Sag T-128/14

Daimler AG

mod

Europa-Kommissionen

»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – dokumenter i tilknytning til den procedure, der indledes i medfør af artikel 29 i direktiv 2007/46/EF, hvorefter en medlemsstat kan nægte at indregistrere køretøjer, der udgør en alvorlig fare for færdselssikkerheden eller i alvorlig grad skader miljøet eller folkesundheden – nægtet aktindsigt – indsigelse vedrørende beskyttelse af inspektioner, undersøgelser og revision – generel formodning – Århuskonventionen – afslag på aktindsigt i sagsakterne – artikel 41 i chartret om grundlæggende rettigheder«

Sammendrag – Rettens dom (Femte Afdeling) af 4. oktober 2018

1.      Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – begreb – akter, der fremkalder bindende retsvirkninger – forberedende akter – ikke omfattet – afgørelse fra Kommissionen om afslag på en anmodning om aktindsigt fremsat i forbindelse med en procedure i henhold til direktiv 2007/46 – forberedende akt

(Art. 263 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 41; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/46, art. 29)

2.      Internationale aftaler – aftaler indgået af Unionen – konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (Århuskonventionen) – retsvirkninger – forrang for afledte EU-retsakter – bedømmelse af lovligheden af en EU-retsakt i forhold til denne konvention – betingelser – adgang til at påberåbe sig konventionens artikel 4, stk. 4, første afsnit, litra c) – foreligger ikke

[Art. 216, stk. 2, TEUF; Århuskonventionen, art. 4, stk. 4, første afsnit 1, litra c); Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006]

3.      EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – anmodning om aktindsigt i miljøoplysninger – anvendelse af forordning nr. 1367/2006 som lex specialis i forhold til forordning nr. 1049/2001 – indvirkning – undtagelser til retten til aktindsigt – rækkevidde – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – ikke omfattet

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, tredje led, og nr. 1367/2006, art. 6, stk. 1)

4.      EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – streng fortolkning og anvendelse – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenter – rækkevidde – udelukkelse af forpligtelsen – muligheden for at tage udgangspunkt i generelle formodninger, som finder anvendelse på visse kategorier af dokumenter – grænser

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2)

5.      EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – begrebet undersøgelse – procedure gennemført af Kommissionen i henhold til artikel 29 i direktiv 2007/46 – omfattet

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, tredje led; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/46, art. 29)

6.      EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – afslag på aktindsigt – mulighed for at tage udgangspunkt i generelle formodninger, som finder anvendelse på visse kategorier af dokumenter – betingelser

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4)

7.      EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – rækkevidde – anvendelse på administrative sagsakter vedrørende procedurer gennemført af Kommissionen i henhold til artikel 29 i direktiv 2007/46 – generel formodning for anvendelse af undtagelsen til retten til aktindsigt på samtlige dokumenter i sagen – begrundelse støttet på grunde af generel karakter – ikke tilladt

(Art. 11 TEU; art. 15 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, tredje led; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/46, art. 29)

8.      EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – generel formodning om anvendelse af undtagelsen på dokumenter vedrørende en EU-pilotprojektprocedure – anvendelse af formodningen på dokumenter vedrørende en procedure indledt i henhold til artikel 29 i direktiv 2007/46 – udelukket

(Art. 258 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, tredje led; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/46, art. 29)

1.      Når en bilproducent i forbindelse med en procedure, der er blevet indledt af Kommissionen på grundlag af artikel 29 i direktiv 2007/46 om fastlæggelse af en ramme for godkendelse af motorkøretøjer og påhængskøretøjer dertil samt af systemer, komponenter og separate tekniske enheder til sådanne køretøjer, retter en skrivelse til Kommissionen, hvori den dels tager stilling til en medlemsstats nægtelse af at indregistrere visse køretøjer, dels anmoder om aktindsigt i sagsakterne i undersøgelsesproceduren, kan Kommissionens afslag på aktindsigt ikke have retsvirkninger, der, allerede inden Kommissionen har truffet en endelig afgørelse i henhold til artikel 29 i direktiv 2007/46, vil kunne påvirke denne bilproducents interesser.

