Language of document : ECLI:EU:C:2001:392

CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL

PHILIPPE LÉGER

apresentadas em 10 de Julho de 2001 (1)

Processo C-353/99 P

Conselho da União Europeia,

apoiado por

Reino de Espanha,

contra

Heidi Hautala,

apoiada por

Reino da Dinamarca,

República Francesa,

República da Finlândia,

Reino da Suécia,

Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte

«Recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância - Direito de acesso do público aos documentos do Conselho - Decisão 93/731/CE do Conselho - Excepções ao direito de acesso aos documentos - Protecção do interesse público em matéria de relações internacionais - Acesso parcial»

1.
    O presente recurso foi interposto pelo Conselho da União Europeia contra um acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias de 19 de Julho de 1999, que anulou a Decisão de Conselho de 4 de Novembro de 1997 que, por sua vez, recusou a H. Hautala, membro do Parlamento Europeu, o acesso ao relatório do grupo de trabalho do Conselho «Exportações de Armas Convencionais»(2).

2.
    Este processo teve origem numa pergunta escrita colocada por H. Hautala ao Conselho, em 14 de Novembro de 1996 (3), em que se mostrava preocupada com a violação dos Direitos do Homem alimentada pelas exportações de armas por parte dos Estados-Membros da União Europeia. H. Hautala perguntava por que razão permaneciam secretas as instruções apresentadas ao Comité Político do Conselho, pelo grupo de trabalho «Exportações de Armas Convencionais», com vista à definição dos critérios de exportação de armas.

3.
    O Conselho respondeu, em 10 de Março de 1997, indicando que um dos oito critérios de que dependem as decisões de exportação de armas consiste no respeito pelos Direitos do Homem no país destinatário. Acrescentou que, na sua reunião de 14 e 15 de Novembro de 1996, o Comité Político tinha aprovado um relatório do grupo de trabalho «Exportações de Armas Convencionais», a fim de reforçar a implementação coerente dos critérios comuns.

4.
    Por carta de 17 de Junho de 1997, dirigida ao Secretário-Geral do Conselho, a ora recorrida pediu que lhe fosse enviado o relatório mencionado na resposta do Conselho (4).

5.
    O relatório em causa foi aprovado pelo Comité Político, mas nunca o foi pelo próprio Conselho. Foi elaborado no quadro do sistema especial de correspondência europeia «COREU» (5), não tendo sido objecto de difusão pelos canais habituais de distribuição dos documentos do Conselho. Na prática do Conselho, a rede COREU está reservada às questões abrangidas pelo referido título V. A difusão de documentos transmitidos através da rede COREU é limitada a um número restrito de destinatários autorizados nos Estados-Membros, à Comissão das Comunidades Europeias e ao Secretariado-Geral do Conselho.

6.
    Por carta de 25 de Julho de 1997, o Secretariado-Geral do Conselho recusou o acesso ao relatório em causa, nos termos do artigo 4.°, n.° 1, da Decisão93/731/CE (6), salientando que o mesmo continha «informações extremamente sensíveis cuja divulgação seria lesiva do interesse público no domínio da segurança pública».

7.
    Por carta de 1 de Setembro de 1997, a ora recorrida apresentou um pedido de confirmação, nos termos do artigo 7.°, n.° 1, da Decisão 93/731.

8.
    O pedido de confirmação foi tratado pelo grupo «Informação» do Comité dos Representantes Permanentes e pelos membros do Conselho, tendo a maioria simples exigida considerado que se devia responder negativamente. Quatro delegações eram favoráveis à sua divulgação.

9.
    Por carta de 4 de Novembro de 1997 (7), o Conselho indeferiu o pedido de confirmação, por considerar que a divulgação do relatório em causa poderia lesar as relações da União Europeia com países terceiros. A recusa de acesso visava proteger o interesse público no domínio das relações internacionais.

10.
    Em 13 de Janeiro de 1998, H. Hautala interpôs, no Tribunal de Primeira Instância, um recurso de anulação da decisão do Conselho de recusa de acesso.

11.
    Importa recordar os termos do acórdão impugnado após descrição do enquadramento jurídico do presente processo.

I - Enquadramento jurídico

12.
    A Acta Final do Tratado da União Europeia, assinado em Maastricht em 7 de Fevereiro de 1992, contém uma declaração (n.° 17) relativa ao direito de acesso à informação (8), assim redigida:

«A Conferência considera que a transparência do processo decisional reforça o carácter democrático das instituições e a confiança do público na Administração. Por conseguinte, a Conferência recomenda que a Comissão apresente ao Conselho, o mais tardar até 1993, um relatório sobre medidas destinadas a facilitar o acesso do público à informação de que dispõem as instituições.»

13.
    No encerramento do Conselho Europeu de Birminghan, em 16 de Outubro de 1992, os chefes de Estado e de Governo fizeram uma declaração intitulada «Uma Comunidade próxima dos seus cidadãos» (9), na qual sublinharam anecessidade de tornar a Comunidade mais aberta. Este compromisso foi reafirmado por ocasião do Conselho Europeu de Edimburgo, em 12 de Dezembro de 1992 (10).

14.
    Em 5 de Maio de 1993, a Comissão dirigiu ao Conselho, ao Parlamento e ao Comité Económico e Social a Comunicação 93/C 156/05 relativa ao acesso do público aos documentos das instituições (11). Esta continha os resultados de uma análise comparativa sobre o acesso do público aos documentos nos diferentes Estados-Membros, assim como em determinados países terceiros, e concluía declarando que se afigurava indicado promover um melhor acesso aos documentos a nível comunitário.

15.
    Em 2 de Junho de 1993, a Comissão adoptou a comunicação 93/C 166/04 ao Conselho, ao Parlamento e ao Comité Económico e Social, relativa à transparência na Comunidade (12), na qual estão expostos os princípios de base que regulam o acesso aos documentos.

16.
    No Conselho Europeu de Copenhaga em 22 de Junho de 1993, o Conselho e a Comissão foram convidados «a prosseguir os seus trabalhos com base no princípio segundo o qual os cidadãos devem ter o acesso mais completo possível à informação» (13).

17.
    No quadro destas etapas preliminares destinadas a pôr em prática o princípio da transparência, o Conselho e a Comissão aprovaram, em 6 de Dezembro de 1993, um código de conduta em matéria de acesso do público aos documentos do Conselho e da Comissão (14), cujo objectivo era estabelecer os princípios que regulam o acesso aos documentos destas instituições.

18.
    O código de conduta enuncia o princípio geral seguinte:

«O público terá o acesso mais amplo possível aos documentos da Comissão e do Conselho.»

19.
    O termo «documento» é aí definido como «todo o documento escrito, seja qual for o suporte, que contenha dados, na posse do Conselho ou da Comissão».

20.
    As circunstâncias que podem ser invocadas por uma instituição para justificar a recusa de um pedido de acesso a documentos estão enumeradas no código de conduta nos seguintes termos:

«As instituições recusam o acesso a qualquer documento cuja divulgação possa prejudicar:

-    a protecção do interesse público (segurança pública, relações internacionais, estabilidade monetária, processos judiciais, inspecções e inquéritos),

[...]

As instituições podem igualmente recusar o acesso a um documento, para salvaguardar o interesse da instituição, no que respeita ao sigilo das suas deliberações.»

21.
    Além disso, o código de conduta dispõe o seguinte:

«A Comissão e o Conselho tomarão, cada um pelo que lhe diga respeito, as medidas necessárias para aplicar estes princípios antes de 1 de Janeiro de 1994».

22.
    Para garantir a execução deste compromisso, o Conselho adoptou a Decisão 93/731, relativa ao acesso do público aos documentos do Conselho.

23.
    O artigo 4.°, n.° 1, da Decisão 93/731 dispõe:

«O acesso a um documento do Conselho não poderá ser autorizado nos casos em que a sua divulgação possa prejudicar:

-    a protecção do interesse público (segurança pública, relações internacionais, estabilidade monetária, processos judiciais, inspecções e inquéritos),

[...]»

II - O acórdão impugnado

24.
    O Tribunal de Primeira Instância descreve da seguinte forma os fundamentos invocados naquela instância por H. Hautala:

«O primeiro fundamento consiste na violação do artigo 4.°, n.° 1, da Decisão 93/731. O segundo consiste em violação do artigo 190.° do Tratado CE (actual artigo 253.° CE). O terceiro consiste em violação do princípio fundamental de direito comunitário segundo o qual deve ser permitido aos cidadãos da União Europeia o acesso mais amplo e mais completo possível aos documentos das instituições comunitárias, assim como do princípio da protecção da confiança legítima (15).»

