Υπόθεση T‑128/14
Daimler AG
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
«Πρόσβαση στα έγγραφα – Κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001 – Έγγραφα σχετικά με τη διαδικασία που κινήθηκε δυνάμει του άρθρου 29 της οδηγίας 2007/46/ΕΚ, το οποίο επιτρέπει σε κράτος μέλος να αρνείται τη χορήγηση άδειας κυκλοφορίας σε οχήματα που συνεπάγονται σοβαρό κίνδυνο για την οδική ασφάλεια ή βλάπτουν σοβαρά το περιβάλλον ή τη δημόσια υγεία – Άρνηση προσβάσεως – Εξαίρεση σχετική με την προστασία των επιθεωρήσεων, της έρευνας και του οικονομικού ελέγχου – Γενικό τεκμήριο – Σύμβαση του Aarhus – Άρνηση προσβάσεως στον φάκελο – Άρθρο 41 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων»
Περίληψη – Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (πέμπτο τμήμα)
της 4ης Οκτωβρίου 2018
1. Προσφυγή ακυρώσεως – Πράξεις δεκτικές προσφυγής – Έννοια – Πράξεις παράγουσες δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα – Προπαρασκευαστικές πράξεις – Δεν εμπίπτουν – Απόφαση της Επιτροπής με την οποία απορρίπτεται αίτηση προσβάσεως στον φάκελο υποβαλλόμενη στο πλαίσιο διαδικασίας διενεργούμενης βάσει της οδηγίας 2007/46 – Προπαρασκευαστική πράξη
(Άρθρο 263 ΣΛΕΕ· Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο 41 § 2· οδηγία 2007/46 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 29)
2. Διεθνείς συμφωνίες – Συμφωνίες της Ένωσης – Σύμβαση για την πρόσβαση σε πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα (Σύμβαση του Aarhus) – Αποτελέσματα – Κατισχύει των πράξεων του παραγώγου δικαίου της Ένωσης – Εκτίμηση της νομιμότητας πράξεως της Ένωσης υπό το πρίσμα της Συμβάσεως αυτής – Προϋποθέσεις – Δυνατότητα επίκλησης του άρθρου 4, παράγραφος 4, εδ. 1, στοιχείο γ ʹ, της Συμβάσεως – Δεν υφίσταται
(Άρθρο 216 § 2 ΣΛΕΕ· Σύμβαση του Aarhus, άρθρο 4 § 4, εδάφιο 1, στοιχείο γʹ· κανονισμός 1367/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου)
3. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Αίτηση προσβάσεως σε περιβαλλοντικές πληροφορίες – Εφαρμογή του κανονισμού 1367/2006 ως lex specialis σε σχέση με τον κανονισμό 1049/2001 – Επιρροή – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Περιεχόμενο – Προστασία του σκοπού επιθεωρήσεως, έρευνας και οικονομικού ελέγχου – Δεν εμπίπτει
(Κανονισμοί του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 1049/2001, άρθρο 4 § 2, τρίτη περίπτωση, και 1367/2006, άρθρο 6 § 1)
4. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Αυστηρή ερμηνεία και εφαρμογή – Υποχρέωση του θεσμικού οργάνου να προβεί σε συγκεκριμένη και εξατομικευμένη εξέταση των εγγράφων – Περιεχόμενο – Απαλλαγή από την υποχρέωση – Δυνατότητα επικλήσεως γενικών τεκμηρίων τα οποία ισχύουν για ορισμένες κατηγορίες εγγράφων – Όρια
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2)
5. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία του σκοπού επιθεωρήσεως, έρευνας και οικονομικού ελέγχου – Έννοια της έρευνας – Διαδικασία διεξαγόμενη από την Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 29 της οδηγίας 2007/46 – Εμπίπτει
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2, τρίτη περίπτωση· οδηγία 2007/46 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 29)
6. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Άρνηση προσβάσεως – Δυνατότητα επικλήσεως γενικών τεκμηρίων τα οποία ισχύουν για ορισμένες κατηγορίες εγγράφων – Προϋποθέσεις
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4)
7. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία του σκοπού επιθεωρήσεως, έρευνας και οικονομικού ελέγχου – Περιεχόμενο – Εφαρμογή στους διοικητικούς φακέλους που αφορούν τις διαδικασίες που διεξάγει η Επιτροπή βάσει του άρθρου 29 της οδηγίας 2007/46 – Γενικό τεκμήριο εφαρμογής της εξαιρέσεως από το δικαίωμα προσβάσεως ως προς το σύνολο των εγγράφων του διοικητικού φακέλου – Δικαιολόγηση από λόγους γενικής φύσεως – Δεν επιτρέπεται
