CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. RANTOS
van 14 juni 2022 (1)
Gevoegde zaken C‑702/20 en C‑17/21
SIA „DOBELES HES” (C‑702/20)
Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (C‑17/21)
in tegenwoordigheid van:
Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija,
Ekonomikas ministrija,
Finanšu ministrija,
SIA „GM”,
Ekonomikas ministrija,
Finanšu ministrija
[verzoek van de Augstākā tiesa (Senāts) (hoogste rechterlijke instantie, Letland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Artikel 107, lid 1, VWEU – Verplichting voor de openbare exploitant om elektriciteit bij producenten van hernieuwbare energie af te nemen tegen een hogere prijs dan de marktprijs – Schadevergoeding voor niet-ontvangen steunbedragen – Bestaande steun – Nieuwe steun – Kennisgevingsplicht – De-minimissteun – Cumulering – Toerekening van de schadevergoeding aan de begroting van een instantie die uitsluitend met toezicht is belast”
I. Inleiding
1. De verzoeken om een prejudiciële beslissing van de Augstākā tiesa (Senāts) (hoogste rechterlijke instantie, Letland) betreffen de uitlegging van artikel 107, lid 1, VWEU met betrekking tot bepalingen van Lets recht inzake de aankoop van elektriciteit bij ondernemingen die elektriciteit opwekken in waterkrachtcentrales.
2. Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van twee gedingen tussen SIA „DOBELES HES” (verzoekster in zaak C‑702/20) en SIA „GM” (verzoekster in zaak C‑17/21) (hierna: „verzoeksters”) en de Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (commissie voor de regulering van openbare diensten, Letland; hierna: „regulerende commissie”), op grond dat deze commissie voor het tijdvak tussen 1 maart 2006 en 1 april 2010 niet het gemiddelde tarief voor de verkoop van elektriciteit heeft vastgesteld op basis waarvan de hogere prijs werd berekend waartegen een overheidsinstantie, namelijk de vennootschap Latvenergo, het door verzoeksters opgewekte overschot aan elektriciteit terugkocht. Verzoeksters achten zich benadeeld door de handelwijze van de regulerende commissie en vorderen vergoeding van de schade die zij hebben geleden doordat dit tarief niet is vastgesteld.
3. De prejudiciële vragen van de verwijzende rechter aan het Hof hebben betrekking op drie „klassieke” kwesties op het gebied van staatssteun. De verwijzende rechter vraagt zich om te beginnen af of een nationale maatregel die bestaat in de aankoop van in een waterkrachtcentrale opgewekte elektriciteit tegen een prijs die twee keer zo hoog is als de gemiddelde verkoopprijs van elektriciteit, wordt geacht te worden bekostigd met „staatsmiddelen”, zodat die maatregel als staatssteun kan worden aangemerkt. Tevens wenst de rechter te vernemen of de betaling van schadevergoeding door een nationale rechter kan worden gelijkgesteld met „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Ten slotte stelt dezelfde rechter een aantal vragen over de criteria die in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling van de verenigbaarheid van deze maatregel met het Unierecht ingeval die maatregel als staatssteun zou worden aangemerkt.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. Verordening nr. 1407/2013
4. In artikel 3, met als opschrift „De-minimissteun”, van verordening (EU) nr. 1407/2013(2) is bepaald:
„1. Steunmaatregelen worden geacht niet aan alle criteria van artikel 107, lid 1, [VWEU] te voldoen, en zijn derhalve vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, [VWEU], indien zij voldoen aan de voorwaarden die in deze verordening zijn vastgesteld.
2. Het totale bedrag aan de-minimissteun dat per lidstaat aan één onderneming wordt verleend, ligt niet hoger dan 200 000 EUR over een periode van drie belastingjaren.
[…]”
5. Artikel 5, lid 2, van deze verordening is als volgt geformuleerd:
„De-minimissteun wordt niet gecumuleerd met staatssteun ten behoeve van dezelfde in aanmerking komende kosten of met staatssteun ten behoeve van dezelfde risicofinancieringsmaatregel indien deze cumulering leidt tot het overschrijden van de hoogste toepasselijke steunintensiteit die of het hoogste toepasselijke steunbedrag dat in de specifieke omstandigheden van elke zaak is bepaald door een groepsvrijstellingsverordening die of een besluit dat de Commissie heeft vastgesteld. […]”
6. Artikel 7, lid 1, van die verordening, dat overgangsbepalingen bevat, bepaalt:
„Deze verordening is van toepassing op voor haar inwerkingtreding verleende steun indien de steun aan alle in deze verordening vervatte voorwaarden voldoet. Steun die niet aan die voorwaarden voldoet, zal door de Commissie worden beoordeeld overeenkomstig de desbetreffende kaderregelingen, richtsnoeren, mededelingen en bekendmakingen.”
2. Verordening 2015/1589
7. Artikel 1 van verordening (EU) 2015/1589(3) bepaalt het volgende:
„Voor de toepassingen van deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
b) ‚bestaande steun’,
i) onverminderd […] bijlage IV, punt 3 en aanhangsel, bij de akte van toetreding […] van Letland, […] alle steun die voor de inwerkingtreding van het VWEU in de respectieve lidstaat bestond, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die vóór de inwerkingtreding van het VWEU in de respectieve lidstaat tot uitvoering zijn gebracht en die na de inwerkingtreding nog steeds van toepassing zijn;
ii) goedgekeurde steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die door de Commissie of de Raad zijn goedgekeurd;
iii) steun die geacht wordt te zijn goedgekeurd overeenkomstig artikel 4, lid 6, van verordening (EG) nr. 659/1999[(4)] of artikel 4, lid 6, van deze verordening, dan wel vóór verordening [nr. 659/1999] maar in overeenstemming met de onderhavige procedure;
iv) steun die overeenkomstig artikel 17 van deze verordening als bestaande steun wordt beschouwd;
v) steun die als bestaande steun wordt beschouwd, omdat kan worden vastgesteld dat hij op het moment van tot uitvoering brengen geen steun vormde, maar vervolgens steun is geworden vanwege de ontwikkeling van de interne markt, zonder dat de betrokken lidstaat er wijzigingen in heeft aangebracht; maatregelen die vanwege de liberalisering van een activiteit door het Unierecht steun zijn geworden, worden na de voor de liberalisering voorgeschreven datum niet als bestaande steun beschouwd;
c) ‚nieuwe steun’, alle steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun, die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun;
[…]”
8. Artikel 2, met als opschrift „Aanmelding van nieuwe steun”, van verordening 2015/1589 luidt als volgt:
„1. Tenzij anders is bepaald in verordeningen op grond van artikel 109 VWEU of op grond van andere desbetreffende bepalingen, wordt elk voornemen om nieuwe steun te verlenen tijdig door de betrokken lidstaat bij de Commissie aangemeld. […]
[…]”
9. In artikel 3 van die verordening, met als opschrift „‚Standstill’-bepaling”, is bepaald:
„Op grond van artikel 2, lid 1, aan te melden steun mag niet uitgevoerd worden, alvorens de Commissie een besluit tot goedkeuring van die steun heeft genomen of wordt geacht dat te hebben genomen.”
10. In artikel 17 van die verordening, met als opschrift „Verjaringstermijn voor de terugvordering van steun”, is bepaald:
„1. De bevoegdheden van de Commissie om steun terug te vorderen verjaren na een termijn van tien jaar.
2. Deze termijn gaat in op de dag waarop de onrechtmatige steun als individuele steun of in het kader van een steunregeling aan de begunstigde is verleend. […]
3. Steun ten aanzien waarvan de verjaringstermijn is verstreken, wordt als bestaande steun beschouwd.”
3. Richtlijn 2002/20
11. Overweging 30 van richtlijn 2002/20/EG(5) luidt als volgt:
„Aanbieders van elektronische-communicatiediensten kunnen worden verplicht tot betaling van een administratieve bijdrage ter financiering van de werkzaamheden van de nationale regelgevende instantie bij het beheer van het machtigingssysteem en het verlenen van gebruiksrechten. […]”
12. Artikel 12, lid 1, van deze richtlijn, met als opschrift „Administratieve bijdragen”, bepaalt:
„Administratieve bijdragen die worden opgelegd aan ondernemingen die een dienst of een netwerk aanbieden in het kader van de algemene machtiging of waaraan een gebruiksrecht is verleend:
a) dienen uitsluitend ter dekking van de administratiekosten die voortvloeien uit het beheer, de controle van en het toezicht op de naleving van het algemene machtigingssysteem […]
[…]”
B. Lets recht
13. Artikel 40, lid 1, van de Enerģētikas likums (energiewet) bepaalde in de tussen 1 juni 2001 en 7 juni 2005 toepasselijke versie:
„Het erkende distributiebedrijf neemt het overschot aan elektriciteit dat door kleine waterkrachtcentrales wordt opgewekt, af […] tegen een prijs die twee keer hoger is dan de gemiddelde verkoopprijs van elektriciteit. De prijs voor een dergelijke afname wordt vervolgens vastgesteld door de toezichthoudende instantie.”