25.
    Tendo a decisão de recusa de acesso sido anulada com base no primeiro fundamento, os dois outros fundamentos não foram analisados pelo Tribunal de Primeira Instância.

26.
    O Tribunal examinou um por um os três argumentos invocados pela recorrente em apoio do seu primeiro fundamento. Decidiu «determinar em primeiro lugar se o pedido de confirmação foi objecto dum exame adequado por parte do Conselho, em segundo lugar, se o acesso ao relatório controvertido podia ser recusado com fundamento no interesse público em matéria de relações internacionais e, em terceiro lugar, se o Conselho era obrigado a considerar se lhe era possível permitir o acesso parcial autorizando a divulgação de passagens do documento que não estão abrangidas pela excepção fundada na protecção do interesse público» (16).

27.
    O Tribunal de Primeira Instância rejeitou os dois primeiros argumentos defendidos por H. Hautala. Acolheu o terceiro argumento, relativo ao acesso parcial da recorrente ao relatório em causa, e decretou a anulação da decisão de recusa do Conselho na conclusão do seguinte raciocínio:

«75    No que se refere ao terceiro argumento, apoiado pelo Governo sueco, segundo o qual o Conselho, com a sua recusa de permitir o acesso às passagens do relatório controvertido que não estão abrangidas pela excepção fundada na protecção do interesse público, violou o artigo 4.°, n.°1, da Decisão 93/731, importa notar que o Conselho considera que o princípio de acesso aos documentos apenas se aplica aos documentos como tais e não aos elementos de informação que neles se encontram.

76    Incumbe assim ao Tribunal verificar se o Conselho estava obrigado a examinar se podia ser permitido um acesso parcial. Sendo esta uma questão de direito, a fiscalização exercida pelo Tribunal não está limitada.

77    Neste contexto, importa recordar que a Decisão 93/731 é uma medida de ordem interna adoptada pelo Conselho com fundamento no artigo 151.°, n.° 3, do Tratado CE. Na ausência de legislação comunitária específica, o Conselho determina as condições em que são tratados os pedidos de acesso aos seus documentos (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 30 de Abril de 1996, Países Baixos/Conselho, C-58/94, Colect., p. I-2169, n.os 37 e 38). Assim, se o Conselho o quisesse, poderia decidir permitir o acesso parcial aos seus documentos a título de uma nova política.

78    Ora, a Decisão 93/731 não impõe expressamente ao Conselho que examine se pode ser permitido um acesso parcial aos documentos. Também nãoproíbe, como o Conselho reconheceu na audiência, expressamente tal possibilidade.

79    Tendo em vista o que precede, deve recordar-se, para efeitos de interpretação do artigo 4.° da Decisão 93/731, a base sobre a qual o Conselho adoptou esta decisão.

80    Importa referir que a declaração n.° 17 recomendava que a Comissão submetesse ao Conselho, o mais tardar em 1993, o relatório sobre as medidas com vista a alargar o acesso do público à informação de que as instituições dispõem. Esse compromisso foi reafirmado quando do Conselho Europeu de Copenhaga em 22 de Junho de 1993 que convidou o Conselho e a Comissão 'a prosseguir os seus trabalhos com base no princípio segundo o qual os cidadãos devem ter o acesso mais completo possível à informação‘.

81    No preâmbulo do código de conduta, o Conselho e a Comissão referem expressamente a declaração n.° 17 e as conclusões do Conselho Europeu de Copenhaga como base da sua iniciativa. O código de conduta enuncia o princípio geral segundo o qual o público terá o mais amplo acesso possível aos documentos.

82    Além disso, o Tribunal de Justiça teve a oportunidade de sublinhar, no seu acórdão Países Baixos/Conselho, já referido (n.° 35), a importância do direito de acesso do público aos documentos na posse das autoridades públicas. O Tribunal de Justiça recordou assim que a declaração n.° 17 liga este direito 'ao carácter democrático das instituições‘. Nas suas conclusões neste processo (Colect., p. 2171, n.° 19), o advogado-geral sublinha, no que se refere ao direito subjectivo à informação, o seguinte:

    'A base de semelhante direito deve, antes, ser procurada no princípio democrático, que representa um dos elementos fundadores da construção comunitária e que está agora consagrado no preâmbulo do Tratado de Maastricht e no artigo F [do Tratado da União Europeia (que passou, após alteração, a artigo 6.° UE)] das disposições comuns.‘

83    Referindo-se ao acórdão Países Baixos/Conselho, já referido, o Tribunal de Primeira Instância declarou recentemente no acórdão Journalistförbundet (n.° 66) o seguinte:

    'A Decisão 93/731 tem como objectivo consagrar o princípio de um acesso tão amplo quanto possível dos cidadãos à informação, a fim de reforçar o carácter democrático das instituições e a confiança do público na administração.‘

84    Importa seguidamente recordar que, quando um princípio geral é estabelecido e são previstas excepções a esse princípio, estas últimas devem ser interpretadas e aplicadas restritivamente de modo a não pôr em causa a aplicação do princípio geral (v., neste sentido, acórdãos WWF UK/Comissão, já referido, n.° 56, e Interporc/Comissão, já referido, n.° 49). No caso em apreço, trata-se de interpretar as disposições do artigo 4.°, n.° 1, da Decisão 93/731, que enumera as excepções ao princípio geral acima referido.

85    Acresce que o princípio da proporcionalidade exige que 'as derrogações não ultrapassem os limites do que é adequado e necessário para atingir o fim prosseguido‘ (acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Maio de 1986, Johnston, C-222/84, Colect., p. 1651, n.° 38). No caso em apreço, o fim prosseguido pelo Conselho ao recusar o acesso ao relatório controvertido é, segundo a fundamentação contida na decisão impugnada, 'proteger o interesse público no domínio das relações internacionais‘. Ora, tal fim pode ser atingido mesmo na hipótese do Conselho se limitar a censurar, após exame, as passagens do relatório controvertido que possam prejudicar as relações internacionais.

86    Neste contexto, o princípio da proporcionalidade permite ao Conselho, em casos particulares em que o volume do documento ou o das passagens a censurar implicam para si uma tarefa administrativa inadequada, ponderar, por um lado, o interesse do acesso do público a essas partes fragmentárias e, por outro lado, a carga de trabalho que daí decorre. O Conselho pode assim, nestes casos particulares, salvaguardar o interesse de uma boa administração.

87    Tendo em conta o que antecede, a interpretação do artigo 4.°, n.° 1, da Decisão 93/731 deve ser feita à luz do princípio do direito à informação e do princípio da proporcionalidade. Daqui resulta que o Conselho é obrigado a examinar se deve ser permitido o acesso parcial aos dados não cobertos pelas excepções.

88    Como resulta do n.° 75, supra, o Conselho não procedeu a tal exame, pois considera que o princípio do acesso aos documentos só se aplica aos documentos como tais e não aos elementos de informação que neles se encontram. Por conseguinte, a decisão impugnada está viciada por erro de direito e, portanto, deve ser anulada.»

III - Fundamentos e argumentos das partes

28.
    O Conselho pede a anulação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância, e é apoiado, nesse sentido, pelo Reino de Espanha, interveniente no recurso. Na sua opinião, o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao interpretar o artigo 4.°, n.° 1, da Decisão 93/731, no sentido de que este imporia aoConselho a análise da questão de saber se deve ou não conceder acesso parcial às informações não abrangidas pelas excepções ao princípio do acesso do público aos seus documentos.

29.
    O Conselho e o Reino de Espanha acusam o Tribunal de Primeira Instância de ter interpretado incorrectamente a Decisão 93/731, tanto na sua letra como na sua finalidade, e de ter feito uma aplicação errónea do princípio da proporcionalidade.

30.
    O Conselho considera que o Tribunal de Primeira Instância qualificou de direito à informação o que mais não é do que um direito de acesso do público aos documentos. O texto da Decisão 93/731 apenas diria respeito aos documentos do Conselho na forma em que existem, e não aos elementos informativos neles contidos. Assim, ao Conselho competiria apenas analisar se o documento visado pelo pedido, no seu estado original e sem a mínima alteração pode ser divulgado, ou se se enquadra em alguma das excepções previstas no artigo 4.° da Decisão 93/731. Esta decisão não lhe imporia, além disso, qualquer obrigação de examinar se pode ser autorizado um acesso parcial aos documentos. Não o obriga a elaborar um novo documento constituído pelos únicos elementos de informação susceptíveis de ser divulgados, como parece impor, erroneamente, o acórdão impugnado. O Conselho salienta que a solução preconizada pelo Tribunal de Primeira Instância cria o risco de um encargo administrativo considerável e de importantes dificuldades práticas, resultantes da necessidade de determinar, em cada documento, as partes que podem ser divulgadas.