Vedrørende akter eller afgørelser, der udarbejdes i flere faser, udgør principielt kun foranstaltninger, der endeligt fastslår den pågældende institutions stilling efter procedurens afslutning, retsakter, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål, idet foreløbige foranstaltninger eller rent forberedende foranstaltninger ikke kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål. På konkurrenceområdet har Kommissionens afgørelser om afslag på aktindsigt i sagsakterne selv om de principielt vil kunne indebære en tilsidesættelse af retten til kontradiktion, kun de begrænsede virkninger, som er karakteristiske for en forberedende foranstaltning, der indgår i en forudgående administrativ procedure. Det er kun akter, som umiddelbart og uigenkaldeligt påvirker de pågældende virksomheders retsstilling, der kan begrunde, at et annullationssøgsmål antages til realitetsbehandling, allerede før den administrative procedure er afsluttet.

(jf. præmis 67, 68, 72 og 74)

2.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 86-91, 93 og 94)

3.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 102 og 104)

4.      Jf. afgørelsens tekst.

(jf. præmis 111-114 og 117)

5.      Begrebet undersøgelse i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter er et selvstændigt begreb i EU-retten, der skal fortolkes bl.a. under hensyn til dettes almindelige betydning og til den sammenhæng, hvori det indgår. Kommissionens strukturerede og formaliserede procedurer, hvis formål er indsamling og analyse af oplysninger med henblik på, at denne institution kan vedtage en holdning i forbindelse med udøvelsen af sine funktioner, der er fastsat i EU-traktaten og EUF-traktaten, udgør en sådan aktivitet. Denne procedure har ikke nødvendigvis til formål at opdage eller forfølge en tilsidesættelse eller en ulovlighed. Begrebet »undersøgelse« kan ligeledes omfatte Kommissionens aktivitet med henblik på at fastlægge faktiske omstændigheder for at kunne vurdere en bestemt situation.

I denne henseende er den i artikel 29 i direktiv 2007/46 om fastlæggelse af en ramme for godkendelse af motorkøretøjer og påhængskøretøjer dertil samt af systemer, komponenter og separate tekniske enheder til sådanne køretøjer omhandlede procedure en undersøgelse således som omhandlet i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001. Den i rammedirektivets artikel 29 omhandlede procedure er en struktureret og formaliseret procedure, hvis formål er indsamling og analyse af oplysninger med henblik på, at Kommissionen kan vedtage en holdning i forbindelse med udøvelsen af sine funktioner, der er fastsat i EU-traktaten og EUF-traktaten.

(jf. præmis 130-136)

6.      For at en generel formodning gyldigt kan gøres gældende over for den person, som har begæret aktindsigt på grundlag af forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, er det nødvendigt, at de ønskede dokumenter tilhører den samme kategori af dokumenter eller er af samme karakter. I øvrigt er anvendelsen af generelle formodninger i det væsentlige begrundet i et absolut krav om at sikre, at de pågældende procedurer fungerer korrekt, og om at sikre, at deres formål ikke undergraves. Anerkendelse af en generel formodning kan således være baseret på, at aktindsigten i visse procedurer er uforenelig med disse procedurers vellykkede gennemførelse og risikoen for, at de undergraves, under forudsætning af, at de generelle formodninger gør det muligt at bevare integriteten af forløbet af proceduren ved at begrænse en indblanding fra tredjepart. Anvendelsen af særlige regler, der er fastsat ved en retsakt i tilknytning til en sag, der prøves ved en EU-institution, med henblik på hvilken de ønskede dokumenter er blevet udarbejdet, er endelig et af de kriterier, der kan begrunde anerkendelsen af en generel formodning.

(jf. præmis 138-140)

7.      For så vidt som muligheden for at anvende generelle formodninger ikke blot bevirker, at der sættes rammer for det grundlæggende princip om gennemsigtighed, som er fastsat i artikel 11 TEU, artikel 15 TEUF og forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, men også og nødvendigvis, at aktindsigten i de pågældende dokument begrænses i praksis, skal anvendelsen af sådanne formodninger imidlertid baseres på rimelige og overbevisende grunde.

