Kohtuasi T‑128/14
Daimler AG
versus
Euroopa Komisjon
Dokumentidega tutvumine – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Dokumendid, mis on seotud direktiivi 2007/46/EÜ artikli 29 alusel algatatud menetlusega, mis võimaldab liikmesriigil keelduda selliste sõidukite registreerimisest, mis kujutavad endast tõsist ohtu liiklusohutusele, keskkonnale või rahvatervisele – Dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumine – Kontrollimise, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi kaitsega seotud erand – Üldine eeldus – Århusi konventsioon – Toimikuga tutvumise võimaldamisest keeldumine – Põhiõiguste harta artikkel 41
Kokkuvõte – Üldkohtu (viies koda) 4. oktoobri 2018. aasta otsus
1. Tühistamishagi – Vaidlustatavad aktid – Mõiste – Siduvate õiguslike tagajärgedega aktid – Ettevalmistavad aktid – Väljajätmine – Komisjoni otsus, millega keeldutakse rahuldamast toimikuga tutvumise taotlust, mis on esitatud direktiivi 2007/46 alusel läbiviidava menetluse raames – Ettevalmistav akt
(ELTL artikkel 263; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 41; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2007/46, artikkel 29)
2. Rahvusvahelised lepingud – Liidu lepingud – Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon (Århusi konventsioon) – Mõju – Esimus liidu teisese õiguse aktide suhtes – Liidu akti õiguspärasuse hindamine selle konventsiooni seisukohast – Tingimused – Võimalus tugineda konventsiooni artikli 4 lõike 4 esimese lõigu punktile c – Puudumine
(ELTL artikli 216 lõige 2; Århusi konventsioon, artikli 4 lõike 4 esimese lõigu punkt c; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1367/2006)
3. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Keskkonnateavet puudutavate dokumentidega tutvumise taotlus – Määruse nr 1367/2006 kui määruse nr 1049/2001 suhtes lex specialis’e kohaldamine – Mõju – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Ulatus – Kontrollimise, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi kaitse –Väljajätmine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 kolmas taane ja määrus nr 1367/2006, artikli 6 lõige 1)
4. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Täht-täheline tõlgendamine ja kohaldamine – Institutsiooni kohustus hinnata dokumente konkreetselt ja individuaalselt – Ulatus – Kohustusest vabastamine – Võimalus tugineda teatud liiki dokumentide kohta kehtivatele üldistele eeldustele – Piirid
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõige 2)
5. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Kontrollimise, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi kaitse – Mõiste „uurimine“ – Komisjoni poolt direktiivi 2007/46 artikli 29 alusel läbiviidav menetlus – Hõlmamine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 kolmas taane; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2007/46, artikkel 29)
6. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumine – Võimalus tugineda teatud liiki dokumentidele kohaldatavatele üldistele eeldustele – Tingimused
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikkel 4)
7. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Kontrollimise, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi kaitse – Ulatus – Kohaldamine komisjoni poolt direktiivi 2007/46 artikli 29 alusel läbiviidavate menetlustega seonduvate haldustoimikute suhtes– Üldine eeldus, et erandit dokumentidega tutvumise õigusest kohaldatakse kõikidele haldustoimiku dokumentidele – Põhjendamine üldiste põhjustega – Lubamatus
(ELL artikkel 11; ELTL artikkel 15; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 kolmas taane; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2007/46, artikkel 29)
8. Euroopa Liidu institutsioonid – Üldsuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Kontrollimise, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi kaitse – Üldine eeldus, et erandit kohaldatakse EU Pilot menetlusega seonduvatele dokumentidele – Eelduse kohaldatavus direktiivi 2007/46 artikli 29 alusel algatatud menetlusega seonduvatele dokumentidele – Välistamine
(ELTL artikkel 258; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 kolmas taane; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2007/46, artikkel 29)
1. Kui autotootja saadab komisjoni poolt direktiivi 2007/46, millega kehtestatakse raamistik mootorsõidukite ja nende haagiste ning selliste sõidukite jaoks mõeldud süsteemide, osade ja eraldi seadmestike kinnituse kohta, alusel läbiviidava uurimise raames komisjonile kirja, milles ta esiteks võtab seisukoha liikmesriigi keeldumise suhtes registreerida teatavaid sõidukeid ning teiseks taotleb võimalust tutvuda uurimise haldustoimikuga, ei saa komisjoni otsusel keelduda võimaldamast tutvuda dokumentidega olla õiguslikke tagajärgi, mis kahjustavad selle autotootja huve juba praegu ja enne direktiivi 2007/46 artikli 29 lõikes 2 ette nähtud komisjoni lõpliku otsuse tegemist.
