Language of document : ECLI:EU:C:2016:110

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

NILSA WAHLA

od 23. veljače 2016.(1)

Predmet C‑461/14

Europska komisija

protiv

Kraljevine Španjolske

„Povreda obveze države članice – Standard dokazivanja potreban za utvrđivanje povrede – Direktiva 85/337/EEZ – Procjena utjecaja na okoliš – Željeznička pruga za velike brzine – Primjerenost procjene – Direktiva 2009/147/EZ – Očuvanje divljih ptica – Posebna područja očuvanja – Direktiva 92/43/EEZ – Očuvanje prirodnih staništa“





1.        Što čini primjerenu procjenu utjecaja na okoliš, s obzirom na to da projekt koji se procjenjuje (u ovom slučaju izgradnja željezničke pruge za velike brzine) utječe na područje od posebnog značaja u pogledu okoliša? U kojim okolnostima izgradnja infrastrukture koja se odnosi na takav projekt krši ciljeve očuvanja i zaštite koji proizlaze iz Unijina prava okoliša?

2.        Od početka se čini da su ta temeljna pitanja najvažniji aspekt ove tužbe koju je podnijela Europska komisija protiv Kraljevine Španjolske na temelju članka 258. stavka 2. UFEU‑a. Međutim, kad se pažljivije promotri, pokazuje se da se ovaj predmet u biti odnosi na pitanje je li Komisija utvrdila postojanje povrede relevantnih odredbi o zaštiti okoliša. Kao što ću to opisati u nastavku, Komisija je samo djelomično uspjela u tom zadatku.

I –    Pravni okvir

A –    Direktiva PUO

3.        Članak 2. stavak 1. Direktive 85/337/EEZ(2) o procjeni utjecaja određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (u daljnjem tekstu: Direktiva PUO) propisuje:

„Države članice usvajaju sve potrebne mjere kako bi se prije davanja odobrenja osiguralo da se projekti koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš, između ostalog na temelju njihove prirode, veličine ili lokacije, podvrgnu ishođenja odobrenja za provedbu projekta i procjeni u pogledu njihovih učinaka. Ti su projekti utvrđeni u članku 4.“

4.        Članak 3. Direktive glasi:

„Procjena utjecaja na okoliš utvrđuje, opisuje i procjenjuje na odgovarajući način, u svjetlu svakog pojedinog slučaja i u skladu s člancima 4. do 11., izravne i neizravne učinke projekta na sljedeće čimbenike:

–        ljudska bića, faunu i floru;

–        tlo, vodu, zrak, klimu i krajobraz;

[…]“

5.        Članak 4. Direktive PUO propisuje:

„1.      […] projekti navedeni u Prilogu I. podliježu procjeni u skladu s člancima od 5. do 10.

2.      […] za projekte koji su navedeni u Prilogu II. države članice:

(a)      pojedinačnim ispitivanjem;

ili

(b)      pragovima ili kriterijima koje utvrđuje država članica

određuju podliježu li procjeni u skladu s člancima 5. do 10.

Države članice se mogu odlučiti za primjenu oba postupka iz točaka (a) i (b).

3.      Pri provedbi pojedinačnog pregleda ili određivanju pragova ili kriterija za potrebe stavka 2. moraju se uzeti u obzir relevantni kriteriji odabira navedeni u Prilogu III.

[…]“.

6.        Prilog I. Direktivi PUO sadržava popis projekata na koje se primjenjuje njezin članak 4. stavak 1. Među ostalim, spominje izgradnju autocesta, brzih cesta i pruga za željeznički promet na duge relacije.

7.        U točki 2. Priloga III. Direktivi PUO močvarna područja i područja kategorizirana ili zaštićena zakonima država članica ili područja koja su države članice stavile pod posebnu zaštitu utvrđena su, među ostalim, kao kriteriji odabira na koje upućuje članak 4. stavak 3. Direktive.