(Άρθρα 11 ΣΕΕ· άρθρο 15 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2, τρίτη περίπτωση· οδηγία 2007/46 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 29)
8. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία του σκοπού επιθεωρήσεως, έρευνας και οικονομικού ελέγχου – Γενικό τεκμήριο εφαρμογής της εξαιρέσεως στα έγγραφα που αφορούν διαδικασία EU Pilot – Δυνατότητα εφαρμογής του τεκμηρίου στα έγγραφα τα σχετικά με διαδικασία κινηθείσα βάσει του άρθρου 29 της οδηγίας 2007/46 – Αποκλείεται
(Άρθρο 258 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2, τρίτη περίπτωση· οδηγία 2007/46 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 29)
1. Όταν, στο πλαίσιο έρευνας που διεξάγει η Επιτροπή βάσει του άρθρου 29 της οδηγίας 2007/46, για τη θέσπιση πλαισίου για την έγκριση των μηχανοκίνητων οχημάτων και των ρυμουλκουμένων τους, και των συστημάτων, κατασκευαστικών στοιχείων και χωριστών τεχνικών μονάδων που προορίζονται για τα οχήματα αυτά, ένας κατασκευαστής αυτοκινήτων αποστέλλει επιστολή στην Επιτροπή με την οποία, αφενός, λαμβάνει θέση σχετικά με την άρνηση κράτους μέλους να ταξινομήσει ορισμένα οχήματα και, αφετέρου, ζητεί την πρόσβαση στον διοικητικό φάκελο της διαδικασίας έρευνας, η άρνηση προσβάσεως της Επιτροπής δεν είναι σε θέση να παραγάγει έννομες συνέπειες ικανές να επηρεάσουν ήδη, και πριν από την έκδοση της οριστικής αποφάσεως της Επιτροπής η οποία προβλέπεται στο άρθρο 29, παράγραφος 2, της οδηγίας 2007/46, τα συμφέροντα του εν λόγω κατασκευαστή αυτοκινήτων.
Συγκεκριμένα, στην περίπτωση πράξεων ή αποφάσεων που λαμβάνονται στο πλαίσιο διαδικασίας περιλαμβάνουσας πλείονα στάδια, συνιστούν πράξεις δυνάμενες να προσβληθούν με προσφυγή ακυρώσεως μόνον τα μέτρα τα οποία παγιώνουν τη θέση του συγκεκριμένου θεσμικού οργάνου της Ένωσης κατά το πέρας της διαδικασίας, ενώ τα προκαταρκτικά μέτρα ή τα μέτρα που έχουν αμιγώς προπαρασκευαστικό χαρακτήρα δεν μπορούν αφ’ εαυτών να αποτελέσουν αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως. Συναφώς, σε υποθέσεις ανταγωνισμού, οι πράξεις με τις οποίες η Επιτροπή αρνείται την πρόσβαση στον φάκελο, ακόμη και αν συνεπάγονται προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας, παράγουν, καταρχήν, μόνον τα περιορισμένα αποτελέσματα προπαρασκευαστικής πράξεως που εντάσσεται στο πλαίσιο προηγουμένης διοικητικής διαδικασίας. Όμως, μόνον οι πράξεις που επηρεάζουν άμεσα και αμετακλήτως τη νομική κατάσταση των οικείων επιχειρήσεων είναι ικανές να δικαιολογήσουν, προ της περατώσεως της διοικητικής διαδικασίας, το παραδεκτό προσφυγής ακυρώσεως.
(βλ. σκέψεις 67, 68, 72, 74)
2. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 86-91, 93, 94)
3. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 102, 104)
4. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 111-114, 117)
5. Η έννοια της έρευνας, που απαντά στο άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, είναι αυτοτελής έννοια του δικαίου της Ένωσης που πρέπει να ερμηνεύεται, ιδίως, βάσει του συνήθους της νοήματος και του πλαισίου εντός του οποίου εντάσσεται. Συνιστά τέτοια δραστηριότητα μια δομημένη και τυποποιημένη διαδικασία της Επιτροπής με αντικείμενο τη συλλογή και την ανάλυση πληροφοριών προκειμένου το εν λόγω θεσμικό όργανο να μπορέσει να λάβει θέση στο πλαίσιο της ασκήσεως των αρμοδιοτήτων που του απονέμουν η Συνθήκη ΕΕ και η Συνθήκη ΛΕΕ. Η διαδικασία αυτή δεν χρειάζεται κατ’ ανάγκη να σκοπεί στον εντοπισμό ή στη δίωξη παραβάσεως ή παρατυπίας. Η έννοια της «έρευνας» μπορεί να καλύπτει επίσης τη δραστηριότητα της Επιτροπής η οποία αποσκοπεί στη διαπίστωση πραγματικών περιστατικών προκειμένου να αξιολογηθεί συγκεκριμένη κατάσταση.
