Predmet T-128/14
Daimler AG
protiv
Europske komisije
„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Dokumenti povezani s postupkom pokrenutim na temelju članka 29. Direktive 2007/46/EZ kojim se državi članici dopušta da odbije registrirati vozila koja predstavljaju ozbiljan rizik za cestovnu sigurnost ili ozbiljno ugrožavaju okoliš ili javno zdravlje – Uskraćivanje pristupa – Izuzeće u vezi sa zaštitom inspekcija, istraga i revizija – Opća pretpostavka – Arhuška konvencija – Uskraćivanje pristupa spisu – Članak 41. Povelje o temeljnim pravima”
Sažetak – Presuda Općeg suda (peto vijeće) od 4. listopada 2018.
1. Tužba za poništenje – Akti koji se mogu pobijati – Pojam – Akti koji proizvode obvezujuće pravne učinke – Pripremni akti – Isključenost – Komisijina odluka o odbijanju zahtjeva za pristup spisu podnesenog u okviru postupka koji se vodio na temelju Direktive 2007/46 – Pripremni akt
(čl. 263. UFEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 41.; Direktiva 2007/46 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 29.)
2. Međunarodni sporazumi – Sporazumi Unije – Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (Arhuška konvencija) – Učinci – Nadređenost aktima sekundarnog prava Unije – Ocjena zakonitosti akta Unije s obzirom na tu konvenciju – Pretpostavke – Nemogućnost pozivanja na članak 4. stavak 4. prvi podst. točku (c) konvencije – Nepostojanje
(čl. 216. st. 2. UFEU-a; Arhuška konvencija, čl. 4. st. 1. t. (c); Uredba Europskog parlamenta i Vijeća 1367/2006)
3. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Zahtjev za pristup informacijama o okolišu – Primjena Uredbe br. 1367/2006 kao lex specialisa u odnosu na Uredbu br. 1049/2001 – Utjecaj – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Doseg – Zaštita svrhe inspekcija, istraga i revizija – Isključenost
(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2. podst. 3. i Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1367/2006, čl. 6. st. 1.)
4. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Usko tumačenje i primjena – Obveza institucije da izvrši konkretnu i pojedinačnu provjeru dokumenata – Doseg – Isključenje obveze – Mogućnost oslanjanja na opće pretpostavke koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata – Granice
(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 2.)
5. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita svrhe inspekcija, istraga i revizija –Pojam istrage – Postupak koji Komisija vodi na temelju članka 29. Direktive 2007/46 – Uključenost
(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 2. podst 3.; Direktiva 2007/46 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 29.)
6. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Odbijanje pristupa – Mogućnost temeljiti se na općim pretpostavkama koje su primjenjive na određene kategorije dokumenata – Pretpostavke
(Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4.)
7. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita svrhe inspekcija, istraga i revizija – Doseg – Primjena na uprave spise povezane s postupcima koje vodi Komisija na temelju članka 29. Direktive 2007/46 – Opća pretpostavka primjene izuzeća na pravo pristupa svim dokumentima iz upravnog spisa – Opravdanje općim razlozima – Nedopuštenost
(čl. 11. UEU-a; čl. 15. UFEU-a, Uredba br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 4. st. 2. podst. 3.; Direktiva 2007/46 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 29.)
8. Institucije Europske unije – Pravo na javni pristup dokumentima – Uredba br. 1049/2001 – Izuzeća od prava na pristup dokumentima – Zaštita svrhe inspekcija, istraga i revizija – Opća pretpostavka primjene izuzeća na dokumente u vezi s postupkom EU Pilot – Primjenjivost pretpostavke na dokumente u vezi s postupkom pokrenutim na temelju članka 29. Direktive 2007/46 – Isključenost
(čl. 258. UFEU-a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001, čl. 4. st. 2. podst. 3.; Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2007/29, čl. 29.)