B –    Direktiva o pticama

8.        Članak 1. Direktive 2009/147/EZ(3) o očuvanju divljih ptica (u daljnjem tekstu. Direktiva o pticama) glasi:

„1.      Ova se Direktiva odnosi na očuvanje svih vrsta divljih ptica koje prirodno obitavaju na europskom državnom području država članica na koje se primjenjuje Ugovor. Ona se odnosi na zaštitu tih vrsta, upravljanje i nadzor nad tim vrstama i njome se utvrđuju pravila o njihovom iskorištavanju.

[…]“

9.        Članak 4. Direktive o pticama propisuje:

„1.      Vrste ptica navedene u Prilogu I. predmet su posebnih mjera očuvanja koje se odnose na njihova staništa, kako bi se osiguralo njihovo preživljavanje i razmnožavanje na njihovom području raširenosti.

[…]

Države članice posebno klasificiraju područja koja su s obzirom na broj i veličinu najprimjerenija kao posebna zaštićena područja za očuvanje tih vrsta u okviru morskih i kopnenih zemljopisnih područja gdje se primjenjuje ova Direktiva.

[…]

4. U vezi sa zaštićenim područjima iz stavaka 1. i 2., države članice poduzimaju odgovarajuće mjere za sprečavanje onečišćavanja ili pogoršavanja stanja staništa ili bilo kakvih poremećaja koji negativno utječu na ptice u tolikoj mjeri da bi to bilo značajno s obzirom na ciljeve iz ovog članka. Države članice nastoje spriječiti onečišćavanje ili pogoršavanje stanja staništa i izvan tih zaštićenih područja.“

10.      Među nekoliko drugih vrsta, Otis tarda (velika droplja) spomenuta je u Prilogu I. Direktivi.

C –    Direktiva o staništima

11.      Članak 6. Direktive 92/43/EEZ(4) o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (u daljnjem tekstu: Direktiva o staništima) navodi:

„1.      Za posebna područja očuvanja, države članice utvrđuju potrebne mjere za očuvanje […].

2.      Države članice poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se u posebnim područjima očuvanja izbjeglo pogoršanje prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanje vrsta za koje su ta područja određena, u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo utjecati na ciljeve ove Direktive.

[…]“

12.      Članak 7. Direktive o staništima propisuje da obveze koje proizlaze iz njezina članka 6. stavaka 2., 3. i 4. zamjenjuju sve obveze koje proizlaze iz prve rečenice članka 4. stavka 4. Direktive o pticama u vezi s područjima klasificiranima na temelju članka 4. stavka 1. ili slično priznatima prema njezinu članku 4. stavku 2. Te obveze zamjenjuju se od datuma provedbe Direktive o staništima ili datuma klasifikacije ili priznanja države članice u skladu s Direktivom o pticama, pod uvjetom da je potonji datum kasniji.

II – Činjenično stanje i predsudski postupak

13.      Okolnosti ovog spora mogu se sažeti kako slijedi. Predmet se odnosi na izgradnju željezničke pruge za velike brzine između Seville i Almeríje u Španjolskoj. Dosad je procjena utjecaja na okoliš provedena za pojedine infrastrukturne radove potrebne za funkcioniranje pruge za velike brzine. Procjena utjecaja na okoliš podnesena je na javnu raspravu 4. srpnja 2006. i odobrena 24. studenoga 2006. odlukom koja se odnosi na izjavu o procjeni utjecaja na okoliš(5). Radovi koji se odnose na infrastrukturu pruge za velike brzine počeli su 4. prosinca 2007. Ti su radovi prekinuti 2009. godine.

14.      Željeznička pruga prolazi kroz prirodno stanište koje su španjolska nadležna tijela 29. srpnja 2008. klasificirala kao posebno zaštićeno područje (u daljnjem tekstu: PZP) za ptice. Drugim riječima, klasificiranje je učinjeno nakon što su španjolska nadležna tijela odobrila projekt i izvršila procjenu utjecaja na okoliš. Prije nego što je stanište klasificirano kao PZP, već je bilo klasificirano kao stanište br. 238 (nizine žitarica Ecija‑Osune) u popisu važnih područja za ptice u Europskoj zajednici (IBA) iz 1998. U staništu obitava nekoliko vrsta spomenutih u Prilogu I. Direktivi o pticama, uključujući Otis tarda.

