CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
PEDRO CRUZ VILLALÓN
presentadas el 16 de mayo de 2013 (1)
Asunto C‑280/11 P
Consejo de la Unión Europea
contra
Access Info Europe
«Casación – Reglamento (CE) nº 1049/2001 – Derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión – Actuación del Consejo en su “capacidad legislativa” – Nota del Secretario General del Consejo sobre propuestas presentadas en el marco de la reforma del propio Reglamento (CE) nº 1049/2001 – Denegación del dato relativo a la identidad de los Estados miembros autores de las propuestas»
1. El presente recurso de casación plantea la cuestión de si el Consejo, en aplicación de lo dispuesto en el Reglamento (CE) nº 1049/2001, (2) relativo al acceso del público a los documentos de las instituciones, puede denegar el dato de la identidad de los Estados miembros que han presentado enmiendas en el contexto de un procedimiento legislativo de reforma, precisamente, de dicho Reglamento.
2. En su sentencia de 22 de marzo de 2011, Access Info Europe/Consejo, (3) el Tribunal General ha resuelto la cuestión en sentido negativo, dando lugar al presente recurso de casación por parte del Consejo, brindando así al Tribunal de Justicia una ocasión para abundar en su jurisprudencia sobre la excepción a la divulgación de documentos establecida en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001.
3. Más en concreto, el presente asunto ofrece al Tribunal de Justicia la oportunidad de precisar, por vez primera, el particular esfuerzo de transparencia que el Reglamento nº 1049/2001 reclama de las instituciones cuando éstas actúan no sólo en el contexto de su capacidad legislativa –como era el caso en el asunto Suecia y Turco/Consejo (4)–, sino en el curso mismo de un procedimiento legislativo.
I. Marco normativo
4. El sexto considerando del Reglamento nº 1049/2001 declara lo siguiente:
«Se debe proporcionar un mayor acceso a los documentos en los casos en que las instituciones actúen en su capacidad legislativa, incluso por delegación de poderes, al mismo tiempo que se preserva la eficacia de su procedimiento de toma de decisiones. Se debe dar acceso directo a dichos documentos en la mayor medida posible.»
5. De acuerdo con el artículo 1, letra a), del citado Reglamento, éste tiene por objeto «definir los principios, condiciones y límites, por motivos de interés público o privado, por los que se rige el derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión […] al que se refiere el artículo 255 del Tratado CE, de modo que se garantice el acceso más amplio posible a los documentos».
6. En virtud del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del mismo Reglamento nº 1049/2001, «[s]e denegará el acceso a un documento que contenga opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución, incluso después de adoptada la decisión, si la divulgación del documento perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior».
II. Antecedentes
7. Access Info Europe (AIE) es una asociación establecida en Madrid (España) que el 3 de diciembre de 2008 solicitó al Consejo, en aplicación del Reglamento nº 1049/2001, acceso a una nota de 26 de noviembre de 2008 dirigida por su Secretario General al «grupo de trabajo» establecido por el Consejo en el marco de la reforma del propio Reglamento nº 1049/2001. Dicha nota (en lo sucesivo, «documento solicitado») recoge las diversas propuestas de enmienda o de nueva redacción comunicadas por varios Estados miembros, identificados en la misma, en la reunión del grupo de trabajo de 25 de noviembre de 2008.
8. El 17 de diciembre de 2008 el Consejo concedió a la demandante un acceso parcial al documento solicitado, eliminando las referencias a la identidad del Estado miembro autor de cada una de las propuestas. Para justificar la negativa a comunicar este extremo, el Consejo indicó que su divulgación perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones y que no era exigida por un interés público superior, lo que, en definitiva, permitía aplicar la excepción al derecho de acceso a los documentos recogida en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001.
9. Dicha resolución fue confirmada por Decisión de 26 de febrero de 2009 (en adelante, «decisión litigiosa»).
10. Es de tener en cuenta ya en este momento que una versión íntegra del documento solicitado fue divulgada el mismo día de su adopción (26 de noviembre de 2008) por la organización «Statewatch» en su página web. Dicha divulgación no fue precedida de autorización alguna por parte del Consejo, quien sostiene haberla desconocido en el momento de adoptar la decisión litigiosa.
11. AIE interpuso recurso de nulidad contra la decisión litigiosa ante el Tribunal General.
III. La sentencia del Tribunal General
12. El recurso de anulación ha sido estimado por sentencia de 22 de marzo de 2011. Tras recordar los principios que rigen el acceso a los documentos (apartados 55 a 58), el Tribunal General comienza declarando que la excepción al acceso sólo está justificada si se ve concreta y efectivamente afectado el interés protegido con la excepción (apartados 59 y 60).
13. Aplicando dichos principios al supuesto litigioso, el Tribunal General examina las razones invocadas por el Consejo para justificar la denegación del acceso. En primer lugar, la relativa a la reducción del margen de maniobra de las delegaciones de los Estados miembros si se hiciera pública su toma de posición en los trabajos preparatorios, pues ello podría redundar en presiones por parte de la opinión pública que podrían coartar la libertad de las delegaciones. A este respecto el Tribunal General responde que el principio de legitimidad democrática implica la responsabilidad por los actos propios, especialmente en el marco de un procedimiento legislativo (apartados 68 a 74).
