Language of document : ECLI:EU:C:2020:985

Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT‑GENERAAL

M. BOBEK

van 3 december 2020 (1)

Zaak C650/18

Hongarije

tegen

Europees Parlement

„Beroep tot nietigverklaring – Artikel 7, lid 1, VEU – Met redenen omkleed voorstel van het Europees Parlement – Bevoegdheid van het Hof – Artikel 263 VWEU – Artikel 269 VWEU – Resolutie over een voorstel houdende een verzoek aan de Raad om te constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending door Hongarije van de gemeenschappelijke waarden van de Unie – Regels voor het tellen van de stemmen overeenkomstig artikel 354 VWEU en artikel 178 van het Reglement van het Parlement – Begrip ‚uitgebrachte stem’ – Uitsluiting van onthoudingen”






I.      Inleiding

1.        Op 12 september 2018 heeft het Europees Parlement een resolutie aangenomen over een voorstel houdende een verzoek aan de Raad om overeenkomstig artikel 7, lid 1, VEU te constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending door Hongarije van de waarden waarop de Unie berust (hierna: „bestreden resolutie”).(2) Met het onderhavige beroep verzoekt Hongarije om nietigverklaring van die resolutie krachtens artikel 263 VWEU.

2.        Dit beroep werpt twee belangrijke rechtsvragen op. Ten eerste: zijn uit hoofde van artikel 7, lid 1, VEU aangenomen met redenen omklede voorstellen vatbaar voor rechterlijke toetsing krachtens artikel 263 VWEU, in het bijzonder gelet op artikel 269 VWEU? Ten tweede: als dat het geval is, hoe moeten onthoudingen in het Parlement dan worden geteld om vast te stellen of de in artikel 354 VWEU voorgeschreven tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen is bereikt?

II.    Toepasselijke bepalingen

A.      Unieverdragen

3.        Artikel 7 VEU bepaalt het volgende:

„1.      Op een met redenen omkleed voorstel van een derde van de lidstaten, het Europees Parlement of de Europese Commissie kan de Raad, na goedkeuring van het Europees Parlement, met een meerderheid van vier vijfden van zijn leden constateren dat er duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van in artikel 2 bedoelde waarden door een lidstaat. Alvorens die constatering te doen, hoort de Raad de betrokken lidstaat en kan hij die lidstaat volgens dezelfde procedure aanbevelingen doen.

De Raad gaat regelmatig na of de redenen die tot zijn constatering hebben geleid nog bestaan.

2.      De Europese Raad kan met eenparigheid van stemmen, op voorstel van een derde van de lidstaten of van de Europese Commissie, en na goedkeuring van het Europees Parlement, een ernstige en voortdurende schending van de in artikel 2 bedoelde waarden door een lidstaat constateren, na de lidstaat in kwestie om opmerkingen te hebben verzocht.

3.      Wanneer de in lid 2 bedoelde constatering is gedaan, kan de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluiten tot schorsing van bepaalde rechten die uit de toepassing van de Verdragen op de lidstaat in kwestie voortvloeien, met inbegrip van de stemrechten van de vertegenwoordiger van de regering van die lidstaat in de Raad. De Raad houdt daarbij rekening met de mogelijke gevolgen van een dergelijke schorsing voor de rechten en verplichtingen van natuurlijke en rechtspersonen.

De verplichtingen van de lidstaat in kwestie uit hoofde van de Verdragen blijven in ieder geval verbindend voor die lidstaat.

4.      De Raad kan naderhand met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluiten om krachtens lid 3 genomen maatregelen te wijzigen of in te trekken in verband met wijzigingen in de toestand die tot het opleggen van de maatregelen heeft geleid.

5.      De stemprocedures die in het kader van dit artikel gelden voor het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad worden vastgesteld in artikel 354 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.”

4.        Overeenkomstig artikel 263 VWEU gaat het Hof van Justitie de wettigheid na van de handelingen van het Europees Parlement die beogen rechtsgevolgen ten aanzien van derden te hebben.

5.        Voorts bepaalt artikel 269 VWEU:

„Het Hof van Justitie kan uitsluitend op verzoek van de lidstaat ten aanzien waarvan de Europese Raad of de Raad een constatering heeft gedaan en uitsluitend wat de naleving van de procedurele bepalingen van artikel 7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie betreft uitspraak doen over de wettigheid van een handeling die door de Europese Raad of door de Raad krachtens dit artikel is vastgesteld.

Dit verzoek moet binnen een maand na de constatering worden gedaan. Het Hof doet een uitspraak binnen een maand na de datum van het verzoek.”

6.        De algemene regel ter zake van stemmingen in het Europees Parlement in artikel 231 VWEU bepaalt dat, voor zover in de Verdragen niets anders is bepaald, het Europees Parlement met meerderheid der uitgebrachte stemmen besluit. Het Reglement van het Europees Parlement bepaalt het quorum.

7.        Artikel 354 VWEU luidt:

„Voor de toepassing van artikel 7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie in verband met de schorsing van bepaalde rechten die voortvloeien uit het lidmaatschap van de Unie, neemt het lid van de Europese Raad of van de Raad dat de betrokken lidstaat vertegenwoordigt, niet deel aan de stemming, en de betrokken lidstaat wordt niet in aanmerking genomen bij de berekening van het in de leden 1 en 2 van dat artikel voorgeschreven derde of vier vijfde deel van de lidstaten. Onthouding van stemming door aanwezige of vertegenwoordigde leden vormt geen beletsel voor het vaststellen van de in lid 2 van dat artikel bedoelde besluiten.

Voor de vaststelling van de in artikel 7, leden 3 en 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie bedoelde besluiten, wordt de gekwalificeerde meerderheid bepaald overeenkomstig artikel 238, lid 3, onder b), van dit Verdrag.

Indien de Raad, ten vervolge op een overeenkomstig artikel 7, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie vastgesteld besluit tot schorsing van de stemrechten, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit op basis van een van de bepalingen van de Verdragen, wordt de gekwalificeerde meerderheid van stemmen gedefinieerd overeenkomstig artikel 238, lid 3, onder b), van dit Verdrag, en indien de Raad besluit op voorstel van de Commissie of van de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, wordt de gekwalificeerde meerderheid gedefinieerd overeenkomstig artikel 238, lid 3, onder a).

Voor de toepassing van artikel 7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie besluit het Europees Parlement met een meerderheid van twee derde der uitgebrachte stemmen welke tevens de meerderheid van zijn leden vertegenwoordigt.”

8.        Het enige artikel van protocol (nr. 24) inzake asiel voor onderdanen van lidstaten van de Europese Unie luidt als volgt:

“Het niveau van bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden in de lidstaten van de Europese Unie in aanmerking nemend, beschouwen de lidstaten elkaar als veilige landen van oorsprong voor alle juridische en praktische doeleinden in verband met asielzaken. Dienovereenkomstig kan een asielaanvraag van een onderdaan van een lidstaat door een andere lidstaat uitsluitend in aanmerking worden genomen of ontvankelijk worden verklaard in de volgende gevallen:

a)       indien de lidstaat waarvan de aanvrager onderdaan is na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam maatregelen neemt met gebruikmaking van de bepalingen van artikel 15 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, waarbij op zijn grondgebied wordt afgeweken van zijn verplichtingen uit hoofde van dat Verdrag;

b)       indien de in artikel 7, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie bedoelde procedure op gang is gebracht en totdat de Raad, of in voorkomend geval de Europese Raad hieromtrent een besluit heeft genomen ten aanzien van de lidstaat waarvan de aanvrager onderdaan is;

c)       indien de Raad overeenkomstig artikel 7, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie een besluit heeft vastgesteld ten aanzien van de lidstaat waarvan de aanvrager onderdaan is of indien de Europese Raad overeenkomstig artikel 7, lid 2, van dat Verdrag een besluit heeft vastgesteld ten aanzien van de lidstaat waarvan de aanvrager onderdaan is;

[...]”

B.      Reglement van het Europees Parlement

9.        Artikel 83 van het Reglement van het Europees Parlement (hierna: „Reglement”)(3), met het opschrift „Schending van de fundamentele beginselen en waarden door een lidstaat”, luidt:

„1.      Op basis van een speciaal verslag van de bevoegde commissie overeenkomstig de artikelen 45 en 52 kan het Parlement:

(a)      stemmen over een met redenen omkleed voorstel waarin de Raad verzocht wordt op te treden overeenkomstig artikel 7, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie;

(b)      stemmen over een voorstel waarin de Commissie of de lidstaten verzocht worden om indiening van een voorstel overeenkomstig artikel 7, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie;

(c)      stemmen over een voorstel waarin de Raad verzocht wordt een besluit te nemen overeenkomstig artikel 7, lid 3, dan wel naderhand overeenkomstig artikel 7, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

2.      Van alle verzoeken van de Raad om goedkeuring van een krachtens artikel 7, leden 1 en 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie ingediend voorstel, tezamen met de door de betrokken lidstaat ingediende opmerkingen, wordt het Parlement mededeling gedaan. De desbetreffende documenten worden overeenkomstig artikel 99 naar de bevoegde commissie verwezen. Het Parlement besluit op voorstel van de bevoegde commissie, behalve in dringende en gerechtvaardigde omstandigheden.

3.       Overeenkomstig artikel 354 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is voor de besluiten als bedoeld in de leden 1 en 2 een tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen vereist die de meerderheid van de leden van het Parlement vertegenwoordigt.

[...]”

10.      Artikel 178 van het Reglement, met als opschrift „Stemming”, luidt:

„1.      Het Parlement stemt in de regel bij handopsteken.

De Voorzitter kan echter te allen tijde besluiten gebruik te maken van de elektronische steminstallatie.

[...]

3.      Voor de aanneming dan wel verwerping van een tekst tellen alleen de uitgebrachte voor- en tegenstemmen voor de uitslag, tenzij de Verdragen een specifieke meerderheid verlangen.

[...]”

11.      Artikel 226, dat betrekking heeft op de toepassing van het Reglement, bepaalt in lid 1 ervan:

„Bij twijfel over de toepassing of de interpretatie van het Reglement kan de Voorzitter de zaak voor behandeling naar de bevoegde commissie verwijzen.

Dit geldt ook voor commissievoorzitters, indien tijdens commissiewerkzaamheden twijfel dienaangaande rijst.”

III. Feiten en procedure bij het Hof

12.      Op 17 mei 2017 heeft het Europees Parlement (hierna: „verweerder”) een resolutie aangenomen waarbij de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken (hierna: „Commissie LIBE”) werd opgedragen een specifiek verslag op te stellen met het oog op een plenaire stemming over een met redenen omkleed voorstel waarin de Raad wordt verzocht om op te treden met betrekking tot Hongarije (hierna: „verzoekster”) overeenkomstig artikel 7, lid 1, VEU.(4)

13.      Op 4 juli 2018 heeft de Commissie LIBE het verslag(5) – dat ook bekend is als het rapport Sargentini, naar de naam van de betrokken rapporteur – goedgekeurd.

14.      Op verzoek van de voorzitter van het Europees Parlement heeft de Juridische Dienst van het Parlement op 7 september 2018 aan hem een juridisch advies uitgebracht ter verduidelijking van de regels voor het tellen van de stemmen die van toepassing zijn op de procedure van artikel 7, lid 1, VEU, en met name over de vraag of onthoudingen als uitgebrachte stemmen moeten worden meegeteld om te bepalen of de vereiste tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen is bereikt.

15.      Bij brief van 10 september 2018 heeft de permanente vertegenwoordiger van Hongarije bij de Europese Unie de secretaris‑generaal van het Parlement meegedeeld dat volgens de Hongaarse regering bij de stemming over de bestreden resolutie van het Parlement rekening moest worden gehouden met onthoudingen.

16.      Op dezelfde dag heeft de plaatsvervangend secretaris-generaal van het Parlement de leden van het Europees Parlement per e-mail meegedeeld dat alleen de stemmen vóór en de stemmen tegen de bestreden resolutie in aanmerking zouden worden genomen.

17.      Op 12 september 2018 heeft het Europees Parlement de bestreden resolutie aangenomen. Er zijn 448 stemmen uitgebracht voor en 197 stemmen tegen deze resolutie. Het aantal onthoudingen bedroeg 48.

18.      Met het onderhavige beroep verzoekt verzoekster het Hof, de bestreden resolutie nietig te verklaren en verweerder te verwijzen in de kosten.

19.      Verweerder verzoekt het Hof, het beroep kennelijk niet‑ontvankelijk of, subsidiair, ongegrond te verklaren en verzoekster te verwijzen in de kosten.

20.      Bij beschikking van 14 mei 2019 heeft het Hof, op verzoek van het Parlement, gelast om het advies van de Juridische Dienst van het Parlement, dat is opgenomen in bijlage 5 bij het verzoekschrift, uit het dossier te verwijderen. Ook heeft het Hof het verzoek van Hongarije om dit document openbaar te maken, afgewezen.(6)

21.      Bij beslissing van het Hof van 22 mei 2019 is Polen (hierna: „interveniënte”) toegelaten tot interventie aan de zijde van verzoekster.

22.      Verzoekster, verweerder en interveniënte hebben deelgenomen aan de terechtzitting, die op 29 juni 2020 heeft plaatsgevonden.

