SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (deveti senat)
z dne 23. septembra 2020(*)
„Zunanji odnosi – Tehnično sodelovanje – Elektronske komunikacije – Uredba (EU) 2018/1971 – Organ evropskih regulatorjev za elektronske komunikacije – Člen 35(2) Uredbe 2018/1971 – Sodelovanje regulativnih organov tretjih držav v tem organu – Sodelovanje nacionalnega regulativnega organa Kosova – Pojem tretje države– Napačna uporaba prava“
V zadevi T‑370/19,
Kraljevina Španija, ki jo zastopa S. Centeno Huerta, agentka,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo F. Castillo de la Torre, M. Kellerbauer in T. Ramopoulos, agenti,
tožena stranka,
zaradi tožbe na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije z dne 18. marca 2019 o sodelovanju nacionalnega regulativnega organa Kosova v Organu evropskih regulatorjev za elektronske komunikacije (UL 2019, C 115, str. 26),
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti senat),
v sestavi M. J. Costeira (poročevalka), predsednica, M. Kancheva in T. Perišin, sodnici,
sodni tajnik: E. Coulon,
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Zakonodajalec Evropske unije se je z Uredbo (ES) št. 1211/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 o ustanovitvi Organa evropskih regulatorjev za elektronske komunikacije (BEREC) in Urada (UL 2009, L 337, str. 1) odločil ustanoviti BEREC in ga pooblastiti, da prispeva k razvoju in boljšemu delovanju notranjega trga za elektronska komunikacijska omrežja in storitve s prizadevanjem za zagotovitev skladne uporabe regulativnega okvira Evropske unije za elektronske komunikacije. V skladu s to uredbo je moral BEREC svoje naloge izvajati neodvisno, v sodelovanju z nacionalnimi regulativnimi organi (v nadaljevanju: NRO) in Evropsko komisijo. Prav tako je moral BEREC spodbujati sodelovanje med samimi NRO ter med NRO in Komisijo.
2 V skladu s členom 4 Uredbe št. 1211/2009 je bil BEREC sestavljen iz odbora regulatorjev. V skladu s členom 6 te uredbe je BEREC pomagal Urad pod vodstvom odbora regulatorjev. Urad je med drugim sestavljal upravljalni odbor. Odbor regulatorjev in upravljalni odbor sta bila sestavljena iz po enega člana na državo članico, ki je bil vodja ali imenovan visoki predstavnik NRO, ustanovljenega v vsaki državi članici. V skladu s členom 4(3) navedene uredbe so imeli NRO iz držav Evropskega gospodarskega prostora (EGP) in držav kandidatk status opazovalcev ter so sodelovali v odboru regulatorjev BEREC in upravljalnemu odboru Urada. Tretje države, ki niso države EGP ali države kandidatke, so bile izključene iz sodelovanja v BEREC in njegovih organih.
3 Poleg tega je Unija od leta 2001 do leta 2015 z državami Zahodnega Balkana podpisala stabilizacijsko‑pridružitvene sporazume (v nadaljevanju: SPS), ki vsebujejo posebne določbe o sodelovanju na področju elektronskih komunikacij. Tak primer je zlasti Stabilizacijsko‑pridružitveni sporazum med Evropsko unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo na eni strani ter Kosovom na drugi strani (UL 2016, L 71, str. 3; v nadaljevanju: SPS Kosovo), ki take določbe vsebuje v členu 111, naslovljenim „Elektronska komunikacijska omrežja in storitve“, ki določa:
„Sodelovanje je osredotočeno predvsem na prednostna področja, povezana s pravnim redom EU na tem področju.
Pogodbenici krepita zlasti sodelovanje na področju elektronskih komunikacijskih omrežij in elektronskih komunikacijskih storitev s končnim ciljem, da Kosovo sprejme pravni red EU v tem sektorju pet let po začetku veljavnosti tega sporazuma, pri čemer se posebna pozornost nameni zagotavljanju in krepitvi neodvisnosti zadevnih regulativnih organov.“
4 Na splošno je namen SPS Kosovo med drugim sprejeti konkretne ukrepe za uresničitev evropske perspektive Kosova in njegovega približevanja Uniji. Vendar člen 2 SPS Kosovo določa, da „[n]oben izraz, besedilo ali opredelitev iz tega sporazuma, vključno z vsemi njegovimi prilogami in protokoli, ne pomeni, da EU priznava Kosovo kot samostojno državo ali da posamezne države članice priznavajo Kosovo kot samostojno državo, če tega niso storile.“
5 Komisija je 6. februarja 2018 sprejela sporočilo Evropskemu parlamentu, Svetu Evropske unije, Evropskemu ekonomsko‑socialnemu odboru in Odboru regij, z naslovom „Verodostojna širitvena perspektiva in okrepljeno sodelovanje EU z Zahodnim Balkanom“ (COM(2018) 65 final). V tem sporočilu je navedeno, da namerava Komisija uvesti digitalno agendo za Zahodni Balkan, ki vključuje ukrepe za olajšanje zniževanja stroškov gostovanja, za podporo razvoju širokopasovnih omrežij, za razvoj digitalne družbe in, na splošno, za podporo sprejemanju, izvajanju in izvrševanju pravnega reda na področju enotnega digitalnega trga.
6 Komisija je 22. junija 2018 objavila delovni dokument z naslovom „Ukrepi v podporo digitalne agende za Zahodni Balkan“ (SWD(2018) 360 final). Eno od petih glavnih področij, ki jih pokriva ta digitalna agenda, se nanaša na podporo sprejemanju, izvajanju in uveljavljanju pravnega reda Unije na področju enotnega digitalnega trga. Eden od ukrepov na tem glavnem področju je vključevanje zahodnega Balkana v obstoječe regulativne organe ali skupine strokovnjakov, kot je BEREC, ki je izrecno omenjen. V zvezi s tem je v točki 8.3.1 tega dokumenta, ki obravnava vprašanje BEREC, pojasnjeno, da bo „[t]esnejši odnos med NRO EU in NRO Zahodnega Balkana prispeval k približevanju regulativnih praks regije k praksam Unije […] Čeprav so trenutno štiri od šestih gospodarstev Zahodnega Balkana opazovalci BEREC, se je odbor regulatorjev BEREC strinjal, da bo tesneje sodeloval z vsemi šestimi NRO regije. To bo še vedno mogoče v okviru revidirane Uredbe [št. 1211/2009]“.