Selliste aktide või otsuste puhul, mille väljatöötamine toimub etappide kaupa, on nimelt põhimõtteliselt tegemist aktidega, mille peale saab esitada tühistamishagi, ainult nende meetmete korral, millega määratletakse asjaomase institutsiooni lõplik seisukoht menetluse lõpus; eelnevate või puhtalt ettevalmistavate meetmete peale ei saa aga tühistamishagi esitada. Selle kohta tuleb konkurentsi valdkonnaga seoses märkida, et isegi kui komisjoni aktidega, millega keeldutakse võimaldamast tutvuda dokumentidega, võib olla rikutud kaitseõigusi, on neil põhimõtteliselt vaid piiratud tagajärjed, mis on omased eelneva haldusmenetlusega hõlmatud ettevalmistavale aktile. Ent tühistamishagi vastuvõetavust enne haldusmenetluse lõpetamist saavad õigustada vaid aktid, mis kahjustavad kohe ja pöördumatult asjaomaste ettevõtete õiguslikku olukorda.
(vt punktid 67, 68, 72 ja 74)
2. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 86–91, 93 ja 94)
3. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 102 ja 104)
4. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 111–114 ja 117)
5. Määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes kasutatud mõiste „uurimine“ on liidu õiguse autonoomne mõiste, mille tõlgendamisel tuleb arvesse võtta eeskätt selle tavalist tähendust ja konteksti, kuhu see kuulub. Uurimine hõlmab komisjoni struktureeritud ja ametlikku menetlust, mille eesmärk on andmete kogumine ja analüüs, et institutsioon saaks võtta seisukoha EL lepingu ja EL toimimise lepinguga talle ette nähtud ülesannete täitmise raames. Selle menetluse eesmärk ei pea tingimata olema rikkumise või eeskirjade eiramise avastamine või selle eest vastutusele võtmine. Mõiste „uurimine“ võib hõlmata ka komisjoni tegevust, mille eesmärk on faktiliste asjaolude tuvastamine, et anda konkreetsele olukorrale hinnang.
Direktiivi 2007/46, millega kehtestatakse raamistik mootorsõidukite ja nende haagiste ning selliste sõidukite jaoks mõeldud süsteemide, osade ja eraldi seadmestike kinnituse kohta, artiklis 29 ette nähtud menetlus on uurimine määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda taande tähenduses. Selles artiklis 29 ette nähtud menetlus on nimelt struktureeritud ja ametlik menetlus, mille eesmärk on andmete kogumine ja analüüs ning võimaldada komisjonil võtta seisukoht EL lepingu ja EL toimimise lepinguga talle ette nähtud ülesannete täitmise raames.
(vt punktid 130–136)
6. Selleks, et üldisele eeldusele oleks kehtivalt tuginetud isiku vastu, kes taotleb võimalust tutvuda dokumentidega määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele alusel, on vaja, et taotletud dokumendid oleksid sama liiki või sama laadi. Lisaks on üldiste eelduste kohaldamine põhiliselt tingitud tungivast vajadusest tagada, et asjaomased menetlused kulgeksid nõuetekohaselt ning et nende eesmärke ei kahjustataks. Nii võib üldise eelduse tunnustamine tugineda asjaolule, et teatavate menetluste puhul takistab dokumentidega tutvumine menetluste nõuetekohast kulgemist, ja ohule, et menetlusi võidakse kahjustada, kuna üldised eeldused võimaldavad tagada menetluse kulgemise terviklikkuse, piirates kolmandate isikute sekkumist. Liidu institutsioonis toimuvat menetlust – mille tarvis taotletud dokumendid koostati – käsitlevas õigusaktis ette nähtud erinormide kohaldamine on üks kriteerium, mis võib põhjendada üldise eelduse tunnustamist.