8.      For så vidt angår en anmodning om aktindsigt i sagsakterne i en undersøgelsesprocedure, der er blevet indledt af Kommissionen på grundlag af artikel 29 i direktiv 2007/46 om fastlæggelse af en ramme for godkendelse af motorkøretøjer og påhængskøretøjer dertil samt af systemer, komponenter og separate tekniske enheder til sådanne køretøjer, bør Kommissionen for at anvende en generel formodning om hemmeligholdelse af de ønskede dokumenter over for ansøgeren således forklare, hvorfor denne formodning er nødvendig for at sikre den korrekte funktion af den omhandlede procedure, og for at sikre, at der ikke sås tvivl om formålene med denne procedure. Henvisning til grunde, såsom behovet for at sikre et klima med diskretion og fortrolighed med medlemsstaterne og for at undgå, at tredjeparter får indflydelse på den igangværende undersøgelse, er i denne henseende ikke overbevisende, eftersom disse grunde gælder alle igangværende undersøgelsesprocedurer, der er indledt over for en medlemsstat. Hvis det accepteres, at en generel formodning om hemmeligholdelse kan anvendes af sådanne årsager, vil det være i strid med retspraksis, hvorefter en formodning skal fortolkes og anvendes strengt, eftersom den udgør en undtagelse fra den berørte institutions forpligtelse til at foretage en konkret og individuel gennemgang af hvert af de dokumenter, der er genstand for en begæring om aktindsigt og mere generelt fra princippet om, at offentligheden skal have størst mulig adgang til de dokumenter, som EU-institutionerne ligger inde med.

(jf. præmis 155-159)

9.      For så vidt angår en procedure, der er blevet indledt af Kommissionen på grundlag af artikel 29 i direktiv 2007/46 om fastlæggelse af en ramme for godkendelse af motorkøretøjer og påhængskøretøjer dertil samt af systemer, komponenter og separate tekniske enheder til sådanne køretøjer, kan Kommissionen ikke påberåbe sig den generelle formodning om hemmeligholdelse af dokumenter vedrørende EU-pilotprojektprocedurer for at afslå aktindsigt i sagsakterne i undersøgelsesproceduren, for så vidt som et afslag på registrering kan begrundes med andre årsager end de kompetente nationale myndigheders manglende overholdelse af gældende lovgivning. Desuden udgør den procedure, der er indledt i henhold til nævnte direktivs artikel 29, stk. 1, ikke en fase, der lå forud for indledningen af den traktatbrudsprocedure, der er blevet indledt mod en medlemsstat.

10.    I modsætning til en EU-pilotprojektprocedure er den procedure, der indledes i henhold til nævnte bestemmelse, endelig ikke en dialog af bilateral karakter mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat. Det fremgår således af artikel 29, stk. 2, i direktiv 2007/46, at Kommissionen hurtigst muligt hører de berørte parter med henblik på udarbejdelse af en afgørelse. Det fremgår af denne bestemmelse, at fabrikanten i sin egenskab af berørt part har ret til at blive hørt, og dermed, at denne er inddraget i nævnte procedure, i modsætning til en eventuel klager i en traktatbrudsprocedure. Kommissionen kan høre såvel andre medlemsstater som juridiske personer for at indhente de oplysninger, som den finder nyttige eller nødvendige i forbindelse med undersøgelsen. Disse høringsaspekter medfører en meget klar sondring mellem den procedure, som Kommissionen gennemfører i henhold til artikel 29, stk. 2, i direktiv 2007/46, og den procedure, som Kommissionen gennemfører i en traktatbrudsprocedure eller en EU-pilotprojektprocedure. Det er dermed ufornødent at anvende retspraksis om EU-pilotprojektprocedurerne og om traktatbrudsproceduren tilsvarende.

(jf. præmis 166-171)