7 Parlament in Svet sta 11. decembra 2018 sprejela Uredbo (EU) 2018/1971 o ustanovitvi Organa evropskih regulatorjev za elektronske komunikacije (BEREC) in Agencije za podporo BEREC‑u (Urad BEREC), spremembi Uredbe (EU) 2015/2120 ter razveljavitvi Uredbe št. 1211/2009 (UL 2018, L 321, str. 1). Ta uredba je začela veljati 20. decembra 2018.
8 Natančneje, člen 35 Uredbe št. 2018/1971, naslovljen „Sodelovanje z organi Unije, tretjimi državami in mednarodnimi organizacijami“, določa:
„1. Brez poseganja v pristojnosti držav članic in institucij Unije lahko BEREC in Urad BEREC sodelujeta s pristojnimi organi, uradi, agencijami in svetovalnimi skupinami Unije, s pristojnimi organi tretjih držav in mednarodnimi organizacijami, kolikor je to potrebno za dosego ciljev iz te uredbe in izvajanje njunih nalog.
V ta namen lahko BEREC in Urad BEREC na podlagi predhodne odobritve Komisije skleneta delovne dogovore. Ti dogovori ne nalagajo pravnih obveznosti.
2. V odboru regulatorjev, delovnih skupinah in upravnem odboru lahko sodelujejo regulativni organi tretjih držav, ki so prvenstveno odgovorni za področje elektronskih komunikacij, kadar so te tretje države z Unijo v ta namen sklenile sporazume.
Na podlagi ustreznih določb teh sporazumov se pripravijo delovni dogovori, v katerih so navedeni zlasti narava, obseg in način sodelovanja zadevnih regulativnih organov tretjih držav, ki nimajo glasovalne pravice, pri delu BEREC‑a in Urada BEREC, vključno z določbami o sodelovanju pri pobudah BEREC‑a, finančnih prispevkih in osebju Urada BEREC. Glede kadrovskih zadev so navedeni dogovori v vseh pogledih skladni s kadrovskimi predpisi.
3. Odbor regulatorjev v okviru letnega delovnega programa iz člena 21 sprejme strategijo BEREC‑a za odnose s pristojnimi organi, uradi, agencijami in svetovalnimi skupinami Unije, s pristojnimi organi tretjih držav in mednarodnimi organizacijami v zvezi z zadevami, za katere je pristojen BEREC. Komisija, BEREC in Urad BEREC sklenejo ustrezen delovni dogovor, ki naj bi zagotovil, da BEREC in Urad BEREC delujeta v skladu s svojim mandatom in veljavnim institucionalnim okvirom.“
9 Komisija je 18. marca 2019 sprejela šest sklepov o sodelovanju NRO iz šestih držav Zahodnega Balkana v BEREC. Ti sklepi so bili med drugim sprejeti na podlagi novega pravnega okvira, natančneje člena 35(2) Uredbe št. 2018/1971, ki ureja sodelovanje NRO tretjih držav v organih BEREC in Urada BEREC, da bi se zagotovilo sodelovanje NRO teh šestih držav pri delu BEREC in Urada BEREC v skladu z digitalno agendo za Zahodni Balkan, omenjeno zgoraj v točkah 5 in 6.
10 Med temi šestimi sklepi je tudi sklep Komisije z dne 18. marca 2019 o sodelovanju nacionalnega regulativnega organa Kosova v Organu evropskih regulatorjev za elektronske komunikacije (UL 2019, C 115, str. 26; v nadaljevanju: izpodbijani sklep). Komisija je v tem sklepu ugotovila, da lahko NRO Kosova s prvenstveno odgovornostjo za nadzor vsakodnevnega delovanja trgov elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev sodeluje v odboru regulatorjev in delovnih skupinah BEREC ter upravnem odboru Urada BEREC. Poleg tega je v točki 3 obrazložitve izpodbijanega sklepa, ki se sklicuje na člen 111 SPS Kosovo, navedeno, da sta Unija in Kosovo sklenila sporazum v smislu člena 35(2) Uredbe 2018/1971. Prav tako se izpodbijani sklep v točki 1 obrazložitve sklicuje tudi na člen 17 PEU.
11 Komisija je 24. aprila 2019 irskemu regulativnemu organu za komunikacije kot predsedniku BEREC poslala dopis, v katerem je predstavila merila, ki jih je določila v zvezi s sodelovanjem NRO tretjih držav v BEREC in Uradu BEREC. Komisija v tem dopisu med drugim navaja primer Zahodnega Balkana, ki se nanaša na šest partneric, ki so sklenile SPS z Unijo, in sicer štiri države kandidatke za članstvo v Uniji (Albanija, Severna Makedonija, Črna gora in Srbija) ter dve potencialni kandidatki (Bosna in Hercegovina in Kosovo). Komisija v njem navaja, da se SPS v vsakem primeru štejejo za sporazume v smislu člena 35(2) Uredbe 2018/1971, in pojasnjuje, da šest sklepov, sprejetih 18. marca 2019, vsebuje potrebne zavezujoče določbe glede narave, obsega in načina sodelovanja v BEREC in Uradu BEREC.
Postopek in predlogi strank
12 Kraljevina Španija je 19. junija 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
13 Komisija je odgovor na tožbo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila 12. avgusta 2019.
14 Replika je bila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložena 25. oktobra 2019.
15 Duplika je bila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložena 6. decembra 2019.
16 Ker se je sestava senatov Splošnega sodišča spremenila, je bila sodnica poročevalka na podlagi člena 27(5) Poslovnika Splošnega sodišča razporejena v deveti senat, ki mu je bila zato dodeljena ta zadeva.