14. En segundo lugar, el Tribunal General rechaza que el carácter preliminar de las discusiones en curso sea determinante para apreciar un riesgo de perjuicio del proceso de toma de decisiones (apartados 75 y 76).
15. A continuación, la sentencia impugnada descarta que pueda tomarse en consideración el carácter particularmente sensible de las propuestas planteadas por las delegaciones de los Estados miembros. Se trata de propuestas de reforma del Reglamento nº 1049/2001 que se insertan con naturalidad en un procedimiento legislativo democrático y que son públicas en su contenido, discutiéndose únicamente la oportunidad de conocer a sus autores (apartados 77 y 78).
16. En cuarto lugar, el Tribunal General rechaza el argumento de que la inusual duración del procedimiento de reforma del Reglamento nº 1049/2001 se deba a las dificultades creadas por la divulgación no autorizada de los documentos de trabajo (apartado 79).
17. Por último, y también en relación con la divulgación no autorizada, el Tribunal General destaca que tras ésta el Consejo hizo público un documento en el que, además de exponer las propuesta de modificación del Reglamento, se hacía constar la identidad de las delegaciones (apartados 82 y 83).
IV. El recurso de casación
18. El 31 de mayo de 2012 el Consejo interpuso recurso de casación contra la sentencia del Tribunal General.
19. El recurso de casación se basa en tres motivos.
20. Con el primer motivo se denuncia una supuesta violación del artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001. A juicio del Consejo, el Tribunal General no habría acertado a ponderar debidamente los derechos e intereses en conflicto.
21. El segundo motivo se refiere a la supuesta infracción de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de acceso. Para el Consejo, el Tribunal General debió tener en cuenta la doctrina que permite invocar razones de orden general para denegar la divulgación de determinadas categorías de documentos.
22. El tercer motivo casacional, referido a un supuesto error de Derecho, se desglosa en tres submotivos. En primer lugar, se denuncia que el Tribunal General haya exigido la prueba de un perjuicio real al interés protegido por la excepción del artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001. En segundo lugar, se alega que la sentencia impugnada no ha tenido en cuenta la importancia del estado de las discusiones para apreciar el riesgo de grave perjuicio al proceso de toma de decisión representado por la divulgación de las identidades de las delegaciones. En tercer y último lugar, el Consejo denuncia que no se haya tenido en cuenta el carácter sensible del documento solicitado.
V. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia
23. Han comparecido y presentado alegaciones escritas AIE, los Gobiernos checo, español y griego, así como el Parlamento Europeo, habiendo replicado AIE a las intervenciones del Parlamento Europeo y de los Gobiernos checo y español, y el Consejo a la intervención del Parlamento Europeo.
24. En el acto de la vista, celebrado el 21 de febrero de 2013, han comparecido el Consejo, AIE, los Gobiernos checo, español, francés y griego y el Parlamento Europeo.
25. En relación con el primer motivo casacional, el Consejo, apoyado por los Gobiernos checo, español, francés y griego, alega que el Tribunal General ha dado un peso excesivo al principio de transparencia en perjuicio de las exigencias vinculadas al principio de eficacia del procedimiento legislativo del Consejo, que requiere una gran flexibilidad para que los Estados miembros puedan modificar sus posiciones iniciales, maximizándose así la posibilidad de alcanzar una posición común. En todo caso, a juicio de los Gobiernos checo, francés y español, el acceso a los contenidos sustantivos del documento sería suficiente para garantizar el debate democrático, siendo innecesario, a esos efectos, la divulgación de la identidad de las delegaciones. A lo anterior replica AIE que el Consejo, por un lado, reproduce la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, por otro lado, critica los puntos de la sentencia recurrida que se limitan a aplicarla. A su juicio, coincidente con el del Parlamento Europeo, el Tribunal General ha ponderado adecuadamente los intereses en presencia.
26. Por lo que hace al segundo motivo impugnatorio, el Consejo sostiene, con el apoyo del Gobierno griego, que el razonamiento del Tribunal General es incompatible con la jurisprudencia, que autoriza la invocación de consideraciones de orden general para denegar el acceso a determinadas categorías de documentos. AIE, por su parte, opone que este motivo casacional no hace referencia expresa a ningún punto concreto de la sentencia impugnada, por lo que resulta inadmisible. En todo caso, afirma, con el apoyo del Parlamento Europeo, que el Consejo en ningún momento ha precisado cuál es la presunción general en la que se basa la denegación del acceso, sin que exista disposición o principio algunos que permitan fundamentar una presunción de confidencialidad en el presente caso, tanto menos tratándose de documentos que forman parte de un procedimiento legislativo.
27. En cuanto al tercer motivo del recurso, el Consejo, apoyado por los Gobiernos español y griego, denuncia (primer submotivo) que se le haya exigido la prueba de un perjuicio real al interés protegido por la excepción del artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001, siendo suficiente, a su juicio, acreditar el riesgo de un perjuicio. AIE y el Parlamento Europeo alegan que el Tribunal General no ha exigido la prueba de un perjuicio real, sino que se ha limitado a examinar si, como alegaba el propio Consejo, se había producido un atentado real al proceso debido a la divulgación no autorizada de la identidad de las delegaciones.
