Asia T-128/14

Daimler AG

vastaan

Euroopan komissio

Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Direktiivin 2007/46/EY 29 artiklan mukaiseen menettelyyn liittyvät asiakirjat, joiden perusteella jäsenvaltio voi kieltäytyä rekisteröimästä ajoneuvoja, jotka muodostavat vakavan vaaran liikenneturvallisuudelle tai vahingoittavat vakavasti ympäristöä tai kansanterveyttä – Toimielinten asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epääminen – Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa koskeva poikkeus – Yleinen olettama – Århusin yleissopimus – Itseään koskeviin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epääminen – Perusoikeuskirjan 41 artikla

Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (viides jaosto) 4.10.2018

1.      Kumoamiskanne – Kannekelpoiset toimet – Käsite – Toimet, joilla on sitovia oikeusvaikutuksia – Valmistelevat toimet – Soveltamisalan ulkopuolelle jääminen – Komission päätös, jolla evätään pyyntö saada tutustua direktiivin 2007/46 nojalla toteutetun menettelyn yhteydessä esitettyyn asiakirja-aineistoon – Valmisteleva toimi

(SEU 263 artikla; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2007/46 29 artikla)

2.      Kansainväliset sopimukset – Unionin tekemät sopimukset – Tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa annettu yleissopimus (Århusin yleissopimus) – Vaikutukset – Ensisijaisuus unionin johdettuun oikeuteen perustuviin toimiin nähden – Unionin toimen lainmukaisuuden arviointi tämän yleissopimuksen kannalta – Edellytykset – Yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen ensimmäisen kohdan c alakohtaan ei voida vedota

(SEUT 216 artiklan 2 kohta; Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen ensimmäisen kohdan c alakohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 1367/2006)

3.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Pyyntö saada tutustua ympäristöä koskeviin tietoihin – Asetuksen N:o 1367/2006 soveltaminen erityislakina asetukseen N:o 1049/2001 nähden – Vaikutus – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Soveltamisala – Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suoja – Soveltamisalan ulkopuolelle jääminen

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1367/2006 6 artiklan 1 kohta)

4.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Suppea soveltaminen ja tulkitseminen – Toimielimen velvollisuus konkreettiseen ja asiakirjakohtaiseen tarkasteluun – Ulottuvuus – Velvollisuuden poissulkeminen – Mahdollisuus käyttää perusteluina yleisiä olettamia, joita sovelletaan tiettyihin asiakirjaluokkiin – Rajat

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohta)

5.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suoja – Tutkinnan käsite – Komission direktiivin 2007/46 29 artiklan nojalla toteuttama menettely – Kuuluminen soveltamisalaan

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2007/46 29 artikla)

6.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Tutustumisoikeuden epääminen – Mahdollisuus perustaa päätös tiettyihin asiakirjaryhmiin sovellettaviin yleisiin olettamiin – Edellytykset

(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artikla)

7.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suoja – Ulottuvuus – Soveltaminen hallinnollisiin asiakirjoihin, jotka liittyvät komission direktiivin 2007/46 29 artiklan nojalla toteuttamiin menettelyihin – Yleinen olettama, jonka mukaan asiakirjoihin tutustumisesta tehtävää poikkeusta sovelletaan hallintomenettelyn koko asiakirja-aineistoon – Perustelua yleisillä syillä ei voida hyväksyä

(SEU 11 artikla; SEUT 15 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2007/46 29 artikla)

8.      Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suoja – Yleinen olettama poikkeuksen soveltamisesta EU Pilot -menettelyyn liittyviin asiakirjoihin – Olettaman soveltaminen asiakirjoihin, jotka liittyvät direktiivin 2007/46 29 artiklan nojalla toteutettuun menettelyyn – Soveltamisalan ulkopuolelle jääminen

(SEUT 258 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2007/46 29 artikla)

1.      Kun sellaisen tutkimuksen yhteydessä, jonka komissio toteuttaa puitteiden luomisesta moottoriajoneuvojen ja niiden perävaunujen sekä tällaisiin ajoneuvoihin tarkoitettujen järjestelmien, osien ja erillisten teknisten yksiköiden hyväksymiselle annetun direktiivin 2007/46 29 artiklan nojalla, autonvalmistaja osoittaa komissiolle kirjeen, jolla se yhtäältä ottaa kantaa jäsenvaltion päätökseen evätä tiettyjen ajoneuvojen rekisteröinti ja toisaalta pyytää saada tutustua tutkimusmenettelyn hallinnolliseen asiakirja-aineistoon, komission asiakirjoihin tutustumisen epääminen ei tuota sellaisia oikeusvaikutuksia, jotka vaikuttaisivat tämän autonvalmistajan etuihin välittömästi ja ennen direktiivin 2007/46 29 artiklan 2 kohdassa säädetyn komission lopullisen päätöksen tekemistä.