17 Stranke so v odgovor na ukrep procesnega vodstva, ki ga je 3. aprila 2020 odredilo Splošno sodišče, navedle, da na obravnavi ne želijo podati stališč. Zato je Splošno sodišče (deveti senat) na podlagi člena 106(3) Poslovnika odločilo, da bo odločilo brez ustnega dela postopka.
18 Kraljevina Španija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijani sklep razglasi za ničen;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
19 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– Kraljevini Španiji naloži plačilo stroškov.
Pravo
20 Kraljevina Španija v utemeljitev tožbe navaja tri tožbene razloge. Prvi tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 35 Uredbe 2018/1971, ker naj Kosovo ne bi bilo „tretja država“ (špansko tercer país). Drugi tožbeni razlog se nanaša na kršitev tega istega člena, ker naj ne bi bilo nobenega „sporazuma“ o sodelovanju NRO Kosova v BEREC. Tretji tožbeni razlog pa se nanaša na kršitev navedenega člena, ker naj bi Komisija odstopila od postopka, določenega za sodelovanja NRO tretjih držav v BEREC.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 35 Uredbe 2018/1971, ker naj Kosovo ne bi bilo „tretja država“ (špansko tercer país)
21 Kraljevina Španija s prvim tožbenim razlogom trdi, da je Komisija s tem, da je v izpodbijanem sklepu NRO Kosova dovolila sodelovanje v odboru regulatorjev in delovnih skupinah BEREC ter upravnem odboru Urada BEREC, kršila člen 35 Uredbe 2018/1971, saj ta določba to sodelovanje omogoča le NRO „tretjih držav“ (špansko terceros países). Kraljevina Španija meni, da Kosovo pravno ni „tretja država“ (špansko tercer país), zato pogoji, ki so potrebni za uporabo tega člena za Kosovo, ne morejo biti izpolnjeni.
22 Kraljevina Španija v zvezi s tem trdi, da je besedilo člena 35(2) Uredbe 2018/1971 jasno in potrjeno z uvodno izjavo 34 te uredbe, ki se prav tako sklicuje na možnost takega sodelovanja NRO „tretjih držav“ (špansko terceros países). Kraljevina Španija meni, da sodelovanje v BEREC, določeno v navedenem členu 35(2), zahteva sodelovanje organa, povezanega z organizacijo državnega značaja, tako da ima lahko NRO le država (špansko Estado). Kraljevina Španija dalje navaja, da so v navedeni uvodni izjavi 34 kot primeri tretjih držav (špansko terceros países) navedene države članice EGP ali Evropskega združenja za prosto trgovino (EFTA) in države kandidatke.
23 Kraljevina Španija navaja, da je Komisija v izpodbijanem sklepu Kosovo implicitno izenačila s „tretjo državo“ (špansko tercer país) v smislu člena 35 Uredbe 2018/1971, čeprav za to ni nobene pravne podlage. Opozarja, da Kosova to, da je z Unijo sklenil SPS, ne naredi za „tretjo državo“ (špansko tercer país) v smislu te določbe in da Kosova ni mogoče enačiti z državami članicami EGP ali EFTA niti z državami kandidatkami. Navaja tudi, da ta pristop potrjuje člen 2 SPS Kosovo.
24 Poleg tega Kraljevina Španija poudarja, da ni treba, da NRO Kosova sodeluje pri BEREC, da bi se spoštoval člen 111 SPS Kosovo. Položaj Kosova naj bi bil podoben petemu primeru, navedenem v dopisu Komisije z dne 24. aprila 2019, in sicer primeru „drugih držav“ (špansko otros países). Ta člen naj bi se namreč na splošno skliceval na sodelovanje na področju elektronskih komunikacij in si prizadeval za krepitev neodvisnosti NRO, vendar naj ne bi določal nobenega sodelovanja v evropskih strukturah na tem področju.
25 Komisija oporeka trditvam Kraljevine Španije in predlaga zavrnitev prvega tožbenega razloga.
26 Kraljevina Španija s prvim tožbenim razlogom v bistvu trdi, da je Komisija kršila člen 35(2) Uredbe 2018/1971, ker je v izpodbijanem sklepu Kosovo izenačila s „tretjo državo“ (špansko tercer país), čeprav ta določba zahteva sodelovanje organa, povezanega z organizacijo državnega značaja, tako da ima lahko NRO samo suverena država (špansko Estado soberano), kar pa Kosovo ni.
27 Zato mora Splošno sodišče preučiti obseg pojma „tretja država“ (špansko tercer país) v smislu člena 35(2) Uredbe št. 2018/1971 in zlasti ugotoviti, ali je ta pojem enakovreden pojmu „tretja država“ (špansko tercer Estado), kot trdi Kraljevina Španija.
28 Najprej je treba navesti, da pojem „tretja država“ (špansko tercer país) ni opredeljen niti v Uredbi 2018/1971 niti v zakonodaji Unije, ki je upoštevna v obravnavanem primeru.
29 V določbah Pogodbe DEU sta uporabljena oba izraza, tako „tretje države“ (špansko terceros países) kot „tretje države“ (špansko terceros Estados). Vendar je treba opozoriti, da je v številnih določbah, ki obravnavajo vprašanja v zvezi z zunanjimi odnosi, uporabljen izraz „tretja država“ (špansko terceros países), saj mednarodne družbe ne tvorijo le „države“ (špansko Estados). Natančneje, peti del Pogodbe DEU, naslovljen „Zunanje delovanje Unije“, odraža dejstvo, da mednarodno družbo sestavljajo različni akterji in zato vsebuje naslov III o sodelovanju „s tretjimi državami“ (špansko con terceros países) ter naslov VI o odnosih „z mednarodnimi organizacijami in tretjimi državami“ (špansko con terceros países).