28. Denuncia también el Consejo, con el apoyo de los Gobiernos francés y griego (segundo submotivo), que no se haya tenido en cuenta el estado en el que se encontraban las discusiones para apreciar el riesgo de grave perjuicio representado por la divulgación de las identidades de las delegaciones. A su juicio, en las fases iniciales es necesario dejar a éstas un amplio margen de negociación para que puedan debatir sin la presión del público. A ello replica AIE que el argumento es inadmisible al plantearse por primera vez en el recurso de casación. En todo caso, a su juicio, la transparencia es especialmente necesaria en las primeras fases del procedimiento, pues el debate público sería inútil si sólo se asegurara cuando las delegaciones ya han llegado a un compromiso. Ello sin perjuicio de que la identificación de las delegaciones no tiene por qué dificultar el cambio de sus respectivas posiciones.
29. En último lugar (tercer submotivo), el Consejo denuncia que no se haya tenido en cuenta el carácter sensible del documento solicitado. Dicho carácter resultaría del hecho de que las propuestas de la delegaciones versaban sobre las excepciones al principio de transparencia que debería incorporar el nuevo Reglamento, cuestión sobre la que se han pronunciado recientemente los tribunales de la Unión y que es objeto de debate y de presiones por parte de la opinión pública. Prueba de ese carácter sensible serían las dificultades padecidas en el procedimiento de reforma del Reglamento, retrasada por causa de los recelos provocados en las delegaciones por las filtraciones de la información solicitada, ya que se les ha hecho muy difícil desmarcarse de sus posiciones iniciales, lo que demostraría la pertinencia de la negativa del Consejo a acceder a su divulgación. AIE replica, por su parte, que el Tribunal General no ha dicho que sólo sean «sensibles» las situaciones en las que esté en cuestión un interés fundamental de la Unión o de sus Estados miembros, sin que en este caso el Consejo haya motivado de manera circunstanciada su negativa, referida, además, no a un dictamen jurídico, sino a meras propuestas de modificación de un proyecto legislativo. Por lo demás, AIE considera el resto de este submotivo como inadmisible por limitarse a discutir la apreciación del Tribunal General sobre el carácter sensible de la información. En todo caso, AIE, con el apoyo del Parlamento Europeo, alega que es propio de los procedimientos legislativos suscitar debate y dar lugar a presiones, siendo eso precisamente lo que implican la transparencia y la democracia. AIE niega, en fin, que las filtraciones hayan sido la causa de las dificultades del procedimiento de reforma del Reglamento o hayan supuesto cambios en el método de trabajo.
VI. Apreciación
A. Los motivos del recurso
30. Si bien el recurso se articula en tres motivos casacionales, lo cierto es que todos ellos plantean, con mínimos cambios de perspectiva, un solo argumento: la indebida inaplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001.
31. En efecto, con el primer motivo se denuncia que el Tribunal General ha infringido aquel precepto al no haber ponderado debidamente los derechos e intereses en conflicto, esto es, la eficacia del procedimiento decisorio y el derecho de acceso a los documentos. Por su parte, el segundo motivo se basa en la infracción de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con el acceso a determinadas categorías de documentos. En fin, el tercer motivo invoca un error de Derecho por no haberse reparado en determinadas características del documento y haber entendido que la excepción del artículo 4, apartado 3, exige una prueba determinada.
32. Todo gira, en definitiva, alrededor del acierto o desacierto del Tribunal General en su interpretación del repetido artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001. Ello no obstante, me ajustaré a la articulación del recurso en los tres motivos señalados, si bien en su tratamiento me serviré, cuando sea pertinente y en aras de la economía, de la técnica de la remisión.
B. Objeciones sobre la admisibilidad de algunos motivos impugnatorios
33. Sin llegar a solicitar formalmente su inadmisión, AIE ha hecho notar que algunos motivos impugnatorios podrían inadmitirse por falta de precisión de los puntos críticos de la sentencia recurrida. Sería el caso de los dos primeros motivos, con los que, en el parecer de AIE, el Consejo se limita a una crítica genérica de la sentencia del Tribunal General, sin hacer referencia expresa a apartados concretos de la resolución. De otro lado, en relación con el segundo submotivo del tercer motivo casacional, sostiene AIE que el Consejo, por una parte, no ha precisado en qué consisten las supuestas especificidades de su procedimiento de toma de decisiones y, por otra, plantea ahora por vez primera el argumento del cambio de posición de las delegaciones en el curso del procedimiento decisional. Por lo demás, AIE también sostiene que en cierta medida algunos planteamientos del Consejo implican la petición de que el Tribunal de Justicia valore nuevamente los hechos debatidos en la instancia, particularmente en lo que se refiere a la apreciación del carácter sensible del documento solicitado y de las razones que habría justificado una duración inhabitual del procedimiento legislativo en curso.
34. Ello no obstante, en la medida en que, según acabo de decir, los tres motivos impugnatorios se reducen sustancialmente a uno, entiendo que no procede la inadmisión formal de ninguno de ellos. Será suficiente con reflejar en su caso las insuficiencias de los argumentos que o bien se plantean ahora por vez primera o bien, desvirtuando el sentido del juicio en casación, suponen una reconsideración de los hechos.
