Cauza T‑128/14

Daimler AG

împotriva

Comisiei Europene

„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Documente aferente procedurii inițiate în temeiul articolului 29 din Directiva 2007/46/CE care permite unui stat membru să refuze înmatricularea vehiculelor care prezintă un risc serios pentru siguranța rutieră sau dăunează semnificativ mediului înconjurător sau sănătății publice – Refuzul accesului – Excepție referitoare la protecția activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Prezumție generală – Convenția de la Aarhus – Refuzul accesului la dosar – Articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale”

Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a cincea) din 4 octombrie 2018

1.      Acțiune în anulare – Acte supuse căilor de atac – Noțiune – Acte care produc efecte juridice obligatorii – Acte pregătitoare – Excludere – Decizie a Comisiei prin care se respinge o cerere de acces la dosarul prezentat în cadrul unei proceduri desfășurate în temeiul Directivei 2007/46 – Act pregătitor

[art. 263 TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41; Directiva 2007/46 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 29]

2.      Acorduri internaționale – Acorduri ale Uniunii – Convenția privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu (Convenția de la Aarhus) – Efecte – Supremație față de actele de drept derivat al Uniunii – Apreciere, în raport cu această convenție, a legalității unui act al Uniunii – Condiții – Caracterul invocabil al articolului 4 alineatul (4) primul paragraf litera (c) din convenție – Inexistență

[art. 216 alin. (2) TFUE; Convenția de la Aarhus, art. 4 alin. (4) primul paragraf litera (c); Regulamentul nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului]

3.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Cerere de acces care vizează informații privind mediul – Aplicarea Regulamentului nr. 1367/2006 în calitate de lex specialis în raport cu Regulamentul nr. 1049/2001 – Incidență – Excepții de la dreptul de acces la documente – Domeniu de aplicare – Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Excludere

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a treia liniuță; Regulamentul nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 6 alin. (1)]

4.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Interpretare și aplicare stricte – Obligația instituției de a efectua o examinare concretă și individuală a documentelor – Conținut – Exceptare de la obligație – Posibilitatea de a se întemeia pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente – Limite

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2)]

5.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Noțiunea de anchetă – Procedură desfășurată de Comisie în temeiul articolului 29 din Directiva 2007/46 – Includere

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a treia liniuță; Directiva 2007/46 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 29]

6.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Refuzul accesului – Posibilitatea de a se întemeia pe prezumții generale aplicabile anumitor categorii de documente – Condiții

(Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4)

7.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Întindere – Aplicare în cazul dosarelor administrative aferente procedurilor desfășurate de Comisie în temeiul articolului 29 din Directiva 2007/46 – Prezumție generală de aplicare a excepției de la dreptul de acces la ansamblul documentelor din dosarul administrativ – Justificare prin motive de natură generală – Inadmisibilitate

[art. 11 TUE; art. 15 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a treia liniuță; Directiva 2007/46 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 29]

8.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Prezumție generală de aplicare a excepției în cazul documentelor referitoare la o procedură EU Pilot – Aplicabilitatea prezumției în cazul documentelor aferente unei proceduri inițiate în temeiul articolului 29 din Directiva 2007/46 – Excludere

[art. 258 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) a treia liniuță; Directiva 2007/46 a Parlamentului European și a Consiliului, art. 29]

1.      În cazul în care, în cadrul unei anchete desfășurate de Comisie în temeiul articolului 29 din Directiva 2007/46 de stabilire a unui cadru pentru omologarea autovehiculelor și remorcilor acestora, precum și a sistemelor, componentelor și unităților tehnice separate destinate vehiculelor respective, un constructor de automobile adresează o scrisoare Comisiei prin care, pe de o parte, ia poziție cu privire la refuzul unui stat membru de a înmatricula anumite vehicule și, pe de altă parte, solicită accesul la dosarul administrativ al procedurii de anchetă, refuzul Comisiei de a acorda accesul respectiv nu este susceptibil să producă efecte juridice de natură să afecteze deja și înainte de intervenția deciziei finale a Comisiei, prevăzută la articolul 29 alineatul (2) din Directiva 2007/46, interesele acestui constructor de automobile.

