Causa T‑128/14

Daimler AG

contro

Commissione europea

«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Documenti relativi al procedimento avviato a norma dell’articolo 29 della direttiva 2007/46/CE che consente ad uno Stato membro di rifiutare l’immatricolazione di veicoli che presentano un grave rischio per la sicurezza stradale o nuocciono gravemente all’ambiente o alla salute pubblica – Diniego di accesso – Eccezione relativa alla protezione delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Presunzione generale – Convenzione di Aarhus – Diniego di accesso al fascicolo – Articolo 41 della carta dei diritti fondamentali»

Massime – Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione) del 4 ottobre 2018

1.      Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Atti che producono effetti giuridici vincolanti – Atti preparatori – Esclusione – Decisione della Commissione che respinge una domanda di accesso al fascicolo presentata nell’ambito di un procedimento condotto sulla base della direttiva 2007/46 – Atto preparatorio

(Art. 263 TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2007/46, art. 29)

2.      Accordi internazionali – Accordi dell’Unione – Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (Convenzione di Aarhus) – Effetti – Primato sugli atti di diritto derivato dell’Unione – Valutazione, alla luce di detta convenzione, della legittimità di un atto dell’Unione – Presupposti – Invocabilità dell’articolo 4, paragrafo 4, primo comma, lettera c), della convenzione – Insussistenza

[Art. 216, § 2, TFUE; convenzione di Aarhus, art. 4, § 4, comma 1, c); regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1367/2006]

3.      Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Domanda di accesso riguardante informazioni ambientali – Applicazione del regolamento n. 1367/2006 in quanto lex specialis rispetto al regolamento n. 1049/2001 – Rilevanza – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Portata – Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Esclusione

(Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, terzo trattino, e n. 1367/2006, art. 6, § 1)

4.      Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Interpretazione e applicazione restrittive – Obbligo per l’istituzione di procedere a un esame concreto e individuale dei documenti – Portata – Esclusione dall’obbligo – Possibilità di fondarsi su presunzioni generali che si applicano a determinate categorie di documenti – Limiti

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2)

5.      Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Nozione di indagine – Procedimento condotto dalla Commissione a norma dell’articolo 29 della direttiva 2007/46 – Inclusione

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, terzo trattino; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2007/46, art. 29)

6.      Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Diniego di accesso – Possibilità di fondarsi su presunzioni generali applicabili a determinate categorie di documenti – Presupposti

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4)

7.      Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Portata – Applicazione ai fascicoli amministrativi relativi ai procedimenti condotti dalla Commissione sulla base dell’articolo 29 della direttiva 2007/46 – Presunzione generale di applicazione dell’eccezione al diritto di accesso all’insieme dei documenti del fascicolo amministrativo – Giustificazione con motivi di natura generale – Inammissibilità

(Art. 11 TUE; art. 15 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, terzo trattino; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2007/46, art. 29)

8.      Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Presunzione generale di applicazione dell’eccezione ai documenti relativi a una procedura EU Pilot – Applicabilità della presunzione ai documenti relativi ad un procedimento avviato a norma dell’articolo 29 della direttiva 2007/46 – Esclusione

(Art. 258 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, terzo trattino; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2007/46, art. 29)

1.      Qualora, nell’ambito di un’indagine condotta dalla Commissione sulla base dell’articolo 29 della direttiva 2007/46, che istituisce un quadro per l’omologazione dei veicoli a motore e dei loro rimorchi, nonché dei sistemi, componenti ed entità tecniche destinati a tali veicoli, un costruttore di autoveicoli invii alla Commissione una lettera in cui, da una parte, prende posizione sul diniego di uno Stato membro di immatricolare taluni veicoli e, dall’altra, chiede l’accesso al fascicolo amministrativo del procedimento d’indagine, il rifiuto di accesso della Commissione non può produrre effetti giuridici idonei ad incidere, fin d’ora, e prima dell’eventuale intervento della decisione definitiva della Commissione, di cui all’articolo 29, paragrafo 2, della direttiva 2007/46, sugli interessi di tale costruttore automobilistico.

