Zadeva T-128/14
Daimler AG
proti
Evropski komisiji
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Dokumenti v zvezi s postopkom, uvedenim na podlagi člena 29 Direktive 2007/46/ES, ki državi članici omogoča, da zavrne registracijo vozil, ki pomenijo resno tveganje za prometno varnost ali okolje ali javno zdravje – Zavrnitev dostopa – Izjema glede zaščite inšpekcij, preiskav in revizij – Splošna domneva – Aarhuška konvencija – Zavrnitev vpogleda v spis – Člen 41 Listine o temeljnih pravicah“
Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (peti senat) z dne 4. oktobra 2018
1. Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Pojem – Akti, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke – Pripravljalni ukrepi – Izključitev – Sklep Komisije o zavrnitvi prošnje za vpogled v spis, ki je bila vložena v okviru postopka na podlagi Direktive 2007/46 – Pripravljalni akt
(Člen 263 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2007/46, člen 29)
2. Mednarodni sporazumi – Sporazumi Unije – Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Aarhuška konvencija) – Učinki – Prednost pred akti sekundarne zakonodaje Unije – Presoja zakonitosti akta Unije glede na to konvencijo – Pogoji – Možnost sklicevanja na člen 4(4), prvi pododstavek, točka (c), Konvencije – Neobstoj
(Člen 216(2) PDEU; Aarhuška konvencija, člen 4(4), prvi pododstavek, točka (c); Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1367/2006)
3. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Zahteva za dostop do informacij o okolju – Uporaba Uredbe št. 1367/2006 kot lex specialis v primerjavi z Uredbo št. 1049/2001 – Vpliv – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Obseg – Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij – Izključitev
(Uredbi Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), tretja alinea, in št. 1367/2006, člen 6(1))
4. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Restriktivna razlaga in uporaba – Obveznost institucije, da opravi konkreten in posamičen preizkus dokumentov – Obseg – Izključitev obveznosti – Možnost opreti se na splošne domneve, ki veljajo za nekatere vrste dokumentov – Meje
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2))
5. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij – Pojem preiskava – Postopek, ki ga Komisija vodi na podlagi člena 29 Direktive 2007/46 – Vključitev
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), tretja alinea; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2007/46, člen 29)
6. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Zavrnitev dostopa – Možnost opreti se na splošne domneve, ki veljajo za določeno kategorijo dokumentov – Pogoji
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4)
7. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij – Obseg – Uporaba za upravne spise, na katere se nanašajo postopki, ki jih Komisija vodi na podlagi člena 29 Direktive 2007/46 – Splošna domneva, da se izjema od pravice do dostopa uporabi za vse dokumente v upravnem spisu – Utemeljitev s splošnimi razlogi – Nedopustnost
(člen 11 PEU; člen 15 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), tretja alinea; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2007/46, člen 29)
8. Institucije Evropske unije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij – Splošna domneva uporabe izjeme za dokumente, ki se nanašajo na postopek EU Pilot – Uporaba domneve za dokumente, ki se nanašajo na postopek, začet na podlagi člena 29 Direktive 2007/46 – Izključitev
(člen 258 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), tretja alinea; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2007/46, člen 29)
1. Če proizvajalec avtomobilov v okviru preiskave, ki jo Komisija vodi na podlagi člena 29 Direktive 2007/46 o vzpostavitvi okvira za odobritev motornih in priklopnih vozil ter sistemov, sestavnih delov in samostojnih tehničnih enot, namenjenih za taka vozila, Komisiji pošlje dopis, s katerim na eni strani zavzame stališče o tem, da neka država članica zavrne registracijo nekaterih vozil, in na drugi strani prosi za dostop do upravnega spisa iz postopka preiskave, zavrnitev vpogleda, ki jo sprejme Komisija, ne more imeti pravnih učinkov, ki bi lahko že zdaj in pa pred sprejetjem končnega sklepa Komisije iz člena 29(2) Direktive 2007/46, vplivali na interes tega proizvajalca avtomobilov.
Za akte ali odločbe, sprejete v večstopenjskem postopku, namreč velja, da so samo ukrepi, s katerimi se dokončno določi stališče zadevne institucije ob koncu postopka, akti, ki so lahko predmet ničnostne tožbe, predhodni ukrepi ali izključno pripravljalni ukrepi pa ne morejo biti predmet ničnostne tožbe. V zvezi s tem na področju konkurence velja, da čeprav se z akti Komisije, s katerimi se zavrača dostop do spisa, lahko krši pravica do obrambe, pa imajo ti akti načeloma le omejene učinke, ki so značilni za pripravljalni akt, ki je del predhodnega upravnega postopka. Le akti, ki nemudoma in nepopravljivo vplivajo na pravni položaj zadevnih podjetij, pa so lahko takšni, da še pred končanjem upravnega postopka upravičujejo dopustnost ničnostne tožbe.
(Glej točke 67, 68, 72 in 74.)
2. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke od 86 do 91, 93 in 94.)
3. Glej besedilo odločbe.
(Glej točki 102 in 104.)
4. Glej besedilo odločbe.
(Glej točke od 111 do 114 in 117.)
5. Pojem preiskava iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije je avtonomen pojem prava Unije, ki ga je treba razlagati ob upoštevanju zlasti njegovega običajnega pomena in okvira, v katerega se umešča. Preiskava je strukturiran in formaliziran postopek Komisije, katerega cilj je zbiranje in analiza informacij, da lahko ta institucija v okviru izvrševanja svojih nalog, določenih s Pogodbama EU in DEU, sprejme stališče. Tak postopek naj ne bi bil nujno namenjen odkrivanju ali pregonu kršitev ali nepravilnosti. Pojem „preiskava“ lahko vključuje tudi dejavnost Komisije, katere namen je ugotoviti dejstva zaradi presoje danih okoliščin.