Astfel, în ceea ce privește actele sau deciziile a căror elaborare se efectuează în mai multe etape, nu constituie, în principiu, acte susceptibile să facă obiectul unei acțiuni în anulare decât măsurile care stabilesc definitiv poziția instituției în cauză la finalul procedurii, măsurile preliminare sau de natură pur pregătitoare neputând face obiectul unei acțiuni în anulare. În această privință, în domeniul concurenței, chiar dacă pot constitui o încălcare a dreptului la apărare, actele Comisiei care refuză accesul la dosar nu produc, în principiu, decât efecte limitate aferente unui act pregătitor care se inserează în cadrul unei proceduri administrative prealabile. Or, numai actele care afectează imediat și în mod ireversibil situația juridică a întreprinderilor în cauză ar fi de natură să justifice, înainte de finalizarea procedurii administrative, admisibilitatea unei acțiuni în anulare.

(a se vedea punctele 67, 68, 72 și 74)

2.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 86-91, 93 și 94)

3.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 102 și 104)

4.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 111-114 și 117)

5.      Noțiunea de anchetă, care figurează la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, este o noțiune autonomă a dreptului Uniunii care trebuie interpretată ținând seama printre altele de sensul său obișnuit și de contextul în care se înscrie. Constituie o astfel de activitate o procedură structurată și formalizată a Comisiei al cărei obiectiv este colectarea și analiza informațiilor pentru ca această instituție să poată adopta o poziție în cadrul exercitării funcțiilor sale prevăzute de Tratatul UE și de Tratatul FUE. O astfel de procedură nu trebuie să vizeze în mod necesar detectarea sau urmărirea unei încălcări sau a unei neregularități. Noțiunea de „anchetă” poate acoperi și activitatea Comisiei menită să constate fapte pentru a evalua o anumită situație.

În această privință, procedura prevăzută la articolul 29 din Directiva 2007/46 de stabilire a unui cadru pentru omologarea autovehiculelor și remorcilor acestora, precum și a sistemelor, componentelor și unităților tehnice separate destinate vehiculelor respective este o activitate de anchetă în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Astfel, procedura prevăzută la articolul 29 menționat este o procedură structurată și formalizată, care are ca obiectiv colectarea și analiza informațiilor și ca finalitate să permită Comisiei să adopte o poziție în cadrul exercitării funcțiilor sale prevăzute de Tratatul UE și de Tratatul FUE pentru ca această instituție să poată adopta o poziție în cadrul exercitării funcțiilor sale prevăzute de Tratatul UE și de Tratatul FUE.

(a se vedea punctele 130-136)

6.      Pentru ca o prezumție generală să fie opusă în mod valabil persoanei care solicită accesul la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, este necesar ca documentele solicitate să facă parte din aceeași categorie de documente sau să fie de aceeași natură. În plus, aplicarea unor prezumții generale este dictată în principal de necesitatea imperativă de a se asigura funcționarea corectă a procedurilor în discuție și de a se garanta că obiectivele acestora nu sunt compromise. Așadar, recunoașterea unei prezumții generale se poate întemeia pe incompatibilitatea accesului la documentele din cadrul anumitor proceduri cu buna desfășurare a acestora și pe riscul de a se aduce atingere acestora, fiind de la sine înțeles că prezumțiile generale permit să se mențină integritatea desfășurării procedurii prin limitarea ingerinței părților terțe. În sfârșit, aplicarea unor norme specifice prevăzute de un act juridic referitor la o procedură desfășurată în fața unei instituții a Uniunii în scopurile căreia au fost prezentate documentele solicitate este unul dintre criteriile de natură să justifice recunoașterea unei prezumții generale.