Infatti, in presenza di atti o decisioni elaborati in più fasi, costituiscono in linea di principio atti che possono essere oggetto di un ricorso di annullamento solo i provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione dell’istituzione interessata al termine di tale procedimento, mentre le misure preliminari o di natura meramente preparatoria non possono formare oggetto di un ricorso di annullamento. Al riguardo, in materia di concorrenza, anche se possono costituire una violazione dei diritti della difesa, gli atti con i quali la Commissione nega l’accesso al fascicolo producono, in linea di massima, solo effetti limitati, specifici di un atto preparatorio che s’inserisce nell’ambito di un procedimento amministrativo previo. Orbene, solo atti che incidano immediatamente e in modo irreversibile sulla situazione giuridica delle imprese interessate potrebbero legittimare, ancor prima che si sia concluso il procedimento amministrativo, la proposizione di un ricorso d’annullamento.

(v. punti 67, 68, 72, 74)

2.      V. il testo della decisione.

(v. punti 86‑91, 93, 94)

3.      V. il testo della decisione.

(v. punti 102, 104)

4.      V. il testo della decisione.

(v. punti 111‑114, 117)

5.      La nozione di indagine, che figura all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, è una nozione autonoma del diritto dell’Unione che deve essere interpretata tenendo conto, in particolare, della sua accezione abituale nonché del contesto in cui si inserisce. Costituisce un’attività siffatta una procedura strutturata e formalizzata della Commissione il cui obiettivo è la raccolta e l’analisi d’informazioni affinché tale istituzione possa adottare una posizione nell’ambito dell’esercizio delle sue funzioni previste dal Trattato UE e dal Trattato FUE. Tale procedura non deve necessariamente mirare ad accertare o perseguire una violazione o un’irregolarità. La nozione di «indagine» può comprendere altresì l’attività della Commissione volta ad accertare fatti al fine di valutare una data situazione.

Al riguardo, la procedura prevista all’articolo 29 della direttiva 2007/46, che istituisce un quadro per l’omologazione dei veicoli a motore e dei loro rimorchi, nonché dei sistemi, componenti ed entità tecniche destinati a tali veicoli, costituisce un’attività di indagine ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Infatti, il procedimento previsto all’articolo 29 suddetto costituisce un procedimento strutturato e formalizzato, il cui obiettivo è la raccolta e l’analisi di informazioni e il cui scopo è di consentire alla Commissione di adottare una posizione nell’ambito dell’esercizio delle sue funzioni previste dal Trattato UE e dal Trattato FUE.

(v. punti 130‑136)

6.      Affinché una presunzione generale sia validamente opposta alla persona richiedente l’accesso a documenti in base al regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, è necessario che i documenti richiesti facciano parte della stessa categoria di documenti o siano della stessa natura. Inoltre, l’applicazione delle presunzioni generali è essenzialmente dettata dall’esigenza imperativa di garantire il corretto funzionamento delle procedure in questione e di garantire che non ne vengano compromessi gli obiettivi. Pertanto, il riconoscimento di una presunzione generale può essere basato sull’incompatibilità dell’accesso ai documenti di taluni procedimenti con il corretto svolgimento degli stessi e sul rischio di un pregiudizio ai medesimi, posto che le presunzioni generali consentono di preservare l’integrità dello svolgimento del procedimento limitando l’ingerenza dei terzi. Infine, l’applicazione di norme ad hoc previste da un atto giuridico relativo a un procedimento svolto dinanzi a un’istituzione dell’Unione, per le cui esigenze sono stati prodotti i documenti richiesti, è uno dei criteri atti a giustificare il riconoscimento di una presunzione generale.

