Věc T‑128/14
Daimler AG
proti
Evropské komisi
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty týkající se řízení zahájeného na základě článku 29 směrnice 2007/46/ES, které umožňuje členskému státu odmítnout zaregistrovat motorová vozidla, která představují závažné nebezpečí pro bezpečnost provozu na pozemních komunikacích nebo vážně poškozují životní prostředí nebo veřejné zdraví – Odepření přístupu – Výjimka týkající se ochrany inspekce, vyšetřování a auditu – Obecná domněnka – Aarhuská úmluva – Odepření přístupu ke spisu – Článek 41 Listiny základních práv“
Shrnutí – rozsudek Tribunálu (pátého senátu) ze dne 4. října 2018
1. Žaloba na neplatnost – Akty napadnutelné žalobou – Pojem – Akty s právně závaznými účinky – Přípravné akty – Vyloučení – Rozhodnutí Komise, kterým se zamítá žádost o přístup ke spisu podaná v rámci řízení vedeného na základě směrnice 2007/46 – Přípravný akt
(Článek 263 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 41; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/46, článek 29)
2. Mezinárodní dohody – Dohody Unie – Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (Aarhuská úmluva) – Účinky – Přednost před akty unijního sekundárního práva – Posouzení legality unijního aktu z hlediska této Úmluvy – Podmínky – Dovolatelnost čl. 4 odst. 4 prvního pododstavce písm. c) Úmluvy – Neexistence
[Článek 216 odst. 2 SFEU; Aarhuská úmluva, čl. 4 odst. 4 první pododstavec písm. c); nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1367/2006]
3. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Žádost o přístup k informacím o životním prostředí – Uplatnění nařízení č. 1367/2006 jakožto lex specialis ve vztahu k nařízení č. 1049/2001 – Dopad – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Rozsah – Ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Vyloučení
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 třetí odrážka, a nařízení č. 1367/2006, čl. 6 odst. 1)
4. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Restriktivní výklad i uplatnění – Povinnost orgánu provést konkrétní a individuální přezkum dokumentů – Rozsah – Vyloučení povinnosti – Možnost opřít se o obecné domněnky uplatnitelné na určité kategorie dokumentů – Meze
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2)
5. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Pojem vyšetřování – Řízení vedené Komisí na základě článku 29 směrnice 2007/46 – Zahrnutí
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 třetí odrážka; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/46, článek 29)
6. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Odepření přístupu – Možnost opřít se o obecné domněnky uplatnitelné na určité kategorie dokumentů – Podmínky
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, článek 4)
7. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Rozsah – Uplatnění na správní spisy týkající se řízení vedených Komisí na základě článku 29 směrnice 2007/46 – Obecná domněnka o uplatnění výjimky z práva na přístup ke všem dokumentům obsaženým ve správním spise – Obecné odůvodnění – Nepřípustnost
(Článek 11 SEU; článek 15 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 třetí odrážka; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/46, článek 29)
8. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Obecná domněnka o uplatnění výjimky na dokumenty týkající se řízení EU Pilot – Uplatnitelnost domněnky na dokumenty týkající se řízení zahájeného na základě článku 29 směrnice 2007/46 – Vyloučení
(Článek 258 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 třetí odrážka; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/46, článek 29)
1. Pokud výrobce motorových vozidel v rámci vyšetřování, které vede Komise na základě článku 29 směrnice 2007/46, kterou se stanoví rámec pro schvalování motorových vozidel a jejich přípojných vozidel, jakož i systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla, zašle Komisi dopis, ve kterém jednak zaujme stanovisko k tomu, že členský stát odmítl zaregistrovat určitá vozidla, a jednak požádá o přístup ke správnímu spisu vyšetřování, odepření přístupu ze strany Komise nemůže mít právní následky, které by se mohly dotknout zájmů tohoto výrobce motorových vozidel již před vydáním konečného rozhodnutí Komise podle čl. 29 odst. 2 směrnice 2007/46.
Pokud jde totiž o akty nebo rozhodnutí, jež jsou vypracovávány ve více fázích, jsou v zásadě akty, proti kterým lze podat žalobu na neplatnost, jen ta opatření, která vyjadřují konečné stanovisko dotčeného orgánu na konci tohoto řízení, takže mezitímní opatření nebo opatření pouze přípravné povahy nemohou být předmětem žaloby na neplatnost. V oblasti hospodářské soutěže v tomto ohledu platí, že i když akty Komise, kterými se odmítá přístup ke spisu, mohou být považovány za porušení práva na obhajobu, v zásadě mají pouze omezené účinky vlastní přípravnému aktu v rámci předběžného správního řízení. Pouze akty, které se bezprostředně a nezvratně dotýkají právní situace dotčených podniků, mohou přitom odůvodňovat již před ukončením správního řízení přípustnost žaloby na neplatnost.
(viz body 67, 68, 72, 74)
2. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 86–91, 93, 94)
3. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 102, 104)
4. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 111–114, 117)
5. Pojem „vyšetřování“ uvedený v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise je autonomním pojmem unijního práva, který musí být vykládán s přihlédnutím zejména k jeho obvyklému významu a kontextu, ve kterém se vyskytuje. Jedná se o činnost v rámci strukturovaného a formalizovaného postupu Komise, jejímž cílem je shromažďování a analýza informací k tomu, aby tento orgán mohl zaujmout postoj v rámci plnění svých úkolů stanovených ve Smlouvách o EU a FEU. Takový postup nemusí nutně směřovat k odhalení nebo stíhání protiprávního jednání nebo nesrovnalosti. Pojem „vyšetřování“ se může týkat také činnosti Komise, jejímž cílem je zjištění skutečností za účelem posouzení dané situace.