IV.    Beoordeling

23.      Deze conclusie is als volgt gestructureerd. Ik zal eerst de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep tot nietigverklaring onderzoeken. Kort samengevat komt dit erop neer dat moet worden vastgesteld of met redenen omklede voorstellen die de procedure van artikel 7 VEU in gang zetten, kunnen worden getoetst krachtens de gewone bepalingen van artikel 263 VWEU, en of artikel 269 VWEU op een of andere manier hierop van invloed kan zijn (A). Vervolgens zal ik ingaan op de zaak ten gronde, met een sterke focus het eerste en het derde middel van het beroep: op welke manier moet rekening worden gehouden met de onthoudingen van leden van het Europees Parlement met het oog op de beoordeling of de bestreden resolutie de door artikel 354 VWEU vereiste tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen heeft behaald (B)? Aangezien ik niets heb aan te merken op de uitlegging van de relevante regels en de praktijk van het Parlement dienaangaande in de onderhavige zaak, zal ik in overweging geven om het beroep ongegrond te verklaren.

A.      Ontvankelijkheid

1.      Argumenten van partijen

a)      Verzoekster

24.      Volgens verzoekster is de bestreden resolutie vatbaar voor toetsing overeenkomstig artikel 263 VWEU, aangezien zij in drie opzichten aanzienlijke juridische en politieke gevolgen heeft. Ten eerste is de bestreden resolutie niet alleen stigmatiserend voor de betrokken lidstaat, maar maakt zij ook een constatering van de Raad jegens die lidstaat krachtens artikel 7, lid 1, VEU mogelijk. Ten tweede leidt de resolutie tot het automatische verlies van de status van veilig land van oorsprong in asielzaken. Ten derde is zij van invloed op de uitvoering van instrumenten voor samenwerking tussen de lidstaten, zoals Europese aanhoudingsbevelen.

25.      Voorts is verzoekster van mening dat de bestreden resolutie het definitieve standpunt van het Parlement behelst. De daaropvolgende betrokkenheid van het Parlement bij de procedure van artikel 7 VEU door de Raad zijn goedkeuring te geven voor een constatering, verschilt van zijn oorspronkelijke voorstel. Het betreft een andere handeling, vastgesteld door een andere instelling, met een andere inhoud en een ander onderwerp. De procedure van artikel 7 VEU kan niet worden vergeleken met een wetgevingsprocedure. De bestreden resolutie kan dus niet op één lijn worden gezet met een wetgevingsvoorstel van de Commissie. De procedure van artikel 7 VEU is een unieke sanctieprocedure, waarvan alle stappen rechtsgevolgen hebben, ook al wordt de volgende stap niet in gang gezet. Het is verre van zeker dat de met betrekking tot de bestreden resolutie vastgestelde onwettigheid in een later stadium kan worden verholpen, aangezien er geen garantie is dat de Raad uiteindelijk een besluit ter zake zal nemen.

26.      Volgens verzoekster leidt artikel 269 VWEU er niet toe dat het beroep tot nietigverklaring van de bestreden resolutie niet-ontvankelijk is. Deze bepaling is alleen van toepassing op de daarin genoemde rechtshandelingen. Zij is derhalve niet van toepassing op de bestreden resolutie. Artikel 269 VWEU bevat een uitzondering op de algemene regels voor geschillenbeslechting en dient derhalve strikt te worden uitgelegd. Deze bepaling moet worden uitgelegd in het licht van de constitutionele wijzigingen door het Verdrag van Lissabon, waarbij de bevoegdheid van het Hof is opengesteld voor alle gebieden die onder het Unierecht vallen. In elke fase van de procedure van artikel 7 VEU moeten alle relevante bepalingen van het Unierecht in acht worden genomen. Artikel 269 VWEU kan derhalve niet aldus worden uitgelegd dat de bestreden resolutie wordt vrijgesteld van rechterlijke toetsing, in het bijzonder in het kader van een procedure die tot doel heeft de rechtsstaat te beschermen, althans wat betreft de bevoegdheids- en procedureregels.

b)      Verweerder

27.      Volgens verweerder is het beroep tot nietigverklaring van de bestreden resolutie niet-ontvankelijk. Verweerder stelt dat artikel 269 VWEU, dat een lex specialis is ten opzichte van artikel 263 VWEU (lex generalis), in het onderhavige geval van toepassing is. Artikel 269 VWEU is een van de bepalingen die de bevoegdheid van het Hof op bijzondere gebieden beperken. Het staat in de weg aan rechterlijke toetsing door het Hof van de bestreden resolutie. De opstellers van de Verdragen beoogden geen ruim toepassingsgebied voor de rechterlijke toetsing van handelingen in het kader van de procedure van artikel 7 VEU.

28.      De procedure van artikel 7 VEU vormt een buitengewone politieke waarborg die grotendeels niet vatbaar is voor toetsing door het Hof. Van de verschillende handelingen die krachtens artikel 7 VEU kunnen worden vastgesteld, kan alleen de constatering van de Europese Raad of de Raad op grond van artikel 269 VWEU aan rechterlijke toetsing worden onderworpen. Het zou met name onlogisch zijn om voorbereidende handelingen op grond van artikel 263 VWEU aan volledige rechterlijke toetsing te onderwerpen, terwijl constateringen aan een beperkte toetsing krachtens artikel 269 VWEU zijn onderworpen. Dit betekent dat het politieke debat dat in de Raad zou moeten plaatsvinden, dan in de rechtszaal zou plaatsvinden. Het Hof kan de vermeende procedurele onregelmatigheden tijdens de vaststelling van een handeling, zoals de bestreden resolutie, onderzoeken, maar in een later stadium tijdens de rechterlijke toetsing van de constatering van de Raad of de Europese Raad.

29.      Kiest het Hof voor een andere benadering, dan is verweerder nog steeds van mening dat de bestreden resolutie niet kan worden aangevochten, omdat zij geen rechtsgevolgen sorteert. In de eerste plaats houdt de resolutie geen wijziging van verzoeksters rechtspositie in. Het staat de Raad volledig vrij om het voorstel van het Parlement al dan niet te volgen. In de tweede plaats, zelfs indien de bestreden resolutie de mogelijkheid voor Hongaarse onderdanen om een asielverzoek in een andere lidstaat in te dienen, zou beïnvloeden, mag dit niet bepalend zijn voor de inhoud van de definitieve beslissing van die lidstaat in dat verband. In elk geval is de bestreden resolutie een voorlopige maatregel, waartegen niet in rechte kan worden opgekomen. Zij bevat niet het definitieve standpunt van het Parlement, aangezien het Parlement de constatering van de Raad krachtens artikel 7 VEU in een latere fase van de procedure moet goedkeuren. Zij is vergelijkbaar met de voorstellen van de Commissie in het kader van het gewone wetgevingsproces.

c)      Interveniënte

30.      Interveniënte betoogt dat het verzoek om rechterlijke toetsing van de bestreden resolutie ontvankelijk is op grond van artikel 263 VWEU. Die handeling is geen voorbereidende handeling voor de constatering van de Raad overeenkomstig artikel 7, lid 1, VEU. De vermeende procedurele onregelmatigheden bij het aannemen van de bestreden resolutie kunnen dus niet later worden aangevoerd ter ondersteuning van vorderingen volgens welke de Raad de procedurele voorschriften geschonden heeft met zijn constatering krachtens artikel 7, lid 1, VEU. Het met redenen omkleed voorstel van het Parlement krachtens artikel 7, lid 1, VEU kan niet worden gelijkgesteld met voorstellen van de Commissie in het kader van het wetgevingsproces. Binnen laatstgenoemd proces beperken voorstellen van de Commissie de beoordelingsbevoegdheid van de Raad. Dat is niet het geval wat betreft de met redenen omklede voorstellen van het Parlement krachtens artikel 7 VEU. Het autonome karakter van de met redenen omklede voorstellen wordt bevestigd door het feit dat het Parlement ook betrokken is in een later stadium van de procedure.

31.      De mogelijkheid om de bestreden resolutie te onderwerpen aan rechterlijke toetsing op grond van artikel 263 VWEU is niet in strijd met de historische of teleologische uitlegging van artikel 269 VWEU. Anders dan het vroegere artikel 46 VEU beperkt artikel 269 VWEU de bevoegdheid van het Hof niet tot een limitatieve lijst van handelingen. Artikel 269 VWEU beoogt enkel de rechterlijke toetsing van politiek zwaarwegende discretionaire handelingen – zoals de in artikel 7, lid 1, VEU bedoelde constateringen – te beperken. De overige handelingen die krachtens artikel 7 VEU zijn vastgesteld, kunnen dus op grond van artikel 263 VWEU worden getoetst.

32.      Wat de met redenen omklede voorstellen betreft, zij kunnen, gelet op de aanzienlijke politieke en juridische gevolgen ervan, niet ontsnappen aan rechterlijke toetsing, althans niet waar het gaat om de naleving van de procedureregels. Ook het feit dat de negatieve gevolgen van de met redenen omklede voorstellen niet in de tijd beperkt zijn, rechtvaardigt rechterlijke toetsing. Indien met redenen omklede voorstellen worden uitgesloten van rechterlijke toetsing overeenkomstig artikel 263 VWEU, zouden ook andere handelingen, zoals besluiten van de Raad krachtens artikel 7, lid 3, VEU, die de rechten van een lidstaat schorsen, niet vatbaar zijn voor beroep. Het doel van de procedure van artikel 7 VEU, namelijk de lidstaten ertoe aanzetten de waarden van de Europese Unie te eerbiedigen, zou volledig in het gedrang komen indien de maatregelen ter verwezenlijking van dat doel zelf een bedreiging kunnen vormen voor de rechten van het individu, met inbegrip van de rechten die voortvloeien uit het burgerschap van de Unie.

2.      Analyse

a)      Uitgangspunt: een volledig stelsel van rechtsmiddelen

33.      Volgens vaste rechtspraak is de Europese Unie een door het recht beheerste unie waarin alle handelingen van de instellingen met name aan de Verdragen, de algemene rechtsbeginselen en de grondrechten worden getoetst.(7) Daartoe heeft het VWEU een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures in het leven geroepen, waarbij aan de Unierechter het toezicht op de wettigheid van de handelingen van de Unie is opgedragen.(8)

34.      Vanzelfsprekend staat een dergelijk volledig stelsel van rechtsmiddelen ter beschikking van elke verzoeker, of het nu gaat om een individu, een instelling of een lidstaat. De lidstaten kunnen dus uit eigenbelang ook een beroep doen op het beginsel van effectieve rechtsbescherming.(9) Bovendien hoeft een lidstaat, overeenkomstig artikel 263, tweede alinea, VWEU, als bevoorrechte verzoeker niet aan te tonen dat hij rechtstreeks en individueel wordt geraakt. Het enige dat een lidstaat in beginsel hoeft aan te tonen voor een op grond van artikel 263 VWEU ontvankelijk beroep is dat een handeling – in casu een handeling van het Parlement – bedoeld was om rechtsgevolgen ten aanzien van derden teweeg te brengen. Een lidstaat kan dus een handeling van de Unie aanvechten, ook al heeft die handeling geen specifieke rechtsgevolgen ten aanzien van die lidstaat.(10)

35.      Het bestaan van een compleet stelsel van rechtsmiddelen heeft een belangrijke consequentie. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is het Hof standaard bevoegd voor alle door de instellingen van de Unie vastgestelde handelingen, althans voor de handelingen die rechtsgevolgen beogen te sorteren. Bijgevolg is het Hof enkel onbevoegd wanneer de Verdragen in uitdrukkelijke uitsluitingen voorzien. Zo voorzien artikel 275, eerste alinea, VWEU en artikel 276 VWEU in dergelijke uitsluitingen met betrekking tot respectievelijk het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de handhaving van de openbare orde in de lidstaten.

36.      Maar zelfs in die gevallen heeft het Hof benadrukt dat artikel 19 VEU algemene bevoegdheid aan het Hof heeft verleend om de eerbiediging van het recht bij de uitlegging en toepassing van de Verdragen te verzekeren. Bijgevolg moet elke afwijking van die regel van algemene bevoegdheid restrictief worden uitgelegd.(11)

37.      Kortom, volgens het Verdrag van Lissabon is de standaardregel compromisloos eenvoudig: tenzij het Verdrag dit duidelijk en uitdrukkelijk uitsluit, is het Hof bevoegd voor alle handelingen van de Unie. Bovendien dient een dergelijke uitdrukkelijke uitsluiting restrictief te worden uitgelegd.

b)      Artikel 7 VEU en de in het kader daarvan vastgestelde handelingen

38.      Artikel 7 VEU, oorspronkelijk genummerd als artikel F.1 VEU, is in 1997 door het Verdrag van Amsterdam in werking getreden. Artikel 7, lid 1, VEU vormt de eerste fase van de procedure in het geval van een duidelijk gevaar voor een ernstige schending door een lidstaat van de in artikel 2 VEU vastgelegde gemeenschappelijke waarden. Artikel 7, lid 2, VEU regelt de volgende fase, waarin een ernstige en voortdurende schending van de in artikel 2 VEU bedoelde waarden door een lidstaat kan worden geconstateerd. Artikel 7, lid 3, VEU voorziet uiteindelijk in sancties tegen de betrokken lidstaat.

39.      Voor elk van deze fasen voorziet artikel 7 VEU in de vaststelling van een aantal rechtshandelingen door de betrokken instelling(en). Ten eerste wordt artikel 7, lid 1, VEU in werking gesteld door een met redenen omkleed voorstel van een derde van de lidstaten, het Europees Parlement of de Commissie, waarin de Raad wordt verzocht te handelen. Ten tweede kan de Raad dan aanbevelingen doen aan de betrokken lidstaat. Ten derde kan de Raad constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van de in artikel 2 VEU bedoelde waarden door die lidstaat, zulks na goedkeuring van het Parlement.