14. Artikel 30, lid 1, van de Elektroenerģijas tirgus likums (wet inzake de elektriciteitsmarkt) bepaalde in de tussen 8 juni 2005 en 31 december 2014 toepasselijke versie:
„Producenten die voor de opwekking van elektriciteit gebruikmaken van hernieuwbare energiebronnen en die reeds vóór de inwerkingtreding van deze wet met hun activiteit zijn begonnen, verkopen de elektriciteit aan de openbare exploitant tegen de […] prijzen die voor hen golden op het tijdstip van de inwerkingtreding van deze wet.”
15. Artikel 30, lid 3, van deze wet bepaalde in de tussen 8 juni 2005 en 14 mei 2008 toepasselijke versie:
„[…] De kosten van deze aankoop worden gedragen door alle Letse eindafnemers van elektriciteit in verhouding tot hun elektriciteitsverbruik, wanneer een deel van de opgewekte elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen wordt afgenomen bij de openbare exploitant of wanneer de door deze exploitant gedragen kosten worden gecompenseerd.”
16. Artikel 29, lid 1, van de likums „Par sabiedrisko pakalpojumu regulatoriem” (wet inzake de toezichthoudende instanties voor openbare diensten), bepaalt:
„De toezichthoudende instantie wordt gefinancierd met inkomsten uit de inning van de overheidsbijdrage voor de regulering van openbare diensten en van betalingen voor de door deze toezichthoudende instantie verrichte diensten, waarin andere wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen voorzien.”
III. Hoofdgedingen, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
17. Reeds vóór de toetreding van de Republiek Letland tot de Europese Unie had de wetgever van die lidstaat een regeling ingevoerd om de productie van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen te bevorderen. Meer bepaald hadden kleine waterkrachtcentrales op grond van artikel 40, lid 1, van de energiewet het recht om het overschot van hun elektriciteit gedurende een periode van acht jaar vanaf het begin van hun exploitatie aan het erkende distributiebedrijf te verkopen tegen een prijs die twee keer zo hoog was als de gemiddelde verkoopprijs van elektriciteit. Die prijs moest door de regulerende commissie worden vastgesteld.
18. Na de toetreding van de Republiek Letland tot de Unie is dit voordeel bij de wet inzake de elektriciteitsmarkt, die op 8 juni 2005 in werking is getreden, gehandhaafd. Zo hadden producenten van in waterkrachtcentrales opgewekte elektriciteit (zoals verzoeksters) in de litigieuze periode, van maart 2006 tot en met september 2008, het recht om het overschot van hun productie tegen de hogere prijs te verkopen aan de openbare marktdeelnemer, de vennootschap Latvenergo, die voor 100 % in handen van de staat was. Krachtens het nationale recht werd de gemiddelde verkoopprijs van elektriciteit vastgesteld door de regulerende commissie, als toezichthoudende instantie voor de elektriciteitsmarkt.
19. In 2010 heeft de Latvijas Republikas Satversmes tiesa (grondwettelijk hof, Letland) geoordeeld dat de regulerende commissie de hogere prijs tussen 2005 en 2010 onjuist had berekend. Verzoeksters, die in deze periode waterkrachtcentrales hadden geëxploiteerd, hebben bij die rechterlijke instantie vergoeding gevorderd van de schade die die commissie hen had berokkend door de betrokken prijs niet vast te stellen(6), en hebben vervolgens bij de administratieve rechter beroep ingesteld tegen de beslissing waarbij hun die vergoeding is geweigerd.
20. Bij uitspraken van 31 mei en 10 juli 2019 heeft de Administratīvā apgabaltiesa (bestuursrechter in tweede aanleg, Letland) de regulerende commissie veroordeeld tot betaling aan verzoeksters van bedragen van respectievelijk 3 406,63 EUR en 662,26 EUR. Na in de loop van de procedure advies te hebben ingewonnen bij de Europese Commissie, heeft deze rechterlijke instantie de betaling van deze bedragen evenwel afhankelijk gesteld van de opschortende voorwaarde dat zij als staatssteun bij de Commissie werden aangemeld en dat laatstgenoemde haar goedkeuring verleende dan wel werd geacht deze te hebben verleend.
21. De regulerende commissie heeft tegen deze uitspraken cassatieberoep ingesteld bij de Augstākā tiesa (Senāts), die de verwijzende rechter is in deze zaak. Deze rechter heeft de behandeling van beide zaken geschorst en het Hof de volgende prejudiciële, in beide zaken gelijkluidende, vragen gesteld:
„1) Moet de aan de openbare exploitant opgelegde verplichting om tegen een hogere prijs dan de marktprijs elektriciteit te kopen van producenten die hernieuwbare energiebronnen gebruiken om elektriciteit op te wekken, waarbij voor de eindafnemer de verplichting geldt om te betalen in verhouding tot zijn verbruik, worden aangemerkt als een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU?
2) Moet het begrip ‚liberalisering van de elektriciteitsmarkt’ aldus worden uitgelegd dat de liberalisering moet worden geacht reeds te hebben plaatsgevonden wanneer bepaalde aspecten van vrije handel worden waargenomen, zoals overeenkomsten tussen een openbare exploitant en leveranciers uit andere lidstaten? Kan worden aangenomen dat de liberalisering van de elektriciteitsmarkt aanvangt op het moment waarop de wetgeving bepaalde afnemers van elektriciteit (bijvoorbeeld die welke zijn aangesloten op het transmissienet of de niet-huishoudelijke afnemers van elektriciteit die zijn aangesloten op het distributienet) het recht toekent om van elektriciteitsleverancier te veranderen? Welke gevolgen hebben de ontwikkelingen op het gebied van de regulering van de elektriciteitsmarkt in Letland, in het bijzonder de situatie vóór 2007, voor de beoordeling van de aan de elektriciteitsproducenten toegekende steun in het licht van artikel 107, lid 1, VWEU (ter beantwoording van de eerste vraag)?
3) Indien uit het antwoord op de eerste en de tweede vraag blijkt dat de aan de elektriciteitsproducenten toegekende steun geen steunmaatregel van de staat is in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, betekent dan het feit dat verzoekster momenteel actief is op een geliberaliseerde elektriciteitsmarkt en dat de betaling van een schadevergoeding haar momenteel een voordeel oplevert ten opzichte van de overige op de betrokken markt actieve marktdeelnemers, dat de vergoeding van de schade moet worden aangemerkt als een steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU?
4) Indien uit het antwoord op de eerste en de tweede vraag blijkt dat de aan de elektriciteitsproducenten toegekende steun wél een steunmaatregel van de staat is in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, moet dan de vordering van verzoekster tot vergoeding van de schade die zij heeft geleden omdat haar wettelijke recht op een hogere betaling voor de opgewekte elektriciteit niet volledig is geëerbiedigd, in het kader van het toezicht op staatssteun waarin voornoemde bepaling voorziet worden aangemerkt als een verzoek om nieuwe steun of als een verzoek om betaling van het deel van steun dat zij nog niet heeft ontvangen?
5) Indien het antwoord op de vierde vraag luidt dat het verzoek om vergoeding, in het licht van de omstandigheden zoals die zich voordeden in het verleden, moet worden beoordeeld als een verzoek om betaling van het nog niet ontvangen deel van een steunmaatregel van de staat, volgt dan uit artikel 107, lid 1, VWEU dat op dit ogenblik, om uitspraak te doen over de betaling van voornoemde steun, de huidige marktsituatie moet worden geanalyseerd en rekening moet worden gehouden met de geldende regelgeving (met inbegrip van de huidige beperkingen om buitensporig hoge compensaties te voorkomen)?