30 Iz tega izhaja, da je očiten namen določb Pogodbe DEU, ki se nanašajo na „tretje države“ (špansko terceros países), omogočiti sklepanje mednarodnih sporazumov s subjekti, „ki niso države“ (špansko Estados). Tako lahko Unija sklepa mednarodne sporazume z ozemeljskimi subjekti – vključenih v prožen koncept „države“ (špansko país) – ki imajo sposobnost za sklepanje pogodb na podlagi mednarodnega prava, vendar niso nujno „države“ (špansko Estados) v smislu mednarodnega prava. Če ne bi bilo tako, bi se v zunanjih odnosih Unije ustvarila pravna praznina.
31 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je Unija sklenila več mednarodnih sporazumov s subjekti, ki niso suverene države (špansko Estados soberanos). Gre zlasti za sporazume, sklenjene s Palestinsko osvobodilno organizacijo (PLO), z ločenim carinskim območjem Tajvan, Penghu, Kinmen in Matsu, z vlado Posebnega upravnega območja Ljudske republike Kitajske Hongkong ali s Posebnim upravnim območjem Ljudske republike Kitajske Macao.
32 Poudariti je treba tudi, da je Unija sklenila več mednarodnih sporazumov s Kosovom, s čimer mu je priznala njegovo sposobnost za sklepanje takih sporazumov. Unija je namreč med drugim sklenila SPS Kosovo na podlagi člena 217 PDEU ali Okvirni sporazum med Evropsko unijo in Kosovom o splošnih načelih sodelovanja Kosova v programih Unije (UL 2017, L 195, str. 3) v skladu s členom 212 PDEU. Sklenitev teh sporazumov je bila pravno mogoča le zato, ker je pojem „tretja država“ (špansko tercer país) iz teh določb Pogodbe DEU lahko imel širok pomen, kar je Uniji omogočilo, da Kosovo šteje za tretjo državo (špansko tercer país).
33 Vendar je treba poudariti, da se je Unija vsakič vzdržala, da bi zavzela stališče o statusu Kosova kot države (špansko Estado) z vidika mednarodnega prava, kot je razvidno iz določb, navedenih v uvodni izjavi 17 in členu 2 SPS Kosovo, v katerih je pojasnjeno, da ta sporazum ne pomeni, da Unija priznava Kosovo kot samostojno državo (špansko Estado independiente) niti ne posega v posamezna stališča držav članic o vprašanju njegovega statusa. Takšni previdnostni ukrepi so tudi v drugih aktih Unije, ki se nanašajo na Kosovo, kot so okvirni sporazum, naveden zgoraj v točki 32, in temeljni akti o vzpostavitvi različnih programov Unije, kot sta Erasmus + ali Obzorje 2020, v katerih je Kosovu dovoljeno sodelovati kot „tretji državi“ (špansko tercer país).
34 Teh previdnostnih ukrepov, ki jih je Unija sprejela v svojih aktih, ki se nanašajo na Kosovo, v katerih je izrecno navedla, da Kosovu ni priznan status države (špansko Estado), v nasprotju s tem, kar trdi Kraljevina Španija, ni mogoče razlagati tako, da je Kosovo izključeno iz pojma „tretja država“ (špansko tercer país). Nasprotno, namen navedenih previdnostnih ukrepov je ravno razlikovati med, na eni strani, statusom „države“ (špansko Estado) in, na drugi strani, sposobnostjo Kosova, da se na podlagi mednarodnega prava zaveže kot akter v tem pravu, ki spada pod širši pojem „tretje države“ (špansko tercer país).
35 Iz tega izhaja, da pojem „tretja država“ (špansko tercer país) iz primarnega prava Unije, zlasti iz členov 212 in od 216 do 218 PDEU, za opredelitev subjektov, za katere velja mednarodno pravo in so lahko nosilci pravic in obveznosti, ne more imeti drugačnega pomena, kadar je isti pojem vsebovan v besedilu sekundarne zakonodaje, kot je besedilo člena 35(2) Uredbe št. 2018/1971. Poleg tega nič ne kaže na to, da bi bilo treba pojem „tretje države“ (špansko terceros países) iz zadnjenavedene določbe razlagati drugače od tistega iz navedenih določb Pogodbe DEU.
36 Zato pojma „tretja država“ (špansko tercer país) v smislu člena 35(2) Uredbe št. 2018/1971 v nasprotju s trditvami Kraljevine Španije ni mogoče enačiti s pojmom „tretja država“ (špansko tercer Estado). Ta pojem „tretja država“ (špansko tercer país) ima širši obseg, ki ne zajema zgolj suverenih držav (špansko Estados soberanos), tako da lahko Kosovo spada pod tak pojem „tretja država“ (špansko tercer país), brez poseganja v stališče Unije ali njenih držav članic glede statusa Kosova kot neodvisne države (špansko Estado independiente). Prav tako ima lahko Kosovo kot „tretja država“ (špansko tercer país) tudi javne organe, kot je NRO Kosova, tako da trditve Kraljevine Španije, da „ima lahko NRO le država“ (špansko Estado), ni mogoče veljavno sprejeti.
37 Zato Komisija s tem, da je Kosovo v izpodbijanem sklepu štela za „tretjo državo“ (špansko tercer país) v smislu člena 35(2) Uredbe 2018/1971, ni kršila te določbe.
38 Zato je treba prvi tožbeni razlog Kraljevine Španije zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 35 Uredbe 2018/1971, ker naj ne bi bilo nobenega „sporazuma“ za sodelovanje NRO Kosova v BEREC
39 Kraljevina Španija z drugim tožbenim razlogom trdi, da je Komisija kršila člen 35 Uredbe 2018/1971, ker ni nobenega „sporazuma“ v smislu odstavka 2 te določbe za sodelovanje NRO Kosova v odboru regulatorjev, delovnih skupinah in upravnem odboru BEREC.