31.
    Segundo o Conselho, o objectivo prosseguido pela Decisão 93/731 não é o de consagrar um direito à informação. Os acórdãos do Tribunal de Primeira Instância que se referem ao direito de informação teriam ignorado o facto de o acórdão Países-Baixos/Conselho, já referido, proferido pelo Tribunal de Justiça, se referir ao acesso aos documentos, e de a declaração n.° 17, relativa ao direito de acesso à informação, ser uma declaração política, sem efeito vinculativo.

32.
    O Conselho considera que o princípio da proporcionalidade, a que o Tribunal de Primeira Instância faz referência no acórdão impugnado, não tem aplicação na apreciação da regularidade de uma restrição a um direito garantido pelo direito comunitário. A decisão não visa conferir aos cidadãos um direito absoluto de acesso aos documentos do Conselho, mas pôr em prática um sistema que permita que este acesso seja concedido em determinadas condições. Na falta de um princípio geral de direito comunitário que confira aos cidadãos um direito absoluto de acesso aos documentos do Conselho, e tendo em conta a adopção do artigo 255.° CEE, na redacção dada pelo Tratado de Amsterdão, que confirma a prévia falta de um princípio geral nesta matéria, o princípio da proporcionalidade não pode ser interpretado como uma restrição a um direito garantido pelo direito comunitário. Assegurando, além disso, por meio das excepções previstas no seu artigo 4.°, que a divulgação dos documentos não prejudica determinados interessesdignos de protecção, a Decisão 93/731 estaria já a fazer aplicação do princípio da proporcionalidade. Assim, este princípio teria sido plenamente observado.

33.
    O Reino de Espanha comunga deste ponto de vista. Sustenta que a existência do princípio do direito à informação, na forma que lhe é conferida pelo acórdão impugnado, não resulta nem dos textos normativos em vigor, nem da jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância. Considera, além disso, que o princípio da proporcionalidade, aplicado às medidas adoptadas pelo Conselho em relação com o artigo 4.°, n.° 1, da Decisão 93/731, apenas significa que esta instituição deve agir dentro dos limites do adequado e do necessário para cumprir o nele disposto. Isto implica que deve recusar o acesso aos seus documentos quando exista risco de lesão de algum dos interesses enumerados por este texto.

34.
    H. Hautala conclui pela improcedência do recurso. O Reino-Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte e o Reino da Dinamarca, intervenientes no recurso, bem como o Reino da Suécia e a República da Finlândia, intervenientes em Primeira Instância e presentes na fase do recurso, concluem no mesmo sentido.

35.
    Segundo H. Hautala e os Estados-Membros que subscrevem a sua contestação, o direito a um acesso parcial resulta tanto do teor textual como do contexto da Decisão 93/731. Acrescentam que esta deve ser interpretada e aplicada em consonância com os princípios gerais de direito comunitário, entre os quais figura o direito à informação. A faculdade de dispor de um acesso parcial aos documentos decorreria directamente do princípio fundamental de direito comunitário, em virtude do qual deve ser concedido aos cidadãos da União Europeia o acesso mais amplo e completo possível aos documentos das instituições europeias.

36.
    H. Hautala defende que, como outros princípios de direito comunitário, o direito à informação foi incluído no Tratado pelo artigo 255.° CE. O princípio da proporcionalidade serve, assim, no caso em apreço, para limitar este direito, com a finalidade de preservar outros interesses dignos de protecção. Exige, no entanto, que tais excepções não ultrapassem os limites do apropriado e do necessário para atingir o objectivo visado.

37.
    Antes de nos pronunciarmos sobre estes fundamentos e argumentos, importa recordar as regras de direito comunitário de que depende a interpretação da Decisão 93/731.

IV - As regras de direito comunitário que devem reger interpretação da Decisão 93/731

38.
    A Decisão 93/731 baseia-se no artigo 151.°, n.° 3, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 207.°, n.° 3, CE), com base no qual o Conselho adopta o seu Regulamento Interno. Fixa o princípio do acesso do público aosdocumentos do Conselho. Todavia, subordina o seu exercício a determinado número de condições que enumera, e de que fazem parte as excepções do seu artigo 4.°, n.° 1.

39.
    No acórdão Países-Baixos/Conselho, já referido, o Reino dos Países-Baixos pediu a anulação da Decisão 93/731, com fundamento no facto de o Conselho ter escolhido incorrectamente como base jurídica os artigos 151.°, n.° 3, do Tratado, e 22.° do seu Regulamento Interno, que apenas respeitam à sua organização interna. Para o Governo dos Países-Baixos, a Decisão 93/731 excedia largamente a esfera de aplicação das regras de organização e de gestão internas do Conselho e constituía um acto que visava explicitamente produzir efeitos jurídicos na esfera dos cidadãos. O Governo neerlandês sustentou que o Conselho tinha qualificado como questão de organização interna o que, na realidade, constituía um direito fundamental, a saber, o direito de acesso do público à informação, cuja regulamentação deve ser acompanhada das necessárias garantias.

40.
    O Tribunal de Justiça admitiu que, enquanto o legislador comunitário não adoptasse uma regulamentação geral sobre o direito de acesso do público aos documentos na posse das instituições comunitárias, estas deviam tomar as medidas que tivessem por objecto o tratamento desses pedidos ao abrigo do seu poder de organização interna, que as habilita a tomar as medidas apropriadas para assegurar o seu funcionamento interno, no interesse de uma boa administração (17).

41.
    Reconheceu, assim, o direito de o Conselho utilizar o seu poder de organização interna para introduzir uma certa dose de transparência no seu funcionamento. A falta de regulamentação comunitária de carácter geral em matéria de acesso aos documentos justificava incontestavelmente que uma instituição como o Conselho, numa preocupação de transparência, melhorasse o seu modo de funcionamento nesta matéria, adoptando regras mais favoráveis do que as que presidiam até à data à sua própria prática.

42.
    Apesar de o objecto da Decisão 93/731 ultrapassar claramente, pela ligação que tem com as próprias bases da Comunidade Europeia, a simples organização interna de uma das instituições comunitárias, o Tribunal considerou que se baseava na disposição apropriada do Tratado. Declarou, pois, que a disposição do Tratado que habilita o Conselho a adoptar o seu Regulamento Interno constitui uma base jurídica adequada para melhorar a transparência do seu funcionamento.

43.
    Todavia, seria exagerado pretender que, mesmo no domínio de intervenção do Conselho, este acórdão esgota, pelo seu conteúdo, a questão do acesso aos documentos.

O acórdão Países-Baixos/Conselho, já referido, que atesta a regularidade formal da Decisão 93/731, não parece poder contribuir de forma substancial para a interpretação das disposições em causa da referida decisão. Neste processo, o Tribunal de Justiça estava claramente limitado pelo objecto do recurso, circunscrito unicamente à apreciação da questão da base jurídica pertinente da Decisão 93/731.

44.
    O presente recurso, pelo contrário, exige uma interpretação das disposições em questão. Esta interpretação não pode ser levada a cabo sem que seja levado em conta o conjunto das regras de direito comunitário que determinam o direito de acesso aos documentos. No acórdão Países-Baixos/Conselho, já referido, o Tribunal de Justiça relembrou, aliás, que a evolução da Comunidade «revela uma progressiva afirmação do direito de acesso dos particulares aos documentos na posse das autoridades públicas» (18).

45.
    Ora, é claro que as disposições em causa da Decisão 93/731 não podem ser aplicadas sem que se proceda a uma interpretação do seu conteúdo conforme a esta evolução e aos fundamentos do direito de acesso do público aos documentos, de que a própria Decisão, até pelo seu título, se reclama.

46.
    As regras que contém têm por objectivo dar cumprimento, no quadro limitado do poder de organização interna do Conselho, às orientações definidas desde a declaração n.° 17 em matéria de direito de acesso dos particulares aos documentos na posse das autoridades públicas.

47.
    A declaração n.° 17 é o primeiro acto palpável através do qual a Comunidade reconheceu a importância de um direito geral de acesso à informação no seio das instituições comunitárias. A conferência intragovernamental manifestou, assim, a intenção de aumentar a eficácia deste direito. Relembrando que a transparência do processo decisório reforça o carácter democrático das instituições, bem como a confiança do público na administração, salientou a importância de um direito cujas origens se encontram nas bases políticas mais essenciais dos Estados-Membros e da Comunidade.