15.      U tom je kontekstu u veljači 2010. Komisiji podnesena pritužba u vezi s dionicama željezničke pruge „Marchena – Osuna I“, „Marchena – Osuna II“ i „Variante de Osuna“. Nastavno na tu pritužbu, Komisija je 17. lipnja 2011. španjolskoj vladi uputila pismo opomene. U pismu opomene Komisija je tvrdila da je Kraljevina Španjolska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 3. Direktive PUO, članka 4. stavka 4. Direktive o pticama i članka 6. Direktive o staništima.

16.      Španjolska vlada 20. rujna 2011. odgovorila je na pismo opomene. Unatoč tom odgovoru, Komisija je 20. lipnja 2013. Kraljevini Španjolskoj uputila obrazloženo mišljenje u kojem je tvrdila da je potonja povrijedila obveze koje ima na temelju članka 3. Direktive PUO, članka 4. stavka 4. Direktive o pticama i članka 6. stavka 2. Direktive o staništima.

17.      Španjolska vlada 21. kolovoza 2013. odgovorila je na obrazloženo mišljenje.

18.      Zauzevši stajalište da su mjere koje je poduzela španjolska vlada i dalje nedovoljne, Komisija je ostala pri svojoj procjeni i podnijela ovu tužbu Sudu.

III – Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka

19.      Svojom tužbom Komisija od Suda zahtijeva da:

–        utvrdi da je Kraljevina Španjolska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 3. Direktive PUO, članka 4. stavka 4. Direktive o pticama do 29. srpnja 2008. i članka 6. stavka 2. Direktive o staništima otkad je stanište o kojem je riječ bilo klasificirano kao PZP;

–        naloži Kraljevini Španjolskoj snošenje troškova.

20.      Španjolska vlada traži od Suda da:

–        odbije Komisijinu tužbu;

–        naloži Komisiji snošenje troškova.

21.      Komisija i španjolska vlada podnijele su pisana očekivanja. U skladu s člankom 76. stavkom 2. Poslovnika, rasprava nije održana.

IV – Analiza

A –    Dopuštenost

22.      Španjolska vlada osporava dopuštenost Komisijine tužbe u dijelu u kojem se odnosi na dionicu željezničke pruge „Variante de Osuna“. Španjolska vlada tvrdi da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, pismo opomene upućeno državi članici, a zatim i obrazloženo mišljenje koje izdaje Komisija, omeđuju predmet spora, koji se, prema tome, više ne može proširivati.

23.      Ustaljena je sudska praksa da se obrazloženo mišljenje i postupak koji je pokrenula Komisija moraju temeljiti na istim prigovorima kao što su oni izneseni u pismu opomene kojim se započinje predsudski postupak(6).

24.      U ovom se predmetu u pismu opomene navode dionice „Marchena – Osuna I“, „Marchena – Osuna II“ i „Variante de Osuna“. Međutim, činjenice na koje se Komisija poziva da bi utvrdila navodnu povredu povezuju se s dvjema prvospomenutim dionicama željezničke pruge.

25.      Čini se da se Komisija slaže. U biti, u svojoj je replici objasnila da se činjenice na temelju kojih smatra da su povrijeđene određene obveze osobito odnose na dionice „Marchena – Osuna I“ i „Marchena – Osuna II“ željezničke pruge. Suprotno tomu, upućivanje na dionicu „Variente de Osuna“ tijekom postupka bilo je potrebno da bi se opisao širi kontekst projekta.

26.      U tim okolnostima, ova se tužba mora proglasiti nedopuštenom u dijelu u kojem se odnosi na dionicu „Variante de Osuna“.

B –    Prvi prigovor: članak 3. Direktive PUO

1.      Argumenti stranaka

27.      Komisija tvrdi da je Kraljevina Španjolska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 3. Direktive PUO.