40 Kraljevina Španija meni, da v nasprotju s tem, kar je navedeno v izpodbijanem sklepu, člen 111 SPS Kosovo ne omogoča sklepa, da je Kosovo z Unijo sklenil sporazum o sodelovanju v BEREC. Ta določba naj bi določala le krepitev sodelovanja, da Kosovo sprejme pravni red Unije, nikakor pa ne sodelovanja v evropskih strukturah. Zato naj bi sodelovanje NRO Kosova v BEREC preseglo to sodelovanje in cilj navedene določbe.
41 Kraljevina Španija v zvezi s tem trdi, da je Komisija v izpodbijanem sklepu in dopisu z dne 24. aprila 2019 pomešala „sodelovanje“ iz člena 35(1) Uredbe 2018/1971 in člena 111 SPS Kosovo, na eni strani, z „vključitvijo“ iz člena 35(2) Uredbe 2018/1971, na drugi strani. Izpodbijani sklep naj se namreč ne bi omejeval na „sodelovanje“, ampak naj bi konkretiziral „vključitev“ NRO Kosova v BEREC. „Sodelovanje“ NRO z BEREC pa naj bi bilo treba razlikovati od „vključitve“ ali „sodelovanja“ v evropskih strukturah BEREC, saj naj bi bila obseg in narava teh dveh primerov iz navedenega člena 35 različna.
42 Kraljevina Španija iz tega sklepa, da izpodbijan sklep določa vključitev v strukturo BEREC, ki ni določena niti s SPS Kosovo niti z nobenim drugim sporazumom, za to sklenjenim z Unijo. Tako naj bi bila „široka“ razlaga člena 35(2) Uredbe 2018/1971, ki jo je uporabila Komisija, napačna.
43 Komisija te trditve izpodbija in predlaga zavrnitev drugega tožbenega razloga.
44 Kraljevina Španija z drugim tožbenim razlogom v bistvu trdi, da je Komisija kršila člen 35(2) Uredbe 2018/1971, ker je v izpodbijanem sklepu štela, da glede Kosova obstaja „sporazum z Unijo“ v smislu te določbe za sodelovanje NRO Kosova v odboru regulatorjev in delovnih skupinah BEREC ter v upravnem odboru Urada BEREC. Po mnenju Kraljevine Španije člen 111 SPS Kosovo ne omogoča sklepa, da je Kosovo z Unijo sklenil „sporazum“ o sodelovanju v BEREC.
45 Zato mora Splošno sodišče preučiti obseg pojma „sporazum z Unijo v ta namen“ iz člena 35(2) Uredbe 2018/1971 in nato ugotoviti, ali SPS Kosovo, zlasti njegov člen 111, spada pod ta pojem.
46 V zvezi s tem je treba navesti, da drugače od člena 35(1) Uredbe 2018/1971 odstavek 2 tega člena za sodelovanje NRO tretjih držav v pristojnih organih BEREC določa dva pogoja, in sicer, prvič, obstoj „sporazuma“ med zadevno tretjo državo in Unijo, in drugič, da je bil ta sporazum sklenjen „v ta namen“.
47 Prvič, v zvezi s prvim pogojem, ki se nanaša na obstoj „sporazuma z Unijo“, je iz okvira, v katerega je umeščen ta izraz, razvidno, da se ta izraz nanaša na mednarodni sporazum, sklenjen med dvema subjektoma mednarodnega javnega prava, in sicer Unijo in zadevno tretjo državo. Zato lahko SPS Kosovo zagotovo pomeni tak sporazum, saj pogodbenici zavezuje na podlagi mednarodnega javnega prava.
48 Drugič, v zvezi z drugim pogojem, in sicer, da je bil sporazum sklenjen „v ta namen“, ta izraz pomeni, da morajo zadevni sporazumi vsebovati določbe, ki so podlaga za sodelovanje med Unijo in zadevno tretjo državo na zadevnem področju, v obravnavanem primeru „področju elektronskih komunikacij“, kot je izrecno navedeno v členu 35(2), prvi pododstavek, Uredbe 2018/1971. Pomen tega izraza je poleg tega pojasnjen v uvodni izjavi 34 te uredbe v delu, v katerem omenja „države članice EGP‑Efte in države kandidatke“ kot primer „tretj[ih] držav[, ki so] v ta namen sklenile sporazume z Unijo“.
49 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da so države Zahodnega Balkana, ki so kandidatke za članstvo v Uniji (in sicer Albanija, Severna Makedonija, Črna gora in Srbija), z Unijo sklenile SPS, ki imajo enak predmet kot SPS Kosovo in vsebujejo določbe, ki so z vidika formulacije in konteksta zelo podobne členu 111 SPS Kosovo. To zlasti velja za člen 104 SPS z Albanijo (UL 2009, L 107, str. 166), člen 106 SPS s Črno goro (UL 2010, L 108, str. 3) ali člen 106 SPS s Srbijo (UL 2013, L 278, str. 16), ki se vsi štejejo za sporazume, sklenjene z Unijo „v ta namen“ v smislu člena 35(2) Uredbe 2018/1971, česar Kraljevina Španija sicer ne izpodbija. Iz tega sledi, da je treba tudi SPS Kosovo, zlasti njegov člen 111, šteti za „sporazum v ta namen“.
50 Poleg tega ta pristop potrjuje analiza besedila člena 111 SPS Kosovo ter predmet in cilj te določbe.
51 Prvič, glede besedila člena 111 SPS Kosovo je treba navesti, da ta vabi k široki razlagi njegovega področja uporabe, saj določa, da Unija in Kosovo „krepita zlasti sodelovanje“ na področju elektronskih komunikacijskih omrežij in elektronskih komunikacijskih storitev s končnim ciljem, da Kosovo sprejme pravni red Unije v tem sektorju. Krepitev sodelovanja na tem področju je tako sredstvo, s katerim namerava SPS Kosovo doseči svoj cilj izvajanja pravnega reda Unije s strani Kosova. Poleg tega se navedeni člen izrecno sklicuje na „regulativne organe“ na tem področju, kar tudi nakazuje, da ta določba omogoča odprtost BEREC za te organe.