48.
    Os Conselhos Europeus de Birmingham e de Edimburgo, que tiveram lugar em 1992, reafirmaram esta vontade de tornar a Comunidade mais aberta. Aquando do Conselho Europeu de Copenhague, de 22 de Junho de 1993, o Conselho e a Comissão foram convidados a prosseguir os seus trabalhos, com base no princípio segundo o qual os cidadãos devem ter o acesso mais completo possível à informação.

49.
    Estes diversos impulsos políticos traduziram-se em factos, nomeadamente através da adopção, pelo Conselho e pela Comissão, de um código de conduta, e depois, através de uma alteração, pelo Conselho, do seu Regulamento Interno. ADecisão 93/731, que reproduz as disposições do código de conduta e o completa, foi adoptada no seguimento desta última modificação.

50.
    O processo de reconhecimento do direito de acesso não se ficou pela adopção de regras internas que as instituições impuseram a elas próprias. Um novo artigo 191.°-A (actual artigo 255.° CE) foi introduzido no Tratado CE pelo Tratado de Amsterdão. O artigo 255.°, n.° 1, CE dispõe que «[t]odos os cidadãos da União e todas a pessoas singulares ou colectivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado-Membro têm direito de acesso aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, sob reserva dos princípios e condições a definir nos termos dos n.os 2 e 3.». Em aplicação destas disposições, foi depositada uma proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (19).

51.
    No seu artigo 42.°, a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (20)prevê um direito de acesso aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão.

52.
    É importante ter presente esta constância na vontade política dos Estados-Membros e a evolução do quadro normativo comunitário nesta matéria. São testemunho da emergência de um direito em ligação estreita com as bases da Comunidade. Como o recordou o advogado-geral G. Tesauro nas suas conclusões no processo Países-Baixos/Conselho, já referido, a transparência da acção dos poderes públicos é uma questão intimamente ligada à questão do carácter democrático das instituições (21). O conhecimento, pelos cidadãos, das actividades da administração é uma garantia do seu bom funcionamento. O controlo dos poderes públicos, por parte daqueles que lhes conferem legitimidade, incentiva-os a agir de modo eficaz, respeitando a sua vontade inicial e suscitando, desta forma, a sua confiança, o que constitui um garante da paz pública e do bom funcionamento do sistema democrático. Ao nível mais elevado deste sistema, ainformação dos cidadãos é também a forma mais segura de os associar à gestão dos assuntos públicos (22).

53.
    O advogado-geral G. Tesauro descreveu perfeitamente o lugar do direito de acesso aos documentos em direito comunitário:

«A base de semelhante direito deve, antes, ser procurada no princípio democrático, que representa um dos elementos fundadores da construção comunitária [...].Ora, à luz da evolução verificada nos ordenamentos dos Estados-Membros, constitui actualmente um elemento essencial desse princípio o direito de acesso aos documentos oficiais[...]. Portanto, é o princípio democrático, com o conteúdo que veio progressivamente a assumir nos vários ordenamentos nacionais, que impõe que o acesso aos documentos já não seja permitido apenas ao destinatário de uma medida da autoridade pública» (23).

54.
    A constatação, pelo Tribunal de Justiça, no acórdão Países-Baixos/Conselho, já referido, de que a legislação nacional da maioria dos Estados-Membros consagra actualmente e de um modo geral, a título de princípio constitucional ou legislativo, o direito de acesso do público aos documentos na posse das autoridades públicas, reflecte o vigor e a actualidade deste direito (24). Um grande número de Estados-Membros, aliás, tem vindo a alterar, desde 1996, a respectiva legislaçãointerna em matéria de direito de acesso aos documentos, sem que surja qualquer regressão, senão pontual e limitada. A Irlanda e o Reino-Unido, em particular, muniram-se de uma legislação particularmente protectora dos direitos dos cidadãos nesta matéria (25).

55.
    Importa salientar esta convergência dos direitos nacionais, uma vez que ela constitui, na nossa opinião, um motivo determinante para o reconhecimento da existência de um princípio fundamental do direito de acesso à informação na posse das instituições comunitárias.

56.
    Como é sabido, de acordo com uma jurisprudência constante agora consagrada nos Tratados (26), os direitos fundamentais fazem parte integrante dos princípios gerais de direito cujo respeito o Tribunal de Justiça assegura. Para isso, o Tribunal inspira-se nas tradições constitucionais comuns aos Estados-Membros, bem como nas indicações fornecidas pelos instrumentos internacionais relativos à protecção dos Direitos do Homem a que os Estados-Membros aderiram ou em que cooperaram (27).

57.
    Treze dos quinze Estados-Membros têm uma regra geral que prevê o direito do público de aceder aos documentos na posse da administração. Em nove destes treze Estados, o direito de acesso aparece como um direito fundamental, «princípio» de valor constitucional (28) ou como um direito de fundamento constitucional, embora de valor legislativo (29). Nos outros quatro Estados-Membros, este direito tem a sua fonte numa ou várias leis (30).

58.
    Estas normas nacionais, cujos regimes jurídicos não têm necessariamente um conteúdo homogéneo, traduzem, no entanto, uma concepção comum partilhada pela maioria dos Estados-Membros, descrita pelo advogado-geral G. Tesauro pela seguinte fórmula: «já não é verdade ser secreto tudo o que não for expressamente declarado acessível, mas exactamente o contrário» (31).

59.
    De acordo com esta concepção do relacionamento entre governantes e governados, quase unanimemente aceite no seio da União Europeia, parece-nos natural admitir que existe um princípio de acesso à informação na posse das autoridades públicas nacionais, e que este princípio é susceptível de inspirar um princípio equivalente no plano comunitário.

A haver debate, este deve, antes, incidir sobre o conteúdo das excepções que devem fazer-se a este princípio, partindo do pressuposto de que a necessidade de definir determinados limites também não se depara com grandes objecções. Com efeito, não se pode deixar de admitir determinadas restrições ao acesso à informação, tanto por motivos de ordem pública, como por motivos de ordem privada.

60.
    Se atentarmos nos instrumentos internacionais relativos à Protecção dos Direitos do Homem a que os Estados-Membros aderiram ou em que cooperaram, o seu contributo em matéria de acesso aos documentos é desigual.

61.
    O direito à liberdade de expressão previsto no artigo 10.° da Convenção para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais não foi, até hoje, interpretado pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem como abrangendo o direito de acesso à informação. Nos termos do artigo 10.°, n.° 1, com efeito, o direito à liberdade de expressão «compreende a liberdade de opinião e a liberdade de receber ou de transmitir informações ou ideais sem que possa haver ingerência de quaisquer autoridades públicas e sem considerações de fronteiras [...]». Pode lamentar-se que a liberdade de expressão não seja considerada como naturalmente ligada ao direito de aceder às informações ilegitimamente mantidas secretas. Aliás, a letra do texto da Convenção tem sido sempre interpretada estritamente (32).

62.
    Diversas resoluções, recomendações e declarações da Assembleia Parlamentar e do Comité de Ministros do Conselho da Europa afirmaram a importância, para os cidadãos, de dispor da informação suficiente sobre ofuncionamento das autoridades públicas (33). Está a ser elaborado um projecto de recomendação sobre o acesso do público às informações oficiais no Conselho da Europa (34). Na sua versão actual, este projecto prevê um princípio geral que garante o direito a aceder aos documentos na posse da autoridade pública a qualquer cidadão que o requeira. Estão previstas excepções ao princípio geral, na medida em que outros interesses legítimos devam prevalecer. Estas excepções devem ser aplicadas de forma restritiva. Há que notar que o projecto prevê o acesso parcial à informação. Este acesso pode, todavia, ser recusado, se a versão expurgada do documento for enganosa ou o esvaziar de sentido (35). O projecto final de recomendação deve estar concluído antes de 31 de Dezembro de 2001.

63.
    Estes múltiplos actos demonstram que, se o passo «normativo» ainda não foi dado pelo Conselho da Europa, precedem-no numerosas declarações de intenção inequívocas.

64.
    O artigo 19.° do Pacto Internacional das Nações Unidas Relativo aos Direitos Civis e Políticos de 1966 prevê expressamente que a liberdade de expressão inclui o direito de procurar informações e ideias (36). O Pacto de 1966 vigora em todos os Estados-Membros. Esta faculdade concedida ao cidadão deaceder às informações necessárias ao exercício da sua liberdade de expressão vem confirmar o princípio que cada Estado-Membro consagrou no seu direito interno.