(v. punti 138‑140)

7.      Nella misura in cui la possibilità di avvalersi di presunzioni generali non ha solo l’effetto di circoscrivere l’applicazione del principio fondamentale di trasparenza sancito dall’articolo 11 TUE, dall’articolo 15 TFUE e dal regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, ma anche e necessariamente quello di limitare di fatto l’accesso ai documenti di cui trattasi, il ricorso a tali presunzioni deve fondarsi su ragioni solide e convincenti.

Pertanto, nel caso di una domanda di accesso al fascicolo amministrativo del procedimento di indagine condotto dalla Commissione sulla base dell’articolo 29 della direttiva 2007/46, che istituisce un quadro per l’omologazione dei veicoli a motore e dei loro rimorchi, nonché dei sistemi, componenti ed entità tecniche destinati a tali veicoli, per poter opporre a un richiedente una presunzione generale di non divulgazione dei documenti richiesti, la Commissione deve spiegare in che modo tale presunzione è necessaria per assicurare il corretto funzionamento del procedimento di cui al caso di specie e per garantire che gli obiettivi di tale procedimento non vengano compromessi. Al riguardo, l’invocazione di motivi come la necessità di garantire un clima di discrezione e di fiducia con gli Stati membri e di evitare l’ingerenza di terzi dell’indagine in corso non risulta convincente, in quanto tali motivi sono validi per qualsiasi procedimento di indagine in corso, avviato nei confronti di uno Stato membro. Ammettere che una presunzione generale di non divulgazione possa essere applicata per siffatti motivi sarebbe contrario alla giurisprudenza secondo la quale le presunzioni devono essere interpretate ed applicate restrittivamente, poiché esse costituiscono un’eccezione all’obbligo di esame concreto e specifico, da parte dell’istituzione interessata, di ciascun documento oggetto di una domanda di accesso, nonché, più in generale, al principio del più ampio accesso possibile del pubblico ai documenti detenuti dalle istituzioni dell’Unione.

(v. punti 155‑159)

8.      Nel caso di un procedimento avviato dalla Commissione a norma dell’articolo 29 della direttiva 2007/46, che istituisce un quadro per l’omologazione dei veicoli a motore e dei loro rimorchi, nonché dei sistemi, componenti ed entità tecniche destinati a tali veicoli, che consente ad uno Stato membro di rifiutare l’immatricolazione di veicoli, la Commissione non può avvalersi della presunzione generale di non divulgazione dei documenti relativi ai procedimenti EU Pilot per negare l’accesso al fascicolo amministrativo del procedimento di indagine, in quanto un rifiuto di immatricolazione può essere giustificato da motivi diversi dall’inosservanza, da parte delle autorità nazionali competenti, della legislazione applicabile. Inoltre, il procedimento avviato in forza dell’articolo 29, paragrafo 1, della direttiva suddetta non costituisce la fase anteriore ad un procedimento per inadempimento avviato nei confronti di uno Stato membro.

Infine, contrariamente ad un procedimento EU Pilot, il procedimento avviato ai sensi di tale disposizione non è un procedimento bilaterale fra la Commissione e lo Stato membro interessato. L’articolo 29, paragrafo 2, della direttiva 2007/46 prevede, infatti, che la Commissione consulti al più presto le parti interessate al fine di preparare la decisione. Si evince da tale disposizione che il costruttore, in quanto parte interessata, ha il diritto di essere consultato e che è dunque coinvolto nell’ambito di detto procedimento, diversamente dall’eventuale denunciante nell’ambito dei procedimenti per inadempimento. Del pari, la Commissione può consultare sia altri Stati membri sia talune persone giuridiche al fine di ottenere informazioni che essa considera utili o necessarie per le esigenze della sua indagine. Orbene, tali elementi di consultazione distinguono in maniera estremamente netta il procedimento svolto dalla Commissione a norma dell’articolo 29 della direttiva 2007/46 da un procedimento per inadempimento e da un procedimento EU Pilot. Pertanto, non può essere applicata, per analogia, la giurisprudenza relativa ai procedimenti EU Pilot e al procedimento per inadempimento.

(v. punti 166‑171)