6) Is het voor de uitlegging van artikel 107, lid 1, VWEU van belang dat windkrachtcentrales in het verleden volledige steun hebben gekregen, in tegenstelling tot waterkrachtcentrales?
7) Is het voor de uitlegging van artikel 107, lid 1, VWEU van belang dat slechts sommige van de waterkrachtcentrales die gedeeltelijke steun hebben gekregen momenteel een vergoeding zouden ontvangen?
8) Moeten artikel 3, lid 2, en artikel 7, lid 1, van verordening [nr. 1407/2013] aldus worden uitgelegd dat de in casu aan de orde zijnde steun, aangezien het bedrag ervan het de-minimisplafond niet overschrijdt, moet worden geacht te voldoen aan de criteria die zijn vastgesteld voor de-minimissteun? Moet artikel 5, lid 2, van deze verordening aldus worden uitgelegd dat er in casu, gelet op de in besluit SA.43140 van de Commissie gestelde voorwaarden om een buitensporig hoge compensatie te voorkomen, sprake kan zijn van onaanvaardbare cumulering als de betaling van de vergoeding voor de geleden schade wordt aangemerkt als de-minimissteun?
9) Indien in casu wordt geoordeeld dat er staatssteun is toegekend/betaald, moet artikel 1, onder b) en c), van verordening [2015/1589] van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, dan aldus worden uitgelegd dat er in omstandigheden zoals die welke thans aan de orde zijn sprake is van een nieuwe en niet van een bestaande steunmaatregel van de staat?
10) Indien de negende vraag bevestigend wordt beantwoord, moet dan bij de beoordeling of de situatie van verzoekster beantwoordt aan die van als bestaande steun te beschouwen steun waarnaar artikel 1, onder b), iv), van verordening 2015/1589 verwijst, alleen rekening worden gehouden met de datum waarop de steun daadwerkelijk is betaald als aanvang van de verjaringstermijn in de zin van artikel 17, lid 2, van deze verordening?
11) Indien wordt geoordeeld dat er staatssteun is toegekend/betaald, moeten artikel 108, lid 3, VWEU alsook artikel 2, lid 1, en artikel 3 van verordening 2015/1589 dan aldus worden uitgelegd dat een aanmeldingsprocedure voor staatssteun zoals die welke in casu aan de orde is, moet worden geacht passend te zijn wanneer de nationale rechter het verzoek om vergoeding van de geleden schade inwilligt mits een besluit van de Commissie is ontvangen waarbij de steun is goedgekeurd, en hij het Ekonomikas ministrija (ministerie van Economie) gelast de Commissie uiterlijk twee maanden na de uitspraak de desbetreffende verklaring van steun voor de handelsactiviteit te doen toekomen?
12) Is het voor de uitlegging van artikel 107, lid 1, VWEU van belang dat de vergoeding voor de geleden schade wordt gevorderd van een openbaar lichaam (commissie voor de regulering van openbare diensten) dat in het verleden dergelijke kosten nooit heeft moeten dragen, en dat de begroting van dat lichaam bestaat uit overheidsheffingen die worden betaald door de openbare dienstverleners van de gereguleerde sectoren en die uitsluitend voor de activiteit van de toezichthoudende instantie mogen worden aangewend?
13) Is een vergoedingsregeling zoals die welke in casu aan de orde is verenigbaar met de Unierechtelijke beginselen die gelden voor de gereguleerde sectoren, met name artikel 12 en overweging 30 van richtlijn [2002/20]?”
22. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de toezichthoudende instantie, de Letse, de Duitse en de Nederlandse regering, alsook de Commissie. Deze partijen hebben ook binnen de door het Hof gestelde termijn schriftelijk geantwoord op de vragen die hun krachtens artikel 61, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof waren gesteld. Voorts hebben deze partijen, verzoeksters en de Spaanse regering hun standpunten mondeling toegelicht ter terechtzitting (Grote kamer) van 29 maart 2022.
IV. Juridische beoordeling
A. Eerste prejudiciële vraag
23. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een regeling die openbare exploitanten ertoe verplicht om elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen af te nemen tegen een prijs die hoger is dan de marktprijs, door middel van een aan de eindafnemer opgelegde verplichting om deze betalingen te financieren, als „een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU moet worden aangemerkt.
24. Er moet aan worden herinnerd dat voor de kwalificatie als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vier voorwaarden moeten zijn vervuld, te weten dat het gaat om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd, dat deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden, dat hij de begunstigde ervan een selectief voordeel verschaft en dat hij de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen.(7)
25. De aan het Hof gestelde vraag betreft enkel de eerste voorwaarde dat er sprake is van bekostiging met staatsmiddelen. In dit verband zij erop gewezen dat een maatregel volgens vaste rechtspraak van het Hof als maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd kan worden aangemerkt indien aan twee afzonderlijke en cumulatieve voorwaarden is voldaan: 1) de maatregel kan aan een lidstaat worden toegerekend en 2) de maatregel is rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen bekostigd.(8)
26. Wat ten eerste de voorwaarde van toerekenbaarheid betreft, moet worden onderzocht of de lidstaat bij de vaststelling van de maatregel betrokken was. Aan deze voorwaarde wordt geacht te zijn voldaan wanneer de betrokken maatregel bij wet of regeling is ingevoerd.(9) In dit verband moet worden vastgesteld dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde compensatieregeling bij wet is ingevoerd en dus kan worden toegerekend aan de staat, hetgeen overigens door geen van de betrokken partijen is betwist.
27. Wat ten tweede de voorwaarde betreft dat het voordeel met staatsmiddelen is bekostigd, moet worden opgemerkt dat alleen voordelen die rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen zijn bekostigd, onder artikel 107, lid 1, VWEU vallen.(10)
28. Ik merk om te beginnen op dat de door de Commissie ingediende schriftelijke opmerkingen over dit tweede criterium hebben geleid tot een verzoek van de Duitse regering uit hoofde van artikel 16, lid 3, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie om de onderhavige zaken door de Grote kamer te laten behandelen. Volgens deze regering wordt dit gerechtvaardigd door het feit dat de vraag op grond van welke criteria moet worden vastgesteld of er sprake is van „staatsmiddelen”, een principiële strekking heeft voor de uitlegging van artikel 107, lid 1, VWEU. Meer bepaald leidt de fiscale aard van een maatregel er volgens deze regering op zich niet toe dat de ontvangen middelen, anders dan de Commissie op dit punt stelt, staatsmiddelen vormen. Beslissend is daarentegen het feit dat de ontvangen middelen daadwerkelijk ter beschikking van overheidsinstanties of onder staatscontrole staan. De fiscale aard vormt in het kader van een algemene beoordeling slechts een aanwijzing voor het feit dat de ontvangen middelen onder staatscontrole staan en dat dergelijke instanties erover kunnen beschikken.
29. Voordat een standpunt over dit vraagstuk kan worden ingenomen, moet worden vastgesteld of met de maatregel die in de hoofdgedingen aan de orde is, staatsmiddelen zijn gemoeid.
1. Beoordeling van de betrokken Letse regeling in het licht van de rechtspraak van het Hof
30. Ik merk om te beginnen op dat er overvloedige rechtspraak bestaat over steunmaatregelen voor hernieuwbare energie die de meeste lidstaten ten uitvoer hebben gelegd. Deze rechtspraak biedt handvatten voor de beantwoording van de eerste prejudiciële vraag.