(a se vedea punctele 138-140)

7.      Întrucât posibilitatea de a se recurge la prezumții generale are ca efect nu numai încadrarea principiului fundamental al transparenței consacrat la articolul 11 TUE, la articolul 15 TFUE și de Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, ci și limitarea în practică a accesului la documentele în cauză, utilizarea unor astfel de prezumții trebuie să se întemeieze pe motive solide și convingătoare.

Astfel, în ceea ce privește o cerere de acces la dosarul administrativ al procedurii de anchetă desfășurate de Comisie în temeiul articolului 29 din Directiva 2007/46 de stabilire a unui cadru pentru omologarea autovehiculelor și remorcilor acestora, precum și a sistemelor, componentelor și unităților tehnice separate destinate vehiculelor respective, pentru a se putea opune unui solicitant o prezumție generală de nedivulgare a documentelor solicitate, Comisia ar fi trebuit să explice de ce această prezumție era necesară pentru a se asigura funcționarea corectă a procedurii în discuție și pentru a se asigura că obiectivele acestei proceduri nu sunt compromise. În această privință, invocarea unor motive precum necesitatea de a garanta un climat de discreție și de încredere cu statele membre și de a evita ingerința terților în cadrul anchetei în curs nu sunt convingătoare, din moment ce aceste motive sunt valabile pentru orice procedură de anchetă în curs de desfășurare, inițiată în privința unui stat membru. A admite că o prezumție generală de nedivulgare poate fi aplicată pentru asemenea motive ar fi contrar jurisprudenței potrivit căreia prezumțiile trebuie interpretate și aplicate în mod strict, dat fiind că acestea constituie o excepție de la obligația instituției vizate de a efectua o analiză concretă și individuală a fiecărui document vizat de o cerere de acces, precum și, mai general, de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documentele deținute de instituțiile Uniunii.

(a se vedea punctele 155-159)

8.      În ceea ce privește o procedură inițiată de Comisie în temeiul articolului 29 din Directiva 2007/46 de stabilire a unui cadru pentru omologarea autovehiculelor și remorcilor acestora, precum și a sistemelor, componentelor și unităților tehnice separate destinate vehiculelor respective, care permite unui stat membru să refuze înmatricularea unor vehicule, Comisia nu se poate prevala de prezumția generală de nedivulgare a documentelor aferente procedurilor EU Pilot pentru a refuza accesul la dosarul administrativ al procedurii de anchetă, în măsura în care un refuz de înmatriculare poate fi justificat de alte motive decât nerespectarea de către autoritățile naționale competente a legislației aplicabile. În plus, procedura inițiată în temeiul articolului 29 alineatul (1) din directiva menționată nu constituie faza anterioară procedurii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor inițiate împotriva unui stat membru.

În sfârșit, spre deosebire de o procedură EU Pilot, procedura inițiată în temeiul dispoziției menționate nu este o procedură bilaterală între Comisie și statul membru în cauză. Articolul 29 alineatul (2) din Directiva 2007/46 prevede astfel că Comisia consultă părțile implicate în cel mai scurt timp posibil, cu scopul de a pregăti decizia. Din această dispoziție reiese că producătorul, în calitate de parte vizată, are dreptul de a fi consultat și, prin urmare, este implicat în cadrul procedurii respective, spre deosebire de eventualul autor al plângerii în cadrul procedurilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor. De asemenea, Comisia poate consulta atât alte state membre, cât și persoane juridice pentru a obține informații pe care le consideră utile sau necesare în scopul desfășurării anchetei sale. Or, aceste elemente de consultare disting în mod clar procedura desfășurată de Comisie în temeiul articolului 29 din Directiva 2007/46 de o procedură în constatarea neîndeplinirii obligațiilor și de o procedură EU Pilot. Prin urmare, nu este necesar să se aplice, prin analogie, jurisprudența referitoare la procedurile EU Pilot și la procedura în constatarea neîndeplinirii obligațiilor.

(a se vedea punctele 166-171)