1. Kada u okviru istrage koju Komisija vodi na temelju članka 29. Direktive 2007/46 o uspostavi okvira za homologaciju motornih vozila i njihovih prikolica te sustava, sastavnih dijelova i zasebnih tehničkih jedinica namijenjenih za takva vozila, proizvođač automobila Komisiji uputi dopis u kojem, s jedne strane, zauzima stajalište o odbijanju države članice da registrira određena vozila i, s druge strane, zahtijeva pristup upravnom spisu istražnog postupka, Komisijino uskraćivanje pristupa ne može proizvesti pravne učinke koji već sada i prije donošenja Komisijine konačne odluke predviđene člankom 29. stavkom 2. Direktive 2007/46 mogu utjecati na interese tog proizvođača automobila.
Naime, kad je riječ o aktima ili odlukama koji se donose u nekoliko stadija, akti koji mogu biti predmet tužbe za poništenje načelno su samo one mjere koje konačno određuju stajalište institucije u pogledu tog postupka, dok prethodne ili isključivo pripremne mjere ne mogu biti predmet tužbe za poništenje. S tim u vezi, u području tržišnog natjecanja, čak i ako mogu predstavljati povredu prava obrane, akti Komisije kojima je uskraćen pristup spisu proizvode, u načelu, samo ograničene učinke svojstvene pripremnom aktu koji pripada u okvir prethodnog upravnog postupka. Samo bi akti koji neposredno i nepopravljivo utječu na pravni položaj dotičnih poduzetnika mogli prije dovršetka upravnog postupka opravdati dopuštenost tužbe za poništenje
(t. 67., 68., 72., 74.)
2. Vidjeti tekst odluke.
(t. 86.-91., 93.,94.)
3. Vidjeti tekst odluke.
(t. 102., 104.)
4. Vidjeti tekst odluke.
(t. 111.-114. i 117.)
5. Pojam istrage iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, autonoman je pojam prava Unije koji treba tumačiti uzimajući u obzir, među ostalim, njegovo uobičajeno značenje i kontekst u kojem se nalazi. Takvu aktivnost čini svaki strukturirani i formalizirani postupak Komisije čija je svrha prikupljanje i analiza informacija kako bi ta institucija mogla zauzeti stajalište prilikom obavljanja svojih dužnosti predviđenih UEU‑om i UFEU‑om. Taj postupak ne mora nužno uključivati otkrivanje povrede ili nepravilnosti i postupanje protiv njezina počinitelja. Pojam „istraga” također može obuhvatiti Komisijinu aktivnost čija je svrha utvrđivanje činjenica za potrebe ocjene određene situacije.
S tim u vezi postupak predviđen člankom 29. Direktive 2007/46 o uspostavi okvira za homologaciju motornih vozila i njihovih prikolica te sustava, sastavnih dijelova i zasebnih tehničkih jedinica namijenjenih za takva vozila, je istraga u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001. Naime, postupak predvođen navedenim člankom 29 je strukturirani i formalizirani postupak čija je svrha prikupljanje i analiza informacija i čiji je krajnji cilj omogućiti Komisiji zauzimanje stajališta prilikom obavljanja svojih dužnosti predviđenih UEU‑om i UFEU‑om.
(t. 130.-136.)
6. Kako bi se na opću pretpostavku moglo valjano pozvati protiv osobe koja zahtijeva pristup dokumentima na temelju Uredbe br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, potrebno je da zatraženi dokumenti pripadaju istoj kategoriji dokumenata ili da su iste vrste. Usto, primjena općih pretpostavki u bitnome ovisi o imperativnoj potrebi za osiguravanje dobrog funkcioniranja predmetnih postupaka i jamstvo da njihovi ciljevi neće biti ugroženi. Tako se priznanje opće pretpostavke može temeljiti na nespojivosti pristupa dokumentima u određenim postupcima s nesmetanim provođenjem tih postupaka i na opasnosti da ih se ugrozi, s obzirom na to da opće pretpostavke omogućuju očuvanje cjelovitosti odvijanja postupka ograničavajući ingerencije trećih strana. Naposljetku, primjena posebnih pravila koja određeni pravni akt predviđa u vezi s postupkom koji se vodi pred institucijom Unije za potrebe kojega se dostavljaju zahtijevani dokumenti jedan je od kriterija koji mogu opravdati priznavanje opće pretpostavke
(t. 138.-140.)