31. Zo blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat een maatregel die bestaat in een verplichting tot afname van elektriciteit onder het begrip „steunmaatregel van de staat” kan vallen, ook al gaat hij niet gepaard met een overdracht van staatsmiddelen.(11) Artikel 107, lid 1, VWEU omvat namelijk alle geldelijke middelen die de overheid daadwerkelijk kan gebruiken om ondernemingen te steunen, ongeacht of deze middelen permanent deel uitmaken van het vermogen van de staat. Ook al zijn de bedragen die overeenkomen met de steunmaatregel niet permanent in het bezit van de schatkist, dan nog volstaat dus het feit dat zij constant onder staatscontrole en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan, om ze als „staatsmiddelen” aan te merken.(12)
32. Het Hof heeft tevens geoordeeld dat middelen die afkomstig zijn uit krachtens de wetgeving van de staat verplichte bijdragen die overeenkomstig deze wetgeving worden beheerd en verdeeld, als staatsmiddelen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kunnen worden aangemerkt, zelfs indien zij worden beheerd door instellingen die losstaan van de overheid.(13) Bepalend in dit verband is of dergelijke entiteiten door de staat zijn belast met het beheer van staatsmiddelen, en niet louter verplicht zijn om met hun eigen financiële middelen aankopen te verrichten.(14) In dit verband is nodig dat er een samenhang bestaat tussen het voordeel in kwestie en een – op zijn minst potentiële – vermindering van de staatsbegroting.(15) Een dergelijke samenhang is in ieder geval aanwezig als de wetgever krachtens een objectief criterium (bijvoorbeeld verbruik van energie) aan eindverbruikers voorschrijft aan de overheid een bijdrage te betalen. Een dergelijke bijdrage is immers gelijk te stellen aan een belastingmaatregel. Dit geldt ook als de bijdrage wordt geheven door een andere partij dan de overheid, bijvoorbeeld een netbeheerder.(16)
33. Het Hof heeft met name op basis van de bovenstaande elementen geoordeeld dat er staatsmiddelen waren gemoeid met de maatregelen die aan de orde waren in een aantal zaken die gelijkenissen met het hoofdgeding vertonen.(17)
34. Naast de gevallen waarin het Hof heeft geoordeeld dat er sprake is van staatscontrole over de middelen in kwestie, moeten ook de omstandigheden worden onderzocht waarin er volgens het Hof van een dergelijke controle geen sprake is.
35. In het arrest PreussenElektra heeft het Hof vastgesteld dat maatregelen waarmee de staat enkel een minimum- of maximumprijs voor de in- of verkoop van een specifiek product of een specifieke dienst vaststelt, niet met staatsmiddelen zijn bekostigd.(18) Hieruit volgt dat de staat geen controle en beschikking heeft over middelen wanneer de wetgever een prijsregeling vaststelt en, in voorkomend geval, bepaalt hoe de financiële last van deze prijs verdeeld wordt tussen de betrokken private partijen, maar overigens geen bemoeienis heeft met het beheer of de besteding van de middelen. In een dergelijk geval beheren de private partijen hun eigen financiële middelen, en geen staatsmiddelen.
36. Wanneer een wettelijk voorgeschreven heffing bij een vooraf omschreven categorie personen (namelijk verbruikers) niet verplicht is, zijn met een dergelijke heffing bovendien geen staatsmiddelen gemoeid. Zo heeft het Hof in het arrest Duitsland/Commissie geoordeeld dat er sprake is van staatsmiddelen wanneer een heffing de jure verplicht is, in die zin dat de verplichting voortvloeit uit het nationale recht.(19) Indien het in de nationale regeling enkel „mogelijk wordt gemaakt” om een heffing aan een bepaalde categorie personen door te berekenen, wordt aan deze categorie personen dus geen enkele „verplichte heffing” opgelegd en worden de inkomsten uit een dergelijke heffing derhalve geen staatsmiddelen.
37. Nu moet de betrokken Letse maatregel in het licht van het voorgaande worden geanalyseerd.
38. Ik merk in de eerste plaats op dat de door de Letse regering ingevoerde regeling een verplichte heffing behelsde die eenzijdig door de wetgever aan alle eindverbruikers is opgelegd door middel van een bindende rechtshandeling, zodat zij kan worden gelijkgesteld met een belasting.(20)
39. In de tweede plaats moet worden benadrukt dat de bij eindverbruikers geïnde bedragen die zijn gebruikt voor de afname van uit hernieuwbare bronnen opgewekte elektriciteit, werden beheerd door de vennootschap Latvenergo, die onder staatscontrole stond en voor 100 % in handen was van de staat. Deze vennootschap beheerde de geïnde middelen en verdeelde deze volgens de criteria van de Letse wetgeving bij de leveranciers van hernieuwbare energie. Het feit dat Latvenergo over geen enkele discretionaire marge beschikte om te beslissen over het gebruik van de geïnde middelen (die alleen voor de in die regeling vastgelegde doelen mogen worden gebruikt), doet geen afbreuk aan het feit dat het de overheidsinstanties zijn die op dat gebied alle beslissingen nemen.(21)
40. Vastgesteld moet dus worden dat deze middelen gedurende de gehele verdelingscyclus, te weten vanaf het tijdstip van inning bij de eindverbruikers van elektriciteit tot aan de verdeling bij de betrokken ondernemingen, binnen een strikt gereguleerd kader voortdurend onder staatscontrole stonden.
41. Ik merk tevens op dat de Letse regeling zich, gelet op deze kenmerken, onderscheidt van de regelingen die aan de orde waren in de zaken die tot de arresten PreussenElektra en Duitsland/Commissie hebben geleid. In de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, worden, anders dan de heffing in de zaak Duitsland/Commissie, de aan de afname verbonden lasten dus gedekt door een bindende rechtshandeling, namelijk een bij wet opgelegde verplichte heffing. Bovendien zijn, anders dan bij de regeling die aan de orde was in de zaak PreussenElektra, waarin de financiering van de steunmaatregelen uitsluitend afkomstig was uit particuliere bronnen, de middelen die in het kader van de Letse regeling zijn gebruikt ter compensatie van de kosten van de aankoop van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen tegen de door de staat vastgestelde hogere prijs, geïnd bij de eindverbruikers. Er zij ook aan herinnerd dat de aankoopverplichting krachtens de Letse regeling wordt opgelegd aan een specifieke, volledig in handen van de overheid zijnde marktdeelnemer, en niet aan particuliere entiteiten.
42. In het licht van het voorgaande ben ik van mening dat met de Letse regeling, ondanks de benadering van het door de Duitse regering opgeworpen vraagstuk, „staatsmiddelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU zijn gemoeid. Zoals in punt 38 van deze conclusie is uiteengezet, wordt de regeling immers gefinancierd met een heffing die vergelijkbaar is met een belasting. Anderzijds worden, zoals in de punten 39 en 40 van deze conclusies uiteen is gezet, de middelen voor de financiering van de regeling bijeengebracht, beheerd en verdeeld door een onderneming die volledig in handen van de staat is en die derhalve te allen tijde onder de staatscontrole staat.
2. Standpunt over het door de Duitse regering opgeworpen vraagstuk
43. Uit het door de Duitse regering opgeworpen vraagstuk blijkt hoe ingewikkeld de uitlegging van het begrip „staatsmiddelen” is, met name op het gebied van hernieuwbare energie. Voor het Hof is dus van belang om een evenwicht tot stand te brengen tussen, enerzijds, het „risico van onderinclusie”, dat ertoe zou leiden dat in het Unierecht ingewikkelde schema’s worden ingevoerd waarmee de regels inzake staatssteun kunnen worden omzeild, en, anderzijds, het „risico van overinclusie”, dat zou ontstaan indien steunmaatregelen voor hernieuwbare energie die niet door staatsmiddelen worden bekostigd, als staatssteun worden aangemerkt.
44. Tegen deze achtergrond heeft het Hof een aantal zaken behandeld over door de lidstaten ingevoerde steunregelingen voor hernieuwbare energie. Het doorslaggevende element dat uit deze rechtspraak naar voren komt, is dat om het bestaan van staatsmiddelen vast te stellen, de betrokken middelen voortdurend onder staatscontrole moeten blijven en daadwerkelijk ter beschikking van de staat moeten staan. Met andere woorden, de vraag of er sprake is van staatsmiddelen, hangt af van de mate waarin de staat controle heeft over de betrokken middelen.
45. In de eerste plaats kunnen de regels inzake staatssteun op grond van dit gegeven buiten toepassing worden gelaten wanneer de staat geen enkele controle heeft over de betrokken middelen. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer in een steunregeling voor hernieuwbare energie is bepaald dat particuliere middelen onder ondernemingen worden verdeeld en deze middelen niet ter beschikking van de staat worden gesteld, zoals in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest PreussenElektra.