52 Drugič, glede predmeta in cilja člena 111 SPS Kosovo je treba opozoriti, da je njun namen, da Kosovo sprejme pravni red Unije na področju elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev. To sprejetje pravnega reda pa bi bilo močno olajšano s sodelovanjem NRO Kosova pri delu BEREC in Urada BEREC, ob upoštevanju vloge slednjih, ki sega od priprave predpisov Unije na tem področju do njihovega doslednega izvajanja. To sodelovanje je še toliko bolj upravičeno, kadar je to delo namenjeno pripravi nove ureditve Unije na navedenem področju. V zvezi s tem je treba navesti, da člen 4(4) Uredbe 2018/1971 zahteva, da NRO in Komisija v največji meri upoštevajo vse smernice, mnenja, priporočila, skupna stališča in najboljše prakse, ki jih sprejme BEREC za zagotovitev doslednega izvajanja regulativnega okvira Unije na področju elektronskih komunikacij. Ker je glavna naloga BEREC in Urada BEREC zagotavljanje enotne uporabe pravnega reda Unije na področju elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, kot je razvidno zlasti iz člena 3(2) in člena 4(1)(k) Uredbe 2018/1971, je torej logičen sklep, da lahko vsi organi – katerih naloga je, da na tem področju uporabljajo isti pravni red Unije, med drugim ob upoštevanju pogojev iz člena 35(2) Uredbe 2018/1971 – sodelujejo pri delu BEREC in Urada BEREC.
53 Iz tega sledi, da člen 111 SPS Kosovo določa tesno sodelovanje s tem, da se izrecno sklicuje na „krepitev“ sodelovanja med Unijo in Kosovom. V zvezi s tem je treba navesti, da je v naslovu člena 35 Uredbe 2018/1971 prav tako uporabljen izraz „sodelovanje“, tako da odstavek 1 in odstavek 2 tega člena urejata različne načine sodelovanja. To sodelovanje ima namreč lahko obliko sporazuma o sodelovanju na podlagi navedenega odstavka 1 ali sodelovanja z omejenimi pravicami na podlagi navedenega odstavka 2. Zadnjenavedena oblika sodelovanja ustreza tesnemu sodelovanju iz navedenega člena 111, vendar je – v nasprotju s tem, kar trdi Kraljevina Španija – nikakor ni mogoče enačiti z „vključitvijo“ NRO Kosova v strukturo BEREC. Poleg tega člen 111 SPS Kosovo izrecno poudarja pomen „regulativnih organov“ in njihovo neodvisnost.
54 Iz vsega navedenega izhaja, da člen 111 SPS Kosovo pomeni sporazum „v ta namen“ v smislu člena 35(2) Uredbe 2018/1971.
55 Zato Komisija s tem, da je v izpodbijanem sklepu štela, da člen 111 SPS Kosovo podpira to, da je Kosovo sklenil „sporazum z Unijo v ta namen“ v smislu člena 35(2) Uredbe 2018/1971, ni kršila te določbe.
56 Zato je treba drugi tožbeni razlog Kraljevine Španije zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 35 Uredbe 2018/1971, ker naj bi Komisija odstopila od postopka, določenega za sodelovanje NRO tretjih držav v BEREC
57 Kraljevina Španija s tretjim tožbenim razlogom trdi, da izpodbijana odločba krši člen 35 Uredbe 2018/1971, ker je Komisija odstopila od postopka, določenega za sodelovanje NRO tretjih držav v BEREC. Ta pristop naj bi poleg tega privedel do sprejetja pravnega akta brez kakršne koli pravne podlage, ki ustvarja obveznosti do tretjih oseb, ne da bi bile za to Komisiji podeljene posebne pristojnosti.
58 Natančneje, Kraljevina Španija navaja, da člen 35(2) Uredbe 2018/1971 določa, da se delovni dogovori pripravijo „na podlagi ustreznih določb teh sporazumov [o sodelovanju v BEREC]“ in da te določbe tako v prvi vrsti določajo način sprejemanja delovnih dogovorov. Zato naj bi moral obstajati sporazum o sodelovanju, sklenjen med Unijo in tretjo državo, saj naj bi za tretjo državo zaradi njenega sodelovanja v BEREC nastale pravne obveznosti. Ker naj takega sporazuma ne bi bilo – kot se zatrjuje v okviru drugega tožbenega razloga – naj bi Komisija v izpodbijanem sklepu enostransko sprejela navedene določbe, s čimer naj bi kršila postopek za sprejetje delovnih dogovorov iz člena 35(2) Uredbe 2018/1971.
59 Kraljevina Španija v zvezi s tem poudarja, da je „ustrezne določbe“ v smislu člena 35(2) Uredbe 2018/1971 mogoče določiti le v sporazumu o sodelovanju v BEREC. To, da te določbe niso določene v takem sporazumu, naj Komisiji ne bi dalo pravice, da jih enostransko določi zunaj okvira mednarodnega sporazuma, v nasprotju s tem, kar je Komisija navedla v dopisu z dne 24. aprila 2019, v katerem se je izrekla za pristojno za sprejemanje zavezujočih delovnih dogovorov glede na potrebe.
60 Poleg tega Kraljevina Španija trdi, da je Komisija dejansko sprejela akt, ki ima pravne učinke, ne da bi za to obstajala kakršna koli pravna podlaga. Čeprav je v izpodbijanem sklepu kot pravna podlaga naveden člen 17(1) PEU, pa naj ta določba ne bi bila zadostna pravna podlaga, ki bi Komisiji omogočala, da enostransko sprejme akte, ki določajo sodelovanje „tretjih držav“ v evropskih strukturah. Z navedeno določbo naj bi bilo Komisiji podeljeno splošno pooblastilo za opravljanje usklajevalnih funkcij na splošno, ne pa na določenem področju.