28.      Komisija u tom pogledu prvo objašnjava što ne tvrdi. Ne tvrdi da sporna procjena utjecaja na okoliš ne obuhvaća cjelokupan projekt. Također ne tvrdi da je projekt podijeljen na dionice kako bi se izbjegla procjena mogućih kumulativnih učinaka na okoliš.

29.      Kao drugo Komisija objašnjava što tvrdi. U biti tvrdi da Kraljevina Španjolska nije primjereno utvrdila, opisala i procijenila izravne i neizravne učinke projekta na okoliš, a osobito na ptičju faunu. Ukratko, procjena utjecaja na okoliš o kojoj je riječ nije dovoljna da bi se ispunili uvjeti iz članka 3. Direktive PUO. To je tako jer procjena utjecaja na okoliš o kojoj je riječ, prema Komisijinu stajalištu, nije u dovoljnoj mjeri uzela u obzir činjenicu da je projekt prelazio preko područja klasificiranog kao IBA. To područje naknadno je u 2008. klasificirano kao PZP ES6180017, „Campiñas de Sevilla“.

30.      Kao logičnu posljedicu povrede članka 3. Direktive PUO, Komisija tvrdi da je Kraljevina Španjolska također propustila obavijestiti javnost o vjerojatnim učincima projekta, prije nego što je donijela odluku o njegovu provođenju.

31.      Španjolska vlada tvrdi da Komisijin prigovor treba odbiti.

32.      Kao prvo, španjolska vlada tvrdi da je utvrđivanjem zahvaćene faune i donošenjem primjerenih mjera za ograničavanje svakog mogućeg štetnog učinka na okoliš ispunila uvjete iz članka 3. Direktive PUO.

33.      Kao drugo, španjolska vlada smatra da klasifikacija IBA nema obvezujući učinak. Prema stajalištu te vlade, procjena utjecaja na okoliš može ispuniti uvjete propisane člankom 3. Direktive PUO čak i ako ne spomene klasifikaciju IBA.

34.      Kao treće, španjolska vlada smatra da Komisija nije objasnila zašto sporna procjena utjecaja na okoliš nije dovoljna, a kamoli dokazala da je došlo do povrede obveze.

2.      Ocjena

35.      Kao što sam to spomenuo na početku, ovaj predmet odnosi se na to je li Komisija uspjela u utvrđivanju postojanja povrede. U nastavku ću objasniti zašto smatram da u odnosu na članak 3. Direktive PUO nije tako.

36.      Na početku treba jasno definirati projekt na koji se odnosi sporna procjena utjecaja na okoliš.

37.      Procjena utjecaja na okoliš – za koju Komisija smatra da je suprotna članku 3. Direktive PUO – odnosi se na određenu fazu izgradnje željezničke pruge za velike brzine. Projekt, i stoga sporna procjena utjecaja na okoliš, odnosi se na infrastrukturne radove potrebne za funkcioniranje željezničke pruge za velike brzine. Projekt obuhvaća građevinske radove na tračnicama i željezničkoj trasi, uključujući izgradnju povišenog i proširenog nasipa. Dodatni radovi potrebni za funkcioniranje željezničke pruge (među ostalim, električni radovi za ugradnju nadzemnih vodova) bili su izvan opsega ovog projekta. Iz obrazloženog mišljenja i Komisijinih podnesaka pred Sudom proizlazi da Komisija ne smatra upitnim izbor španjolskih nadležnih tijela da provedu procjenu utjecaja na okoliš samo u odnosu na poboljšanje infrastrukture (u daljnjem tekstu: sporni projekt).

38.      Unatoč tome, Komisija tvrdi da je procjena utjecaja na okoliš bila neprimjerena. To je – kako se meni čini – zato što se, prema njezinu stajalištu, u procjeni nije obratila dužna pozornost na područje od posebnog značaja u pogledu okoliša (kako je prepoznato u popisu IBA i kasnije u postupku koji je doveo do klasificiranja tog područja kao PZP) koje je zahvaćeno spornim projektom.