Από την άποψη αυτή, η διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 29 της οδηγίας 2007/46, για τη θέσπιση πλαισίου για την έγκριση των μηχανοκίνητων οχημάτων και των ρυμουλκουμένων τους, και των συστημάτων, κατασκευαστικών στοιχείων και χωριστών τεχνικών μονάδων που προορίζονται για τα οχήματα αυτά, αποτελεί έρευνα κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001. Πράγματι, η διαδικασία του εν λόγω άρθρου 29 είναι μια δομημένη και τυποποιημένη διαδικασία, η οποία έχει ως αντικείμενο τη συλλογή και ανάλυση πληροφοριών και αποσκοπεί στο να παράσχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να λάβει θέση στο πλαίσιο ασκήσεως των αρμοδιοτήτων που της απονέμουν η Συνθήκη ΕΕ και η Συνθήκη ΛΕΕ.
(βλ. σκέψεις 130-136)
6. Προκειμένου ένα γενικό τεκμήριο να προβληθεί εγκύρως κατά του προσώπου το οποίο ζητεί πρόσβαση σε έγγραφα βάσει του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, είναι αναγκαίο τα ζητηθέντα έγγραφα να αποτελούν μέρος της ίδιας κατηγορίας εγγράφων ή να είναι έγγραφα της ιδίας φύσεως. Επιπλέον, η εφαρμογή των γενικών τεκμηρίων υπαγορεύεται, κατ’ ουσίαν, από την επιτακτική ανάγκη εξασφαλίσεως της ομαλής διεξαγωγής των οικείων διαδικασιών και της επιτεύξεως των σκοπών που αυτές υπηρετούν. Ως εκ τούτου, η αναγνώριση ενός γενικού τεκμηρίου μπορεί να στηρίζεται στο ότι η πρόσβαση στα έγγραφα ορισμένων διαδικασιών είναι ασύμβατη με την ομαλή διεξαγωγή τους και στο ενδεχόμενο υπάρξεως κινδύνου διακυβεύσεως των εν λόγω διαδικασιών, εξυπακουομένου ότι τα γενικά τεκμήρια παρέχουν τη δυνατότητα να διασφαλισθεί η ακέραιη διεξαγωγή της διαδικασίας, μέσω του περιορισμού της αναμείξεως τρίτων. Τέλος, η εφαρμογή συγκεκριμένων κανόνων που προβλέπονται από νομική πράξη σχετική με διαδικασία διεξαγόμενη ενώπιον θεσμικού οργάνου της Ένωσης, διαδικασία για τις ανάγκες διεξαγωγής της οποίας έχουν προσκομισθεί τα ζητούμενα έγγραφα, είναι ένα από τα κριτήρια βάσει των οποίων μπορεί να δικαιολογηθεί η αναγνώριση γενικού τεκμηρίου.
(βλ. σκέψεις 138-140)
7. Στο μέτρο που η δυνατότητα προσφυγής σε γενικά τεκμήρια όχι μόνο θέτει όρια στη θεμελιώδη αρχή της διαφάνειας η οποία καθιερώνεται στο άρθρο 11 ΣΕΕ, το άρθρο 15 ΣΛΕΕ και τον κανονισμό 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, αλλά στην πράξη περιορίζει κατ’ ανάγκην και την πρόσβαση στα επίμαχα έγγραφα, η εφαρμογή τέτοιων τεκμηρίων πρέπει να θεμελιώνεται σε ακράδαντους και πειστικούς λόγους
Επομένως, όσον αφορά αίτηση προσβάσεως στον διοικητικό φάκελο της διαδικασίας έρευνας που διεξάγει η Επιτροπή βάσει του άρθρου 29 της οδηγίας 2007/46, για τη θέσπιση πλαισίου για την έγκριση των μηχανοκίνητων οχημάτων και των ρυμουλκουμένων τους, και των συστημάτων, κατασκευαστικών στοιχείων και χωριστών τεχνικών μονάδων που προορίζονται για τα οχήματα αυτά, προκειμένου να μπορέσει να αντιτάξει σε έναν αιτούντα το γενικό τεκμήριο μη γνωστοποιήσεως των ζητηθέντων εγγράφων, η Επιτροπή οφείλει να εξηγήσει τους λόγους για τους οποίους το τεκμήριο αυτό είναι αναγκαίο για να διασφαλιστεί η ομαλή διεξαγωγή της εν λόγω διαδικασίας και η επίτευξη των σκοπών της. Συναφώς, η επίκληση λόγων όπως η αναγκαιότητα διασφαλίσεως συνθηκών διακριτικότητας και εμπιστοσύνης με τα κράτη μέλη και αποφυγής της παρεμβάσεως τρίτων στην εν εξελίξει έρευνα δεν είναι πειστική, δεδομένου ότι η αιτιολογία αυτή ισχύει για κάθε εν εξελίξει διαδικασία έρευνας, κινηθείσα σε σχέση με κράτος μέλος. Η αναγνώριση της δυνατότητας εφαρμογής γενικού τεκμηρίου μη γνωστοποιήσεως για τέτοιους λόγους αντιβαίνει στη νομολογία κατά την οποία τα τεκμήρια πρέπει να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται συσταλτικά, δεδομένου ότι συνιστούν εξαίρεση από την υποχρέωση συγκεκριμένης και εξατομικευμένης εξετάσεως, από το οικείο θεσμικό όργανο, καθενός από τα έγγραφα τα οποία αφορά η αίτηση προσβάσεως καθώς και, γενικότερα, από την αρχή της ευρύτερης δυνατής προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα που κατέχουν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης.