C. Sobre el fondo
1. Primer motivo casacional
35. El Consejo denuncia, en primer lugar, que la sentencia impugnada ha supuesto una infracción del artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001 en la medida en que el Tribunal General no habría ponderado adecuadamente los derechos e intereses en conflicto.
36. La crítica del Consejo se cifra fundamentalmente en el hecho de que el Tribunal General ha hecho prevalecer el principio de transparencia frente al principio de eficacia del procedimiento de toma de decisiones del Consejo, desconociendo que dicho procedimiento requiere la garantía de un margen de negociación que es incompatible con el grado de transparencia exigido por el Tribunal General.
37. La respuesta a este primer motivo impugnatorio exige algunas consideraciones de principio acerca del procedimiento decisorio del Consejo cuando éste actúa en ejercicio de su capacidad legislativa. El hecho de que el Consejo participe en un procedimiento de naturaleza legislativa no puede dejar de condicionar su modus operandi, que por lo común es el propio de una institución intergubernamental.
a) El Consejo en el ejercicio de su «capacidad legislativa»
38. Los hechos que rigen el caso de autos son anteriores a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, con lo que este Tratado tiene de refuerzo de la comprensión «legislativa» de la actuación del Consejo en tanto que órgano históricamente generador por excelencia del Derecho de la Unión. No nos encontramos, pues, ante un supuesto de aplicación del artículo 289 TFUE, que define ahora en qué «consiste» el procedimiento legislativo y en qué casos, por tanto, las instituciones actúan como poder legislador. Cuestión sobre la que, en consecuencia, las instituciones mismas no tienen ya facultad alguna de apreciación ni queda al arbitrio del sentido que pudiera darse en cada caso a la remisión realizada en el Tratado CE a los procedimientos regulados en sus artículo 251 y 252, ninguno de ellos calificado como «legislativo». (5)
39. Y, sin embargo, el proceso de «interiorización» de las categorías, de la lógica y del imaginario «legislativo» ya se había iniciado y estaba presente antes de Lisboa. En efecto, ya desde el Tratado de Ámsterdam la categoría de lo «legislativo» había encontrado un lugar en el lenguaje de la Unión. Así, el artículo 207 TCE, apartado 3, párrafo segundo, ya obligaba al Consejo a definir «los casos en los que deba considerarse que actúa en su capacidad legislativa», (6) y ello precisamente para permitir el ejercicio del derecho de acceso a los documentos garantizado por el artículo 255 TCE, apartado 1. Es muy revelador, a mi juicio, que en el Tratado de Ámsterdam hayan coincidido la consagración del derecho de acceso a los documentos de las instituciones, por un lado, y la especial consideración de la «capacidad legislativa» del Consejo, por otro lado. Y que lo hayan hecho, además, de manera que el ejercicio de la «capacidad legislativa» se configure justamente como un contexto cualificado para el ejercicio del derecho de acceso, haciéndose así justicia a la íntima relación de principio que vincula a los procedimientos legislativos con los principios de publicidad y de transparencia. (7)
40. Por tanto, el evidente progreso representado por el Tratado de Lisboa en este ámbito no puede llevar a desconocer que el «lenguaje», si se quiere decir así, de la «legislación» no es una primicia de ese Tratado. El Derecho primario precedente incorporaba con relativa naturalidad ese lenguaje y, por tanto, también las implicaciones de su significado.
41. Por otro lado, en el orden del Derecho derivado es de notar que, precisamente, el mismo Reglamento nº 1049/2001 se refiere en el considerando sexto a la obligación de «proporcionar un mayor acceso a los documentos en los casos en que las instituciones actúen en su capacidad legislativa». Y el que ahora nos ocupa es uno de esos casos, según se desprende del artículo 7 del Reglamento interno del Consejo vigente en el momento de los hechos que interesan en este proceso, (8) en cuya virtud «[e]l Consejo actúa en su capacidad legislativa según el artículo 207, apartado 3, párrafo segundo, del Tratado CE cuando adopta normas jurídicamente vinculantes en los Estados miembros o para los Estados miembros, mediante reglamentos, directivas, decisiones marco o decisiones con arreglo a las disposiciones correspondientes de los Tratados […]».
42. A partir de lo anterior no es difícil concluir que, pese a las diferencias que pueden mediar entre la ley nacional y la «ley» de la Unión, o entre el legislador de los Estados y el «legislador» de la Unión, el «procedimiento legislativo» impuesto al Consejo por el artículo 289 TFUE para elaborar sus Reglamentos (y el observado por el Consejo al ejercer su «capacidad legislativa» ex artículo 207 TCE) es conceptualmente muy próximo al «procedimiento legislativo» nacional, quiere decirse, desde el punto de vista de su ratio y, por tanto, de los principios que deben inspirarlo. Al fin y al cabo, ambos tienen en común la necesidad de satisfacer exigencias inexcusables de legitimación democrática. (9)
43. Por tanto, el procedimiento normativo que está en el origen de la presente casación debería ser considerado como «legislativo» en el sentido propio y cabal del Derecho público de raíz estatal. Lo que en este sentido importa es que el resultado de dicho procedimiento será una norma que, por sus cualidades (alcance general, carácter obligatorio, capacidad de desplazamiento de leyes nacionales ―que son obra de poderes verdaderamente democráticos―), requiere de un determinado grado de legitimación democrática y ésta sólo puede dispensarla un procedimiento basado en los principios que tradicionalmente han venido rigiendo el proceder de los legisladores nacionales de carácter representativo.
b) La nota de la Secretaria General del Consejo al grupo de trabajo. Contenido y alcance: ¿Un documento interno?