V zvezi s tem postopek iz člena 29 Direktive 2007/46 o vzpostavitvi okvira za odobritev motornih in priklopnih vozil ter sistemov, sestavnih delov in samostojnih tehničnih enot, namenjenih za taka vozila pomeni preiskavo v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001. Postopek iz navedenega člena 29 je namreč strukturiran in formaliziran postopek, katerega cilj je zbiranje in analiza informacij in to, da Komisiji omogoči, da sprejme stališče v okviru izvrševanja svojih nalog, določenih s Pogodbama PEU in PDEU.
(Glej točke od 130 do 136.)
6. Za uspešno uveljavljanje splošne domneve proti osebi, ki prosi za dostop do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije je potrebno, da so zaprošeni dokumenti del iste kategorije dokumentov oziroma da so istovrstni. Poleg tega uporabo takih splošnih domnev narekuje zlasti nujna potreba po zagotovitvi pravilnega delovanja zadevnih postopkov in tega, da se ne ogrozijo njihovi cilji. Tako lahko priznavanje neke splošne domneve temelji na nezdružljivosti dostopa do dokumentov nekaterih postopkov z učinkovitim potekom teh postopkov in na nevarnosti, da bi bili ti oslabljeni, glede na to, da splošne domneve omogočajo ohranitev celovitosti poteka postopka z omejitvijo vpletanja tretjih oseb. Nazadnje, uporaba posebnih pravil, določenih v pravnem aktu, ki se nanaša na postopek pred institucijo Unije, za potrebe katerega so bili predloženi zaprošeni dokumenti, je eno od meril, ki lahko upravičijo priznavanje splošne domneve.
(Glej točke od 138 do 140.)
7. Ker se z možnostjo sklicevanja na splošne domneve ne omeji le temeljno načelo preglednosti iz člena 11 PEU, člena 15 PDEU in Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, temveč se tudi dejansko omeji dostop do zadevnih dokumentov, mora uporaba takih domnev temeljiti na trdnih in prepričljivih razlogih.
Glede prošnje za dostop do upravnega spisa iz postopka preiskave, ki jo Komisija vodi na podlagi člena 29 Direktive 2007/46 o vzpostavitvi okvira za odobritev motornih in priklopnih vozil ter sistemov, sestavnih delov in samostojnih tehničnih enot, namenjenih za taka vozila, mora Komisija, če želi proti prosilcu uveljavljati splošno domnevo za nerazkritje zaprošenih dokumentov, pojasniti, v čem je ta domneva nujna za zagotovitev pravilnega delovanja zadevnega postopka in za zagotovitev tega, da cilji te direktive niso ogroženi. V zvezi s tem sklicevanje na razloge, kot je potreba po zagotovitvi diskretnosti in medsebojne zaupnosti z državami članicami ter potreba po preprečevanju vmešavanja tretjih v preiskavo v teku, ni prepričljivo, ker ti razlogi veljajo za katero koli preiskavo v teku, uvedeno proti državi članici. Če bi se dopustilo, da se splošna domneva za nerazkritje lahko uporabi iz navedenih razlogov, bi bilo to v nasprotju s sodno prakso, v skladu s katero je treba domneve razlagati in uporabljati ozko, saj pomenijo izjemo od obveznosti zadevne institucije, da konkretno in posamično preuči vsak dokument, na katerega se nanaša prošnja za dostop, in splošneje, to bi pomenilo izjemo od načela čim širšega dostopa javnosti do dokumentov institucij Unije.
(Glej točke od 155 do 159.)
8. Komisija se v postopku, ki ga vodi na podlagi člena 29 Direktive 2007/46 o vzpostavitvi okvira za odobritev motornih in priklopnih vozil ter sistemov, sestavnih delov in samostojnih tehničnih enot, namenjenih za taka vozila,, ki državi članici omogoča, da zavrne registracijo vozil, ne more sklicevati na splošno domnevo za nerazkritje dokumentov v zvezi s postopki EU Pilot, da bi zavrnila dostop do upravnega spisa iz postopka preiskave, ker je zavrnitev registracije mogoče utemeljiti z drugimi razlogi kot z nespoštovanjem veljavne zakonodaje s strani pristojnih nacionalnih organov. Poleg tega postopek na podlagi člena 29(1) navedene direktive ne pomeni predhodne faze postopka zaradi neizpolnitve obveznosti zoper državo članico.
Nazadnje, v nasprotju s postopkom EU Pilot pa postopek, začet na podlagi navedene določbe ni dvostranski postopek med Komisijo in zadevno državo članico. Člen 29(2) Direktive 2007/46 namreč določa, da se Komisija posvetuje z zadevnimi stranmi čim prej, da pripravi sklep. Iz te določbe izhaja, da ima proizvajalec kot zadevna stranka pravico biti zaprošen za mnenje in da je to torej zajeto v okviru navedenega postopka, v nasprotju z morebitnim pritožnikom v okviru postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti. Komisija se tudi lahko posvetuje tako z drugimi državami članicami kot tudi s pravnimi osebami, da pridobi informacije, za katere meni, da so koristne za potrebe njene preiskave. Na podlagi teh posvetovalnih elementov pa se postopek, ki ga je Komisija izvedla na podlagi člena 29 Direktive 2007/46, jasno loči od postopka zaradi neizpolnitve obveznosti in od postopka EU Pilot. Zato ni treba po analogiji uporabiti sodne prakse v zvezi s postopki EU Pilot in postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti.
(Glej točke od 166 do 171.)