40.      Artikel 7, lid 2, VEU volgt grotendeels hetzelfde patroon (zij het met enkele kleine verschillen), maar leidt tot de constatering dat er reeds sprake is van een schending. Na een voorstel van een derde van de lidstaten of van de Commissie kan de Europese Raad constateren dat er sprake is van een ernstige en voortdurende schending van de in artikel 2 VEU bedoelde waarden door een lidstaat. Het Parlement dient zijn goedkeuring te geven en de betrokken lidstaat wordt verzocht opmerkingen te maken.

41.      Ten slotte kan artikel 7, lid 3, VEU worden beschouwd als het sluitstuk van de twee voorgaande fasen, waarbij uiteindelijk een besluit kan worden genomen tot schorsing van bepaalde rechten van de betrokken lidstaat, waaronder zijn stemrechten. Artikel 7, lid 4, VEU vult dit aan door de mogelijkheid te bieden om naderhand een besluit te nemen om de schorsingsmaatregelen te wijzigen of in te trekken in verband met wijzigingen in de toestand.

42.      Hieruit volgt dat naast de met redenen omklede voorstellen van artikel 7, lid 1, VEU, de instellingen een groot aantal rechtshandelingen kunnen vaststellen in het kader van de procedure van artikel 7 VEU, voordat deze kunnen uitmonden in de vaststelling van sanctiemaatregelen door de Raad krachtens artikel 7, lid 3, VEU. Het is op het eerste gezicht vrij duidelijk dat de procedure van artikel 7 VEU waarschijnlijk geen snelle of eenvoudige onderneming zal zijn, maar de structuur van die bepaling heeft een zekere logica. In het bijzonder volgen de afzonderlijke stapsgewijs genomen beslissingen een bepaald patroon, hetgeen ook tot uiting komt in de gekozen terminologie.

c)      Artikel 269 VWEU: een bepaling die de rechtsbevoegdheid uitsluit?

43.      Hoe past artikel 269 VWEU – dat samen met artikel 263 VWEU in het onderhavige beroep tot nietigverklaring centraal staat – binnen het volledige stelsel van rechtsmiddelen van de Unie met betrekking tot de hierboven geschetste specifieke procedure van artikel 7 VEU? Gaat het, zoals verweerder stelt, om een lex specialis die van toepassing is op de gehele procedure van artikel 7 VEU en de rechterlijke toetsing van elke in het kader van die procedure vastgestelde handeling uitsluit, met uitzondering van de handelingen die uitdrukkelijk in artikel 269 VWEU zijn vermeld? Of vormt het veeleer, zoals verzoekster en interveniënte betogen, een uitzondering op de standaardregels voor geschillenbeslechting die alleen voor deze laatste categorie van handelingen een specifieke vorm van toetsing rechtvaardigt, zonder dat de toetsing van andere krachtens artikel 7 VEU vastgestelde handelingen wordt uitgesloten?

44.      De bewoordingen (1), de historische context (2) en vooral het stelsel en de logica (3) van artikel 269 VWEU doen mij concluderen dat deze bepaling in feite geen clausule van uitsluiting van rechtsbevoegdheid is. Binnen het stelsel en de logica van artikel 263 VWEU, met name gelet op de uitsluiting van voorbereidende handelingen van rechterlijke toetsing, behelst artikel 269 VWEU veeleer het tegenovergestelde, namelijk de uitdrukkelijke bevestiging en dus de toekenning van (zij het beperkte) bevoegdheid aan het Hof met betrekking tot specifieke soorten handelingen (constateringen van de Europese Raad of de Raad) die, indien de normale regels van toepassing zouden zijn, uitgesloten zouden kunnen zijn van toetsing. Artikel 269 VWEU ziet dus niet op – en behelst dus ook geen uitsluiting van – het instellen van beroepen tot nietigverklaring tegen andere handelingen van artikel 7 VEU, dat wil zeggen handelingen waarnaar niet wordt verwezen in artikel 269 VWEU, met inbegrip van het met redenen omkleed voorstel van het Parlement als bedoeld in artikel 7, lid 1, VEU. Op die handelingen zijn de normale regels van artikel 263 VWEU van toepassing.

1)      Bewoordingen

45.      De bewoordingen van artikel 269 VWEU verwijzen naar de rechterlijke toetsing van „een handeling die door de Europese Raad of door de Raad krachtens [artikel 7 VEU] is vastgesteld”. Naast deze institutionele beperking van de werkingssfeer van dit artikel wordt deze toetsing op twee andere manieren verder afgebakend: ten eerste met betrekking tot de potentiële verzoeker (verzoeken om rechterlijke toetsing kunnen alleen door de betrokken lidstaat worden ingediend), en ten tweede met betrekking tot de omvang van deze toetsing (beperkt tot procedurekwesties, aangezien het Hof alleen de naleving van de procedurele bepalingen van artikel 7 VEU dient te onderzoeken).

46.      Wat de precieze positieve werkingssfeer van artikel 269 VWEU betreft, valt op het eerste oog een vrij breed scala aan handelingen onder die bepaling („een handeling die door de Europese Raad of door de Raad krachtens [artikel 7 VEU] is vastgesteld”). Zo zou artikel 269 VWEU op basis van de eerste volzin van die bepaling elke handeling van een van beide instellingen kunnen omvatten die volgens de procedure van artikel 7 VEU is vastgesteld, namelijk niet alleen constateringen (krachtens artikel 7, leden 1 en 2, VEU) en aanbevelingen (krachtens artikel 7, lid 1, VEU), maar ook handelingen die niet uitdrukkelijk in artikel 7 VEU worden genoemd en die mogelijkerwijs door de Europese Raad of de Raad worden vastgesteld.

47.      Worden de eerste en de tweede volzin van artikel 269 VWEU samen gelezen, dan wordt evenwel duidelijk dat artikel 269 VWEU alleen van toepassing is op constateringen van de Europese Raad of de Raad. Voorts moet volgens deze bepaling een verzoek om rechterlijke toetsing worden gedaan door „de lidstaat ten aanzien waarvan de Europese Raad of de Raad een constatering heeft gedaan” en zulks „binnen een maand na de constatering”.

48.      Wat daarentegen de negatieve werkingssfeer van artikel 269 VWEU betreft, zeker waar het gaat om de bewoordingen ervan, vallen andere handelingen, niet zijnde constateringen, die mogelijkerwijs krachtens artikel 7 VEU worden vastgesteld door andere instellingen dan de Europese Raad of de Raad, eenvoudigweg niet onder artikel 269 VWEU. Artikel 269 VWEU zegt dus niets over handelingen van het Parlement of de Commissie die mogelijkerwijs krachtens artikel 7 VEU worden vastgesteld.

2)      Historische context

49.      De bewoordingen van het huidige artikel 269 VWEU komen grotendeels overeen met het oorspronkelijke artikel III-371 van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. In de voorbereidende werkzaamheden van de Conventie lijkt deze specifieke bepaling echter niet in het bijzonder aan de orde te zijn gekomen.(12)

50.      Tot staving van het argument dat het huidige artikel 269 VWEU de gehele procedure van artikel 7 VEU diende uit te sluiten van rechterlijke toetsing, is door partijen een andere historische parallel besproken, en met name door verweerder aangevoerd. Het betreft de voorloper van artikel 269 VWEU, namelijk het vroegere artikel 46, onder e), VEU.

51.      Onder vigeur van het Verdrag van Nice bepaalde het vroegere artikel 46, onder e), VEU dat „[d]e bepalingen van [de Verdragen] die betrekking hebben op de bevoegdheden van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en de uitoefening van die bevoegdheden, [...] slechts [...] van toepassing [zijn] [op] [...] de louter procedurele bepalingen van artikel 7 [VEU]; het Hof doet uitspraak op verzoek van de betrokken lidstaat, binnen een maand na de datum van de in dat artikel bedoelde constatering door de Raad”.

52.      Het is juist dat de bewoordingen van dat artikel enige gelijkenis vertonen met die van artikel 269 VWEU. Beide bepalingen beperken de rechterlijke toetsing tot de procedurele bepalingen van artikel 7 VEU. Volgens beide bepalingen moet die toetsing op verzoek van de betrokken lidstaat plaatsvinden binnen een maand na de datum van een constatering. Evenwel houden de overeenkomsten daar op.

53.      In de eerste plaats is – op het niveau van de bewoordingen – het enige duidelijke kenmerk dat voortvloeit uit de strekking van het vroegere artikel 46, onder e), VEU, dat het Hof in het kader van artikel 7 VEU zijn bevoegdheden (dus met name zijn bevoegdheden inzake rechterlijke toetsing en nietigverklaring krachtens de voorloper van artikel 263 VWEU) alleen zou kunnen uitoefenen met betrekking tot de louter procedurele bepalingen van artikel 7 VEU. De materiële werkingssfeer van het vroegere artikel 46, onder e), VEU was dus niet glashelder, aangezien daarin niet werd gespecificeerd op welke handelingen het precies van toepassing zou zijn en of andere handelingen dan constateringen onder die bepaling zouden kunnen vallen (en onderworpen zouden kunnen zijn aan het soort toetsing waarin dat artikel voorziet). Daarentegen is de werkingssfeer van artikel 269 VWEU, zoals hierboven gezegd(13), niet alleen beperkter, maar ook duidelijker dan die van het vroegere artikel 46, onder e), VEU. Anders dan dit laatste artikel zegt artikel 269 VWEU niets over de mogelijke toetsing (of niet-toetsing), krachtens een andere bevoegdheidsgrondslag zoals artikel 263 VWEU, van andere soorten handelingen die in het kader van artikel 7 VEU zijn vastgesteld.

54.      In de tweede plaats ontbreekt in het Verdrag van Lissabon de bestaansreden die ten grondslag lag aan het vroegere artikel 46 VEU in zijn geheel genomen, dat aanvankelijk samen met de oprichting van de Europese Unie(14) in het Verdrag van Maastricht was opgenomen. Dat artikel was nauw verbonden met de „pijlerstructuur”. Het bepaalde de bevoegdheid van het Hof en beperkte deze met betrekking tot de intergouvernementele aangelegenheden die vroeger onder het Verdrag betreffende de Europese Unie vielen, waarbij het voorzag in een aantal uitzonderingen wat de bevoegdheid van het Hof betreft.(15) Destijds vereiste het specifieke karakter van de Europese Unie, anders dan de Europese Gemeenschap, een beperkte bevoegdheid van het Hof in zaken – zoals de procedure van artikel 7 – die buiten de communautaire pijler vielen.

55.      De inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon heeft geleid tot een wijziging van het paradigma, waardoor elke discussie over de mogelijke overeenkomsten in de bewoordingen tussen het huidige artikel 269 VWEU en het vroegere artikel 46, onder e), VEU overbodig is geworden. Artikel 269 VWEU kan niet eenvoudig worden beschouwd als de loutere opvolger van het vroegere artikel 46, onder e), VEU, waarbij mogelijkerwijs de werkingssfeer, het doel en de geest ervan worden overgenomen, omdat de gehele grondslag waarop het vroegere artikel 46 VEU was gebaseerd, is verdwenen. Bijgevolg is er geen algemene bepaling meer die de verschillende terreinen opsomt waarvoor het Hof niet bevoegd is gelet op de pijlerstructuur. In plaats daarvan is met het Verdrag van Lissabon een algemene bevoegdheidsregel ingevoerd, waarop alleen specifieke en concreet genoemde uitsluitingen van toepassing zijn.(16)

56.      Kortom, het argument dat gebaseerd is op het vroegere artikel 46 VEU en wat voorheen de werkingssfeer van een parallelle uitsluiting was, snijdt nauwelijks hout. Zo er al sprake is van een argument, kan het in feite hooguit een argument a contrario zijn, maar zeker geen argument naar analogie.

3)      Stelsel

57.      Er zijn structurele argumenten die verklaren waarom artikel 269 VWEU niet kan worden uitgelegd in de zin dat iets wordt uitgesloten van de bevoegdheid van het Hof. In deze bepaling wordt bevoegdheid eerder positief toegekend door uitdrukkelijk iets op te nemen.

58.      In de eerste plaats is artikel 269 VWEU niet ondergebracht bij de uitzonderingen op de bevoegdheid van het Hof in het zesde deel, titel I, hoofdstuk 1, vijfde afdeling, van het VWEU, naast de artikelen 274, 275 en 276 VWEU. Artikel 269 VWEU maakt deel uit van de bepalingen tot toekenning van bevoegdheid aan het Hof: het staat na artikel 268 VWEU (toekenning van bevoegdheid aan het Hof met betrekking tot de niet‑contractuele aansprakelijkheid van de Unie) en vóór artikel 270 VWEU (toekenning van bevoegdheid aan het Hof met betrekking tot geschillen tussen de Unie en haar personeelsleden).

59.      In de tweede plaats wordt die structurele plaatsing ook bevestigd door de gehanteerde bewoordingen. Anders dan de bewoordingen die in echte uitsluitingen worden gebruikt („het Hof [...] is niet bevoegd” in artikel 275 VWEU, of „het Hof [...] [is] niet bevoegd” in artikel 276 VWEU), is artikel 269 VWEU een bepaling die bevoegdheid positief toekent („[h]et Hof van Justitie kan [...] uitspraak doen”).(17)

60.      In de derde plaats – en dit is het belangrijkste – rijst de vraag: vanwaar de noodzaak tot positieve toekenning, of beter gezegd bevestiging, van de bevoegdheid met betrekking tot constateringen van de Raad of de Europese Raad krachtens artikel 7, lid 1 of 2, VEU, en gelijktijdige beperking van de reikwijdte van die bevoegdheid?

