Zaak T‑128/14

Daimler AG

tegen

Europese Commissie

„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Documenten betreffende de procedure van artikel 29 van richtlijn 2007/46/EG, op grond waarvan een lidstaat mag weigeren voertuigen te registreren die een ernstig gevaar betekenen voor de verkeersveiligheid, dan wel het milieu of de volksgezondheid ernstig schaden – Geweigerde toegang – Uitzondering ter bescherming van inspecties, onderzoeken en audits – Algemeen vermoeden – Verdrag van Aarhus – Geweigerde inzage in het dossier – Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Vijfde kamer) van 4 oktober 2018

1.      Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Begrip – Handelingen die bindende rechtsgevolgen sorteren – Voorbereidende handelingen – Daarvan uitgesloten – Besluit van de Commissie houdende weigering om gevolg te geven aan een in het kader van een procedure op grond van richtlijn 2007/46 ingediend verzoek tot inzage in het dossier – Voorbereidende handeling

(Art. 263 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41; richtlijn 2007/46 van het Europees Parlement en de Raad, art. 29)

2.      Internationale overeenkomsten – Overeenkomsten van de Unie – Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus) – Gevolgen – Voorrang boven handelingen van afgeleid Unierecht – Toetsing van de rechtmatigheid van een Uniehandeling aan dit verdrag – Voorwaarden – Mogelijkheid om zich te beroepen op artikel 4, lid 4, eerste alinea, onder c), van het verdrag – Geen

[Art. 216, lid 2, VWEU; verdrag van Aarhus, art. 4, lid 4, eerste alinea, c); verordening nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad]

3.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verzoek om toegang tot milieu-informatie – Toepassing van verordening nr. 1367/2006 als lex specialis ten opzichte van verordening nr. 1049/2001 – Invloed – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Draagwijdte – Bescherming van de doelstellingen van inspecties, onderzoeken en audits – Daarvan uitgesloten

(Verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 1049/2001, art. 4, lid 2, derde streepje, en nr. 1367/2006, art. 6, lid 1)

4.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Strikte uitlegging en toepassing – Verplichting voor de instelling om een concreet en individueel onderzoek van de documenten te verrichten – Omvang – Uitsluiting van de verplichting – Mogelijkheid om zich te baseren op algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën documenten – Grenzen

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2)

5.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de doelstellingen van inspecties, onderzoeken en audits – Begrip „onderzoek” – Procedure die door de Commissie wordt uitgevoerd uit hoofde van artikel 29 van richtlijn 2007/46 – Daaronder begrepen

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, derde streepje; richtlijn 2007/46 van het Europees Parlement en de Raad, art. 29)

6.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Weigering van toegang – Mogelijkheid zich te baseren op algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën van documenten – Voorwaarden

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4)

7.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de doelstellingen van inspecties, onderzoeken en audits – Omvang – Toepassing op administratieve dossiers betreffende procedures die door de Commissie worden uitgevoerd op grond van artikel 29 van richtlijn 2007/46 – Algemeen vermoeden van toepassing van de uitzondering op het recht van toegang op alle documenten van het administratieve dossier – Rechtvaardiging door gronden van algemene aard – Ontoelaatbaarheid

(Art. 11 VEU; art. 15 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, derde streepje; richtlijn 2007/46 van het Europees Parlement en de Raad, art. 29)

8.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de doelstellingen van inspecties, onderzoeken en audits – Algemeen vermoeden van toepassing van de uitzondering op documenten betreffende een EU-pilot-procedure – Toepasbaarheid van het vermoeden op documenten betreffende een krachtens artikel 29 van richtlijn 2007/46 ingeleide procedure – Uitgesloten

(Art. 258 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, derde streepje; richtlijn 2007/46 van het Europees Parlement en de Raad, art. 29)

1.      Wanneer een autofabrikant in het kader van een onderzoek dat de Commissie verricht op grondslag van artikel 29 van richtlijn 2007/46 tot vaststelling van een kader voor de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd, haar een brief zendt waarbij hij ten eerste een standpunt inneemt over de weigering van een lidstaat om bepaalde voertuigen te registreren en ten tweede verzoekt om toegang tot het administratieve dossier van het onderzoek, kan de weigering van toegang van de Commissie geen rechtsgevolgen in het leven roepen die thans reeds, nog vóór de eindbeslissing van de Commissie als bedoeld in artikel 29, lid 2, van richtlijn 2007/46, de belangen van die autofabrikant kunnen schaden.