44. Una vez precisado el alcance de la fórmula «procedimiento legislativo» es necesario detenerse en el examen de la naturaleza que, en ese procedimiento, corresponde al documento que el Consejo no ha accedido a facilitar a AIE íntegramente en todos sus elementos.
45. Tal y como se hace constar en el apartado 6 de la sentencia impugnada, se trata de «una nota […] dirigida por [el] Secretario General [del Consejo] al grupo de trabajo sobre la información establecido por el Consejo, en relación con la propuesta de reglamento del Parlamento y del Consejo relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento, del Consejo y de la Comisión». Dicho documento, continúa el Tribunal General, «recoge las propuestas de enmiendas o de nuevas redacciones comunicadas por varios Estados miembros en la reunión del grupo de trabajo de 25 de noviembre de 2008».
46. Según ha explicado el propio Consejo en su escrito de alegaciones, (10) la nota en cuestión se inscribe en el marco del procedimiento observado por el Consejo en la tramitación de un «dossier legislativo», (11) de acuerdo con las previsiones de su Reglamento interior vigente en aquel momento.
47. De acuerdo con el artículo 19, apartado 2, del Reglamento interno, los asuntos inscritos en el orden del día del Consejo «serán previamente examinados por el Coreper, salvo decisión en contrario de este último. El Coreper procurará llegar a un acuerdo a su nivel, que presentará al Consejo para su adopción. Presentará de manera adecuada los asuntos al Consejo y, si procede, le presentará orientaciones, opciones o propuestas de solución». Asimismo, y de conformidad con el apartado 3 del mismo precepto, «[p]odrán constituirse comités o grupos de trabajo creados o avalados por el Coreper para la realización de determinadas tareas de preparación o de estudio previamente definidas.»
48. La nota litigiosa era un documento elaborado para uno de los «grupos de trabajo» mencionados en el apartado 3, del artículo 19 del Reglamento interior, (12) el llamado «grupo de trabajo sobre la información», creado por el Consejo, y en ella se contenían «las propuestas de enmiendas o de nuevas redacciones comunicadas por varios Estados miembros» en el curso de una reunión del propio grupo que tenía por objeto el examen de la propuesta de reforma del Reglamento nº 1049/2001 presentada por la Comisión. (13) Se trataba, por tanto, de un documento «de trabajo» en el que se consignaban las propuestas presentadas por varios Estados miembros en el grupo de trabajo constituido para preparar la decisión última del Consejo en relación con la propuesta de reforma del Reglamento nº 1049/2001 planteada por la Comisión.
49. Como fácilmente puede colegirse, la «nota» resume el equivalente de lo que serían «enmiendas» en un procedimiento legislativo nacional. Cierto es que, por tratarse de un documento generado en el seno de lo que en la terminología del Consejo se denomina un «grupo de trabajo» constituido para preparar una decisión del Consejo, podría también hablarse de «un documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión», según reza la excepción prevista en el apartado 3, párrafo primero, del artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001. Incluso de «un documento que [contiene] opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución», tal y como prevé el párrafo segundo del mismo apartado 3 del citado artículo 4.
50. Ahora bien, ese «uso interno» tiene lugar en el marco de un procedimiento legislativo. (14) En una fase todo lo inicial que se quiera, pero en definitiva tan «legislativa» como todas las que componen, en su integridad, el procedimiento de elaboración de una norma como la que, en su caso, podría reformar el Reglamento nº 1049/2001.
51. Es de tener en cuenta que el lenguaje del Reglamento nº 1049/2001 cuando, en su descripción del alcance de la excepción del artículo 4, apartado 3, se refiere a «opiniones para uso interno», resulta escasamente apropiado a la hora de referirse a un procedimiento «legislativo». Podría incluso sostenerse que, en el contexto de un procedimiento legislativo, no existen «opiniones internas»; hasta tal punto la publicidad es inherente al modo de trabajo del legislador. Muy distinto es el caso de los procedimientos previos al propiamente legislativo, como era el supuesto, según ya he dicho, del asunto Suecia y Turco/Consejo, citado.
52. Con ello no se quiere llegar a decir que la excepción del artículo 4, apartado 3, sea a priori inaplicable a las instituciones cuando actúan en el ejercicio propiamente dicho de su capacidad legislativa, pero sí que la relación dialéctica entre el «perjuicio grave» (la excepción) y el «interés público superior» (excepción de la excepción) se ve hasta cierto punto «descompensada» en beneficio de este último.