65.
    Não podemos, no entanto, ignorar o facto de a hipótese de uma interpretação lata do artigo 19.° do Pacto de 1966 não ser objecto de uma adesão unânime, longe disso. Para alguns autores, não é exacto que a liberdade de procurar informações prevista pelo Pacto de 1966 implique a obrigação para esses Estados-Membros de fornecer essas informações (37).

66.
    De qualquer forma, o método tradicionalmente seguido pelo Tribunal de Justiça, com vista a proteger os direitos fundamentais, nunca o levou a usar uma disposição que não contivesse, com toda a certeza, a norma correspondente ao princípio em causa.

67.
    O Tribunal de Justiça garante o respeito pelos direitos fundamentais. Contribui para o seu reconhecimento e participa na definição do seu conteúdo. Os princípios gerais de direito comunitário, de que os direitos fundamentais fazem parte integrante, têm muitas vezes a sua fonte nos instrumentos internacionais, como a Convenção Europeia dos Direitos do Homem ou o Pacto de 1966.

68.
    Uma análise da jurisprudência demonstra, no entanto, que a convergência das tradições constitucionais dos Estados-Membros pode ser suficiente para demonstrar a existência de um destes princípios, sem que seja necessário obter uma confirmação da sua existência ou do seu conteúdo recorrendo às normas internacionais (38).

69.
    Acresce que o reconhecimento de um princípio geral de direito comunitário tanto pode ser retirado de normas constitucionais comuns aos Estados-Membros como de normas prescritas pelos instrumentos internacionais em que estes cooperaram ou a que aderiram. Pode ser suficiente que os Estados-Membros tenham uma compreensão comum do direito em causa, que testemunhe uma preocupação de assegurar a sua protecção, ainda que o grau de protecção deste direito e as modalidades do seu exercício sejam diferentemente concebidas pelos diferentes Estados.

Por exemplo, sobre a questão dos poderes de investigação de que dispõe a administração relativamente às pessoas colectivas, o Tribunal de Justiça considerou que «os sistemas jurídicos dos Estados-Membros apresent[av]am divergências não desprezíveis no que se refere à natureza e grau de protecção das instalaçõescomerciais face às intervenções das autoridades públicas» (39)e que a Convenção Europeia dos Direito do Homem não permitia reconhecer um direito fundamental à inviolabilidade do domicílio privado das empresas (40). Esta falha dos principais direitos de referência não dissuadiu este Tribunal de reconhecer a existência de um princípio geral por força do qual a protecção das pessoas privadas deve ser assegurada face às intervenções abusivas das autoridades públicas. Aliás, o Tribunal considerou que «em todos os sistemas jurídicos dos Estados-Membros as intervenções do poder público na esfera da actividade privada de qualquer pessoa, seja singular ou colectiva, devem ter fundamento legal e justificar-se por razões previstas na lei, e que esses sistemas estabelecem, em consequência, embora de formas diferentes, uma protecção contra as intervenções arbitrárias ou desproporcionadas. A exigência dessa protecção deve, assim, ser reconhecida como princípio geral do direito comunitário» (41).

70.
    Resulta claramente destes elementos que as principais referências que fundamentam tradicionalmente a consagração dos princípios gerais de direito comunitário não são indispensáveis se outros elementos forem suficientes para definir o conteúdo desses princípios (42).

71.
    Ora, consideramos que acontece exactamente isto no caso em apreço.

72.
    Como vimos, enquanto princípio e independentemente das excepções de que pode ser objecto e das modalidades do seu exercício, o acesso dos cidadãos aos documentos é um direito amplamente reconhecido pelos Estados-Membros. Seria, no mínimo, paradoxal vermos prolongar-se a situação em que fica ao critério das instituições comunitárias, que são dotadas de competência legislativa da mesma natureza que a dos Estados-Membros, exercer esta competência no quadro de um direito de acesso aos documentos mal definido e restritivo, quando a quase totalidade dos Estados-Membros erigiram este direito em princípio. Por fim, poderemos razoavelmente admitir que a transferência, pelos Estados-Membros, da sua soberania, em alguns campos determinados, em proveito da ordem jurídica comunitária, não seja seguida de uma transferência equivalente das garantias que eles reconhecem aos seus cidadãos, de que faz parte o direito de tomar conhecimento das informações de que dispõe a administração?

73.
    No plano comunitário, podemos afirmar que o princípio de acesso aos documentos foi confirmado, bem como o seu estatuto e o seu conteúdo preciso, noseguimento da entrada em vigor do Tratado de Amsterdão e da adopção da Carta dos Direitos Fundamentais.

74.
    Recordemos que este princípio encontrou consagração de tipo «constitucional», pela adopção do artigo 255.° CE. O seu conteúdo será concretizado pelo regulamento que será adoptado por força do artigo 255.°, n.° 2, CE, actualmente em discussão (43), bem como pela jurisprudência.

75.
    Acresce que «este direito (...) [que] existia já antes da adopção do novo Regulamento Interno do Conselho e da Decisão 93/731/CE» (44), está agora integrado de forma explícita ao nível mais elevado das normas comunitárias.

76.
    A precedência do princípio relativamente à sua introdução no Tratado resultava já da jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância. Segundo este Tribunal, a declaração n.° 17 e o código de conduta consagram o princípio geral segundo o qual o público terá o acesso mais amplo possível aos documentos na posse da Comissão e do Conselho (45). O Tribunal de Primeira Instância declarou claramente que a Decisão 93/731 tem como objectivo consagrar o princípio de um acesso tão amplo quanto possível dos cidadãos à informação, a fim de reforçar o carácter democrático das instituições e a confiança do público na administração (46). Merece aprovação neste ponto.

77.
    A força do princípio do acesso aos documentos provém da sua natureza de direito fundamental.

78.
    O advogado-geral G. Tesauro qualificou-o como «direito civil fundamental» (47). Nos termos do artigo 42.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, «qualquer cidadão da União, bem como qualquer pessoa singular ou colectiva com residência ou sede social num Estado-Membro, tem direito de acesso aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão».

79.
    A qualificação de direito fundamental conferida ao direito de acesso aos documentos constitui mais uma etapa na tarefa de reconhecimento e de hierarquização deste princípio na ordem jurídica comunitária.

80.
    É certo que não podemos ignorar a vontade claramente expressa dos autores da Carta de não a dotar de força jurídica vinculativa (48). Mas, posta de parte qualquer consideração relativa à sua força jurídica, a natureza dos direitos enunciados na Carta dos Direitos Fundamentais impede que a consideremos como uma simples enumeração sem consequência de princípios puramente morais. Há que recordar que estes valores têm em comum o facto de serem unanimemente reconhecidos pelos Estados-Membros, que optaram por lhes conferir maior visibilidade, consagrando-os uma carta, a fim de reforçar a sua protecção (49). A Carta colocou incontestavelmente os direitos que são o seu objecto ao mais alto nível dos valores comuns aos Estados-Membros.

81.
    Admite-se que os valores políticos e morais de uma sociedade não estejam sempre integralmente plasmados no seu direito positivo. No entanto, quando direitos, liberdades e princípios são, como na Carta, caracterizados como devendo ocupar o mais alto nível dos valores de referência no conjunto dos Estados-Membros reunidos, seria inexplicável não retirar dela os elementos que permitem distinguir os direitos fundamentais dos outros direitos.

82.
    As fontes destes direitos, enumeradas no preâmbulo da Carta, são dotadas, na sua maior parte, de força vinculativa, nos Estados-Membros e na Comunidade Europeia (50). É natural que as normas de direito positivo comunitário tirem proveito, com vista à sua interpretação, da posição dos valores aos quais correspondem na hierarquia dos valores comuns.

83.
    Como a solenidade da sua forma e o procedimento que conduziu à sua adopção deixam supor, a Carta deveria constituir um instrumento privilegiado para a identificação dos direitos fundamentais. É portadora de indícios que contribuem para revelar a verdadeira natureza das normas comunitárias de direito positivo.

84.
    No caso em apreço, a ligação entre o artigo 42.° da Carta e o artigo 255.° CE é atestada pela nota explicativa do artigo 42.°, que esclarece que «[o] direito garantido pelo presente artigo é o direito garantido pelo artigo 255.° do TratadoCE». Não se poderia dizer melhor que o direito do artigo 255.° CE passou a estar claramente identificado como um direito fundamental, no sentido da Carta.

85.
    É verdade que, de acordo com a mesma nota explicativa, «[n]os termos do n.° 2 do artigo 52.° [da Carta], este direito é aplicável nas condições previstas pelo Tratado» (51). O conteúdo do direito de acesso aos documentos, tal como é descrito pela Carta, está assim delimitado pelas disposições do artigo 255.° CE. Esta precisão é a consequência lógica da diferença de valor normativo que distingue a Carta das disposições vinculativas do Tratado.