Handelingen of besluiten die tot stand komen in een uit verscheidene fasen bestaande procedure, zijn immers in beginsel slechts handelingen waartegen beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld, wanneer het maatregelen betreft die aan het einde van de procedure het standpunt van de betrokken instelling definitief vastleggen. Tegen voorlopige maatregelen of zuiver voorbereidende maatregelen staat daarentegen geen beroep tot nietigverklaring open. In mededingingszaken kan een weigering van de Commissie om toegang tot het dossier te geven, weliswaar schending van de rechten van de verdediging opleveren, maar heeft die weigering in principe slechts de beperkte werking van een voorbereidende handeling in het kader van een prealabele administratieve procedure. Enkel besluiten die de rechtspositie van de betrokken ondernemingen onmiddellijk en onherroepelijk aantasten, zouden een reden kunnen zijn om een beroep tot nietigverklaring nog vóór de beëindiging van de administratieve procedure ontvankelijk te verklaren.

(zie punten 67, 68, 72, 74)

2.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 86‑91, 93, 94)

3.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 102, 104)

4.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 111‑114, 117)

5.      Het begrip „onderzoek” in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie is een autonoom Unierechtelijk begrip, bij de uitlegging waarvan met name rekening moet worden gehouden met de normale betekenis en de context ervan. Een gestructureerde en geformaliseerde procedure van de Commissie die tot doel heeft informatie te verzamelen en te analyseren opdat die instelling een standpunt kan innemen in de uitoefening van haar functies uit hoofde van het VEU en het VWEU, moet als een onderzoek worden aangemerkt. Die procedure hoeft niet noodzakelijk ertoe te strekken een inbreuk of een onregelmatigheid op te sporen of te vervolgen. Onder het begrip „onderzoek” kan ook de activiteit van de Commissie vallen die erop gericht is feiten vast te stellen om een bepaalde situatie te beoordelen.

In dit verband is de procedure van artikel 29 van richtlijn 2007/46 tot vaststelling van een kader voor de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd, een onderzoek in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001. De procedure van genoemd artikel 29 is immers een gestructureerde en geformaliseerde procedure van de Commissie die tot doel heeft informatie te verzamelen en te analyseren opdat die instelling een standpunt kan innemen in de uitoefening van haar functies uit hoofde van het VEU en het VWEU.

(zie punten 130‑136)

6.      Opdat een algemeen vermoeden geldig kan worden tegengeworpen aan de persoon die op basis van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie om toegang tot documenten verzoekt, is vereist dat de gevraagde documenten tot eenzelfde categorie documenten behoren of van gelijke aard zijn. Voorts is de toepassing van algemene vermoedens in wezen geboden wegens de dwingende noodzaak om de correcte werking van de betrokken procedures te verzekeren en te garanderen dat de doelstellingen ervan niet worden ondermijnd. Zo kan de erkenning van een algemeen vermoeden worden gebaseerd op de onverenigbaarheid van toegang tot documenten van bepaalde procedures met het goede verloop ervan en op de dreigende ondermijning ervan, met dien verstande dat de algemene vermoedens de integriteit van het verloop van de procedure kunnen beschermen door de inmenging van derden te beperken. Ten slotte is de toepassing van specifieke voorschriften die zijn vastgesteld in een juridische handeling betreffende een procedure bij een instelling van de Unie ten behoeve waarvan de gevraagde documenten zijn overgelegd, een van de criteria die de erkenning van een algemeen vermoeden kunnen rechtvaardigen.