53. No se trata, además, como en el caso Suecia y Turco/Consejo, citado, del documento de un servicio jurídico o de un órgano de carácter técnico o administrativo, sino de información relativa a la posición de los Estados miembros en relación con una propuesta de reforma legislativa. Por el contrario, se trata de un documento cuya información es de carácter político y cuya autoría material corresponde a los mismos Estados miembros que posteriormente han de adoptar una decisión en el seno del Consejo. No hay aquí, por tanto, en términos políticos o materiales, alteridad alguna entre los sujetos que proponen en el seno del órgano de trabajo y quienes resuelven en tanto que Consejo.
54. En definitiva, parece claro que nos encontramos en el supuesto aludido en el sexto considerando del Reglamento nº 1049/2001, en virtud del cual «[s]e debe proporcionar un mayor acceso a los documentos en los casos en que las instituciones actúen en su capacidad legislativa», como ha recordado el Tribunal de Justicia en el asunto Suecia y Turco/Consejo. (15)
55. «Mayor acceso» no significa, sin embargo, «acceso absoluto», pues cuando se habla de «acceso en la mayor medida de lo posible» ya se está indicando que no se exige necesariamente y en todo caso un acceso incondicionado. Significa, más bien, que las excepciones previstas en el Reglamento nº 1049/2001 deben ser objeto de una interpretación particularmente atenta a las exigencias que impone la propia naturaleza de la actividad desarrollada, en este caso, por el Consejo.
56. La restricción, sin embargo, no puede llegar al extremo establecido en las «líneas directrices» observadas por el Consejo en la aplicación del Reglamento nº 1049/2001 y a las que ha hecho referencia en los apartados 16 a 25 de su recurso de casación. Con arreglo a esas «líneas» resulta que el Consejo deniega, en línea de principio, la divulgación de los nombres de las delegaciones concernidas en cualquier documento sobre el que la institución no haya adoptado aún una decisión. Por las razones que enseguida expondré, entiendo que aplicar esa regla de manera indiscriminada, sin atender a la naturaleza del procedimiento en el que el documento se integra, no se compadece con el sentido y los objetivos del Reglamento nº 1049/2001.
c) La ponderación por el Tribunal General de los intereses encontrados
57. Contra el parecer del Consejo en lo que es su argumento básico, entiendo que la sentencia recurrida ha ponderado adecuadamente los derechos e intereses en conflicto, esto es, la eficacia del procedimiento decisorio, por un lado, y el derecho de acceso, por otro, al concluir que no procedía la excepción establecida en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001.
58. Conviene ceñir la cuestión aquí debatida a sus justos términos y, por tanto, tener presente que el Consejo accedió a facilitar toda la documentación interesada por AIE, «salvo» la identidad de los Estados miembros. En este sentido debe reconocerse que el Consejo viene llevando a cabo un esfuerzo por hacer más transparente su actuación, en particular cuando actúa en el ejercicio de su capacidad legislativa. La cuestión, sin embargo, es si lo realizado ha sido suficiente.
59. En sus términos más sustantivos, la cuestión debatida es, por tanto, la siguiente: ¿Constituye la identificación de los Estados miembros que han presentado «enmiendas» en un «procedimiento legislativo» una información que puede denegarse en virtud de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001?
60. A mi juicio, la respuesta a ese interrogante ha de ser negativa.
61. En mi opinión sólo cabe coincidir con el criterio del Tribunal General y sostener que el conocimiento de la identidad de los Estados miembros que han defendido las distintas propuestas debatidas en el curso de los trabajos de reforma del Reglamento nº 1049/2001 constituye un elemento de juicio mínimo e imprescindible para hacer posible la exigencia de responsabilidad política por parte de los destinatarios de la futura norma. Justamente por eso, el acceso a esa información sirve de manera inmediata a la satisfacción del fin último al que sirve el procedimiento legislativo, es decir, a la legitimación democrática de las normas que resultan de ese procedimiento.
62. Admito que no le falte razón al Consejo al subrayar que el conocimiento de ese dato puede dificultar la estrategia negociadora de los miembros del Consejo y, en este sentido, perjudicar a la eficacia del procedimiento decisorio. La cuestión es sin embargo, que ese argumento pierde decididamente fuerza cuando deja de estar referido a su actuación en ámbitos distintos del normativo. Cuando, como es el caso, el Consejo actúa en ejercicio de su «capacidad legislativa» este argumento, que no es en sí mismo absolutamente ilegítimo, no puede ser determinante en el contexto de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001.
63. «Legislar» es, por definición, una actuación normativa que en una sociedad democrática sólo puede desarrollarse a través de un procedimiento de carácter público y, en este sentido, «transparente». De otro modo sería imposible predicar de la «ley» la cualidad de ser expresión de la voluntad de quienes han de obedecerla, es decir, el fundamento mismo de su legitimidad como mandato incontestable. En una democracia representativa, y esta noción debe ser aplicable a la Unión, el procedimiento legislativo debe ser accesible al conocimiento de los ciudadanos, pues de otro modo no podrían exigir a sus representantes la responsabilidad política de la que se han hecho acreedores con su mandato electoral.