7. Budući da mogućnost primjene općih pretpostavki ograničuje ne samo temeljno načelo transparentnosti utvrđeno u članku 11. UEU‑a, članku 15. UFEU‑a i Uredbi br. 1049/2001 o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije, nego i u stvarnosti ograničava pristup predmetnim dokumentima, primjena tih pretpostavki mora se temeljiti na čvrstim i uvjerljivim razlozima
Tako, kad je riječ o zahtjevu za pristup upravnom spisu istražnog postupka koji vodi komisija na temelju članka 29. Direktive 2007/46 o uspostavi okvira za homologaciju motornih vozila i njihovih prikolica te sustava, sastavnih dijelova i zasebnih tehničkih jedinica namijenjenih za takva vozila, kako bi se protiv podnositelja zahtjeva mogla istaknuti opća pretpostavka neotkrivanja traženih dokumenata, Komisija mora objasniti zašto je takva pretpostavka bila nužna za osiguranje ispravnog funkcioniranja postupka o kojem je riječ i za jamstvo neugrožavanja svrhe tog postupka. S tim u vezi nije uvjerljivo pozivanje na razloge kao što su nužnost jamstva ozračja povjerljivosti i povjerenja s državama članicama i izbjegavanje miješanja trećih osoba u istragu u tijeku, s obzirom na to da su ti razlozi valjani za bilo koji istražni postupak koji se vodi protiv neke države članice. Prihvatiti da se opća pretpostavka neotkrivanja može primijeniti zbog takvih razloga bilo bi suprotno sudskoj praksi prema kojoj pretpostavke treba usko tumačiti i primjenjivati s obzirom na to da one predstavljaju izuzeće od obveze dotične institucije da konkretno i pojedinačno ispita svaki dokument na koji se odnosi zahtjev za pristup kao i, općenitije, od načela najšireg mogućeg javnog pristupa dokumentima koje posjeduju Unijine institucije.
(t. 155.-159.)
8. Kad je riječ o postupku koji je Komisija pokrenula na temelju članka 29. Direktive 2007/46 o uspostavi okvira za homologaciju motornih vozila i njihovih prikolica te sustava, sastavnih dijelova i zasebnih tehničkih jedinica namijenjenih za takva vozila, kojim se državi članici dopušta da odbije registrirati vozila, Komisija ne može pozivati na opću pretpostavku neotkrivanja dokumenata povezanih s postupcima EU Pilot radi odbijanja pristupa upravnom spisu istražnog postupka, jer se odbijanje registriranja može opravdati razlozima koji se razlikuju od nepoštovanja mjerodavnog zakonodavstva od strane nadležnih nacionalnih tijela. Povrh toga, postupak koji je pokrenut na temelju članka 29. stavka 1. navedene direktive ne predstavlja fazu koja prethodi postupku zbog povrede obveze pokrenutom protiv države članice.
Naposljetku, za razliku od postupka EU Pilot, postupak pokrenut na temelju navedene odredbe nije dvostran postupak između Komisije i države članice o kojoj je riječ. Članak 29. stavak 2. Direktive 2007/46 predviđa, naime, da se Komisija kod pripreme odluke što je prije moguće savjetuje sa zainteresiranim stranama. Iz te odredbe proizlazi da proizvođač, kao zainteresirana strana, ima pravo da se s njima savjetuje i zato je uključen u okvir navedenog postupka, za razliku od eventualnog podnositelja pritužbe u okviru postupaka radi povrede obveze. Isto tako, Komisija se može savjetovati kako s državama članicama tako i s pravnim osobama kako bi pribavila informacije koje smatra korisnima ili nužnima za potrebe svoje istrage. Po tim se elementima savjetovanja postupak koji je Komisija vodila na temelju članka 29. Direktive 2007/46 vrlo jasno razlikuje od postupka zbog povrede obveze i postupka EU Pilot. Prema tome, sudska praksa u vezi s postupcima EU Pilot i zbog povrede obveze ne može se primijeniti po analogiji.
(t. 166.-171.)