Kun kysymys on toimista tai päätöksistä, jotka tehdään monivaiheisessa menettelyssä, kumoamiskanteen kohteena voivat lähtökohtaisesti olla ainoastaan sellaiset toimenpiteet, joissa lopullisesti vahvistetaan kyseisen toimielimen kanta menettelyn päätteeksi; alustavat toimenpiteet tai puhtaasti valmistelevat toimenpiteet eivät voi olla kumoamiskanteen kohteena. Tältä osin kilpailuasioissa on niin, että vaikka komission toimenpiteillä, joilla evätään oikeus tutustua asiakirja-aineistoon, voidaan loukata puolustautumisoikeuksia, ne tuottavat periaatteessa ainoastaan sellaisia rajallisia vaikutuksia, jotka ovat ominaisia hallinnolliseen menettelyyn kuuluville valmisteleville toimenpiteille. Kumoamiskanteen tutkittavaksi ottaminen ennen hallinnollisen menettelyn päättymistä on perusteltua ainoastaan sellaisten toimenpiteiden osalta, jotka vaikuttavat välittömästi ja peruuttamattomasti asianomaisten yritysten oikeudelliseen asemaan.

(ks. 67, 68, 72 ja 74 kohta)

2.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 86–91, 93 ja 94 kohta)

3.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 102 ja 104 kohta)

4.      Ks. tuomion teksti.

(ks. 111–114 ja 117 kohta)

5.      Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa käytetty tutkinnan käsite on unionin oikeuden itsenäinen käsite, jota on tulkittava ottaen huomioon muun muassa sen tavanomainen merkitys sekä asiayhteys. Tällainen toimi on komission jäsennelty ja muodollinen menettely, jonka tarkoituksena on tietojen kerääminen ja analysointi, jotta kyseinen toimielin voisi muodostaa kannan EU- ja EUT-sopimuksissa määrättyjä tehtäviään suorittaessaan. Kyseisen menettelyn tarkoituksena ei välttämättä ole havaita rikkomista tai sääntöjenvastaisuutta tai aloittaa rikkomusmenettelyä niiden johdosta. Tutkinnan käsite voi kattaa myös komission toiminnan, jonka tarkoituksena on määrittää tosiseikasto tietyn tilanteen arvioimiseksi.

Puitteiden luomisesta moottoriajoneuvojen ja niiden perävaunujen sekä tällaisiin ajoneuvoihin tarkoitettujen järjestelmien, osien ja erillisten teknisten yksiköiden hyväksymiselle annetun direktiivin 2007/46 29 artiklan mukainen menettely on asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettu tutkintamenettely. Mainitussa 29 artiklassa säädetty menettely on nimittäin jäsennelty ja muodollinen menettely, jonka tarkoituksena on tietojen kerääminen ja analysointi, jotta komissio voi muodostaa kannan EU- ja EUT-sopimuksissa määrättyjä tehtäviään suorittaessaan.

(ks. 130–136 kohta)

6.      Jotta yleiseen olettamaan voitaisiin pätevästi vedota sellaista henkilöä vastaan, joka pyytää asetuksen N:o 1049/2001 nojalla saada tutustua Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjoihin, on tarpeen, että pyydetyt asiakirjat kuuluvat samaan asiakirjojen luokkaan tai ovat luonteeltaan samanlaiset. Toisaalta yleisten olettamien soveltaminen perustuu lähinnä siihen, että on välttämätöntä turvata kyseisten menettelyjen moitteeton toiminta ja se, etteivät niiden tavoitteet vaarannu. Yleisen olettaman hyväksyminen voi näin ollen perustua siihen, että oikeus tutustua tiettyjen menettelyjen asiakirjoihin on ristiriidassa näiden menettelyjen asianmukaisen kulun kanssa ja uhkaa vaarantaa ne, sillä yleisten olettamien avulla voidaan varmistaa menettelyn häiriötön kulku rajoittamalla kolmansien osapuolten puuttumista siihen. Unionin toimielimessä käytävää menettelyä, jota varten pyydetyt asiakirjat on laadittu, koskevassa säädöksessä vahvistettujen erityisten sääntöjen soveltaminen on yksi perusteista, jotka oikeuttavat yleisen olettaman tunnustamisen.