86.
    Não deve, no entanto, levar-nos a ignorar o carácter fundamental deste direito, tal como foi afirmado pelos Estados-Membros da União no momento de o consagrar na Carta. O artigo 42.° da Carta, uma vez que não consagra ele próprio um direito positivo, confere-lhe uma qualidade que deve guiar a interpretação do direito em causa. Consideramos que, da opção de designar um direito como direito fundamental, decorre, para as autoridades encarregadas de o aplicar, a imperiosa necessidade de lhe reservar a interpretação ampla que impõe a sua verdadeira natureza.

87.
    Tal deve ser o caso do direito de acesso aos documentos, nos termos em que foi consagrado pelo artigo 255.° CE.

88.
    O Tribunal de Justiça terá ainda, sem dúvida, que interpretar o princípio do acesso aos documentos, o artigo 255.° CE, que o consagra no Tratado, bem como o regulamento que concretizará os seus termos.

89.
    Não cabe, no âmbito do presente recurso, definir exaustivamente este direito. Em contrapartida, é necessário, para sobre ele decidir, abordar um aspecto desta definição, precisando o sentido conferido à noção de «documento», tanto para o artigo 42.° da Carta como para o artigo 255.° CE.

90.
    Os outros textos comunitários referentes ao mesmo assunto não adoptam todos a mesma formulação. A declaração n.° 17 refere-se ao «acesso do público à informação». Aquando do Conselho Europeu de Copenhague, o Conselho e a Comissão foram encarregados de dar seguimento aos seus trabalhos para aplicação do princípio segundo o qual os cidadãos devem ter o «acesso o mais amplo possível à informação». Porém, os actos que se seguiram a este pedido de aplicação do princípio de acesso à informação referem-se ao acesso aos documentos (52).

91.
    O recurso à noção de «documentos» não é suficiente, do nosso ponto de vista, para justificar a interpretação proposta pelo Conselho.

92.
    A distinção entre documentos e informação parece-nos, com efeito, puramente formal (53). O direito de acesso a um documento visa o conteúdo do documento e não a sua forma física. Ninguém pode sustentar que, quando apresenta um pedido de acesso aos documentos, dá preferência à disponibilização do próprio documento e não à informação que ele contém. Ao solicitar a comunicação de um documento, o requerente comunica que pretende dispor de todas as informações que o documento contém, o que lhe permite, em seguida, tomar conhecimento daqueles que lhe interessam em especial.

93.
    A «nuance» operada pelo Conselho impõe uma distinção bastante artificial entre o continente e o conteúdo ou entre o suporte e a informação. Com efeito, para o requerente, apenas conta a substância do documento. Não se acede a um documento senão porque ele contém dados susceptíveis de nos interessar. Portanto, é sempre de um pedido de informação que se trata.

94.
    Esta leitura do direito de acesso aos documentos está de acordo com a interpretação ampla que deve prevalecer na matéria. Por conseguinte, há que interpretar a noção de direito de acesso aos «documentos» no sentido de designar um direito de acesso às «informações» contidas nesses documentos.

95.
    É à luz do direito assim interpretado que há que concluir sobre a solução a dar ao presente recurso.

V - O recurso

96.
    O Conselho contesta a obrigação que lhe impôs o Tribunal de Primeira Instância de analisar se deve ou não conceder um acesso parcial às informações contidas no documento em litígio.

97.
    Baseia-se, em primeiro lugar, na letra da Decisão 93/731, que se refere exclusivamente à noção de «documentos» e não à noção de «informação».

98.
    Acabamos de expor as razões pelas quais o direito de acesso aos documentos não deve ser interpretado deste modo. A noção de «acesso aos documentos» do Conselho deve ser lida no sentido de designar o acesso às informações contidas nos documentos desta instituição.

99.
    Como o que conta é a informação em si mesma, e não o documento, o argumento apresentado pelo Conselho, segundo o qual um acesso parcial obrigariaa criar um novo documento constituído pelos únicos elementos de informação susceptíveis de serem divulgados, não tem qualquer fundamento.

100.
    Assim interpretado, o direito de acesso aos documentos do Conselho previsto no artigo 1.°, n.° 1, da Decisão 93/731 autoriza o acesso parcial aos documentos. Deve, assim, admitir-se que é permitido aceder a determinadas informações contidas num documento quando a totalidade desse documento não pode ser do conhecimento público, por motivos relacionados com a necessidade de proteger certos interesses de entre os enumerados no artigo 4.°, n.° 1, da Decisão 93/731.

101.
    Em segundo lugar, o Conselho sustenta que o objectivo da Decisão 93/731 não é o de consagrar um direito de acesso a informação. Segundo ele, esta decisão tem o seu próprio objectivo específico e limitado.

102.
    A Decisão 93/731 destina-se, com efeito, a assegurar o funcionamento interno da instituição, no interesse de uma boa administração (54). Constitui uma medida de ordem interna por meio da qual o Conselho responde aos pedidos de acesso aos documentos na sua posse (55).

103.
    Todavia, mesmo no campo limitado do seu poder de administração interna, o Conselho está vinculado pelos princípios gerais do direito comunitário e, por maioria de razão, pelos direitos fundamentais. A finalidade da Decisão 93/731 não pode ser invocada com inobservância do direito fundamental de acesso aos documentos. Tanto mais que, como o declarou o Tribunal de Justiça, nada impede que uma regulamentação relativa à organização interna dos trabalhos de uma instituição produza efeitos jurídicos em relação a terceiros (56). Logo, não seria admissível que, através de uma medida de ordem interna, o Conselho se furtasse ao cumprimento de uma norma a que as outras normas comunitárias devem obediência.

104.
    Como o salientou o advogado-geral G. Tesauro, «deverá ser considerada ilegítima uma decisão do Conselho, adoptada embora no pleno respeito das normas que a si próprio se impôs em matéria de publicidade, quando de facto se traduza na negação do conteúdo essencial do direito à informação» (57). Por outras palavras, a finalidade da Decisão 93/731 não pode ser invocada para dar cobertura a uma leitura das suas disposições contrária aos princípios fundamentais.

105.
    Há que examinar a terceira alegação do Conselho, segundo a qual o princípio da proporcionalidade não tem relevância no caso em apreço, visto que não existiria um direito absoluto de acesso aos seus documentos. Segundo o Conselho, a Decisão 93/731 faz já uma aplicação deste princípio no seu artigo 4.°

106.
    Recordemos que o direito de acesso aos documentos deve ser considerado como um dos direitos fundamentais protegidos pela ordem jurídica comunitária. É certo que estes direitos não podem ser vistos como prerrogativas de carácter absoluto. O seu exercício pode comportar restrições, desde que se justifiquem efectivamente por objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade e não constituam, relativamente ao objectivo visado, uma intervenção desmesurada e intolerável, que lese o núcleo essencial do direito garantido (58).

107.
    Ao proibir ao Conselho de autorizar o acesso a um documento por a sua divulgação poder lesar a protecção do interesse público, o artigo 4.°, n.° 1, da Decisão 93/731 é susceptível de restringir o direito de acesso aos documentos do Conselho.

108.
    No entanto, não foi contestado, no caso em apreço, que a excepção do artigo 4.° da Decisão 93/731, relativa à protecção do interesse público no domínio das relações internacionais, responde a exigências relacionadas com a defesa, por parte dos Estados-Membros, das suas prerrogativas na cena internacional (59). Entre estas prerrogativas, encontra-se o direito destes Estados se consultarem mutuamente, a fim de definirem uma posição comum, perante países terceiros, sobre questões que podem ser tão sensíveis, de um ponto de vista político, como as exportações de armas para países de quem se suspeita que façam dessas armas um uso contrário ao respeito pelos Direitos do Homem.

109.
    Na interpretação do Conselho, o princípio da proporcionalidade está já incluído no dispositivo do artigo 4.°, n.° 1, da Decisão 93/731.

110.
    Segundo este ponto de vista, a simples enumeração das circunstâncias que justificam as restrições ao direito de acesso aos documentos é suficiente para garantir a observância deste direito, desde que as restrições respondam aos objectivos da Comunidade.

111.
    Não partilhamos desta opinião.

112.
    Para ajuizar se o princípio da proporcionalidade foi ou não observado, não chega verificar da conformidade dos objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade com excepções tais como a do artigo 4.°, n.° 1, da Decisão 93/731. Também há que verificar se a aplicação que delas se faz é proporcionada à concretização dos referidos objectivos.