61.      Naar mijn mening was die uitdrukkelijke bevestiging juist nodig vanwege de meer behoudende rechtspraak met betrekking tot procesbevoegdheid en toegang tot de rechter krachtens artikel 263 VWEU. Volgens die rechtspraak(18) zouden constateringen krachtens artikel 7, leden 1 en 2, VEU kunnen worden beschouwd als voorbereidende maatregelen voor het definitieve schorsingsbesluit krachtens artikel 7, lid 3, VEU. Op grond daarvan zouden zij als uitgesloten van rechterlijke toetsing kunnen worden beschouwd. Om alle onzekerheid dienaangaande weg te nemen – a fortiori op het gevoelige terrein van de politiek waar het Hof standaard waarschijnlijk enige terughoudendheid zou betrachten bij de uitoefening van zijn controle(19) –, is het dus zinvol om duidelijk te voorzien in een beperkte toetsing van de handelingen die in elk geval aan rechterlijke toetsing dienden te worden onderworpen.

62.      Bijgevolg is artikel 269 VWEU, in structurele zin beschouwd, inderdaad een soort lex specialis, maar van een heel andere aard dan die welke door verweerder in overweging wordt gegeven. Het betekent niet – en kan logischerwijs niet betekenen – dat handelingen die daarin niet uitdrukkelijk worden genoemd maar die niettemin krachtens artikel 7 VEU zijn vastgesteld, over de hele linie eenvoudig worden uitgesloten van rechterlijke toetsing. Het is een bijzondere bevestiging of toekenning van bevoegdheid ten aanzien van specifieke soorten handelingen die daarin worden genoemd en die waarschijnlijk zouden worden uitgesloten van toetsing. Dat impliceert echter ook dat de niet uitdrukkelijk in die bepaling genoemde handelingen niet door die bepaling worden geregeld en onder de algemene regels van artikel 263 VWEU vallen.

4)      Algemene logica

63.      Er is een bijkomend structureel argument dat vermelding verdient. Het betreft de (on)logische gevolgen waartoe de door verweerder voorgestelde uitlegging zou leiden.

64.      Als we ervan uitgaan dat verweerder het bij het juiste eind heeft en de inhoud van artikel 269 VWEU, anders dan de bewoordingen, de context en de structurele logica ervan, in wezen inhoudt dat „[h]et Hof van Justitie […] niet bevoegd [is] om handelingen die krachtens artikel 7 VEU zijn vastgesteld te toetsen, tenzij het gaat om constateringen van de Europese Raad of de Raad”, dan rijst logischerwijs de vraag hoe de rechterlijke toetsing van eventuele schorsingsbesluiten van de Raad krachtens artikel 7, lid 3, VEU moet worden bezien.

65.      Ter terechtzitting heeft verweerder bevestigd van mening te zijn dat andere krachtens artikel 7 VEU vastgestelde handelingen dan constateringen niet vatbaar zijn voor rechterlijke toetsing, met inbegrip van besluiten waarbij de Raad krachtens artikel 7, lid 3, VEU sancties oplegt. Verweerder heeft in wezen betoogd dat, indien de betrokken lidstaat krachtens artikel 269 VWEU de mogelijkheid heeft om constateringen – met inbegrip van een constatering van de Europese Raad als bedoeld in artikel 7, lid 2, VEU – aan te vechten, in die fase elke mogelijke onwettigheid moet worden vastgesteld. Indien een krachtens artikel 7, lid 2, VEU gedane constatering nietig wordt verklaard door het Hof, kan er geen schorsingsbesluit krachtens artikel 7, lid 3, VEU worden genomen. Wordt de constatering niet nietig verklaard, dan vormt zij een solide rechtsgrondslag voor een schorsingsbesluit krachtens artikel 7, lid 3, VEU, dat in wezen een louter politiek besluit is dat niet kan worden aangevochten.

66.      Mijns inziens is een dergelijke uitlegging onhoudbaar.

67.      In de eerste plaats zij nogmaals eraan herinnerd dat de Europese Unie „een rechtsgemeenschap is in die zin dat noch haar lidstaten noch haar instellingen ontkomen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met het constitutionele basishandvest dat in het [Verdrag] is belichaamd”.(20) Artikel 7 VEU voorziet in een procedure die specifiek erop is gericht te verzekeren dat de rechtsstaat door de lidstaten wordt geëerbiedigd. Rechtsbescherming is een van de belangrijkste beginselen van de rechtsstaat. Zoals het Hof onlangs op grond van artikel 2 VEU in herinnering heeft gebracht, is het inherent aan het bestaan van een rechtsstaat dat er doeltreffende rechterlijke toetsing bestaat om de naleving van de bepalingen van Unierecht te verzekeren.(21) Dit structurele argument is van bijzonder belang in het kader van artikel 7, lid 3, VEU.

68.      In de tweede plaats zou het in het kader van de door verweerder voorgestelde uitlegging van artikel 269 VWEU onlogisch zijn om een beperkte rechterlijke toetsing te laten gelden voor constateringen, die zouden kunnen worden beschouwd als voorbereidende handelingen voor een schorsing van rechten, maar de definitieve handeling (bijvoorbeeld het schorsingsbesluit zelf) aan elke controle te onttrekken. Anders dan in de eerdere fasen van de procedure van artikel 7 VEU wordt de (politieke) beoordelingsvrijheid van de Raad in die specifieke fase bovendien uitdrukkelijk beperkt door het Verdrag: bij de vaststelling van zijn schorsingsbesluit (en de feitelijke keuze van de andere uit de toepassing van de Verdragen voortvloeiende rechten dan de stemrechten in de Raad) „[houdt] [d]e Raad [...] rekening met de mogelijke gevolgen van een dergelijke schorsing voor de rechten en verplichtingen van natuurlijke en rechtspersonen”.

69.      Zo zouden dus in de fasen waarin de Raad prima facie over onbeperkte politieke discretionaire bevoegdheid beschikt, zijn besluiten kunnen worden getoetst, terwijl er geen toetsing meer zou zijn wanneer de discretionaire bevoegdheid van de Raad wordt afgebakend en daadwerkelijk gevolgen begint te sorteren. Dit zou de hele (normaal gesproken toepasselijke) logica van de rechterlijke toetsing op zijn kop zetten, aangezien in dat geval (inderdaad in wezen politieke) voorbereidende handelingen (in de vorm van constateringen) zouden kunnen worden getoetst, maar niet de uiteindelijke (inhoudelijk misschien meer juridische) beslissing(en), waardoor derden duidelijk kunnen worden geraakt en waarvoor een aantal inhoudelijke criteria geldt die verder gaan dan de politieke overwegingen.

70.      In de derde plaats is het vrij duidelijk dat besluiten krachtens artikel 7, lid 3, VEU definitieve rechtshandelingen zijn die rechtsgevolgen kunnen sorteren, niet alleen voor de betrokken lidstaat maar ook voor derden, particulieren, naar wie uitdrukkelijk in die bepaling wordt verwezen. Artikel 7, lid 3, VEU laat de Raad een ruime beoordelingsmarge om te beslissen welke rechten van de lidstaten worden geschorst, hoe dit dient te gebeuren en in welke mate. Ook hier geldt dat – zonder de vraag te stellen hoe en in welke mate een dergelijke individueel ingestelde toetsing kan plaatsvinden – het nogal vreemd zou zijn als bijvoorbeeld de bevriezing van tegoeden en andere beperkende maatregelen tegen een particulier vatbaar zouden zijn voor toetsing krachtens artikel 275, tweede alinea, VWEU, maar besluiten krachtens artikel 7, lid 3, VEU, die uiteindelijk even nadelige of zelfs nog ingrijpendere rechtsgevolgen voor particulieren zouden kunnen hebben, dat niet zijn.

71.      Ik ben het er zeker mee eens dat, zoals verweerder ter terechtzitting heeft betoogd, de onderhavige zaak geen betrekking heeft op de toelaatbaarheid van rechterlijke toetsing van een schorsingsbesluit dat krachtens artikel 7, lid 3, VEU is genomen. Dit punt helpt echter in de verf te zetten dat het algemene standpunt van verweerder met betrekking tot de voorgestelde uitlegging van artikel 269 VWEU ongegrond is. In dit verband moet het lot van zowel handelingen krachtens artikel 7, lid 1, VEU die vóór een constatering overeenkomstig die bepaling zijn vastgesteld als andere verdere handelingen die na een constatering krachtens artikel 7, lid 2, VEU zijn vastgesteld, alsook de algemene logica van artikel 7 VEU, op zijn minst een zekere mate van samenhang vertonen.

72.      Daarom moet dezelfde logica gelden voor de verhouding tussen de artikelen 269 en 263 VWEU, die dan ook van toepassing moet zijn op artikel 7 VEU in zijn geheel beschouwd. Om tot die slotsom te komen, hoeven geen gewaagde stappen te worden ondernomen om nieuwe rechtsmiddelen vast te stellen, zoals zou kunnen worden afgeleid uit het arrest Les Verts/Parlement(22), waarop verzoekster en interveniënte zich herhaaldelijk beroepen. In het onderhavige geval volstaat het om niet mee te gaan in de door verweerder bepleite compartimenteringslogica wat de toegang tot rechterlijke toetsing betreft, die feitelijk erop zou neerkomen dat artikel 7 VEU, wat die toegang betreft, wordt opgesplitst in los van elkaar staande circuits waarvoor verschillende of zelfs helemaal geen regels gelden.

5)      Voorlopige conclusie: artikel 269 VWEU als een bepaling die (een specifieke soort) bevoegdheid toekent

73.      Na een tekstuele, historische, structurele en logische uitlegging geef ik in overweging dat artikel 269 VWEU de bevoegdheid van het Hof alleen met betrekking tot de rechterlijke toetsing van constateringen verduidelijkt en regelt. Alle andere handelingen die krachtens artikel 7 VEU worden vastgesteld en waarnaar niet uitdrukkelijk wordt verwezen in artikel 269 VWEU, vallen onder de regeling van de gewone rechterlijke toetsing, namelijk artikel 263 VWEU, en moeten dienovereenkomstig worden onderzocht.

74.      Alvorens een dergelijk onderzoek uit te voeren in de specifieke context van het betreffende met redenen omkleed voorstel krachtens artikel 7, lid 1, VEU, wil ik afsluiten met een aantal algemene opmerkingen over de redenen waarom het onwaarschijnlijk is dat een dergelijke slotsom ertoe zal leiden dat het Hof plotseling wordt overspoeld door in wezen politieke zaken, waarbij om het even welke procedure overeenkomstig artikel 7 VEU daadwerkelijk tot stilstand wordt gebracht.

75.      In de eerste plaats kunnen overeenkomstig artikel 263 VWEU verschillende „andere handelingen” waarnaar artikel 269 VWEU niet verwijst, worden beschouwd als voorbereidende handelingen in de zin van de klassieke rechtspraak inzake artikel 263 VWEU. Deze handelingen zullen derhalve helemaal uitgesloten zijn van rechterlijke toetsing.

76.      In de tweede plaats zullen niet-bevoorrechte verzoekers in de zin van artikel 263 VWEU deze handelingen – mits het niet gaat om louter voorbereidende handelingen – slechts kunnen aanvechten indien zij aantonen dat zij individueel en rechtstreeks door deze handelingen worden geraakt. Ik kan mij moeilijk voorstellen dat particulieren aan deze criteria, en met name aan het criterium van rechtstreekse geraaktheid, zullen voldoen ten aanzien van andere handelingen dan het eventuele uiteindelijke schorsingsbesluit krachtens artikel 7, lid 3, VEU.

77.      In de derde plaats betekent rechterlijke toetsing niet noodzakelijkerwijs een diepgaand onderzoek. Dit is niet alleen het geval gelet op de vier in artikel 263, tweede alinea, VWEU genoemde gronden die de mogelijke reikwijdte van een beroep afbakenen, maar ook gelet op het specifieke politieke karakter van artikel 7 VEU. Het is immers vaste rechtspraak dat de instellingen van de Unie een ruime beoordelingsbevoegdheid genieten wanneer zij maatregelen vaststellen op gebieden waarop zij met name politieke keuzes moeten maken en ingewikkelde beoordelingen moeten verrichten.(23)

78.      Samenvattend kom ik op grond van bovenstaande overwegingen tot de slotsom dat het vermeende gevaar dat een in wezen politiek debat van de Raad naar de rechter wordt verplaatst en dat daardoor het soepele verloop en de doeltreffendheid van de procedure van artikel 7 VEU als geheel worden gedwarsboomd, zeer irreëel is als gevolg van de hier in overweging gegeven uitlegging van de verhouding tussen de artikelen 263 en 269 VWEU.

d)      Rechterlijke toetsing, krachtens artikel 263 VWEU, van met redenen omklede voorstellen in de zin van artikel 7, lid 1, VEU

79.      De bestreden resolutie is een met redenen omkleed voorstel in de zin van artikel 7, lid 1, VEU dat door verweerder op 12 september 2018 is aangenomen. Door dat voorstel werd de eerste fase van artikel 7 VEU in werking gesteld die het voor de Raad mogelijk maakt om een constatering te doen krachtens artikel 7, lid 1, VEU waarbij wordt erkend dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van de waarden van de Unie. Tot op de datum waarop het onderhavige beroep tot nietigverklaring is ingesteld, en bij mijn weten tot op de datum waarop ik de onderhavige conclusie heb genomen, heeft de Raad echter geen gevolg gegeven aan dat met redenen omkleed voorstel.