(βλ. σκέψεις 155-159)
8. Όσον αφορά διαδικασία κινηθείσα από την Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 29 της οδηγίας 2007/46, για τη θέσπιση πλαισίου για την έγκριση των μηχανοκίνητων οχημάτων και των ρυμουλκουμένων τους, και των συστημάτων, κατασκευαστικών στοιχείων και χωριστών τεχνικών μονάδων που προορίζονται για τα οχήματα αυτά, το οποίο επιτρέπει σε κράτος μέλος να αρνείται τη χορήγηση άδειας κυκλοφορίας οχημάτων, η Επιτροπή δεν μπορεί να επικαλεστεί το γενικό τεκμήριο μη γνωστοποιήσεως των εγγράφων των σχετικών με τις διαδικασίες EU Pilot για να αρνηθεί την πρόσβαση στον διοικητικό φάκελο της διαδικασίας έρευνας, στο μέτρο που η άρνηση χορηγήσεως άδειας κυκλοφορίας μπορεί να δικαιολογηθεί από άλλους λόγους πλην της μη τηρήσεως της ισχύουσας νομοθεσίας από τις αρμόδιες εθνικές αρχές. Επιπλέον, η διαδικασία που κινείται δυνάμει του άρθρου 29, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας δεν συνιστά το προγενέστερο στάδιο της διαδικασίας λόγω παραβάσεως η οποία κινείται κατά κράτους μέλους.
Τέλος, εν αντιθέσει προς τη διαδικασία EU Pilot, η διαδικασία που κινείται δυνάμει της εν λόγω διάταξης δεν είναι διμερής διαδικασία μεταξύ της Επιτροπής και του οικείου κράτους μέλους. Συγκεκριμένα, το άρθρο 29, παράγραφος 2, της οδηγίας 2007/46 προβλέπει ότι η Επιτροπή διαβουλεύεται με τα ενδιαφερόμενα μέρη, το ταχύτερο δυνατόν, ώστε να προετοιμάσει την απόφαση. Από τη διάταξη αυτή προκύπτει ότι ο κατασκευαστής, ως ενδιαφερόμενος, δικαιούται να μετάσχει σε διαβούλευση και, επομένως, εμπλέκεται στην εν λόγω διαδικασία, εν αντιθέσει προς τον τυχόν καταγγέλλοντα στο πλαίσιο των διαδικασιών λόγω παραβάσεως. Ομοίως, η Επιτροπή δύναται να διαβουλεύεται τόσο με άλλα κράτη μέλη όσο και με νομικά πρόσωπα προκειμένου να εξασφαλίσει την παροχή πληροφοριών που κρίνει σκόπιμες ή αναγκαίες για τις ανάγκες της έρευνάς της. Εντούτοις, τα στοιχεία αυτά διαβουλεύσεως διακρίνουν σαφέστατα τη διαδικασία που διεξάγει η Επιτροπή δυνάμει του άρθρου 29 της οδηγίας 2007/46 από τη διαδικασία λόγω παραβάσεως και τη διαδικασία EU Pilot. Επομένως, δεν μπορεί να εφαρμοστεί κατ’ αναλογία η νομολογία για τις διαδικασίες EU Pilot και για τη διαδικασία λόγω παραβάσεως.
(βλ. σκέψεις 166-171)