(zie punten 138‑140)

7.      Aangezien de mogelijkheid om uit te gaan van algemene vermoedens niet alleen leidt tot een inperking van het fundamentele transparantiebeginsel dat is vervat in artikel 11 VEU, artikel 15 VWEU en verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, maar in de praktijk tevens tot een beperking van de toegang tot de betrokken documenten, moet het gebruik van dergelijke vermoedens op zeer goede en overtuigende gronden berusten.

Aangaande een verzoek om toegang tot het administratieve dossier van de onderzoeksprocedure die door de Commissie wordt uitgevoerd op grondslag van artikel 29 van richtlijn 2007/46 tot vaststelling van een kader voor de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd, moet de Commissie, om aan een verzoeker een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking te kunnen tegenwerpen, duidelijk maken waarom de toepassing van dat vermoeden noodzakelijk is om de correcte werking van de betrokken procedure te verzekeren en om te garanderen dat de doelstellingen van die procedure niet worden ondermijnd. Het inroepen van gronden zoals de noodzaak om te zorgen voor een klimaat van discretie en vertrouwen in de relatie met de lidstaten en om de inmenging van derden in het lopende onderzoek tegen te gaan, is in dit verband niet overtuigend, omdat deze gronden kunnen worden aangevoerd met betrekking tot om het even welke tegen een lidstaat ingeleide onderzoeksprocedure. De erkenning van de mogelijkheid om op die gronden een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking toe te passen, zou op gespannen voet staan met de rechtspraak volgens welke een dergelijk vermoeden strikt moet worden uitgelegd en toegepast, aangezien het een uitzondering vormt op de verplichting voor de betrokken instelling om elk document waarvan om toegang is verzocht, concreet en individueel te onderzoeken, en meer in het algemeen op het beginsel van een zo ruim mogelijke toegang van het publiek tot bij de instellingen van de Unie berustende documenten.

(zie punten 155‑159)

8.      Met betrekking tot een procedure die door de Commissie wordt ingeleid krachtens artikel 29 van richtlijn 2007/46 tot vaststelling van een kader voor de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd, op grond waarvan een lidstaat mag weigeren voertuigen te registreren, kan de Commissie zich niet beroepen op het algemene vermoeden van niet-openbaarmaking van de documenten betreffende EU-pilot-procedures om de toegang tot het administratieve dossier van de onderzoeksprocedure te weigeren, voor zover een weigering van registratie kan worden gerechtvaardigd door andere gronden dan de niet-inachtneming van de toepasselijke wetgeving door de bevoegde nationale autoriteiten. Bovendien is de op grond van artikel 29, lid 1, van genoemde richtlijn ingeleide procedure niet het voorstadium van de tegen een lidstaat gestarte niet-nakomingsprocedure.

Ten slotte is de uit hoofde van genoemde bepaling ingeleide procedure, anders dan een EU-pilot-procedure, geen bilaterale procedure tussen de Commissie en de betrokken lidstaat. Artikel 29, lid 2, van richtlijn 2007/46 bepaalt immers dat de Commissie zo spoedig mogelijk de betrokken partijen raadpleegt ter voorbereiding van haar besluit. Uit deze bepaling blijkt dat de fabrikant als betrokken partij het recht heeft om te worden gehoord en dat aan hem dus een rol is toebedeeld in genoemde procedure, anders dan het geval is bij de eventuele klager in het kader van een niet-nakomingsprocedure. Zo kan de Commissie ook zowel andere lidstaten als rechtspersonen raadplegen teneinde informatie te vergaren die zij nuttig of noodzakelijk acht voor haar onderzoek. In zoverre verschilt de door de Commissie uit hoofde van artikel 29 van richtlijn 2007/46 gevoerde procedure heel duidelijk van een niet-nakomingsprocedure en een EU-pilot-procedure. Bijgevolg dient de op EU-pilot-procedures en niet-nakomingsprocedures betrekking hebbende rechtspraak niet naar analogie te worden toegepast.

(zie punten 166‑171)