80.      Het met redenen omkleed voorstel als bedoeld in artikel 7, lid 1, VEU behoort tot de eerste fase van artikel 7 VEU. Dat is een aantal stappen verwijderd van de vaststelling van een schorsingsbesluit krachtens artikel 7, lid 3, VEU, en zelfs vóór een constatering krachtens artikel 7, lid 1, VEU. Moet een met redenen omkleed voorstel als bedoeld in artikel 7, lid 1, VEU dan ook niet worden aangemerkt als een louter voorlopige handeling die niet vatbaar is voor rechterlijke toetsing krachtens artikel 263 VWEU?

81.      Mijns inziens is dat niet het geval. Een met redenen omkleed voorstel als bedoeld in artikel 7, lid 1, EU is noch een louter voorbereidende handeling, noch een handeling zonder (eigen, zelfstandige) rechtsgevolgen. Niet alleen legt het definitief het standpunt van het Parlement vast (i), maar bovendien kunnen eventuele tekortkomingen in die procedure in latere stadia niet worden verholpen (ii). Vooral echter beoogt het met redenen omkleed voorstel niet alleen om (zelfstandige) rechtsgevolgen (ten aanzien van derden) in de zin van artikel 263, eerste alinea, VWEU teweeg te brengen, maar sorteert het deze ook daadwerkelijk en duidelijk in de praktijk (iii).

1)      Definitieve vastlegging van het standpunt van het Parlement

82.      Het is vaste rechtspraak dat wanneer het gaat om handelingen of besluiten die in meerdere fasen tot stand komen, slechts sprake is van een aanvechtbare handeling ingeval deze handeling definitief het standpunt vastlegt van de instelling die de handeling heeft vastgesteld.(24) Terwijl verzoekster en interveniënte van mening zijn dat dit het geval is, betwist verweerder dit. Volgens hem is de bestreden resolutie vergelijkbaar met een wetgevingsvoorstel van de Commissie.

83.      Ik ben het niet eens met verweerder.

84.      Om te beginnen moet worden erkend dat de aangehaalde rechtspraak vooral tot stand is gekomen in zaken betreffende complexe administratieve procedures – met name economische procedures – die een technische beoordeling vereisten, met name door de Commissie. Het is dus niet onmiddellijk duidelijk dat dezelfde regels van toepassing zijn op wetgevingsprocedures, en a fortiori constitutionele procedures. Aangezien deze rechtspraak evenwel is aangevoerd en ter terechtzitting verder is besproken, kan wellicht als uitgangspunt en algemene regel voor alle soorten procedures worden aanvaard dat een handeling pas vatbaar is voor rechterlijke toetsing wanneer het een definitief standpunt belichaamt van de instelling die deze handeling heeft vastgesteld.(25)

85.      Formeel zou de bestreden resolutie kunnen herinneren aan de wetgevingsvoorstellen van de Commissie, die niet onderworpen zijn aan rechterlijke toetsing, althans volgens het Gerecht.(26) De bijlage bij de bestreden resolutie bevat immers een ontwerp voor een „Voorstel voor een besluit van de Raad houdende de constatering, overeenkomstig artikel 7, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, dat er duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending door Hongarije van de waarden waarop de Unie berust”.

86.      Daar houdt de overeenkomst met de wetgevingsvoorstellen van de Commissie echter op. In de eerste plaats hoeft een met redenen omkleed voorstel niet de vorm van de bestreden resolutie aan te nemen, met een volwaardig ontwerp van de constatering van de Raad in de bijlage hierbij. Het kan eenvoudig de vorm aannemen van een resolutie zonder enig ontwerp in bijlage maar met enkel een toelichting.(27) In de tekst van artikel 7, lid 1, VEU wordt namelijk gevraagd om een met redenen omkleed voorstel, niet noodzakelijkerwijs om een ontwerp van een constatering.

87.      In de tweede plaats en in meer structurele zin is de bestreden resolutie eenvoudigweg niet vergelijkbaar met een wetgevingsvoorstel van de Commissie. Artikel 7 VEU regelt namelijk een sanctieprocedure van constitutionele aard tegen een individuele lidstaat. Dat verschilt totaal van een algemene wetgevingsprocedure die tot doel heeft beleid vorm te geven.(28) Belangrijker nog, het is duidelijk dat wetgevingsvoorstellen van de Commissie niet het definitieve standpunt van de Commissie vastleggen. Dergelijke voorstellen vormen veeleer de basis voor de hele wetgevingsdiscussie tussen verschillende instellingen, waaronder de Commissie.

88.      Een met redenen omkleed voorstel als bedoeld in artikel 7, lid 1, VEU is heel andere koek. Het is geen uitnodiging om te onderhandelen, dat wil zeggen om samen van gedachten te wisselen over de wetgevingstekst en de afzonderlijke bepalingen ervan, wat de belichaming vormt van het typische over‑en‑weer-mechanisme in een wetgevingsprocedure. Een met redenen omkleed voorstel als bedoeld in artikel 7, lid 1, VEU weerspiegelt het definitieve standpunt van de opsteller ervan. Het spreekwoordelijke stokje in de estafetteprocedure van artikel 7 VEU wordt van de ene instelling aan de andere doorgegeven. Het is het definitieve (en dus ook onherroepelijke) standpunt van een van de actoren in de estafettewedstrijd. De procedure is in gang gezet (en niet alleen voorlopig).

89.      Anders evenwel dan in het geval van een met redenen omkleed voorstel van de Commissie, waarbij de Commissie niet, althans niet uitdrukkelijk, betrokken is bij de volgende stappen van de procedure, wordt het Parlement verzocht zijn goedkeuring te hechten aan elke mogelijke constatering krachtens artikel 7, lid 1 én lid 2, VEU.

90.      Naar mijn mening verandert de daaropvolgende vereiste goedkeuring niets aan het definitieve karakter van het oorspronkelijke met redenen omkleed voorstel van het Parlement. Bovenal wordt het Parlement bij een dergelijke goedkeuring niet gevraagd om zijn met redenen omkleed voorstel te herzien, zo het er inderdaad een heeft uitgebracht. Het onderwerp van beide handelingen is verschillend: terwijl het met redenen omkleed voorstel betrekking heeft op het in werking stellen van artikel 7, lid 1, VEU, heeft de vereiste goedkeuring betrekking op de beoogde inhoud van de constatering van de Raad en zijn constatering van een duidelijk gevaar voor, of het bestaan van, een ernstige schending van de waarden van de Unie door een lidstaat.

91.      Bovendien is het Parlement slechts een van de drie mogelijke, in artikel 7, lid 1, VEU genoemde actoren die door het aannemen van een met redenen omkleed voorstel de procedure van artikel 7 VEU in gang kunnen zetten. Redelijkerwijs kan ervan worden uitgegaan dat een met redenen omkleed voorstel als bedoeld in artikel 7, lid 1, VEU dezelfde waarde moet hebben, ongeacht de instantie die het heeft aangenomen. Het feit dat een van de drie instanties die de procedure in gang kan zetten later nog een rol speelt door goedkeuring te verlenen, mag geen verschil uitmaken. Het zou enigszins onlogisch zijn om op basis van het nogal bijkomstige feit dat, in het onderhavige geval, het Parlement en niet de Commissie of een derde van de lidstaten de procedure in gang heeft gezet – bezien in samenhang met wat de bedoeling van de opsteller van het Verdrag lijkt te zijn, namelijk om het Parlement een speciale plaats in de hele procedure toe te kennen –, uiteindelijk precies het tegenovergestelde te bereiken van wat de bedoeling was: in plaats van de rol van het Parlement in de procedure te versterken, wordt die in feite verzwakt. Toch zou dat de uitkomst zijn als men in overweging zou geven dat het met redenen omkleed voorstel van het Parlement iets „minder waardevol” of „minder definitief” is dan dat van de Commissie of een derde van de lidstaten, en indirect kan worden heroverwogen of zelfs ingetrokken door de goedkeuring die moet worden verleend door die instelling met betrekking tot een ander voorstel in die procedure in een latere fase.

92.      Dit laatste is overigens nauwelijks het geval. Stel, zuiver hypothetisch, dat het Parlement krachtens artikel 7, lid 1, VEU een met redenen omkleed voorstel doet waarbij de Raad wordt verzocht te constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending door een lidstaat. Wanneer het Parlement vervolgens om goedkeuring wordt gevraagd krachtens dezelfde bepaling, weigert het om deze te geven om om het even welke reden: het Parlement is het misschien niet eens met de tekst van de voorgestelde constatering; het is misschien niet langer ervan overtuigd, na het verkrijgen van nadere informatie of misschien ook nadat de betreffende lidstaat door de Raad is gehoord, dat er daadwerkelijk een gevaar bestaat; of de meerderheid in het Parlement kan denken dat een reeks door de Raad gesuggereerde aanbevelingen voldoende is om de situatie op dit moment te verhelpen. Zou in elk van deze gevallen, en misschien ook in andere gevallen, de weigering om goedkeuring te geven gevolgen hebben voor het definitieve karakter van het eerder uitgebrachte, met redenen omkleed voorstel? Zou het eerdere standpunt van het Parlement hierdoor „minder definitief” worden? Ik denk van niet.

93.      Hieruit volgt dat het Parlement, door een met redenen omkleed voorstel in de zin van artikel 7, lid 1, VEU aan te nemen, zijn definitieve standpunt bepaalt ten aanzien van de inwerkingstelling van de procedure van artikel 7 VEU.

2)      Kunnen tekortkomingen in een later stadium worden verholpen?

94.      Volgens vaste rechtspraak kan tegen een tussenhandeling geen beroep worden ingesteld indien vaststaat dat de eventuele onwettigheid daarvan kan worden aangevoerd tot staving van een beroep tegen het definitieve besluit ter voorbereiding waarvan deze handeling is genomen. In die omstandigheden waarborgt het beroep dat kan worden ingesteld tegen het besluit waarmee de procedure wordt beëindigd, voldoende rechtsbescherming. Indien laatstgenoemde voorwaarde evenwel niet vervuld is, moet worden geoordeeld dat de tussenhandeling – ongeacht of deze al dan niet het voorlopige standpunt van de betrokken instelling weergeeft – autonome rechtsgevolgen sorteert en dat derhalve beroep tot nietigverklaring tegen die handeling moet kunnen worden ingesteld.(29)

95.      Deze rechtspraak, die opnieuw is geformuleerd in (economische) administratieve procedures, is een interne uitzondering op de situatie die in het voorafgaande onderdeel van deze conclusie is beschreven. Hiermee wordt de deur geopend voor rechterlijke toetsing van handelingen die geen definitief standpunt behelzen, maar toch zelfstandige rechtsgevolgen sorteren. Aangezien ik in punt 93 in overweging heb gegeven dat de bestreden resolutie het definitieve standpunt van het Parlement vastlegt en dus niet een louter voorbereidende handeling is, ga ik enkel volledigheidshalve hierop in, aangezien het door partijen naar voren is gebracht en besproken.

96.      Binnen een uit verschillende fasen bestaande constitutionele procedure zoals de procedure van artikel 7 VEU kan het inderdaad redelijk lijken om, zeker in het algemeen en in abstracto, te wachten tot de vaststelling van het besluit waarmee die procedure is beëindigd om elke voorafgaande onregelmatigheid in het kader van die procedure aan te vechten.

97.      Bij nader inzien is een dergelijke aanpak in casu evenwel niet houdbaar.

98.      In de eerste plaats is het moeilijk voor te stellen hoe onwettigheden over constitutionele actoren heen kunnen worden toegerekend, dat wil zeggen hoe in het onderhavige geval de Europese Raad of de Raad een verwijt kan worden gemaakt inzake een procedurele onregelmatigheid die het Parlement zou hebben begaan bij het aannemen van zijn met redenen omkleed voorstel krachtens artikel 7, lid 1, VEU, en hoe vervolgens nietigverklaring kan worden gevorderd van bijvoorbeeld een schorsingsbesluit van de Raad als bedoeld in artikel 7, lid 3, VEU wegens die eerdere door het Parlement begane onregelmatigheid. Dit toont aan dat de „holistische” aanpak inzake rechterlijke toetsing goed kan werken voor complexe procedures binnen één en dezelfde instelling, of binnen hetzelfde soort instellingen, zoals verschillende afzonderlijke besluiten van het openbaar bestuur die gezamenlijk leiden tot één definitief, geïntegreerd besluit. Die aanpak kan echter simpelweg niet worden toegepast op een reeks afzonderlijke, onafhankelijke en naar hun aard verschillende besluiten van verschillende constitutionele actoren.

99.      In de tweede plaats is het niet onmiddellijk duidelijk welk besluit in feite het „besluit waarmee de procedure wordt beëindigd” in de context van artikel 7 VEU is. Wanneer enerzijds artikel 7 VEU in zijn geheel wordt bekeken, kan het besluit waarmee de procedure wordt beëindigd die door middel van een met redenen omkleed voorstel is ingeleid, de constatering zijn die is gedaan krachtens artikel 7, lid 1 of lid 2, VEU, zoals in overweging is gegeven door verweerder (binnenste cyclus). Anderzijds, en misschien wel meer voor de hand liggend, zou het kunnen gaan om het uiteindelijke besluit om sancties op te leggen krachtens artikel 7, lid 3, VEU (buitenste cyclus).(30) Bovendien zal de intensiteit van de rechterlijke toetsing waarschijnlijk afhangen van de vraag welk besluit wordt aangemerkt als het besluit waarmee de procedure wordt beëindigd. Indien het relevante „besluit” de constatering krachtens artikel 7, lid 1 of lid 2, VEU is, dan is artikel 269 VWEU van toepassing, waarbij de in die bepaling bedoelde toetsing in gang wordt gezet. Omgekeerd zal, indien het een besluit betreft dat is vastgesteld krachtens artikel 7, lid 3, VEU, een normale toetsing krachtens artikel 263 VWEU plaatsvinden.