61 Poleg tega Kraljevina Španija meni, da Uredba 2018/1971 Komisiji tudi ne podeljuje pristojnosti za določitev „ustreznih določb“ v smislu člena 35(2) te uredbe v primeru praznine v sporazumu o sodelovanju. Komisija naj zato z enostransko odločitvijo ne bi mogla sprejeti teh ustreznih določb in delovnih dogovorov, s katerimi se te določbe izvajajo, ne da bi bila za to pooblaščena z navedeno uredbo.
62 Poleg tega Kraljevina Španija navaja, da v nasprotju s tem, kar je Komisija navedla v dopisu z dne 24. aprila 2019, ji z Uredbo 2018/1971 ni bila podeljena pristojnost za sprejemanje zavezujočih delovnih dogovorov glede na potrebe. Na eni strani naj člen 35(1) te uredbe – ki se v obravnavanem primeru ne uporablja – Komisiji ne bi podeljeval pristojnosti za sprejemanje zavezujočih delovnih dogovorov, ampak samo pristojnost za odobritev delovnih dogovorov, ki jih pripravita BEREC in Urad BEREC, ki ne nalagajo pravnih obveznosti. Na drugi strani naj člen 35(2) navedene uredbe Komisiji ne bi namenil nobene vloge, saj naj ta v tej določbi ne bi bila omenjena.
63 Kraljevina Španija iz tega sklepa, da ker v SPS Kosovo ni ustreznih določb, ki bi omogočale sodelovanje v BEREC, Komisija ne sme z enostransko odločitvijo sprejeti določb, potrebnih za uresničitev cilja sodelovanja v BEREC, ki določajo obveznosti za Kosovo. To vlogo lahko prevzame le Stabilizacijsko‑pridružitveni svet, ustanovljen na podlagi člena 126 SPS Kosovo, ker je edini organ, ki je v skladu s členom 128 SPS Kosovo pristojen za sprejemanje zavezujočih odločitev za Kosovo in Unijo v okviru SPS Kosovo.
64 Komisija oporeka trditvam Kraljevine Španije in predlaga zavrnitev tretjega tožbenega razloga.
65 Kraljevina Španija s tretjim tožbenim razlogom v bistvu trdi, da je Komisija kršila člen 35(2), drugi pododstavek, Uredbe 2018/1971, ker je v izpodbijanem sklepu enostransko določila „delovne dogovore“ v smislu te določbe za sodelovanje NRO Kosova v odboru regulatorjev in delovnih skupinah BEREC ter v upravnem odboru Urada BEREC. Po navedbah Kraljevine Španije bi bilo treba te zavezujoče delovne dogovore sprejeti „na podlagi ustreznih določb sporazumov“ o sodelovanju v BEREC, tako da bi bilo treba v teh sporazumih določiti način sprejemanja teh delovnih dogovorov.
66 Kraljevina Španija iz tega sklepa, da Komisija s sprejetjem izpodbijanega sklepa ni le odstopila od postopka, določenega v navedeni določbi za sodelovanje NRO tretjih držav v BEREC, ampak je poleg tega sprejela zavezujoč pravni akt brez kakršne koli pravne podlage, saj naj ta institucija za to ne bi imela potrebnih pristojnosti.
67 Zato mora Splošno sodišče preučiti postopek določanja delovnih dogovorov, ki se uporabljajo za sodelovanje NRO tretjih držav v BEREC, iz člena 35(2), drugi pododstavek, Uredbe št. 2018/1971, da bi ugotovilo, ali je bila Komisija pristojna za to, da v izpodbijanem sklepu enostransko določi te delovne dogovore in ali je pravna podlaga, na katero se ta sklep opira, veljavna.
68 V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 35(2), drugi pododstavek, Uredbe 2018/1971 določa: „Na podlagi ustreznih določb teh sporazumov [o sodelovanju NRO tretjih držav v BEREC] se pripravijo delovni dogovori, v katerih so navedeni zlasti narava, obseg in način [tega] sodelovanja […], vključno z določbami o sodelovanju pri pobudah BEREC‑a, finančnih prispevkih in osebju Urada BEREC […]“
69 Kraljevina Španija se opira zlasti na to besedilo člena 35(2), drugi pododstavek, Uredbe 2018/1971 in trdi, da bi bilo treba način sprejemanja teh „delovnih dogovorov“ določiti le v sporazumih o sodelovanju v BEREC. Tak pristop pa je težko združljiv s polnim učinkom te določbe. Če bi bili narava, obseg in način tega sodelovanja že natančno opredeljeni v teh samih sporazumih o sodelovanju, bi bila namreč navedena določba, katere namen je ravno določiti sprejemanje navedenih delovnih dogovorov, brez pomena in zato ne bi bilo več nobenega razloga za njen obstoj.
70 Iz tega sledi, da izraz „ustrezn[e] določb[e] […] sporazumov“, naveden v členu 35(2), drugi pododstavek, Uredbe 2018/1971, ne more pomeniti, da morajo biti podrobne določbe o sodelovanju v BEREC vsebovane že v zadevnem sporazumu o sodelovanju. Sklicevanje na navedene „ustrezn[e] določb[e] […] sporazumov“ skupaj z izrazom „na podlagi“ bolj kaže na to, da je treba „delovne dogovore“ sprejeti „v skladu“ z določbami teh sporazumov o sodelovanju.
71 Vendar Kraljevina Španija trdi, da je sporazum z zadevno tretjo državo nujen za določitev podrobnosti sodelovanja njenih organov v BEREC, saj za te organe nastanejo obveznosti. Kraljevina Španija pa meni, da takega sporazuma ni v zvezi s Kosovom.