39.      U ovom trenutku korisno je podsjetiti na svrhu procjene utjecaja na okoliš. Njezina je svrha na odgovarajući način utvrditi, opisati i procijeniti izravne i neizravne učinke projekta, imajući u vidu svojstva predmeta o kojem se radi. Utjecaj se procjenjuje, među ostalim, u odnosu na faunu i floru(7). U tom smislu Sud je više puta presudio da je područje primjene Direktive PUO opsežno i njezin cilj širok(8). S obzirom na to, Sud je u tumačenju Direktive PUO zauzeo teleološki pristup. Cilj je Direktive provesti sveobuhvatnu procjenu utjecaja projekata ili njihovih izmjena na okoliš(9).

40.      Međutim, ta činjenica ne može sama po sebi osloboditi Komisiju dužnosti da utvrdi da je došlo do povrede obveze. Postupak zbog povrede obveze propisan člankom 258. UFEU‑a nalaže da Komisija mora dokazati iznesene navode. Ta institucija Sudu mora pružiti podatke potrebne da se utvrdi da je država članica povrijedila svoje obveze. Pritom se Komisija ne može osloniti na puke pretpostavke(10).

41.      Osim općih izjava o navodnoj neprimjerenosti procjene utjecaja na okoliš, Komisija nije potkrijepila svoju tužbu. Radi pojašnjenja, osvrnut ću se na nepotpune argumente koje je iznijela.

42.      Kao prvo, Komisija objašnjava da – kako bi se na odgovarajući način uzelo u obzir područje značajno za okoliš koje je trebalo biti klasificirano kao PZP, ali u tom trenutku nije bilo – nije dovoljno samo popisati vrste prisutne u području. U tom pogledu, Komisija također tvrdi da su mjere utvrđene u procjeni utjecaja na okoliš radi ublažavanja negativnog učinka projekta (glede ptičje faune osobito zabrana uklanjanja vegetacije od ožujka do srpnja kako bi se izbjegli negativni učinci na razmnožavanje) bile nedovoljne. Međutim, jednostavno ne objašnjava zašto je to tako.

43.      Kao drugo, Komisija također kao problem navodi činjenicu da se u izjavi o procjeni utjecaja na okoliš na spominje laguna Ojuelos, koja čini dio područja naknadno klasificiranog kao PZP. Međutim, iz dokumenata dostavljenih Sudu proizlazi da je laguna Ojuelos zapravo bila spomenuta u procjeni utjecaja na okoliš (iako nije bila spomenuta u izjavi(11) o procjeni utjecaja na okoliš). To je činjenica koju Komisija ne osporava. U toj su procjeni opisane značajke lagune. Spomenute su također mnoge vrste ptičje faune prisutne u području. I ovdje Komisija tvrdi da je procjena bila nedovoljna, ali ne objašnjava zašto to smatra.

44.      Kao treće, svakako je točno da bi se učinci projekta koji utječe na područje spomenuto u popisu IBA i kasnije klasificirano kao PZP trebali vrlo pažljivo procijeniti. To je, kao što to Komisija ističe, opisano u Prilogu III. Direktivi PUO. Taj prilog spominje močvarna područja i PZP‑ove kao kriterije odabira za procjenu projekata za koje ne postoji sama po sebi obveza da se provede procjena utjecaja na okoliš. U tom smislu, jasno je da zakonodavstvo Unije smatra takva područja područjima od posebnog značaja u pogledu okoliša.

45.      Međutim, činjenica da sporna procjena utjecaja na okoliš propušta spomenuti područje značajno za okoliš prepoznato kao takvo u popisu IBA (ili PZP) ne može sama po sebi značiti propust utvrđivanja, opisivanja i procjenjivanja učinaka projekta na odgovarajući način u skladu s člankom 3. Direktive PUO.