(ks. 138–140 kohta)

7.      Sikäli kuin mahdollisuudella käyttää perusteluina yleisiä olettamia ei ainoastaan aseteta rajoja SEU 11 artiklassa, SEUT 15 artiklassa ja Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetussa asetuksessa N:o 1049/2001 taatulle avoimuuden perusperiaatteelle vaan lisäksi rajoitetaan käytännössä oikeutta tutustua kyseisiin asiakirjoihin, tällaisten olettamien käytön on kuitenkin nojauduttava kestäviin ja vakuuttaviin perusteisiin.

Näin ollen siltä osin kuin on kyse pyynnöstä saada tutustua komission puitteiden luomisesta moottoriajoneuvojen ja niiden perävaunujen sekä tällaisiin ajoneuvoihin tarkoitettujen järjestelmien, osien ja erillisten teknisten yksiköiden hyväksymiselle annetun direktiivin 2007/46 29 artiklan nojalla toteuttaman tutkintamenettelyn hallinnolliseen asiakirja-aineistoon, jotta komissio voi evätä kantajan oikeuden tutustua pyydettyihin asiakirjoihin ilmaisematta jättämistä koskevan yleisen olettaman perusteella, sen on selitettävä, miksi olettama on välttämätön kyseisen menettelyn moitteettoman toiminnan varmistamiseksi ja sen tavoitteiden vaarantumisen estämiseksi. Tältä osin sellaiset syyt kuten tarve taata luottamuksellisuuden ja luottamuksen ilmapiiri jäsenvaltioiden kanssa ja estää kolmansien puuttuminen käynnissä olevaan tutkintaan, eivät ole vakuuttavia, koska nämä syyt pätevät mihin tahansa jotakin jäsenvaltiota koskevaan, käynnissä olevaan tutkintaan. Jos katsotaan, että yleistä olettamaa ilmaisematta jättämisestä voidaan soveltaa tällaisista syistä, toimitaan vastoin oikeuskäytäntöä, jonka mukaan olettamia on tulkittava ja sovellettava suppeasti, koska ne ovat poikkeus kyseisen toimielimen velvollisuudesta tutkia konkreettisesti ja tapauskohtaisesti jokainen tutustumispyynnössä tarkoitettu asiakirja sekä yleisemmin periaatteesta, jonka mukaan yleisöllä on oltava mahdollisimman laaja oikeus tutustua unionin toimielinten hallussa oleviin asiakirjoihin.

(ks. 155–159 kohta)

8.      Komission puitteiden luomisesta moottoriajoneuvojen ja niiden perävaunujen sekä tällaisiin ajoneuvoihin tarkoitettujen järjestelmien, osien ja erillisten teknisten yksiköiden hyväksymiselle annetun direktiivin 2007/46 29 artiklan nojalla toteuttamassa menettelyssä, jonka perusteella jäsenvaltio voi kieltäytyä rekisteröimästä ajoneuvoja, komissio ei voi vedota EU Pilot -menettelyyn liittyvien asiakirjojen yleistä luottamuksellisuutta koskevaan olettamaan evätäkseen oikeuden tutustua hallinnolliseen asiakirja-aineistoon, koska rekisteröinnin epääminen voi olla perusteltua muista syistä kuin siitä syystä, etteivät toimivaltaiset kansalliset viranomaiset noudattaneet soveltuvaa lainsäädäntöä. Lisäksi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä ei edeltänyt mainitun direktiivin 29 artiklan 1 kohdan mukainen menettely.

Toisin kuin EU Pilot -menettely, puitedirektiivin 29 artiklan mukainen menettely ei kuitenkaan ole komission ja asianomaisen jäsenvaltion kahdenvälinen menettely. Direktiivin 2007/46 29 artiklan 2 kohdassa säädetään nimittäin, että komissio kuulee päätöksen valmistelemiseksi mahdollisimman pian asianomaisia osapuolia. Tästä säännöksestä ilmenee, että valmistajalla on asianomaisena osapuolena oikeus tulla kuulluksi ja että se on kyseisen menettelyn osapuoli toisin kuin mahdollinen kantelija jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä. Lisäksi komissio voi kuulla sekä muita jäsenvaltioita että oikeushenkilöitä saadakseen tietoja, joita se näyttää pitäneen tutkintansa kannalta hyödyllisinä tai tarpeellisina. Nämä kuulemiseen liittyvät seikat erottavat komission direktiivin 2007/46 29 artiklan nojalla toteuttaman menettelyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta menettelystä ja EU Pilot -menettelystä. Näin ollen ei ole syytä soveltaa analogisesti EU Pilot -menettelyyn ja jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn liittyvää oikeuskäytäntöä.

(ks. 166–171 kohta)