72 V zvezi s tem je treba opozoriti – kot je razvidno iz preučitve drugega tožbenega razloga – da obstaja „sporazum“ o sodelovanju, sklenjen med Kosovom in Unijo, v smislu člena 35(2), prvi pododstavek, Uredbe 2018/1971. Poleg tega iz ugotovitev zgoraj v točkah 69 in 70 izhaja, da ni nujno, da tak sporazum vsebuje podrobne določbe o sodelovanju v BEREC. Poleg tega je treba navesti, da se z Uredbo 2018/1971 ne zahteva, da so narava, obseg in način tega sodelovanja predmet formalnega sporazuma ali dvostranskega instrumenta z zadevno tretjo državo. Na splošno s pravnega vidika ni nujno zahtevati, da bi bila za „odprtje možnosti sodelovanja“ NRO tretje države potrebna posebna odobritev, dana v okviru mednarodnega sporazuma. To odprtje in „pravila za vstop“, sprejeta za sodelovanje v BEREC, namreč ne pomenijo nobene pravne obveznosti za ta NRO, saj mora na koncu ta svobodno sprejeti nadaljnjo odločitev, da bo sodeloval v BEREC v skladu s temi pravili.
73 Poleg tega Kraljevina Španija trdi, da izpodbijani sklep nima pravne podlage, ker Komisija nima potrebnih pristojnosti za sprejetje delovnih dogovorov, ki se uporabljajo za sodelovanje NRO Kosova v BEREC in Uradu BEREC.
74 V zvezi s tem Komisija navaja, da je ob neobstoju izrecne pristojnosti v besedilu člena 35(2) Uredbe 2018/1971 menila, da je primerneje, da se v točki 1 obrazložitve izpodbijanega sklepa sklicuje na člen 17 PEU.
75 Navesti je treba, da je namreč v točki 1 obrazložitve izpodbijanega sklepa omenjen člen 17 PEU. Natančneje, v tej uvodni izjavi je navedeno, da „[č]len 17(1) Pogodbe o Evropski uniji navaja pooblastila Komisije in določa, da Komisija spodbuja splošni interes Unije in v ta namen sprejema ustrezne pobude, v skladu s Pogodbama opravlja usklajevalno, izvršilno in upravno funkcijo ter zagotavlja zastopanje Unije navzven, razen pri skupni zunanji in varnostni politiki in v drugih primerih, predvidenih v Pogodbah“.
76 Navesti je treba tudi, da je Urad BEREC decentralizirana agencija Unije, ki je pristojna za izvajanje prava Unije. Ta agencija ima izvedene pristojnosti, ki običajno pripadajo Komisiji na podlagi njenih izvršilnih funkcij in pooblastila za zastopanje navzven, saj gre za sodelovanje z NRO tretjih držav, v skladu s členom 17 PEU.
77 Iz tega sledi, da pristojnosti, ki niso bile izrecno prenesene na agencijo Unije v okviru zakonodajnega akta, ostajajo v pristojnosti Komisije. Ker Uradu BEREC ali kakemu drugemu organu ni bila niti z Uredbo št. 2018/1971 niti z nobeno drugo zakonodajo Unije izrecno podeljena pristojnost za sprejemanje delovnih dogovorov, ki se uporabljajo za sodelovanje NRO tretjih držav, med drugim NRO Kosova, je za to pristojna Komisija.
78 To ugotovitev potrjuje razlika v formulaciji, uporabljeni v členu 35(1) in členu 35(2) Uredbe št. 2018/1971. V odstavku 1 je namreč pristojnost za sklepanje „delovnih dogovorov“ izrecno prenesena na BEREC in Urad BEREC, vendar s pridržkom „predhodne odobritve Komisije“, ki ima tako vlogo nadzora, medtem ko odstavek 2 ne določa tega prenosa pristojnosti. Ta torej še naprej spada v pristojnost Komisije, kar ji omogoča, da sprejme „delovne dogovore“ na podlagi člena 35(2) navedene uredbe, razen če zadevni mednarodni sporazum ne določa drugega postopka, kot je to v primeru držav članic EGP.
79 Zato mora Komisija zahteve zakonodaje izvajati na podlagi pooblastil, ki jih ima v skladu s členom 17 PEU, in je ni mogoče grajati, da se je – ob neobstoju izrecne omembe pristojnosti v členu 35(2) uredbe 2018/1971 – v točki 1 obrazložitve izpodbijanega sklepa sklicevala na prvo navedeno določbo.
80 Poleg tega Kraljevina Španija trdi, da splošna določba, kot je člen 17 PEU, ki določa sodelovanje na splošno, ne more biti podlaga za sprejetje izpodbijanega sklepa.
81 V zvezi s tem je treba navesti, da je Sodišče glede pristojnosti Sveta priznalo, da je člen 16 PEU lahko podlaga za nekatere pristojnosti Sveta (sodba z dne 28. julija 2016, Svet/Komisija, C‑660/13, EU:C:2016:616, točka 40). Če torej to velja za člen 16 PEU, ni razloga, da se taka razlaga ne bi sprejela v zvezi s členom 17 PEU, ki je enakovredna določba za Komisijo. Zato v nasprotju s tem, kar trdi Kraljevina Španija, to, da je člen 17 PEU splošna določba, ne pomeni, da ne more biti zadostna pravna podlaga.
82 Iz vsega navedenega izhaja, da je bila Komisija pristojna, da v izpodbijanem sklepu enostransko sprejme „delovne dogovore“ iz člena 35(2), drugi pododstavek, Uredbe 2018/1971, ki se uporabljajo za sodelovanje NRO tretjih držav v BEREC, tako da ji ni mogoče očitati, da je v tem sklepu odstopila od postopka, določenega v navedeni določbi. Prav tako Komisiji ni mogoče očitati, da naveden sklep nima pravne podlage.
83 Zato je treba zavrniti tudi tretji tožbeni razlog Kraljevine Španije in tožbo v celoti.
Stroški
84 V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
85 Ker Kraljevina Španija ni uspela, se ji v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Kraljevini Španiji se naloži plačilo stroškov.
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 23. septembra 2020.
Podpisi