64. En el contexto de ese procedimiento público la transparencia desempeña, pues, una función cualificada, distinta, en cierta medida, de la que cumple en los procedimientos administrativos. Si en éstos la transparencia sirve, muy particularmente, al fin de la garantía de la sujeción de la Administración al imperio de la ley, en el procedimiento legislativo sirve al de la legitimación de la ley misma y, por tanto, con ella, a la del ordenamiento en su conjunto.
65. Incluso podría decirse que lo que el Consejo califica de grave perjuicio para su proceso de toma de decisiones vendría a erigirse en la mejor garantía para el correcto desenvolvimiento del procedimiento legislativo en el que el Consejo está participando en el presente caso. En otras palabras, es la limitación de la transparencia la que, en un caso como el de autos, podría perjudicar al procedimiento que debe observarse para la reforma de un Reglamento como el nº 1049/2001.
66. En la línea del razonamiento del Tribunal General, puede replicarse al Consejo que los inconvenientes que la transparencia supone, en términos de eficacia, para la negociación y adopción de decisiones acaso justifiquen su sacrificio cuando el Consejo actúa como una institución intergubernamental y en ejercicio de funciones de esa misma naturaleza, pero nunca cuando interviene en un procedimiento legislativo. Si se quiere decir de otra manera, la transparencia puede aparecer objetivamente como un inconveniente en el marco de una «negociación» entre Estados, pero no así en el curso de una «deliberación» entre quienes han de conformar el contenido de una norma «legislativa». Si en el primer caso el interés prevalente puede ser, para cada Estado, el interés propio, en el segundo el interés concernido está llamado a ser el de la Unión, es decir, un interés compartido, basado en la realización de los principios que la fundamentan, entre ellos la democracia. (16)
67. Por más que también en el ejercicio de las funciones legislativas la transparencia pueda erigirse en un inconveniente, cabe decir que nunca fue sostenido que la democracia hiciera más «fácil» la legislación si por fácil se entiende «sustraída al escrutinio público» en la medida en que el control de la opinión pública supone un serio condicionamiento para los protagonistas de la legislación.
68. Tal como ha declarado el Tribunal de Justicia, «la posibilidad de que los ciudadanos conozcan los fundamentos de la actividad legislativa es una condición del ejercicio efectivo, por aquéllos, de sus derechos democráticos». (17) Y ese conocimiento presupone el control ciudadano de «toda la información que ha constituido el fundamento de un acto legislativo». (18) Por ello, sustraer al conocimiento público la identidad de los autores de las propuestas debatidas en el seno de una de las fases del procedimiento legislativo es privar al ciudadano de un elemento de juicio necesario para el ejercicio efectivo de un derecho democrático fundamental, cual es la posibilidad efectiva de exigir responsabilidad política a los protagonistas del proceso de formación de la voluntad pública llamada a formalizarse en una norma de Derecho.
69. Debe insistirse, una vez más, en que los Estados miembros que participan en un procedimiento legislativo de la Unión en cuanto integrados en una de sus instituciones están más próximos al imaginario del legislador nacional que al del sujeto soberano protagonista de las relaciones ordenadas con arreglo al Derecho internacional. La lógica de la discreción y hasta del secreto, justificables en el juego de la relación entre soberanos, queda fuera de lugar en el ámbito de la Unión, que a este respecto se pretende ante todo, y de manera progresiva, una comunidad inspirada en los principios del Estado de Derecho y la democracia.
70. En este contexto, siendo cierto que el Consejo facilitó a AIE toda la información solicitada salvo la identidad de los autores de las propuestas, no puede aceptarse que ello haya sido suficiente para dar cumplida satisfacción al principio de transparencia. AIE pudo, en efecto, conocer las «opiniones» de los Estados miembros, pero no la identidad de quienes las mantenían. Ciertamente, una opinión puede valer perfectamente por sí misma en el terreno del debate intelectual, pero en un contexto político vale también, y sobre todo, en la medida en que sea la opinión de alguien.
71. Por ello no puede compartirse la tesis de los Gobiernos checo, francés y español en el sentido de que la transparencia y, por tanto, el debate democrático queda garantizado con el acceso al mero contenido material del documento. Con ello se garantiza, si acaso, el debate en abstracto sobre las propuestas debatidas, pero en todo caso sin el valor añadido que supone la identidad de quienes las defienden o critican. El debate político democrático es, sobre todo, debate responsable; y para exigir responsabilidad es inexcusable conocer la identidad de quienes participan en el debate y, en particular, los términos en que lo hacen.
72. Como bien dice el Tribunal General en el apartado 69 de la sentencia aquí recurrida, «en un sistema basado en el principio de la legitimidad democrática», los autores de las propuestas realizadas en «el marco de un procedimiento en que las instituciones actúan en su capacidad legislativa» «deben responder de sus actos frente al público» y deben ser, por ello, conocidos. Los perjuicios invocados por el Consejo a este respecto más bien denotan, como observa el Tribunal General en los apartados 70 a 72 de su sentencia, un prejuicio poco fundado sobre la incapacidad de los ciudadanos y las instituciones para entender en sus justos términos el sentido profundo del debate democrático y, en concreto, la naturalidad del cambio de posiciones y estrategias como fruto, precisamente, de la discusión racional entre sujetos responsables.