Řízení podle článku 29 směrnice 2007/46, kterou se stanoví rámec pro schvalování motorových vozidel a jejich přípojných vozidel, jakož i systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla, v tomto ohledu je vyšetřováním ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001. Řízení upravené ve zmíněném článku 29 je totiž strukturovaným a formalizovaným postupem, jehož cílem je shromažďování a analýza informací, která má umožnit Komisi, aby zaujala postoj v rámci plnění svých úkolů stanovených ve Smlouvách o EU a FEU.
(viz body 130–136)
6. K tomu, aby mohla být obecná domněnka platně namítána vůči osobě, která žádá o přístup k dokumentům na základě nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, je nutné, aby požadované dokumenty patřily do téže kategorie dokumentů nebo byly téže povahy. Uplatnění obecných domněnek je kromě toho vedeno především nutností zajistit řádný průběh dotčených řízení a zaručit, že jejich cíle nebudou ohroženy. Uznání obecné domněnky může být založeno na neslučitelnosti zpřístupnění dokumentů z určitých řízení s jejich řádným průběhem a na riziku jejich ohrožení, přičemž obecné domněnky umožňují chránit integritu průběhu řízení omezením zásahů ze strany třetích osob. Uplatnění zvláštních pravidel stanovených právním aktem týkajícím se řízení vedeného před unijním orgánem, pro jehož potřeby byly požadované dokumenty předloženy, je jedním z kritérií, která mohou odůvodňovat uznání obecné domněnky.
(viz body 138–140)
7. Vzhledem k tomu, že možnost uplatnit obecné domněnky tvoří nejen rámec pro základní zásadu transparentnosti zakotvenou v článku 11 SEU, článku 15 SFEU a v nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, ale v praxi též nutně omezuje přístup k dotčeným dokumentům, musí být užití takových domněnek založeno na vážných a přesvědčivých důvodech.
Pokud jde v této souvislosti o žádost o přístup ke správnímu spisu vyšetřování, které vede Komise na základě článku 29 směrnice 2007/46, kterou se stanoví rámec pro schvalování motorových vozidel a jejich přípojných vozidel, jakož i systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla, aby se Komise mohla dovolávat vůči žadateli obecné domněnky o nepřípustnosti zpřístupnění požadovaných dokumentů, musí vysvětlit, proč je tato domněnka nezbytná k zajištění řádného fungování dotčeného řízení a pro zajištění toho, že nejsou narušeny cíle tohoto řízení. Takové odůvodnění, jako je nutnost zajistit atmosféru diskrétnosti a vzájemné důvěry s členskými státy a zabránit zásahu třetích osob do probíhajícího vyšetřování, v tomto ohledu není přesvědčivé, jelikož platí pro jakékoliv probíhající vyšetřování zahájené proti členskému státu. Připustit, aby obecná domněnka o nepřípustnosti zpřístupnění mohla být uplatněna z takových důvodů, by bylo v rozporu s judikaturou, podle které je třeba domněnky vykládat a uplatňovat restriktivně, neboť představují výjimku z povinnosti dotyčného orgánu provést konkrétní a individuální posouzení jednotlivých dokumentů uvedených v žádosti o přístup a v obecnější rovině ze zásady co nejširšího přístupu veřejnosti k dokumentům v držení unijních orgánů.
(viz body 155–159)
8. Pokud jde o řízení zahájené Komisí na základě článku 29 směrnice 2007/46, kterou se stanoví rámec pro schvalování motorových vozidel a jejich přípojných vozidel, jakož i systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla, které umožňuje členskému státu odmítnout zaregistrovat určitá motorová vozidla, chce-li Komise odmítnout přístup ke správnímu spisu vyšetřování, nemůže se dovolávat obecné domněnky o nepřípustnosti zpřístupnění dokumentů souvisejících s řízením EU Pilot vzhledem k tomu, že odmítnutí registrace může být odůvodněno i jinými důvody než nedodržením použitelných právních předpisů vnitrostátními příslušnými orgány. Navíc řízení zahájené na základě čl. 29 odst. 1 uvedené směrnice nepředstavuje fázi předcházející řízení o nesplnění povinnosti zahájeného proti určitému členskému státu.
Na rozdíl od řízení EU Pilot konečně není řízení zahájené na základě zmíněného ustanovení dvoustranným řízením mezi Komisí a dotčeným členským státem. Článek 29 odst. 2 směrnice 2007/46 totiž stanoví, že Komise co nejdříve konzultuje dotčené strany s cílem připravit rozhodnutí. Z tohoto ustanovení vyplývá, že výrobce jakožto dotčená strana má právo být konzultován, a tedy že se účastní uvedeného řízení na rozdíl od případného stěžovatele v rámci řízení o nesplnění povinnosti. Komise stejně tak může konzultovat jak jiné členské státy, tak právnické osoby s cílem získat informace, které považuje za užitečné nebo nezbytné pro potřeby svého vyšetřování. Tyto konzultace přitom velmi zřetelně odlišují řízení vedené Komisí na základě článku 29 směrnice 2007/46 od řízení o nesplnění povinnosti a řízení EU Pilot. Není tudíž namístě uplatnit per analogiam judikaturu týkající se řízení EU Pilot a řízení o nesplnění povinností.
(viz body 166–171)