46. In de tweede plaats volgt uit de in de punten 31 en 32 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak dat de voorwaarde van controle over staatsmiddelen in twee gevallen wordt geacht te zijn vervuld, namelijk, in het eerste geval, wanneer de betrokken maatregel middelen betreft die afkomstig zijn uit belasting of uit andere verplichte heffingen, zoals bijdragen of lasten die ten goede komen aan de staatsbegroting en dus met belasting kunnen worden gelijkgesteld, en, in het tweede geval, wanneer er een verplichte bijdrage in de nationale wetgeving is vastgelegd en de daaruit voortvloeiende middelen worden beheerd en besteed door de staat zelf of door een entiteit die namens en onder controle van de staat optreedt.
47. Gaat het daarbij om twee cumulatieve voorwaarden? Dat is in wezen het vraagstuk dat de Duitse regering heeft opgeworpen. Mijns inziens moet deze vraag ontkennend worden beantwoord.
48. Ik ben van mening dat de rechtspraak van het Hof aldus moet worden uitgelegd dat in het geval van middelen die worden gefinancierd door middel van een belasting of andere heffingen, bijdragen of lasten die de wetgever eenzijdig aan alle eindverbruikers oplegt door middel van een bindende rechtshandeling en die dus kunnen worden gelijkgesteld met een belasting, deze middelen altijd een staatskarakter hebben – hetgeen uiteraard inherent is aan het begrip „belasting” – zodat de voorwaarde inzake controle van de staat over de middelen en terbeschikkingstelling aan de staat van die middelen, wordt geacht te zijn vervuld. Dit standpunt lijkt mij overigens steun te vinden de rechtspraak van het Hof.(22)
49. Dit is echter niet de enige voorwaarde op grond waarvan een maatregel kan worden geacht met staatsmiddelen te zijn bekostigd. Ook aan de hand van het tweede criterium, op grond waarvan kan worden vastgesteld dat de krachtens een wetgevingshandeling geïnde middelen inderdaad onder staatscontrole staan, kan namelijk worden aangetoond dat er sprake is van staatsmiddelen.(23)
50. Overigens ben ik van mening dat het feit dat het Hof dit tweede criterium in bepaalde zaken heeft onderzocht, terwijl het eerder tot de conclusie was gekomen dat het om een belasting ging, niet mag worden uitgelegd als een impliciete erkenning dat deze twee voorwaarden cumulatief zijn, zoals de Duitse regering stelt. In dit verband herinner ik eraan dat de beoordeling die het Hof met name in bovengenoemde zaken moest verrichten, betrekking had op maatregelen waarvan zowel de juridische als de economische complexiteit aanzienlijk verschilde. Hieruit volgt dat een analyse van „alle elementen” van een specifieke maatregel – in de bewoordingen van het Hof in het arrest Essent Netwerk Noord e.a. – noodzakelijk kan blijken in gevallen waarin de fiscale aard van de betrokken maatregel niet duidelijk en ondubbelzinnig kan worden vastgesteld. Uiteraard moet een dergelijke analyse hoe dan ook worden verricht wanneer de betrokken maatregel geen belasting is en evenmin een verplichte heffing die kan worden gelijkgesteld met een belasting.
51. Ik merk eveneens op dat het feit dat het gaat om twee alternatieve „voorwaarden”, ook door de rechtspraak van het Hof wordt bevestigd. Volgens mijn lezing van het arrest Duitsland/Commissie(24), was het feit dat de daarin aan de orde zijnde EEG-heffing niet dezelfde kenmerken vertoonde als de prijstoeslag voor elektriciteit die het Hof in het arrest Essent Netwerk Noord e.a. had onderzocht (dat wil zeggen de kenmerken van een belasting), de reden dat het Hof zich verplicht achtte de andere elementen te onderzoeken waarop het Gerecht zich had gebaseerd in het bestreden arrest waarin was geoordeeld dat met die heffing staatsmiddelen gemoeid waren.(25) Daarenboven heeft het Hof in het arrest Achema e.a.(26) opgemerkt dat middelen die door beheerders van elektriciteitsnetwerken verplicht worden geïnd bij marktdeelnemers en eindverbruikers, als staatsmiddelen kunnen worden aangemerkt (punten 64 en 65 van dat arrest), en heeft het Hof vervolgens vastgesteld dat die middelen, die onder de begunstigden van de regeling zijn verdeeld door een instantie die onder staatscontrole stond en die over geen enkele beoordelingsbevoegdheid beschikte met betrekking tot de bestemming van deze middelen, worden geacht onder staatscontrole te blijven (zie punten 66 en 67 van dat arrest).
3. Beantwoording van de prejudiciële vraag
52. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat op de eerste prejudiciële vraag moet worden geantwoord dat de aan de openbare exploitant opgelegde verplichting om tegen een hogere prijs dan de marktprijs elektriciteit te kopen van producenten die hernieuwbare energiebronnen gebruiken om elektriciteit op te wekken, waarbij voor de eindafnemer de verplichting geldt om te betalen in verhouding tot zijn verbruik, moet worden aangemerkt als een met staatsmiddelen bekostigde maatregel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
B. Tweede prejudiciële vraag
53. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen op grond van welke elementen de datum van liberalisering van de Letse elektriciteitsmarkt kan worden bepaald, en in hoeverre de situatie van die markt vóór 2007 van invloed is op de beoordeling van de vraag of de maatregel kwalificeert als een steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
54. Volgens de Letse regering moet deze vraag door het Hof niet-ontvankelijk worden verklaard omdat zij geen invloed kan hebben op de uitkomst van het hoofdgeding, aangezien de door verzoeksters gevorderde schadevergoedingen voldoen aan de criteria voor „staatssteun”, ongeacht de datum waarop de elektriciteitsmarkt is geliberaliseerd.
55. Hoewel het aan de verwijzende rechter staat, die als enige bevoegd is om de feiten van het hoofdgeding vast te stellen en te beoordelen, om zich over deze vraag uit te spreken, lijkt het mij dat die rechter, door deze aan de orde te stellen, wil nagaan of er sprake kan zijn van staatssteun op een markt die niet is geliberaliseerd. De vraag rijst immers of aan een aantal voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU niet hoeft te zijn voldaan wanneer de energiemarkt niet is geliberaliseerd. Ik herinner er in dit verband aan dat voor de kwalificatie als „staatssteun” moet zijn voldaan aan vier voorwaarden, onder meer dat de steun „de mededinging [vervalst]” en „het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.
56. Ten eerste zij erop gewezen dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat een aan bepaalde ondernemingen toegekend voordeel, bijvoorbeeld in de vorm van subsidies, het handelsverkeer tussen de lidstaten al ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging al kan vervalsen nog voordat de markt in de betrokken sector volledig is geliberaliseerd.(27) Ten tweede heeft het Hof opgemerkt dat het aan de nationale rechter staat om te beoordelen of de markt openstaat voor mededinging.(28) De verwijzende rechter lijkt deze vraag bevestigend te hebben beantwoord door erop te wijzen dat de Letse elektriciteitsmarkt vóór 1 juli 2007 en dus vóór de feiten van de hoofdgedingen reeds was geliberaliseerd (en met elektriciteitsmarkten van andere lidstaten was verbonden).
57. In die omstandigheden ben ik van mening dat de tweede vraag door het Hof niet-ontvankelijk moet worden verklaard, aangezien het om een hypothetische vraag lijkt te gaan die geen invloed heeft op de uitkomst van de hoofdgedingen. In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof heeft geoordeeld dat het niet bevoegd is om de vragen van de verwijzende rechter te beantwoorden, wanneer zij geen verband houden met de feiten of met het voorwerp van het hoofdgeding, en dus niet objectief noodzakelijk zijn voor de beslechting van het geding.(29)
C. Derde prejudiciële vraag
58. Gezien mijn voorstel voor een antwoord op de eerste prejudiciële vraag hoeft de derde vraag in mijn ogen niet te worden beantwoord. Mocht het Hof oordelen dat deze vraag wel dient te worden beantwoord, dan verwijs ik naar de hiernavolgende analyse van de vierde prejudiciële vraag.