100. In de derde plaats, wat wellicht het belangrijkst is, is het mogelijk dat er nooit sprake zal zijn van een „besluit waarmee de procedure wordt beëindigd”, ongeacht de relevante bepaling. Artikel 7, leden 1 en 2, VEU, althans wat de bewoordingen ervan betreft, vereist niet dat de Raad optreedt naar aanleiding van een met redenen omkleed voorstel. Evenmin wordt daarin bepaald dat de gevolgen van het met redenen omkleed voorstel uitdoven na een redelijke termijn, wanneer niets gebeurt. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt echter duidelijk dat het vereiste van rechtszekerheid inhoudt dat de instellingen van de Unie hun bevoegdheden binnen een redelijke termijn moeten uitoefenen.(31) Ik zal me zeker niet begeven in het mijnenveld wat de vraag betreft of de Raad wettelijk verplicht kan zijn om binnen een redelijke termijn een constatering te doen (of dit uitdrukkelijk te weigeren) en of een dergelijke verplichting misschien voortvloeit uit het beginsel van loyale samenwerking.(32)

101. In het kader van deze conclusie volstaat het om simpelweg op te merken dat het volstrekt kafkaësk zou zijn om de toegang tot rechterlijke toetsing afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat er op een dag mogelijk een definitief besluit van onbekende aard wordt vastgesteld, terwijl het met redenen omkleed voorstel in de tussentijd voor onbepaalde tijd van kracht blijft. Een dergelijk scenario zou zeker niet passen in de beschrijving van een rechtsunie waarin het bestaan van „effectieve rechterlijke toetsing [...] om de naleving van de bepalingen van Unierecht te verzekeren, inherent [is] aan het bestaan van een rechtsstaat”.(33)

102. Derhalve moet ik tot de slotsom komen dat een doeltreffende rechtsbescherming vereist dat met redenen omklede voorstellen vatbaar zijn voor toetsing krachtens artikel 263 VWEU, mits zij (zelfstandige) rechtsgevolgen sorteren, waarop ik tot slot zal ingaan.

3)      (Zelfstandige) rechtsgevolgen

103. Naar mijn mening heeft het onderhavige met redenen omkleed voorstel de procedure van artikel 7 VEU in gang gezet en heeft het – zo bezien – reeds enige rechtsgevolgen of was het zeker de bedoeling deze te sorteren. In de context van het vereiste van artikel 263, eerste alinea, VWEU sorteert de bestreden resolutie echter nog ten minste twee andere soorten rechtsgevolgen in haar hoedanigheid van een met redenen omkleed voorstel in de zin van artikel 7, lid 1, VEU.

104. In de eerste plaats kan/mag overeenkomstig het enige artikel, onder b), van het bij het Verdrag van Amsterdam ingevoerde protocol (nr. 24) inzake asiel voor onderdanen van lidstaten van de Europese Unie, nadat de procedure van artikel 7, lid 1, VEU op gang is gebracht en totdat de Raad hieromtrent een besluit heeft genomen ten aanzien van de lidstaat waarvan de aanvrager onderdaan is, die lidstaat niet langer als een veilig land van oorsprong worden beschouwd voor alle juridische en praktische doeleinden in verband met asielzaken. Dienovereenkomstig mag een door een onderdaan van die lidstaat ingediende asielaanvraag ten gronde in aanmerking worden genomen door een andere lidstaat van de Unie.

105. Het lijdt geen twijfel dat een dergelijk gevolg een (bindend) rechtsgevolg is van met redenen omklede voorstellen, niet alleen voor de betrokken lidstaat maar ook voor alle andere lidstaten, de instellingen van de Unie en de onderdanen van die staat. Is protocol nr. 24 in gang gezet, dan verliest een lidstaat inderdaad de status van veilig land ten opzichte van de andere lidstaten (en mogelijk ook ten opzichte van derde landen). Die uitkomst wordt geenszins beïnvloed door de mogelijkheid van de Raad zelf om een standpunt in te nemen over het met redenen omklede voorstel.

106. Men kan zich natuurlijk afvragen of het passend is dat een met redenen omkleed voorstel dat artikel 7, lid 1, VEU in werking stelt, reeds een dergelijk verstrekkend gevolg heeft. Men zou zelfs kunnen proberen de betekenis van het zogenoemde Aznar-protocol te minimaliseren door erop te wijzen dat het in andere tijden en voor andere doeleinden werd aangenomen.

107. Gelet op de zeer duidelijke bewoordingen van de wet, zou het mijns inziens niet passend zijn voor een rechterlijke instantie om over te gaan tot een dergelijke minimalisering. De bedoeling van de opstellers van het protocol, dat dezelfde juridische waarde heeft als de Verdragen(34), is duidelijk. Deze bepaling en de toepassing ervan zijn nu op geldige wijze in gang gezet door de aanneming van het met redenen omkleed voorstel door het Parlement.

108. Voorts vind ik verweerders argument, waarmee in wezen wordt gesteld dat de inwerkingstelling van protocol nr. 24 mogelijk geen direct afdwingbare rechten aan particulieren verleent of dat de overheidsinstanties in de andere lidstaten nog steeds kunnen beslissen of ze uiteindelijk internationale bescherming zullen verlenen aan aanvragers uit Hongarije, niet ter zake dienend.

109. In mijn ogen wordt in een dergelijk argument de procesbevoegdheid van particulieren (en met name de voorwaarde van rechtstreekse geraaktheid) verward met de belangen van een lidstaat. Ten eerste is een lidstaat een bevoorrechte verzoeker. Hij is niet verplicht om aan te tonen dat hij rechtstreeks wordt geraakt. Ten tweede, zelfs als dat wel zo zou zijn, quod non, zou het gaan om geraaktheid van die staat, niet van zijn onderdanen, of van administratieve autoriteiten in andere staten. In het onderhavige geval lijdt het geen twijfel dat Hongarije wordt geraakt omdat het de status van veilig land verliest, hetgeen duidelijk betekent dat verzoeken om internationale bescherming die door zijn burgers in andere lidstaten worden ingediend, ten gronde kunnen worden onderzocht. Of een verzoek uiteindelijk wel of niet slaagt, is een heel andere zaak. Om een analogie uit de wereld van de staatsobligaties te gebruiken: het is zoals de kredietwaardigheid van een land van de ene op de andere dag wijzigen van AAA naar B en dan zeggen dat het land niet wordt geraakt door die verlaging van de rating omdat een aantal van zijn burgers nog steeds wat geld heeft. Die overweging kan dan wel (technisch gesproken) waar zijn, maar is ook irrelevant, gelet op het voorwerp van de klacht.

110. In de tweede plaats volgt uit de rechtspraak van het Hof een ander soort rechtsgevolg dat samenhangt met de in artikel 7, lid 1, VEU bedoelde met redenen omklede voorstellen. Het bestaan van een met redenen omkleed voorstel kan inderdaad gevolgen hebben voor het wederzijdse vertrouwen en de wederzijdse erkenning binnen de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, met name in het kader van de tenuitvoerlegging van Europese aanhoudingsbevelen, maar is zeker niet beperkt tot dat rechtsgebied.

111. In zijn arrest LM(35) heeft het Hof verklaard dat in zaken waarin er een reëel gevaar van schending van het grondrecht op een eerlijk proces is wegens structurele of fundamentele gebreken wat de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht van de uitvaardigende lidstaat betreft, de uitvoerende autoriteit per geval de overlevering van een persoon kan weigeren wanneer op feiten berustende gronden bestaan om aan te nemen dat de betrokkene een dergelijk gevaar zal lopen in het geval van overlevering aan die laatste staat. De uitvoerende autoriteit kan tot deze slotsom komen wanneer zij „over gegevens beschikt, zoals die welke in een met redenen omkleed voorstel van de Commissie op grond van artikel 7, lid 1, VEU voorkomen, die erop wijzen dat er een reëel gevaar van schending van het [...] grondrecht op een eerlijk proces is”.(36)

112. Uiteraard zal elk besluit om de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel te weigeren, niet automatisch worden genomen. Een met redenen omkleed voorstel is slechts een van de documenten waarmee een nationale rechter rekening kan houden bij zijn eigen beoordeling.(37) In punt 61 van het arrest LM wordt echter benadrukt dat een met redenen omkleed voorstel in de zin van artikel 7, lid 1, VEU een bijzondere relevant document is.(38) In het arrest LM ging het weliswaar om een met redenen omkleed voorstel van de Commissie, maar die uitspraak vond – naar ik meen – gewoon plaats in de feitelijke context van dat arrest. Ik vat die zeker niet op als een aanwijzing dat het de bedoeling was om het met redenen omklede voorstel van de Commissie eruit te lichten ten nadele van de met redenen omklede voorstellen die door de twee andere in artikel 7, lid 1, VEU genoemde actoren kunnen worden aangenomen.(39)

113. Er zijn dus inderdaad geen automatische gevolgen verbonden aan het bestaan van een met redenen omkleed voorstel op dit gebied. Niettemin valt moeilijk staande te houden dat iets wat volgens een gezaghebbende uitspraak van het Hof kan dienen als grondslag voor het weigeren van wederzijds vertrouwen en het opschorten van wederzijdse erkenning, geen rechtsgevolgen sorteert. Heeft een onmiskenbaar juridisch document – en dus geen louter feit – dat rechtmatig kan worden gebruikt om een aantal belangrijke primaire en secundaire wettelijke verplichtingen van de lidstaten uit hoofde van het Unierecht opzij te zetten, geen rechtsgevolgen?

114. Ik vind een dergelijke overweging niet te verdedigen. Pragmatisch gesproken is het belang van dergelijke gezaghebbende uitspraken op Europees niveau immers zeker niet te onderschatten. Het is onwaarschijnlijk dat een strafrechter in een lidstaat, doorgaans een strafrechtelijke instantie in eerste aanleg die bevoegd is om overleveringsverzoeken te behandelen, in staat is of het gevoel heeft in staat te zijn om de kwaliteit van de rechtsstaat in een andere lidstaat aan een volledige toetsing te onderwerpen. Wanneer dergelijke actoren dus uitdrukkelijk worden uitgenodigd om zich te baseren op een verklaring van de Europese instellingen, dan kan bij de staving van dergelijke uitspraken en de aanvaarding van de vereiste consequenties ervan op Unieniveau, waaronder redelijke toegang tot een rechter(40), de voorheen uitgeoefende bevoegdheid die rechtsgevolgen begon te sorteren, niet plotseling verdwijnen in een mist van „denial-of-any-knowledge”, die doet denken aan een slagzin van de televisieserie „The X‑Files”.

115. Hongarije heeft dus duidelijk belang bij het instellen van een procedure tegen de bestreden resolutie. Door deze resolutie wordt niet alleen artikel 7, lid 1, VEU in werking gesteld, krachtens welke bepaling de Raad een duidelijk gevaar van een ernstige schending van de waarden van de Unie door een lidstaat kan constateren. Zij heeft ook eigen rechtsgevolgen voor die lidstaat.

116. Het door verzoekster tegen de bestreden resolutie ingestelde beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU is derhalve ontvankelijk.

B.      Ten gronde

117. Verzoekster heeft ten gronde vier middelen tegen de bestreden resolutie aangevoerd. Ik zal eerst (gezamenlijk) de twee middelen onderzoeken die in wezen inhouden dat verweerder bij het tellen van de uitgebrachte stemmen rekening had moeten houden met de onthoudingen om te bepalen of de vereiste meerderheid was bereikt. Vervolgens zal ik kort ingaan op de twee andere middelen.

1.      Eerste en derde middel

a)      Argumenten van partijen

118. Met haar eerste middel betoogt verzoekster dat de bestreden resolutie niet zou zijn aangenomen wanneer naar behoren rekening was gehouden met de onthoudingen. Artikel 178, lid 3, van het Reglement bepaalt dat alleen de uitgebrachte voor- en tegenstemmen voor de uitslag in aanmerking worden genomen, met het in 2016 ingevoerde voorbehoud „tenzij de Verdragen een specifieke meerderheid verlangen”. Artikel 354 VWEU, dat van toepassing is op de door het Parlement krachtens artikel 7 VEU vastgestelde handelingen, voorziet in een dergelijke specifieke meerderheid in de vorm van een tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen die de meerderheid van de leden van het Parlement vertegenwoordigt. Een uitlegging van artikel 178, lid 3, van het Reglement in overeenstemming met artikel 354 VWEU vereist dat in het kader van het systeem voor het tellen van de stemmen rekening wordt gehouden met onthoudingen.

119. Volgens verweerder vormt het niet in aanmerking nemen van onthoudingen noch een schending van artikel 354 VWEU, noch een schending van artikel 178, lid 3, van het Reglement. Over de hele wereld hanteren parlementen verschillende regels wat het in aanmerking nemen van onthoudingen betreft. Ingevolge artikel 232 VWEU kan het Parlement zijn eigen organisatie en werking bepalen. Aangezien artikel 354 VWEU niet bepaalt hoe onthoudingen moeten worden behandeld, is het aan het Parlement om hierover te beslissen. In dat opzicht heeft de coherente praktijk van het Parlement altijd erin bestaan om onthoudingen niet in aanmerking te nemen als uitgebrachte stemmen. De herziening van het Reglement in 2016 was niet bedoeld om te voorzien in een uitzondering op de algemene regel dat onthoudingen niet in aanmerking worden genomen.

