целите на това производство няма да се компрометират. В това отношение позоваването на основания като необходимостта да се гарантира атмосфера на дискретност и доверие с държавите членки и да се избегне намесата от страна на трети лица в текущото разследване, не са убедителни, тъй като тези мотиви са валидни за всяка текуща процедура по разследване, образувана срещу държава членка. Допускането на възможността една обща презумпция за неоповестяване да се приложи с такива мотиви, би било в противоречие със съдебната практика, съгласно която презумпциите трябва да се тълкуват и прилагат стриктно, тъй като са изключение от задължението за конкретно и индивидуално разглеждане от съответната институция на всеки документ, посочен в заявлението за достъп, както и в по-общ план с принципа за възможно най-широк публичен достъп до документите на институциите на Съюза.
(вж. т. 155—159)
8. Що се отнася до производство, образувано от Комисията по член 29 от Директива 2007/46 за създаване на рамка за одобрение на моторните превозни средства и техните ремаркета, както и на системи, компоненти и отделни технически възли, предназначени за такива превозни средства, който позволява на държава членка да откаже да регистрира превозни средства, Комисията не може да се позове на обща презумпция за неоповестяване на документите, свързани с процедурите EU Pilot, за да откаже достъп до административната преписка по процедурата по разследване, тъй като един отказ за регистрация може да бъде обоснован и с други причини, като неспазването от компетентните национални органи на приложимото законодателство. Освен това производството, образувано по член 29, параграф 1 от посочената директива, не е предходен етап на образуваното срещу държава членка производство за установяване на неизпълнение на задължения.
Накрая, за разлика от процедура EU Pilot, производството, образувано по посочената разпоредба, не е двустранно производство между Комисията и съответната държава членка. Всъщност член 29, параграф 2 от Директива 2007/46 предвижда, че Комисията се консултира със заинтересованите страни колкото се може по-скоро, за да изготви решението. От тази разпоредба следва, че производителят, в качеството си на заинтересована страна, има право да бъде консултиран и че следователно той е участник в посоченото производство, за разлика от евентуалния жалбоподател по производство за установяване на неизпълнение на задължения. Освен това Комисията може да се консултира както с други държави членки, така и с юридически лица, за да получи информация, която счита за полезна или необходима за целите на провежданото от нея разследване. Тези консултации обаче ясно разграничават производството, което Комисията провежда по член 29 от Директива 2007/46, от производство за установяване на неизпълнение на задължения и от процедура EU Pilot. Следователно съдебната практика относно процедурите EU Pilot и относно производството за установяване на неизпълнение на задължения не трябва да се прилага по аналогия.
(вж. т. 166—171)