113.
    A recusa do Conselho de examinar se deve ou não ser concedido um acesso parcial aos elementos não cobertos pelas excepções é, certamente, contrária ao princípio da proporcionalidade.

114.
    Não estando cobertas pelas excepções, as informações às quais o acesso é recusado são possivelmente despidas de carácter confidencial. Não vemos a que título o objectivo de protecção do interesse público prosseguido pela Decisão 93/731 imporia que dados cuja inocuidade está demonstrada não fossem acessíveis ao público, muito embora figurando num documento que contém dados susceptíveis, esses sim, de causar prejuízo aos ditos interesses.

115.
    A prática do «tudo ou nada» seguida pelo Conselho pode conduzi-lo a classificar de secreto um documento inteiro, independentemente do seu volume, pelo único motivo de este conter uma informação isolada que justifique uma recusa de acesso. Subtrair-se-ia, assim, a maior parte deste documento ao conhecimento do público, sem qualquer justificação. Ao privar qualquer requerente do direito de aceder aos dados não cobertos pela excepção de interesse público, o Conselho não só faz uma aplicação ilegítima do princípio da proporcionalidade, mas viola o núcleo essencial do direito de acesso aos documentos.

116.
    Além disso, a recusa de acesso parcial vai contra o princípio segundo o qual as excepções aos princípios gerais do direito comunitário devem ser interpretadas e aplicadas de forma restritiva (60).

117.
    Uma vez que o direito de acesso aos documentos, devido à sua natureza de direito fundamental, deve ser interpretado de forma ampla, há que interpretar o artigo 4.°, n.° 1, no sentido de que impõe ao Conselho que analise se há queconceder um acesso parcial às informações que escapam ao domínio das excepções (61).

118.
    Quanto a saber se o Conselho pode ser dispensado de conceder permissão para um acesso parcial, no caso de o encargo administrativo provocado pela dissimulação dos elementos não comunicáveis se revelar demasiado pesado, há que ser prudente.

119.
    Por um lado, não estaria de acordo com a natureza de direito fundamental reconhecido ao direito de acesso aos documentos permitir que motivos puramente administrativos fossem suficientes para limitar o exercício parcial do direito, independentemente da dimensão das dificuldades. Por outro lado, não parece que a tarefa que consiste em delimitar a parte confidencial de um documento seja, de uma forma geral, substancialmente agravada pela que conduz a dissociar os elementos confidenciais dos outros ou a suprimi-los.

Acresce que o acesso parcial está consagrado, pela lei ou pela jurisprudência, em nove dos quinze Estados-Membros da Comunidade (62). Em três outros Estados-Membros, este direito não está nem expressamente consagrado nem expressamente excluído (63).Esta ampla convergência dos direitos nacionais é, em nossa opinião, o sinal de que a prática generalizada da concessão do direito de acesso parcial não coloca, em princípio, problemas administrativos intransponíveis.

120.
    Resta dizer que não se pode excluir totalmente que decisões de recusa possam ser justificadas a título excepcional, em razão de um encargo administrativo particularmente pesado recair sobre a instituição em causa.

121.
    Parece legítimo, em consequência, admitir uma derrogação ao direito de acesso parcial, apenas na hipótese em que o encargo administrativo ultrapasse os limites do razoavelmente exigível (64). O exercício deste direito de recusa teria que ser submetido ao controlo de um juiz, de acordo com o direito a um controlo jurisdicional efectivo, e o ónus da prova da amplitude da tarefa em litígio teria que recair sobre a instituição em causa.

122.
    Para nos limitarmos à análise das alegações do Conselho contra o acórdão impugnado, há que considerar que a Decisão 93/731, interpretada à luz do princípio fundamental do acesso aos documentos, não proíbe o direito ao acesso parcial. Há, assim, que concluir que o Tribunal de Primeira Instância não cometeu qualquer erro de direito ao decidir que o Conselho está obrigado a examinar se devia ou não conceder o acesso parcial aos dados não cobertos pelas excepções previstas no artigo 4.°, n.° 1, da Decisão 93/731.

Conclusão

123.
    Tendo em conta as considerações precedentes, propomos, em consequência, que o Tribunal de Justiça:

1)    Negue provimento ao recurso;

2)    Condene o Conselho nas despesas, nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo.

1: -     Língua original: francês.

2: -     Hautala/Conselho, T-14/98 (Colect. p. II-2489, a seguir «acórdão impugnado»).

3: -     Pergunta escrita P-3219/96 (JO 1997, C 186, p. 48).

4: -     A seguir «relatório em causa».

5: -     Sistema adoptado no âmbito da Política Estrangeira e de Segurança Comum (PESC), em aplicação das disposições do título V do Tratado da União Europeia, pelos Estados-Membros e pela Comissão, em 1995.

6: -     Decisão do Conselho, de 20 de Dezembro de 1993, relativa ao acesso do público aos documentos do Conselho (JO L 340, p. 43).

7: -     A seguir, «decisão impugnada».

8: -     JO C 191, pp. 95, 101, a seguir «declaração n.° 17».

9: -     Bol. CE 10-1992, p. 9.

10: -     Bol. CE 12-1992, p. 7.

11: -     JO C 156, p. 5.

12: -     JO C 166, p. 4.

13: -     Bol. CE, 6-1993, p. 16, ponto I.22.

14: -     JO L 340, p. 41, a seguir «código de conduta».

15: -     N.° 43.

16: -     N.° 65.

17: -     Acórdão Países-Baixos/Conselho, já referido, n.° 37.

18: -     N.° 36.

19: -     2000/C 177 E/10 (JO C 177 E, p. 70). Sobre a reforma de Amsterdão neste domínio, v., entre outros, Öberg, U., «Public Access to Documents after the entry into force of the Amsterdam Treaty: Much Ado About Nothing?», in European Integration online Papers (EIoP), vol. 2, 1998, n.° 8 (http://eiop.or.at/eiop/texte/1998-008a.htm).

20: -     JO 2000, C 364, p. 1.

21: -     N.° 14.

22: -     V., entre numerosos trabalhos consagrados a esta questão, Blanchet, T., «Transparence et qualité de la législation», in RTD eur., 33 (4), Out.-Dez. 1997, pp. 915 e segs.; Bradley, K. St. C., «La transparence de l'Union européenne: une évidence ou un trompe-l'oeil?», in Cahiers de droit européen, 1999, pp. 283 e segs.; Curtin, D., e Meijers, H., «The Principle of Open Government in Schengen and the European Union: Democratic Retrogression?» in CML Rev., 1995, pp. 391 e segs.; Öberg, U., já referido; O'Neil, M., «The right of Access to Community Held Documentation as a General Principle of EC Law», in European Public Law, vol. 4, Issue 3, pp. 403 e segs.; Ragnemalm, H., «Démocratie et transparence: sur le droit général d'accès des citoyens de l'Union européenne aux documents détenus par les institutions communitaires» in Scritti in onore di G. F. Mancini, pp. 809 e segs.; Timmermans, C., «Subsidiarity and transparency», in Fordham International Law Journal, vol. 22, 1999, pp. S106 e segs.; Vesterdorf, B., «Transparency - Not Just a Vogue Word», in Fordham International Law Journal, 1999, pp. 902 e segs. V. igualmente, em sentido inverso, Davis, R. W., «Public acces to community documents: a fundamental human right?», in European Integration onlne Papers (EIoP), vol. 3, 1999, n.° 8 (http://eiop.or.at/eiop/texte/1999-008a.htm).

23: -     N.° 19 das conclusões no processo Países-Baixos/Conselho, já referido.

24: -     N.° 34. V., sobre o estado da legislação dos Estados-Membros em matéria de acesso aos documentos das instituições, o anexo à comunicação da Comissão de 5 de Maio de 1993, «Acesso do público aos documentos das instituições» [COM(93) 191 final, JO C 156, p. 5]. Para uma actualização deste texto, v. os documentos da Comissão, com data de 10 de Agosto de 2000, intitulados «Anályse comparative des législations des États membres en matière d'accès aux documents» e «Aperçu des législations des États membres en matière d'accès aux documents»

    (http://www.europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgc/acc_doc/fr/index.htm).

25: -     Na Irlanda, um direito geral do público de obter um acesso o mais amplo possível aos documentos na posse da administração substituiu o antigo princípio por força do qual os cidadãos apenas dispunham do direito de aceder a certas categorias limitadas de documentos ou a documentos da administração com 30 anos ou mais (Freedom of Information Act 1997). No Reino-Unido, o Freedom of Information Act 2000 generalizou recentemente o direito de acesso, anteriormente reservado a determinadas categorias limitadas de informação.