120. Interveniënte betoogt dat artikel 354, vierde alinea, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat hierin de verplichting is neergelegd om rekening te houden met onthoudingen, in het licht van artikel 354, eerste alinea, VWEU. Aangezien laatstgenoemde bepaling uitdrukkelijk voorschrijft dat onthoudingen in de Raad of de Europese Raad geen beletsel vormen voor het vaststellen van een besluit, wijst het ontbreken van een dergelijke nuance in artikel 354, vierde alinea, VWEU erop dat rekening moet worden gehouden met onthoudingen.

121. Met haar derde middel betoogt verzoekster dat de leden van het Parlement door het niet in aanmerking nemen van de onthoudingen niet in staat zijn gesteld om hun functie als volksvertegenwoordigers uit te oefenen, hetgeen in strijd is met de beginselen van democratie en gelijke behandeling van de leden van het Parlement. De leden van het Parlement moeten hun politieke mening op verschillende manieren kunnen uiten. Bovendien zijn de leden van het Parlement niet naar behoren geïnformeerd over de wijze van stemmen, aangezien deze informatie slechts anderhalve dag voor de stemming via e-mail is verstrekt.

122. Dit derde middel moet volgens verweerder kennelijk ongegrond worden verklaard. Het feit dat geen rekening wordt gehouden met onthoudingen, betekent niet dat er sprake is van een ongelijke behandeling van de leden van het Parlement. Alle leden van het Parlement hebben hetzelfde stemrecht en zijn vrij om te stemmen in overeenstemming met hun politieke opvattingen en in het volle besef van de gevolgen die hun stemgedrag heeft voor de uiteindelijke uitslag. Bovendien konden de leden van het Parlement in deze zaak een geïnformeerde keuze maken omdat ze vóór de stemming precies wisten hoe de stemmen zouden worden geteld.

b)      Analyse

123. Terwijl verzoekster met haar eerste middel betoogt dat de bestreden resolutie artikel 354 VWEU en artikel 178, lid 3, van het Reglement heeft geschonden, ziet het derde middel op schending van de beginselen van democratie en gelijke behandeling overeenkomstig respectievelijk artikel 2 VEU en artikel 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Beide middelen komen echter in wezen neer op dezelfde vraag, namelijk of het niet in aanmerking nemen van onthoudingen bij het tellen van de stemmen verenigbaar is met een aantal Unierechtelijke bepalingen. Als zodanig kunnen zij dan ook het best samen worden behandeld.

124. Artikel 231 VWEU bepaalt dat „[v]oor zover in de Verdragen niets anders is bepaald, [...] het Europees Parlement met meerderheid der uitgebrachte stemmen [besluit]”. Artikel 7 VEU bevat een dergelijke uitzondering op die regel. Ingevolge artikel 7, lid 5, VEU „[worden] [d]e stemprocedures die in het kader van dit artikel gelden voor het Europees Parlement, [...] vastgesteld in artikel 354 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie”.

125. Artikel 354, vierde alinea, VWEU schrijft voor dat „[v]oor de toepassing van artikel 7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie [...] het Europees Parlement [besluit] met een meerderheid van twee derde der uitgebrachte stemmen welke tevens de meerderheid van zijn leden vertegenwoordigt”. Hieruit volgt dat artikel 354 VWEU twee soorten meerderheid vereist voor de aanneming van met redenen omklede voorstellen waarbij de Raad wordt verzocht overeenkomstig artikel 7, lid 1, VEU op te treden, namelijk een tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen en de meerderheid van zijn leden.(41)

126. Alleen het eerste soort meerderheid is hier aan de orde. Partijen in de procedure verschillen van mening wat de definitie van het begrip „uitgebrachte stemmen” betreft. Terwijl verzoekster en interveniënte van mening zijn dat onder „uitgebrachte stemmen” ook onthoudingen vallen, stelt verweerder dat dit begrip alleen betrekking heeft op de stemmen voor of tegen het voorstel.

127. Mijns inziens heeft verweerder gelijk wat dit punt betreft.

128. In de eerste plaats, wat het dagelijks taalgebruik betreft, komt het woord „onthouding” van het Latijnse woord abstinere, dat betekent afblijven of uit de buurt blijven van, zich inhouden of op afstand houden, of zich ergens van onthouden. In dezelfde zin omschrijft de Oxford English Dictionary onthoudingen als het „formeel weigeren om voor of tegen een voorstel of motie te stemmen”. Een persoon die zich van stemming onthoudt, wil dus niet worden meegeteld als zijnde voor of tegen een voorstel. Hij wenst eenvoudigweg helemaal niet aanwezig te zijn (of gedraagt zich als zodanig). Die persoon weigert een stem uit te brengen en vraagt om te worden behandeld alsof hij helemaal niet zou stemmen.

129. De normale betekenis van „uitgebrachte stem” is dan weer dat een persoon zijn mening actief via stemming uit door te kiezen tussen de verschillende alternatieven. Die keuze kan dan de vorm aannemen van een stem voor of tegen iemand of iets, of het nu gaat om een resolutie, een wet of een verslag.

130. Uit de gecombineerde betekenis van „onthoudingen” en „uitgebrachte stem” volgt dat zij elkaar normaal gesproken uitsluiten. Deze fundamentele logische conclusie wordt niet op losse schroeven gezet door andere specifieke regels die voor andere doeleinden zijn opgesteld, waarbij de leden van het Parlement kan worden verzocht om hun onthouding actief te uiten.(42) Dergelijke regels hebben duidelijk betrekking op heel andere zaken. Elke redenering „naar analogie” met die specifieke regels voor de uitlegging van algemene stemregels is gewoon niet mogelijk.

131. In de tweede plaats bepaalde de ten tijde van de aanneming van de bestreden resolutie geldende versie van artikel 178, lid 3, van het Reglement, zijnde een algemene bepaling inzake de stemming, dat voor de aanneming dan wel verwerping van een tekst alleen de uitgebrachte voor- en tegenstemmen voor de uitslag tellen, tenzij de Verdragen een specifieke meerderheid verlangen. Deze bepaling sluit onthoudingen in beginsel duidelijk uit. Daarbij heeft het Parlement gebruikgemaakt van zijn bevoegdheid om over zijn eigen organisatie en werking te beslissen, zoals artikel 232 VWEU toestaat.

132. Het feit dat bij de herziening van het Reglement in 2016 het voorbehoud „tenzij de Verdragen een specifieke meerderheid verlangen” is toegevoegd in artikel 178, lid 3, van het Reglement, doet daaraan niet af. De formulering van deze bepaling is open en bevat louter een wetgevende opening en een verwijzing (renvoi) naar andere bepalingen.

133. Geen van de door verzoekster aangevoerde bepalingen van primair recht leidt echter tot de slotsom dat artikel 178, lid 3, van het Reglement in het licht van deze bepalingen van primair recht aldus moet worden uitgelegd dat het Parlement verplicht is om onthoudingen in aanmerking te nemen als uitgebrachte stemmen voor de berekening van de tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen die vereist is voor de aanneming van een met redenen omkleed voorstel in de zin van artikel 7, lid 1, VEU, zoals de bestreden resolutie.

134. Gevraagd ter terechtzitting naar dit specifieke punt, heeft verzoekster louter verwezen naar artikel 354 VWEU. Deze bepaling voorziet inderdaad in een specifieke meerderheid (tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen die de meerderheid van de leden van het Parlement vertegenwoordigt), maar bevat geen specifieke, afwijkende regels voor de wijze waarop de „uitgebrachte stemmen” moeten worden geteld. In dit stadium verwordt het betoog van verzoekster enigszins tot een cirkelredenering, verstrikt in kruisverwijzingen tussen dezelfde bepalingen, waarvan geen enkele in feite iets anders zegt. Kortom, artikel 178, lid 3, van het Reglement heeft de deur geopend voor iets wat nooit is gebeurd.

135. In de derde plaats en anders dan wat verzoekster beweert, is het moeilijk in te zien hoe de leden van het Parlement door hun eigen vrije en soevereine keuze om zich van stemming te onthouden, niet in staat zouden zijn hun functie als volksvertegenwoordigers uit te oefenen. De beslissing om zich te onthouden van stemming was immers hun (politieke) keuze. Bovendien zijn onthoudingen van leden van het Parlement op zich een manier om een politieke mening te uiten. Zelfs als ze niet meetellen als uitgebrachte stemmen, zijn ze gewoonlijk van direct belang voor de berekening van het aantal stemmen dat nodig is om de respectieve meerderheid te bereiken.(43) Ze zijn ook van belang op het gebied van de politieke legitimiteit. Gewoonlijk is het zo dat hoe hoger het percentage onthoudingen is, hoe minder legitiem het politieke besluit is, zelfs als het uiteindelijk wordt aangenomen.

136. In de vierde plaats en ten slotte, wat specifiek het derde middel van verzoekster betreft, kan inderdaad worden gesteld dat het beginsel van democratie juridisch gezien vereist dat de toepasselijke regels voor stemming voorzienbaar zijn. Bij het stemmen moeten de leden van het Parlement zich bewust zijn van de regels die van toepassing zijn op de stemprocedure. Zij moeten bijvoorbeeld zeker vóór de stemming weten wat de modaliteiten ervan zijn.

137. In het onderhavige geval zie ik echter niet in waarom aan die vereisten niet zou zijn voldaan. Het staat buiten kijf dat de leden van het Parlement anderhalve dag voor de stemming op de hoogte zijn gebracht van het feit dat onthoudingen niet zouden worden geteld als uitgebrachte stemmen. Zonder het debat te willen voeren over wat in de politiek als een voldoende lange periode dient te worden beschouwd, vormde dit zeker tijdige informatie over de wijze waarop een feitelijke stemming zou worden georganiseerd. Evenmin zie ik in hoe de keuze om die informatie via e-mail aan de leden te verstrekken, niet volstrekt passend is gezien de aard en de functie van die informatie in de 21ste eeuw.

138. Bijgevolg ben ik van mening dat het eerste middel en het derde middel ongegrond zijn.

2.      Tweede middel

139. Verzoekster betoogt dat het feit dat de voorzitter van het Parlement niet het advies van de Commissie constitutionele zaken van het Parlement (hierna: „Commissie AFCO”) heeft ingewonnen met betrekking tot de uitlegging van het Reglement neerkomt op schending van het rechtszekerheidsbeginsel, aangezien er zowel vóór als na de stemming onzekerheid heerste over de uitlegging van dat Reglement. Door de Commissie AFCO niet te raadplegen met betrekking tot de stemmethode, heeft de voorzitter van het Parlement niet voldaan aan de verplichting om de onzekerheden uit de weg te ruimen. Daardoor werd de mogelijkheid voor de leden van het Parlement om hun rechten als volksvertegenwoordigers met betrekking tot de stemming uit te oefenen, ernstig ondermijnd.

140. Volgens verweerder moet het tweede middel kennelijk ongegrond worden verklaard. Verzoekster voert geen schending van het rechtszekerheidsbeginsel aan. Het is onduidelijk of het tweede middel ziet op de ongeldigheid van artikel 178, lid 3, van het Reglement wat de rechtszekerheid betreft, op het besluit van de voorzitter om de Juridische Dienst maar niet de Commissie AFCO te raadplegen, of op de niet-naleving van wezenlijke vormvoorschriften bij de aanneming van de resolutie. In ieder geval hoeft de voorzitter de Commissie AFCO niet te raadplegen over de uitlegging van artikel 178, lid 3, van het Reglement.

141. Het tweede middel is kennelijk ongegrond.

142. Het Reglement van het Parlement bevat geen enkele verplichting om, in omstandigheden als in de onderhavige zaak, de Commissie AFCO te raadplegen voor de uitlegging van de stemregels. Artikel 226, lid 1, van het Reglement bepaalt namelijk dat „[b]ij twijfel over de toepassing of de interpretatie van dit Reglement [...] de voorzitter de zaak voor behandeling naar de bevoegde commissie [kan] verwijzen”.(44) De stemming over de bestreden resolutie kon dus plaatsvinden zonder de voorafgaande interpretatieve tussenkomst van de Commissie AFCO.

143. De voorzitter van het Parlement is dus eenvoudigweg niet verplicht om te handelen op de door verzoekster aangegeven wijze. De verwijzing in dit verband naar het rechtszekerheidsbeginsel doet hieraan niet af. Bovendien heeft de voorzitter met het oog op de waarborging van de rechtszekerheid niet alleen advies ingewonnen bij de Juridische Dienst van het Parlement(45), hoewel hiertoe geen verplichting bestond, maar zijn ook alle leden van het Parlement vóór de stemming geïnformeerd over de wijze waarop de stemmen zouden worden geteld.(46)

3.      Vierde middel

144. Volgens verzoekster is de bestreden resolutie in strijd met de beginselen van loyale samenwerking, goede trouw, rechtszekerheid en gewettigd vertrouwen. Bij het opstellen van zijn voorgestelde resolutie had verweerder niet mogen uitgaan van door de Commissie tegen verzoekster ingestelde inbreukprocedures die nog aanhangig of reeds afgesloten zijn. Aangezien de Commissie, als hoedster van de Verdragen, het niet gerechtvaardigd heeft geacht een procedure krachtens artikel 7 VEU in te stellen, mocht een andere instelling van de Unie zich niet baseren op reeds afgesloten inbreukprocedures om de procedure van artikel 7 VEU in gang te zetten.