D. Vierde en negende prejudiciële vraag
59. Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of in het geval waarin de betrokken maatregel als staatssteun moet worden aangemerkt, het toekennen van de vordering tot schadevergoeding nieuwe steun is, of is aan te merken als een betaling van een nog niet ontvangen deel van de staatssteun. Met zijn negende vraag wenst die rechter te vernemen of staatssteun die op grond van een dergelijke schadevergoeding is toegekend, als „nieuwe steun” of als „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b) en c), van verordening 2015/1589 moet worden aangemerkt. Naar mijn mening zijn deze twee vragen dermate met elkaar verweven dat zij samen moeten worden onderzocht.
1. Invloed van de kwalificatie van de schadevorderingen van verzoeksters in het licht van de bepalingen inzake staatssteun
60. In de eerste plaats zij opgemerkt dat partijen in het hoofdgeding de vraag hebben opgeworpen of de vaststelling dat er sprake is van staatssteun, afhankelijk kan zijn van wijze waarop krachtens het nationale recht ingediende verzoekschriften worden geclassificeerd.
61. In dit verband zijn verzoeksters en de Nederlandse regering van mening dat de verwijzende rechter in de hoofdgedingen een oordeel moet vellen over een vordering tot schadevergoeding vanwege aansprakelijkheid van de toezichthoudende instantie voor onrechtmatige daad. De schade waarvan vergoeding wordt gevorderd, is immers het gevolg van een fout van deze instantie, die overigens door een nationale rechter is vastgesteld. Zo betogen verzoeksters met een beroep op de rechtspraak ontleend aan het arrest van 27 september 1988, Asteris e.a. (106/87-120/87, EU:C:1988:457), aangehaald in punt 63 van de onderhavige conclusie, dat het feit dat de ingestelde vordering een schadevordering is, op zich volstaat om het bestaan van staatssteun uit te sluiten.
62. De Letse regering betoogt daarentegen dat de door verzoeksters gevorderde schadevergoeding geen vordering is die is gebaseerd op schade die is veroorzaakt door een overheidsmaatregel – ondanks de kwalificatie van deze vordering als zodanig naar nationaal recht –, maar veeleer strekt tot het verkrijgen van een voordeel als bedoeld in artikel 30, lid 3, van de wet inzake de elektriciteitsmarkt.(30)
63. In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat het Hof zich in het arrest Asteris e.a. reeds over een soortgelijke vraag heeft uitgesproken en daarbij heeft geoordeeld dat staatssteun juridisch een fundamenteel ander karakter heeft dan vergoedingen die de nationale autoriteiten op grond van een rechterlijke uitspraak aan particulieren moeten uitkeren voor schade die zij aan hen hebben veroorzaakt.(31) Door de betaling van een vergoeding beoogt de staat dus de financiële positie te herstellen waarin de betrokkene zich zou hebben bevonden indien deze niet vanwege de overheidsmaatregel was verslechterd. Het lijdt geen twijfel dat bepaalde vormen van vergoeding die aan ondernemingen worden toegekend, geen staatssteun vormen. Het doel van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU bestaat er echter in om bepaalde ondernemingen een voordeel te verschaffen waarmee hun financiële situatie en hun marktpositie ten opzichte van andere concurrenten worden versterkt.
64. Dergelijke schadevorderingen mogen er echter niet toe leiden dat de regels inzake staatssteun wordt omzeild en derhalve niet doeltreffend worden toegepast.(32) Personen die geen aanspraak hebben kunnen maken op steun die niet bij de Commissie was aangemeld en niet door haar was goedgekeurd, kunnen het misgelopen steunbedrag niet als „schadevergoeding” vorderen, omdat dit zou neerkomen op een indirecte toekenning van onrechtmatige steun.(33)
65. In de derde plaats merk ik op dat het feit dat de betaling van een geldsom voortvloeit uit een rechterlijke beslissing, op zich niet uitsluit dat deze als „staatssteun” kan worden aangemerkt. Zo heeft het Hof in het arrest Buonotourist/Commissie geoordeeld dat Italië staatssteun had verleend middels een arrest van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), die een aanbieder van busvervoerdiensten een vergoeding voor openbaredienstverplichtingen had toegekend.(34) Evenzo heeft het Hof in het arrest DEI en Commissie/Alouminion tis Ellados geoordeeld dat Griekenland staatssteun had verleend middels een beschikking in kort geding van de Protodikeio Athinon (gerecht van eerste aanleg te Athene, Griekenland), die voor een periode van een aantal maanden een preferentieel elektriciteitstarief opnieuw van toepassing had verklaard voor een aluminiumproducent.(35)
66. Het is juist dat de opvatting dat een nationale rechter staatssteun kan verlenen, zuiver theoretisch bezien in strijd is met het beginsel van de scheiding der machten. Een rechterlijke beslissing roept (op zich) immers geen nieuwe rechten in het leven die voorheen nog niet bestonden, maar beperkt zich tot de uitlegging en toepassing van bestaande rechtsnormen. Dit principiële standpunt kan echter niet volledig worden toegepast op het gebied van staatssteun, met name omdat het voor dit laatste niet uitmaakt welke overheidsinstantie die staatssteun verleent (ook wanneer het om een rechterlijke instantie gaat).
67. Om de hiernavolgende redenen ben ik van mening dat een rechterlijke beslissing waarbij de vorderingen van verzoeksters worden toegewezen, „staatssteun” kan vormen, ongeacht het feit dat deze naar nationaal recht als schadevorderingen worden beschouwd.
68. Dat vloeit volgens mij allereerst voort uit zowel het in punt 65 van deze conclusie aangehaalde arrest Buonotourist/Commissie als de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke staatssteun objectief wordt vastgesteld aan de hand van de gevolgen, en niet van de redenen of doeleinden ervan.(36) Indien automatisch zou worden uitgesloten dat er sprake is van staatssteun wanneer een beslissing „formeel” betrekking heeft op een schadevordering, zou dat niet leiden tot een objectieve vaststelling van het begrip staatssteun aan de hand van de gevolgen ervan, maar tot een subjectieve vaststelling door de overheidsinstantie waarvan deze beslissing afkomstig is.
69. Wanneer voorts enkel op grond van het nationale recht een formeel criterium wordt gehanteerd om te bepalen welke vorderingen recht op toekenning van staatssteun kunnen geven, zou dit mijns inziens een reëel gevaar meebrengen dat de Unierechtelijke bepalingen inzake staatssteun worden omzeild. Een verzoek om onrechtmatige staatssteun hoeft dan slechts als schadevordering te worden ingediend om aan de regels inzake staatssteun en aan het toezicht van zowel de Commissie als de nationale rechterlijke instanties te ontsnappen. Uiteraard zou een dergelijke oplossing afbreuk doen aan de nuttige werking van artikel 108, lid 3, VWEU.
70. Tot slot tekent dit gevaar zich mijns inziens overduidelijk af in de onderhavige zaken, aangezien het erop lijkt dat de schadevorderingen dezelfde uitkomst zullen opleveren als de toepassing van de wet waarin is vastgelegd dat elektriciteit tegen een hogere prijs wordt afgenomen, hetgeen staatssteun vormt (zoals in antwoord op de eerste prejudiciële vraag is vastgesteld). Dit dient door de verwijzende rechter te worden nagegaan. Door middel van de ingestelde schadevorderingen vragen verzoeksters een nationale rechter dus om toekenning van staatssteun waarop zij eerder wettelijk geen aanspraak konden maken. Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door het feit dat de vorderingen van verzoeksters naar nationaal recht als schadevorderingen worden aangemerkt. Bijgevolg kan de schadevordering van verzoeksters als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden beschouwd.
2. Kwalificatie van de schadevorderingen als „nieuwe” of „bestaande” steun
71. Ik ben van mening dat het antwoord op de vraag of er in casu sprake is van „nieuwe steun” of „bestaande steun” zonder veel problemen uit de lezing van verordening 2015/1589 kan worden afgeleid.
72. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat in artikel 1, onder c), van deze verordening is bepaald dat onder „nieuwe steun” wordt verstaan alle steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun, die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun. Wanneer de aan verzoeksters toegekende vergoedingen onder geen enkele categorie van „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b), vallen, vormen zij dus „nieuwe steun”. In het bijzonder valt de door verzoeksters aangevraagde staatssteun duidelijk niet onder de punten ii) en iii) van artikel 1, onder b), aangezien die steun niet door de Commissie of de Raad is goedgekeurd en evenmin bij de Commissie is aangemeld.