73. En suma, el Tribunal General ha ponderado adecuadamente los derechos e intereses en conflicto, por lo que procede rechazar el primer motivo impugnatorio.
2. Segundo motivo casacional
74. Con el segundo motivo impugnatorio el Consejo viene a denunciar la infracción de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que permite invocar «razones de orden general» para denegar la divulgación de determinadas categorías de documentos. (19)
75. La referida doctrina del Tribunal de Justicia admite, ciertamente, que, en relación con determinadas categorías de documentos, cabe la presunción de que, en principio, su divulgación puede afectar al procedimiento en el que se insertan. Dicha presunción descansa, en todo caso, en la premisa de que el procedimiento en cuestión establezca un régimen específico para el acceso a dichos documentos. La existencia de ese régimen permite presumir que, en principio, la divulgación de tales documentos podría afectar al objetivo al que sirve el procedimiento en el que se integran.
76. No se trata, en ningún caso, de una presunción iuris et de iure, pues «[e]sta presunción general no excluye el derecho de [los] interesados» (id est, de quienes no tienen derecho de acceso a la documentación en el procedimiento de control) «a demostrar que un documento determinado […] no está amparado por la citada presunción o que existe un interés público superior que justifica la divulgación del documento». (20)
77. En el presente caso, sin embargo, si bien el Consejo dice haber invocado ante el Tribunal General la existencia de una presunción general favorable a la no divulgación de la identidad de los Estados miembros solicitada por AIE, lo cierto es que lo que realmente planteó, según resulta del apartado 49 del recurso de casación, es que el documento concernido se refería a cuestiones particularmente sensibles y que el proceso decisorio se encontraba en una fase muy incipiente, por lo que su divulgación podría afectar gravemente al proceso decisional.
78. A mi juicio, lo anterior no supone haber invocado la existencia de un régimen específico de acceso, distinto del contemplado en el Reglamento nº 1049/2001, sino haber aportado razones para denegar, en concreto, el acceso a la información solicitada. Razones a las que, a mi juicio, el Tribunal General ha dado respuesta razonada y suficiente en los apartados 68 a 78 de la sentencia impugnada, destacando reiteradamente el carácter excesivamente abstracto de las alegaciones del Consejo. En este punto ha de coincidirse, en mi opinión, con el parecer de AIE en cuanto a la improcedencia de un motivo impugnatorio con el que en realidad se pretende que el Tribunal de Justicia revise la valoración de los hechos realizada por el Tribunal General.
3. Tercer motivo casacional
79. Invocando un supuesto error de Derecho, el Consejo articula en tres apartados su tercer y último motivo impugnatorio.
80. En primer lugar, el Consejo sostiene que el Tribunal General ha exigido indebidamente la prueba de un perjuicio real al interés protegido por la excepción del artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001. A mi juicio, el reproche es injustificado. Lejos de haber exigido una prueba de esa naturaleza, el Tribunal General se ha limitado a rebatir los argumentos con los que el Consejo pretendía demostrar, precisamente, que la divulgación de la identidad de los Estados miembros había perjudicado al proceso decisorio.
81. En efecto, cuando en los apartados 73 y 74 de la sentencia impugnada el Tribunal General afirma, según alega el Consejo en el apartado 57 de su recurso, que el contenido de un debate mantenido entre los representantes de un Gobierno y una comisión parlamentaria no permite identificar un atentado al proceso decisorio, lo que en realidad se está haciendo por parte del Tribunal General es dar respuesta a la afirmación del propio Consejo en el sentido de que la divulgación no autorizada de la identidad de los Estados miembros por parte de Statewatch había producido un perjuicio efectivo en el proceso de toma de decisión. Por tanto, si el Tribunal General descendió al terreno de lo concreto fue sólo porque el Consejo le había emplazado a hacerlo.
82. En cuanto al segundo submotivo, alega el Consejo que la sentencia impugnada no ha tenido en cuenta la importancia del estado de las discusiones para apreciar el riesgo de grave perjuicio que podría suponer para el proceso decisorio la divulgación de las identidades de las delegaciones.
83. Sin perjuicio de las razones ofrecidas por el Tribunal General en los apartados 75 y 76 de la sentencia recurrida, considero que basta con remitirse aquí a la consideración expuesta en el punto 50 de estas conclusiones en el sentido de que la lógica de los principios rectores del procedimiento legislativo debe extenderse por igual a todas y cada una de las fases en las que se descompone.
84. En tercer y último lugar, el Consejo denuncia que no se haya tenido en cuenta el carácter sensible del documento solicitado. A este respecto, además de remitirme de nuevo a las consideraciones de carácter general desarrolladas en los puntos 63 a 71, considero suficiente señalar que, de nuevo, los reproches del Consejo apuntan únicamente a su discrepancia con la valoración de los hechos realizada por el Tribunal General.
85. Por todo lo anterior, propongo igualmente al Tribunal de Justicia la desestimación de los restantes motivos casacionales.
VII. Costas
86. De conformidad con el artículo 184, apartado 1, y con el artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, propongo al Tribunal de Justicia que el Consejo sea condenado en costas.
VIII. Conclusión
87. En virtud de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que decida:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar al Consejo en costas.