145. Verweerder is van mening dat dit middel kennelijk ongegrond moet worden geacht. Er bestaat geen enkele rechtsgrond voor de slotsom dat lopende of afgesloten inbreukprocedures in de weg staan aan de inleiding van de procedure van artikel 7 VEU. Overeenkomstig artikel 7, lid 1, VEU heeft het Parlement de discretionaire bevoegdheid om te bepalen op welke feiten het zijn standpunt zal baseren.

146. Ook het vierde middel is kennelijk ongegrond.

147. Artikel 7, lid 1, VEU voorziet niet in een beperking van de gronden waarop een met redenen omkleed voorstel kan worden aangenomen. Evenmin kan op goede gronden worden gesteld dat er een andere Unierechtelijke bepaling is, waaronder de verplichting tot loyale samenwerking, die op de een of andere manier de mogelijke bronnen beperkt waarop een met redenen omkleed voorstel als bedoeld in artikel 7, lid 1, VEU kan berusten. Aangezien dat voorstel met redenen moet worden omkleed, moet het Parlement zich baseren op objectieve elementen die wijzen op het bestaan van een dergelijk gevaar. Eerdere bevindingen van inbreuk(en) kunnen ongetwijfeld dergelijke elementen vormen en zo bijdragen tot het inleiden van een zaak tegen de betrokken lidstaat krachtens artikel 7 VEU, voor zover dergelijke inbreuken neerkomen op niet-naleving van de waarden van de Unie. Door zich te baseren op inbreukprocedures, ongeacht of deze aanhangig of afgesloten zijn, heeft het Parlement met zijn bestreden resolutie dus geen van de door verzoekster in haar vierde middel aangevoerde beginselen geschonden.

V.      Kosten

148. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten. Daar verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van verweerder in de kosten te worden verwezen. Ingevolge artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering zal interveniënte haar eigen kosten dragen.

VI.    Conclusie

149. Ik geef het Hof in overweging te beslissen als volgt:

„–      het beroep wordt verworpen;

–      de Republiek Hongarije wordt verwezen in de kosten; en

–      de Republiek Polen draagt haar eigen kosten.”


1      Oorspronkelijke taal: Engels.


2      Resolutie P8_TA-PROV (2018) 0340 (2017/2131(INL)).


3      In de versie die van toepassing is op de zittingsperiode 2014‑2019, zoals herzien bij besluit van het Europees Parlement van 13 december 2016 over de algemene herziening van het Reglement van het Europees Parlement.


4      P8_TA(2017)0216.


5      Verslag A8‑0250/2018 over een voorstel houdende een verzoek aan de Raad om overeenkomstig artikel 7, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie te constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending door Hongarije van de waarden waarop de Unie berust (2017/2131(INL)).


6      Beschikking van 14 mei 2019, Hongarije/Parlement (C‑650/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:438).


7      Zie bijvoorbeeld arresten van 26 juni 2012, Polen/Commissie (C‑336/09 P, EU:C:2012:386, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak); 6 oktober 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, punt 60), en 29 mei 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen e.a. (C‑426/16, EU:C:2018:335, punt 38).


8      Zie bijvoorbeeld arresten van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punten 91 en 92); 13 maart 2018, Industrias Químicas del Vallés/Commissie (C‑244/16 P, EU:C:2018:177, punt 102), en 5 november 2019, ECB e.a./Trasta Komercbanka e.a. (C‑663/17 P, C‑665/17 P en C‑669/17 P, EU:C:2019:923, punt 54).


9      Zie dienaangaande bijvoorbeeld arresten van 5 december 2017, Duitsland/Raad (C‑600/14, EU:C:2017:935, punt 108), en 9 juli 2020, Tsjechische Republiek/Commissie (C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punt 52).


10      Zie bijvoorbeeld beschikking van 27 november 2001, Portugal/Commissie (C‑208/99, EU:C:2001:638, punt 23).


11      Zie bijvoorbeeld met betrekking tot artikel 275, eerste alinea, VWEU, arresten van 24 juni 2014, Parlement/Raad (C‑658/11, EU:C:2014:2025, punt 70); 19 juli 2016, H/Raad e.a. (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, punt 40), en 25 juni 2020, Satcen/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:492, punt 66). Zie voor een gedetailleerd overzicht van de reikwijdte van de bevoegdheid van het Hof op het gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid mijn conclusie in de zaak Satcen/KF (C‑14/19 P, EU:C:2020:220, punten 51‑89).


12      In het bijzonder heeft de studiegroep voor de werking van het Hof van Justitie zich enkel gebogen over de uitsluiting van rechterlijke toetsing met betrekking tot het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (CONV 689/1/03 REV 1).


13      Punten 45‑48 van deze conclusie.


14      Destijds artikel L VEU.


15      Niet alleen met betrekking tot de procedure van artikel 7 VEU, maar vooral ook met betrekking tot de niet-communautaire tweede en derde pijler (het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken).


16      Zie hierboven, punt 37 van deze conclusie.


17      Artikel 269 VWEU is in de meeste taalversies als machtigingsclausule geschreven, bijvoorbeeld in de Tsjechische, de Duitse, de Spaanse, de Engelse en de Italiaanse taalversie. De Franse versie is weliswaar negatief geformuleerd („la Cour de justice n’est compétente [...] que [...]”), maar suggereert geenszins dat het Hof niet bevoegd is voor andere handelingen dan die welke door de Europese Raad of de Raad zijn vastgesteld. De formulering ervan maakt alleen duidelijk dat de rechterlijke toetsing van laatstbedoelde handelingen plaatsvindt op de specifieke en beperkte wijze die in artikel 269 VWEU is bepaald.


18      Deze rechtspraak wordt in de punten 82‑102 van deze conclusie juist in deze context besproken.


19      Zie met betrekking tot de gebiedsafhankelijke intensiteit van de rechterlijke toetsing door het Hof, arrest van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie (C‑418/18 P, EU:C:2019:111, punten 87‑97). Zie bijvoorbeeld ook met betrekking tot een ander soort politieke handeling van het Europees Parlement, arrest van 9 december 2014, Schönberger/Parlement (C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, punt 24), waarin het Hof heeft verklaard dat het Parlement over een ruime – politieke – beoordelingsvrijheid ten aanzien van de verdere behandeling van dat verzoekschrift beschikte. Bijgevolg heeft het Hof geoordeeld dat een in dit verband genomen besluit niet vatbaar was voor rechterlijke toetsing.


20      Zie bijvoorbeeld arresten van 23 april 1986, Les Verts/Parlement (294/83, EU:C:1986:166, punt 23), en 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (C‑402/05 P en C‑415/05 P, EU:C:2008:461, punt 281). Cursivering van mij.


21      Zie bijvoorbeeld arresten van 19 juli 2016, H/Raad e.a. (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, punt 41), en 28 maart 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punten 72 en 73), waarin het Hof zich, in weerwil van artikel 275, eerste alinea, VWEU, bevoegd verklaarde.


22      Arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement (294/83, EU:C:1986:166).


23      Zie bijvoorbeeld arresten van 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad (C‑643/15 en C‑647/15, EU:C:2017:631, punten 123 en 124 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punt 95).


24      Zie bijvoorbeeld arresten van 22 juni 2000, Nederland/Commissie (C‑147/96, EU:C:2000:335, punt 26), en 17 juli 2008, Athinaïki Techniki/Commissie (C‑521/06 P, EU:C:2008:422, punt 42).


25      Zie bijvoorbeeld in die zin, wat de begrotingsprocedure betreft, arrest van 27 september 1988, Parlement/Raad (302/87, EU:C:1988:461, punten 23 en 24).


26      Zie met betrekking tot een door de Commissie bij de Raad ingediend voorstel voor een verordening, beschikking van 15 mei 1997, Berthu/Commissie (T‑175/96, EU:T:1997:72, punt 21).


27      Het met redenen omkleed voorstel van de Commissie met betrekking tot de rechtsstaat in Polen bevatte bijvoorbeeld een erg lange toelichting, gevolgd door een zeer kort ontwerpbesluit [COM(2017) 835 final].


28      A fortiori anders dan een administratieve procedure. Daarom vind ik bijvoorbeeld de rechtspraak inzake staatssteun [bijvoorbeeld arrest van 9 oktober 2001, Italië/Commissie (C‑400/99, EU:C:2001:528, punten 62 en 63)] in dit verband niet erg relevant.


29      Zie bijvoorbeeld arrest van 13 oktober 2011, Deutsche Post en Duitsland/Commissie (C‑463/10 P en C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punten 53 en 54).


30      Zie de naam die in artikel 354, eerste alinea, VWEU aan deze procedure wordt gegeven: „artikel 7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie in verband met de schorsing van bepaalde rechten die voortvloeien uit het lidmaatschap van de Unie”. Deze bewoordingen lijken duidelijk te maken dat artikel 7 VEU culmineert in sanctiemaatregelen.


31      Zie bijvoorbeeld arresten van 13 november 2014, Nencini/Parlement (C‑447/13 P, EU:C:2014:2372, punt 48), en 14 juni 2016, Marchiani/Parlement (C‑566/14 P, EU:C:2016:437, punt 96).


32      Zie bijvoorbeeld, naar analogie, arresten van 12 februari 2015, Parlement/Raad (C‑48/14, EU:C:2015:91, punten 57 en 58), en 21 juni 2018, Polen/Parlement en Raad (C‑5/16, EU:C:2018:483, punt 90). Zie ook conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in de zaak Commissie/Nederland (C‑523/04, EU:C:2006:717, punten 52‑126) met betrekking tot de bewering van Nederland, in verband met loyale samenwerking, dat het besluit van de Commissie om een niet‑nakomingsprocedure tegen die lidstaat in te leiden, te laat was genomen.


33      Zie bijvoorbeeld arresten van 19 juli 2016, H/Raad e.a. (C‑455/14 P, EU:C:2016:569, punt 41), en 28 maart 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punten 72 en 73).


34      Zie bijvoorbeeld advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM) van 18 december 2014 (EU:C:2014:2454, punt 161), en arrest van 10 mei 2017, de Lobkowicz (C‑690/15, EU:C:2017:355, punt 40).


35      Arrest van 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586).


36      Ibidem, punt 79. Cursivering van mij.


37      Het door het Hof geschetste scenario is evenwel niet langer hypothetisch van aard. Zie bijvoorbeeld arrest van 17 februari 2020 van het Oberlandesgericht Karlsruhe (hoogste rechterlijke instantie van de deelstaat Baden‑Württemberg) (301 AR 156/19) en het verzoek om een prejudiciële beslissing van 3 oktober 2020 van de rechtbank Amsterdam (Nederland), welke zaak momenteel bij het Hof aanhangig is onder nummer C‑412/20 PPU.


38      „De inlichtingen in een met redenen omkleed voorstel dat de Commissie recent op grond van artikel 7, lid 1, VEU aan de Raad heeft doen toekomen, zijn voor die verificatie bijzonder relevante gegevens.” Punt 61 van dat arrest; cursivering van mij.


39      In dezelfde geest als hierboven, punt 91 van deze conclusie. In de logica van artikel 7, lid 1, VEU is een met redenen omkleed voorstel een met redenen omkleed voorstel, ongeacht wie van de drie actoren het heeft vastgesteld.


40      In dezelfde zin, over de noodzakelijke correlatie tussen het optreden van de Unie enerzijds en de noodzakelijke toegang tot de rechter voor het aanvechten van dat optreden anderzijds, mijn conclusie in de zaak Brussels Hoofdstedelijk Gewest/Commissie (C‑352/19 P, EU:C:2020:588, punten 80 en 126‑136).


41      Zie ook artikel 83, lid 3, van het Reglement van het Europees Parlement, hierboven aangehaald in punt 9 van deze conclusie.


42      Zoals artikel 180, lid 3, van het Reglement, dat bepaalt dat wanneer de elektronische steminstallatie faalt een hoofdelijke stemming kan plaatsvinden waarbij logischerwijs in drie mogelijkheden is voorzien („vóór”, „tegen” of „onthouding”); of mogelijkerwijs speciale regels betreffende de bezoldiging van de leden van het Parlement, die rekenschap moeten geven van hun fysieke aanwezigheid in het Parlement, waaraan wordt voldaan zelfs als hun stem niet als „voorstem” of „tegenstem” bij de afzonderlijke stemmingen wordt geregistreerd.


43      Normaal gesproken verlagen onthoudingen het aantal vereiste voorstemmen in gevallen van stemming met een gewone meerderheid van de aanwezige leden. Daarom worden voor bepaalde soorten stemmingen ook specifieke meerderheden vastgesteld die niet alleen een bepaald aantal aanwezige en stemmende leden vereisen maar ook het bereiken van een bepaalde drempel in verhouding tot alle (constituerende) leden van een wetgevende vergadering.


44      Cursivering van mij. Meer in het algemeen bepaalt artikel 83, lid 1, van het Reglement – waarin de procedure wordt beschreven die het Parlement moet volgen bij de aanneming van een met redenen omkleed voorstel overeenkomstig artikel 7, lid 1, VEU – louter dat een specifiek verslag moet worden opgesteld door de bevoegde commissie (quod de Commissie LIBE, niet de Commissie AFCO) voorafgaand aan de stemming. De formele tussenkomst van de bevoegde commissie is pas later voorzien, in het stadium van de goedkeuring door het Parlement van een constatering van de Raad en in het kader van vervolgmaatregelen op die goedkeuring (zie artikel 83, leden 2, 4 en 5, van het Reglement).


45      Zie hierboven, punt 14 van deze conclusie.


46      Zie hierboven, punten 16 en 137 van deze conclusie.