(vt punktid 138–140)
7. Kuivõrd üldistele eeldustele tuginemise võimaluse ainus tagajärg ei ole ELL artiklis 11, ELTL artiklis 15 ja määruses nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele kehtestatud läbipaistvuse aluspõhimõtte piiramine, vaid lisaks ka see, et tegelikult piiratakse asjaomaste dokumentidega tutvumise õigust, siis peab sellistele eeldustele tuginemine toimuma mõjuvatel ja veenvatel põhjustel.
Nii peab komisjon juhul, kui talle on esitatud taotlus tutvuda tema poolt direktiivi 2007/46, millega kehtestatakse raamistik mootorsõidukite ja nende haagiste ning selliste sõidukite jaoks mõeldud süsteemide, osade ja eraldi seadmestike kinnituse kohta, artikli 29 alusel läbiviidava uurimise haldustoimikuga, selleks, et tugineda taotleja vastu taotletud dokumentide avalikustamatuse üldisele eeldusele, seletama, miks see eeldus on vajalik tagamaks, et asjaomane menetlus kulgeb nõuetekohaselt ning et selle eesmärke ei kahjustata. Tuginemine sellistele põhjustele nagu vajadus tagada suhetes liikmesriikidega diskreetsuse ja usalduse valitsemine ning vältida kolmandate isikute sekkumist pooleliolevasse menetlusse ei ole veenvad, sest need põhjused on kehtivad liikmesriigi suhtes algatatud mis tahes poolelioleva menetluse puhul. Möönda, et avalikustamatuse üldist eeldust saab kohaldada sellistel põhjustel, oleks vastuolus kohtupraktikaga, mille kohaselt eeldusi tuleb tõlgendada ja kohaldada kitsalt, kuivõrd need kujutavad endast erandit asjaomase institutsiooni kohustusest analüüsida konkreetselt ja individuaalselt iga dokumenti, mille kohta on esitatud tutvumistaotlus, ning üldisemalt põhimõttega, et üldsusel peab olema võimalikult laiaulatuslik õigus tutvuda liidu institutsioonide dokumentidega.
(vt punktid 155–159)
8. Kui tegemist on menetlusega, mille komisjon on algatanud direktiivi 2007/46, millega kehtestatakse raamistik mootorsõidukite ja nende haagiste ning selliste sõidukite jaoks mõeldud süsteemide, osade ja eraldi seadmestike kinnituse kohta, artikli 29 alusel ja mis võimaldab liikmesriigil keelduda sõidukite registreerimisest, ei saa komisjon tugineda EU Pilot menetlustega seonduvate dokumentide avalikustamatuse üldisele eeldusele, et keelduda võimaldamast tutvuda uurimise haldustoimikuga, sest registreerimisest keeldumine võib olla põhjendatud muude põhjustega kui pädevate liikmesriigi ametiasutuste poolne kohaldatavate õigusnormide eiramine. Lisaks sellele ei kujuta selle direktiivi artikli 29 lõike 1 alusel algatatud menetlus endast liikmesriigi vastu algatatud liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlusele eelnevat etappi.
Vastupidi EU Pilot menetlusele ei ole kõnealuse sätte alusel algatatud menetlus lisaks kahepoolne menetlus komisjoni ja asjaomase liikmesriigi vahel. Direktiivi 2007/46 artikli 29 lõige 2 näeb nimelt ette, et komisjon konsulteerib võimalikult kiiresti asjaomaste osapooltega otsuse ettevalmistamiseks. Sellest sättest tuleneb, et tootjal kui asjaomasel osapoolel on õigus sellele, et temaga konsulteeritakse, ning ta on seega sellesse menetlusse kaasatud, vastupidi võimalikule kaebuse esitajale liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses. Samuti võib komisjon konsulteerida nii teiste liikmesriikide kui ka juriidiliste isikutega, et saada teave, mida ta peab oma uurimise huvides tarvilikuks või vajalikuks. Need konsulteerimise elemendid eristavad komisjoni poolt direktiivi 2007/46 artikli 29 alusel läbiviidud menetlust väga selgelt liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlusest ja EU Pilot menetlusest. Järelikult ei ole põhjust kohaldada analoogia alusel EU Pilot menetlusi ja liikmesriigi kohustuste rikkumise menetlust käsitlevat kohtupraktikat.
(vt punktid 166–171)