26: -     Artigos F, n.° 2, do Tratado da União Europeia (que passou, após alteração, a artigo 6.°, n.° 2, UE), e 46.°, alínea d), UE.

27: -     V. como exemplo recente desta jurisprudência, o acórdão de 6 de Março de 2001, Connoly/Comissão (C-274/99 P, Colect., p. I-0000, n.° 37). V., nomeadamente, Puissochet, J.-P., «La Cour de Justice et les principes généraux du droit», in Les annonces de la Seine, 1996, n.° 69, pp. 3 e segs.

28: -     Reino da Bélgica, Reino de Espanha, República Italiana, Reino dos Países-Baixos, República Portuguesa, República da Finlândia e Reino da Suécia.

29: -     República Helénica e República da Áustria.

30: -     Reino da Dinamarca, República Francesa, Irlanda e Reino-Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte.

31: -     Conclusões no processo Países-Baixos/Conselho, já referido, n.° 15.

32: -     Para uma interpretação diferente da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, v. O'Neill, M., já referido.

33: -     V., em particular, a Recomendação n.° 854 (1979), da Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, de 1 de Fevereiro de 1979, relativa ao acesso do público aos documentos governamentais e à liberdade de informação (Conselho da Europa, Assembleia Parlamentar, textos adoptados, 30.² sessão ordinária, 3.² parte, de 29 de Janeiro a 2 de Fevereiro de 1979), e as Recomendações do Comité dos Ministros do Conselho da Europa n.° R (81)19, sobre o acesso à informação na posse das autoridades públicas (Conselho da Europa, Colecção das recomendações, resoluções e declarações do Comité dos Ministros relativas aos Direitos do Homem, 1949-1987, Estrasburgo, 1989, p. 96) e n.° R (91)10 sobre a comunicação a terceiros de dados de carácter pessoal na posse de organismos públicos (Conselho da Europa, Comité de Ministros, recomendação aos Estados-Membros, 1991, Estrasburgo, 1995).

34: -     Projecto elaborado pelo grupo de especialistas sobre o acesso às informações oficiais aquando da sua 6.² reunião (de 27 a 29 de Setembro de 2000).

35: -     V. o projecto de recomendação, anexo III do relatório da reunião de Setembro de 2000, Estrasburgo, 26 de Janeiro de 2001, DH-S-AC (2000)7.

36: -     A seguir, «Pacto de 1966», Colectânea dos Tratados, vol. 999, p. 171. Nos termos do artigo 19.°, n.° 2, «Toda e qualquer pessoa tem direito à liberdade de expressão; este direito compreende a liberdade de procurar, receber e expandir informações e ideias de toda a espécie, sem consideração de fronteiras, sob forma oral ou escrita, impressa ou artística, ou por qualquer outro meio à sua escolha.» Este texto é muito próximo, no que toca à liberdade de procura de informação, do artigo 19.° da Declaração Universal dos Direitos do Homem de 1948. Todavia, ao contrário do Pacto de 1966, esta é desprovida de efeitos vinculativos para os Estados e não é susceptível de aplicação directa em favor dos particulares. É dotada de uma função basicamente programática (De Vries Reilingh, J., «L'application das pactes des Nations unies relatifs aux droits de l'homme de 1966», Helbing & Lichtenhahn, Bruylant, 1998, n.° 25 e 32).

37: -     V., por exemplo, Blumenwitz, D., «Die Meinungs- und Informationsfreiheit nach Art. 19 des IPBPR», in M. Nowak, D. Steurer e H. Tretter, Fortschrift im Bewußtsein der Grund- und Menschenrechte, Festschrift für Felix Ermacora, Kehl-Strasbourg-Arlington, Engel Verlag, 1998, p. 71.

38: -     Acórdão de 13 de Dezembro de 1979, Hauer (44/79, Recueil p. 3727, n.os 19 a 22).

39: -     Acórdão de 21 de Setembro de 1989, Hoescht (46/87 e 227/88, Colect., p. 2859, n.° 17).

40: -     Ibidem, n.° 18.

41: -     Ibidem, n.° 19.

42: -     Sobre este aspecto da jurisprudência do Tribunal de Justiça, v. Monet, H., «La Communauté européenne et la convention européenne des droits de l'homme», in Revue trimestrielle des droits de l'homme, 1994, pp. 501 e segs.

43: -     Proposta de regulamento 2000/C 177 E/10, já referida.

44: -     Conclusões do advogado-geral G. Tesauro, no processo Países-Baixos/Conselho, já referido, n.° 20.

45: -     Acórdão de 7 de Dezembro de 1999, Interporc/Comissão (T-92/98, Colect. p. II-3521, n.° 38).

46: -     Acórdão de 17 de Junho de 1998, Svenka Journalistförbundet/Conselho (T-174/95, Colect. p. II-2289, n.° 66).

47: -     Conclusões no processo Países-Baixos/Conselho, já referido, n.° 16.

48: -     V., nomeadamente, Wathelet, M., «La charte des droits fondamentaux: un bom pas dans une course qui reste longue», in Cahiers de droit européen, 2000, n.os 5 e 6, pp. 585 e segs.

49: -     Quarto parágrafo do preâmbulo.

50: -    É especificado, no quinto considerando, que «a presente Carta reafirma, no respeito pelas atribuições e competências da Comunidade e da União e na observância do princípio da subsidiariedade, os direitos que decorrem, nomeadamente, das tradições constitucionais e das obrigações internacionais comuns aos Estados-Membros, do Tratado da União Europeia e dos Tratados comunitários, da Convenção europeia para a protecção dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais, das Cartas Sociais aprovadas pela Comunidade e pelo Conselho da Europa, bem como da jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem».

51: -     Texto das explicações relativas ao texto completo da Carta, tal como foi reproduzido no documento Carta 4487/00 Convent 50, de 19 de Outubro de 2000 (http://ue.eu.int/df/default.asp?lang=pt).

52: -     V., por exemplo, a Comunicação 93/C 156/05, já referida, o código de conduta, a Decisão 93/731, os artigos 255.° CE e 42.° da Carta.

53: -     Esta opinião é partilhada pelos governos que intervieram no processo perante o Tribunal de Justiça, com excepção do Governo espanhol.

54: -     Acórdão Países-Baixos/Conselho, já referido, n.° 37.

55: -     Ibidem, n.os 38 e 39.

56: -     Ibidem, n.° 38.

57: -     Conclusões no processo Países-Baixos/Conselho, já referido, n.° 21.

58: -     Sobre esta jurisprudência constante, v., nomeadamente, acórdãos de 14 de Maio de 1974, Nold/Comissão (4/73, Colect. 1974, p. 283); Hauer, já referido, n.os 23 e 32; de 8 de Abril de 1992, Comissão/Alemanha (C-62/90, Colect. p. I-2575, n.° 23); de 5 de Outubro de 1994, X/Comissão (C-404/92 P, Colect. p. I-4737, n.os 17 e 18); de 30 de Julho de 1996, Bosphorus (C-84/95, Colect. p. I-3953, n.° 21), e de 29 de Abril de 1999, Standley e o. (C-293/97, Colect. p. I-2603, n.os 54 a 58).

59: -     Pelo contrário, perante o Tribunal de Primeira Instância, H. Hautala tinha defendido que o acesso ao relatório em litígio não prejudicava o interesse público em matéria internacional. Referindo designadamente que o relatório em causa continha trocas de pontos de vista entre os Estados-Membros sobre a questão do respeito pelos Direitos do Homem por parte dos países de destino, e que continha formulações e expressões que eram susceptíveis de criar tensões com determinados países terceiros, o Tribunal de Primeira Instância julgou improcedente este fundamento.

60: -     V., como exemplo recente de uma jurisprudência constante, acórdão de 11 de Janeiro de 2000, Países-Baixos e Van der Wal/Comissão (C-174/98 P e C-189/98 P, Colect. p. I-1, n.° 27).

61: -     Notemos, além disso que, como o Tribunal de Primeira Instância afirmou no acórdão impugnado, «a Decisão 93/731 não impõe expressamente ao Conselho que examine se pode ser permitido um acesso parcial aos documentos. Também não proíbe , como o Conselho reconheceu na audiência, expressamente tal possibilidade» (n.° 78).

62: -     Reino da Bélgica, Reino da Dinamarca, República Francesa, Irlanda, Reino dos Países-Baixos, República da Áustria, República Portuguesa, República da Finlândia e Reino da Suécia.

63: -     República Helénica, Reino de Espanha e República Italiana.

64: -     V., num domínio diferente, acórdão de 20 de Maio de 1976, De Peijer (104/75, Colect. 1976, p. 263, n.° 18).