73. Gelet op het voorgaande geef ik in overweging om op de vierde en de negende prejudiciële vraag te antwoorden dat een beslissing waarbij de nationale rechter schadevergoeding aan verzoeksters zou toekennen, „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan vormen en als „nieuwe steun” in de zin van artikel 1, onder c), van verordening 2015/1589 moet worden aangemerkt, aangezien die steun onder geen van de in artikel 1, onder b), van die verordening bedoelde categorieën van „bestaande steun” valt.
E. Vijfde prejudiciële vraag
74. Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, in het geval dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde schadevorderingen moeten worden beschouwd als verzoeken om betaling van niet eerder ontvangen staatssteun, die betaling moet afhangen van de huidige situatie op de elektriciteitsmarkt en van de geldende nationale wetgeving, met inbegrip van de huidige beperkingen op het gebied van overcompensatie.
75. Gezien mijn antwoord op de vierde vraag hoeft de vijfde vraag mijns inziens niet te worden beantwoord.
76. Hoe dan ook ben ik van mening dat deze vraag niet-ontvankelijk is, aangezien zij betrekking lijkt te hebben op de beoordeling of de betaling van de betrokken vergoedingen verenigbaar is met de interne elektriciteitsmarkt, indien deze worden beschouwd als staatssteun die op grond van de tussen 2005 en 2008 geldende staatssteunregeling is verleend. In dit verband zij eraan herinnerd dat de beoordeling van de verenigbaarheid van steunmaatregelen of een steunregeling met de interne markt volgens vaste rechtspraak valt onder de exclusieve bevoegdheid van de Commissie, die daarbij onder toezicht van de Unierechter staat.(37)
F. Zesde en zevende prejudiciële vraag
77. Met zijn zesde en zijn zevende vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of voor de uitlegging van artikel 107, lid 1, VWEU van belang is, ten eerste, het feit dat windkrachtcentrales, in tegenstelling tot waterkrachtcentrales, in het verleden volledige steun hebben gekregen, en, ten tweede, het feit dat slechts sommige van de waterkrachtcentrales een vergoeding zouden ontvangen.
78. Net als de Commissie en de Letse regering ben ik van mening dat deze omstandigheden niet van belang zijn voor de beslechting van de hoofdgedingen. Deze feiten vormen namelijk mogelijke elementen op grond waarvan kan worden beoordeeld of de tussen 2005 en 2008 geldende steunregeling verenigbaar is met de interne markt, een beoordeling die, zoals in punt 76 van deze conclusie is verduidelijkt, onder de exclusieve bevoegdheid van de Commissie valt. Derhalve moeten deze vragen mijns inziens niet-ontvankelijk worden verklaard.
G. Achtste prejudiciële vraag
79. Met zijn achtste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de criteria die zijn vastgesteld voor de-minimissteun van toepassing zijn op de steun die in de onderhavige zaken aan de orde is, aangezien het bedrag ervan het in artikel 3, lid 2, van verordening nr. 1407/2013 vastgelegde de-minimisplafond niet overschrijdt.(38)
80. Er zij aan herinnerd dat artikel 5, lid 2, van deze verordening bepaalt dat het plafond voor de-minimissteun moet worden beoordeeld in het licht van de steun die verzoeksters reeds in dezelfde periode op grond van dezelfde wettelijke regeling hebben ontvangen.
81. Ik wijs er tevens op dat nationale rechterlijke instanties weliswaar niet bevoegd zijn om uitspraak te doen over de verenigbaarheid van staatssteun met de interne markt, maar bij die instanties wel gedingen aanhangig kunnen worden gemaakt waarin deze het begrip „steun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU moeten uitleggen en toepassen, met name om vast te stellen of een maatregel die zonder inachtneming van de voorafgaande controleprocedure van artikel 108, lid 3, VWEU is getroffen, daaraan al dan niet had moeten worden onderworpen.(39)
82. De verwijzende rechter kan zich dus genoodzaakt zien te beoordelen of staatssteun onder de afwijkende regeling inzake de-minimissteun valt. Het staat dus aan deze rechter om in elk van de hoofdgedingen na te gaan of de betrokken steun niet wordt gecumuleerd met andere staatssteun die verzoeksters reeds uit hoofde van de wet inzake de elektriciteitsmarkt of andere door de Commissie goedgekeurde steunregelingen hebben ontvangen.(40)
83. Gelet op het voorgaande moet op de achtste prejudiciële vraag worden geantwoord dat het aan de verwijzende rechter staat om overeenkomstig artikel 5, lid 2, van verordening nr. 1407/2013 na te gaan of cumulering van de in elk van de hoofdgedingen aan de orde zijnde steun met andere door dezelfde verzoeksters ontvangen steun geen overschrijding van het in artikel 3, lid 2, van deze verordening vastgestelde plafond vormt.
H. Tiende prejudiciële vraag
84. Met zijn tiende vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen wat de aanvang van de verjaringstermijn van tien jaar in de zin van artikel 17, lid 2, van verordening 2015/1589 is.
85. In navolging van de Letse regering ben ik van mening dat deze vraag niet hoeft te worden beantwoord, aangezien zij berust op de veronderstelling dat de betrokken vergoedingen worden gelijkgesteld met bestaande steun, terwijl deze vergoedingen als „nieuwe steun” moeten worden aangemerkt.
86. Hoe dan ook moet worden opgemerkt dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de verjaringstermijn ingaat op de datum waarop de onrechtmatige steun daadwerkelijk aan de begunstigde wordt verleend(41), met dien verstande dat de datum waarop de steunregeling wordt goedgekeurd, niet de datum is waarop de steun wordt verleend(42). Dienaangaande breng ik tevens in herinnering dat de Grote kamer van het Hof in het arrest van 25 januari 2022, Commissie/European Food e.a. (C‑638/19 P, EU:C:2022:50) (in de zaak die bekend staat onder de naam „Micula”), heeft verduidelijkt dat het moment waarop eventuele steun werd toegekend, niet het moment was waarop de verzoeker het materiële recht verkreeg om vanwege een vermeende schending schade te vorderen bij de staat, maar het moment waarop dit recht in een scheidsrechterlijke uitspraak werd erkend en gekwantificeerd. Pas op dat precieze moment kan een verzoeker namelijk daadwerkelijk betaling van de gevorderde vergoeding verkrijgen door een definitief recht op die steun te verwerven, en is de staat verplicht die steun toe te kennen. Ook op dat moment kon de maatregel leiden tot een verstoring van de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.(43)
87. Niettemin moet worden verduidelijkt dat in de vonnissen van de Administratīvā apgabaltiesa in de onderhavige zaak is bepaald dat de zij pas ten uitvoer mogen worden gelegd nadat de toegekende steun is aangemeld en de Commissie erover heeft beslist. Bijgevolg heeft de daadwerkelijke toekenning van de steun, dat wil zeggen de betaling van de vergoedingen, nog niet plaatsgevonden en is de verjaringstermijn van artikel 17, lid 2, van verordening 2015/1589 nog niet ingegaan.
88. Gelet op het antwoord op de vierde en de negende prejudiciële vraag moet op de tiende prejudiciële vraag worden geantwoord dat de voorwaarden van artikel 1, onder b), iv), van verordening 2015/1589, gelet op de kwalificatie van de schadevordering als „nieuwe steun”, niet zijn vervuld, aangezien de verjaringstermijn van tien jaar sinds de toekenning van de steun niet is verstreken. Deze termijn gaat in op de datum van inwerkingtreding van het vonnis waarbij de schadevordering is toegewezen, zijnde de dag waarop de steun aan de begunstigde is verleend in de zin van artikel 17, lid 2, van die verordening.
I. Elfde prejudiciële vraag
89. Met zijn elfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, gelet op artikel 108, lid 3, VWEU en de artikelen 2 en 3 van verordening 2015/1589, toewijzing van de vordering tot schadevergoeding uitsluitend mogelijk is onder de opschortende voorwaarde van voorafgaande aanmelding bij en goedkeuring van de Europese Commissie.
90. Ik herinner er meteen al aan dat de taak die het Unierecht de nationale rechterlijke instanties toekent bij de toepassing van de toezichtregeling voor staatssteun(44), er met name in bestaat dat die instanties na de vaststelling dat de betrokken maatregel overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU bij de Commissie had moeten worden aangemeld, dienen na te gaan of de betrokken lidstaat die verplichting is nagekomen en, indien dat niet het geval is, die maatregel onrechtmatig dienen te verklaren.(45) Hieruit volgt dat een nationale rechter verplicht is om overeenkomstig zijn nationale recht alle nodige gevolgen te verbinden aan een schending van de regels inzake staatssteun, en meer specifiek aan een schending van artikel 108, lid 3, VWEU.
91. Zo vloeit uit bovenstaande rechtspraak voort dat de verwijzende rechter de vorderingen van de producenten tot schadevergoeding niet zou kunnen toewijzen, omdat deze vorderingen verband houden met een onrechtmatige steunmaatregel. Zoals in punt 70 van deze conclusie is verduidelijkt, zou het recht op schadevergoeding de facto hetzelfde effect hebben als de toepassing van een met het Unierecht strijdige wettelijke regeling die tot verstoring van de mededinging leidt. Producenten zouden immers een bedrag ontvangen dat even hoog zou zijn als het bedrag dat ze krachtens de onrechtmatige steunregeling zouden ontvangen, hetgeen de nationale rechter in beginsel dient te verhinderen.
92. Overigens zij erop gewezen dat nationale rechterlijke instanties volgens de bevoegdheidsverdeling tussen de Commissie en die instanties wel beoordelen of er sprake is van steun, maar niet of deze verenigbaar is met de interne markt, aangezien deze beoordeling tot de exclusieve bevoegdheid van de Commissie behoort, onder toezicht van het Hof.(46)
93. In casu heeft de Administratīvā apgabaltiesa de toekenning van de schadevergoeding verbonden aan een opschortende voorwaarde, op grond waarvan de Letse autoriteiten pas steun mogen uitkeren nadat deze is aangemeld bij en goedgekeurd door de Commissie. De Administratīvā apgabaltiesa heeft de vereisten van artikel 108, lid 3, VWEU nageleefd door in zijn vonnissen van 31 mei en 10 juli 2019 te bepalen dat de betaling van de vergoedingen waartoe hij de nationale autoriteiten heeft veroordeeld, pas aan verzoeksters mogen worden uitgekeerd nadat de Commissie haar toestemming heeft gegeven of wordt geacht te hebben gegeven.
94. Ik ben dan ook van mening dat op de elfde vraag moet worden geantwoord dat artikel 108, lid 3, VWEU en de artikelen 2 en 3 van verordening 2015/1589 aldus moeten worden uitgelegd dat de toekenning van staatssteun op grond van die bepalingen is toegestaan wanneer een nationale rechterlijke instantie een schadevordering toewijst, op voorwaarde dat de betrokken lidstaat de steun in kwestie aanmeldt bij de Commissie en van de Commissie een beslissing ontvangt waarbij deze steunmaatregel wordt goedgekeurd.
J. Twaalfde prejudiciële vraag
95. Met zijn twaalfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het voor de beoordeling of er sprake is van staatssteun van belang is dat de schadevergoeding wordt gevorderd bij een ander openbaar lichaam dan dat wat in beginsel gehouden is om „groene” elektriciteit af te nemen bij producenten en waarvan de begroting uitsluitend voor zijn eigen activiteit dient.
96. De rechter vraagt zich met andere woorden af of de rechtsvorm en de taken van de rechtspersoon die een financieel voordeel moet uitkeren, van belang zijn voor de beoordeling of dit voordeel met „staatsmiddelen” wordt bekostigd. Deze vraag lijkt voort te vloeien uit de bijzondere kenmerken van de onderhavige zaken en met name uit de specifieke bepalingen van het nationale recht, op grond waarvan de vaststelling van het hogere elektriciteitstarief toekomt aan een andere persoon dan de persoon die bevoegd is om de „groene” elektriciteit tegen dat tarief te kopen.(47) Overeenkomstig het nationale recht mocht de toezichthoudende instantie haar eigen begroting in beginsel echter niet gebruiken om staatssteun uit te keren, gezien de in het nationale recht opgelegde beperkingen, op grond waarvan zij haar middelen enkel voor haar eigen activiteit mocht inzetten.
97. Uit artikel 107, lid 1, VWEU volgt dat de Uniewetgever bij de beoordeling van een steunmaatregel geen belang heeft gehecht aan de instantie belast is met de uitkering van de staatssteun, maar aan de herkomst van de middelen waarmee de betrokken steun zal worden betaald. Voorts blijkt uit de rechtspraak duidelijk dat noch de publiek- dan wel privaatrechtelijke rechtsvorm, noch de autonomie van de persoon die het betrokken voordeel toekent, relevant is voor een uitspraak op dit punt.(48)
98. Gelet op het voorgaande moet op de twaalfde prejudiciële vraag worden geantwoord dat de rechtsvorm en de taken van een rechtspersoon uit hoofde van het nationale recht niet van belang zijn voor de beoordeling van de vraag of een voordeel met „staatsmiddelen” wordt bekostigd, aangezien de specifieke herkomst van de staatsmiddelen niet van invloed is op de vraag of de maatregel als staatssteun kan worden aangemerkt.
K. Dertiende prejudiciële vraag
99. Met zijn dertiende prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 2002/20 in de weg kan staan aan een eventuele vergoeding aan verzoeksters.
100. Opgemerkt moet worden dat de onderhavige zaken niet binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen, aangezien deze niet van toepassing is op de elektriciteitssector. Bovendien lijkt geen enkele bepaling van die richtlijn erop te wijzen dat zij van toepassing is op andere gebieden dan de markt voor elektronische communicatie. Deze vraag moet dus als kennelijk niet-ontvankelijk worden afgewezen.
V. Conclusie
101. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Augstākā tiesa (Senāts) te beantwoorden als volgt:
„1) De aan de openbare exploitant opgelegde verplichting om tegen een hogere prijs dan de marktprijs elektriciteit te kopen van producenten die hernieuwbare energiebronnen gebruiken om elektriciteit op te wekken, waarbij voor de eindafnemer de verplichting geldt om te betalen in verhouding tot zijn verbruik, moet worden aangemerkt als een met staatsmiddelen bekostigde maatregel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
2) Een beslissing waarbij een nationale rechter schadevergoeding toekent, kan ‚staatssteun’ in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormen en moet worden aangemerkt als ‚nieuwe steun’ in de zin van artikel 1, onder c), van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, aangezien die steun onder geen van de in artikel 1, onder b), van die verordening bedoelde categorieën van ‚bestaande steun’ valt.
3) Het staat aan de verwijzende rechter om overeenkomstig artikel 5, lid 2, van verordening (EU) nr. 1407/2013 van de Commissie van 18 december 2013 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun na te gaan of cumulering van de in elk van de hoofdgedingen aan de orde zijnde steun met andere ontvangen steun geen overschrijding van het in artikel 3, lid 2, van deze verordening vastgestelde plafond vormt.
4) Gelet op de kwalificatie van de schadevordering als ‚nieuwe steun’ zijn de voorwaarden van artikel 1, onder b), iv), van verordening 2015/1589 niet vervuld, aangezien de verjaringstermijn van tien jaar sinds de toekenning van de steun niet is verstreken. Deze termijn gaat in op de datum van inwerkingtreding van het vonnis waarbij de schadevordering is toegewezen, zijnde de dag waarop de steun aan de begunstigde is verleend in de zin van artikel 17, lid 2, van die verordening.
5) Artikel 108, lid 3, VWEU en de artikelen 2 en 3 van verordening 2015/1589 moeten aldus worden uitgelegd dat de toekenning van staatssteun op grond van die bepalingen is toegestaan wanneer een nationale rechterlijke instantie een schadevordering toewijst, op voorwaarde dat de betrokken lidstaat de steun in kwestie aanmeldt bij de Europese Commissie en van laatstgenoemde een beslissing ontvangt waarbij deze steunmaatregel wordt goedgekeurd.
6) De rechtsvorm en de taken van een rechtspersoon uit hoofde van het nationale recht zijn niet van belang voor de beoordeling van de vraag of een voordeel met ‚staatsmiddelen’ wordt bekostigd, aangezien de specifieke herkomst van de staatsmiddelen niet van invloed is op de vraag of de maatregel als staatssteun kan worden aangemerkt.”