46.      To je tako zbog barem dvaju razloga.

47.      S jedne strane, to što nije spomenut popis IBA (ili PZP) ne znači automatski da taj popis – ili u njemu spomenuti područja i vrste – nije uzet u obzir. S druge strane, kao što to španjolska vlada pravilno ističe, popis IBA ne proizvodi obvezujuće učinke u odnosu na države članice(12).

48.      Glede značaja područja koje je naknadno klasificirano kao PZP, iz dokumenata dostavljenih Sudu proizlazi da je, unatoč izostanku izričitog upućivanja na popis IBA, ono u procjeni utjecaja na okoliš opisano kao područje s posebnom ptičjom faunom, osobito stepskim pticama. U tom pogledu, Otis tarda posebno je navedena u procjeni. Unatoč tome, Komisija nije objasnila zašto taj opis nije primjeren. Samo je navela da je to tako. Za potrebe utvrđenja povrede obveze propisane člankom 3. Direktive PUO puke pretpostavke u tom smislu nisu dovoljne.

49.      Kao četvrto, kako se meni čini, Komisija je osobito zabrinuta zbog učinaka stvarnog funkcioniranja željezničke pruge: opetovano je tvrdila da funkcioniranje željezničke linije može potencijalno imati značajan učinak na ptičju faunu, osobito na ptice stepskih i vodnih područja koje žive u staništu. Zbog toga smatra da je sporna procjena nedovoljna kad je riječ o mjerama utvrđenima za izbjegavanje, među ostalim, sudara (s infrastrukturom i vlakovima) i pogibanja ptica od strujnog udara. U tom pogledu, nesporno je da posebne mjere za izbjegavanje tih rizika nisu posebno utvrđene u spornoj procjeni utjecaja na okoliš.

50.      Nisam ravnodušan u odnosu na te argumente. Očito je da će funkcioniranje željezničke pruge za velike brzine imati značajan utjecaj na PZP poput onoga o kojem je riječ u ovom postupku.

51.      Međutim, ne može se prenaglasiti činjenica da je Komisija u obrazloženom mišljenju i tijekom ovog postupka izričito istaknula da ne tvrdi da je sporna procjena utjecaja na okoliš u suprotnosti s člankom 3. Direktive PUO zato što ne obuhvaća cjelokupan projekt. Ta institucija nije posebno tvrdila – osim primjedbi u tom smislu u replici – da bi povreda Direktive proizlazila iz činjenice da je procjena bila ograničena na poboljšanje infrastrukture umjesto da obuhvati cjelokupan projekt, uključujući stvarno funkcioniranje željezničke pruge(13).

52.      Kao što je to definirano u izjavi o procjeni utjecaja na okoliš, projekt o kojem je riječ odnosi se samo na poboljšanje željezničke infrastrukture. Naknadni instalacijski radovi potrebni za kasnije funkcioniranje željezničke pruge bit će predmet dodatne procjene utjecaja na okoliš. U tom pogledu, svaki argument u vezi s radovima koji će biti predmet druge procjene utjecaja na okoliš ili, s tim u vezi, funkcioniranjem željezničke pruge mora se smatrati nedopuštenim. Svaki drugi zaključak ozbiljno bi ugrozio načelo pravne sigurnosti.

53.      Kao peto i posljednje, stranke su izmijenile stajališta o važnosti činjenice da je željeznička pruga za velike brzine izgrađena paralelno s postojećom prugom iz 19. stoljeća. Komisija tvrdi, čini se bez protivljenja druge strane, da su uvjeti povezani s procjenom utjecaja na okoliš jednaki neovisno o tome leži li željeznička pruga za velike brzine paralelno s drugom, običnom željezničkom prugom. Komisija ističe da paralelno postojanje tih dviju željezničkih linija može u nekoliko pogleda imati kumulativan učinak. Međutim, smatram da su ti argumenti ponovno puki navodi koji nisu dovoljni za utvrđenje da je povrijeđena ijedna obveza. U svakom slučaju, čini se da su ti navodi u suprotnosti s činjenicom da Komisija nije tvrdila da je procjena utjecaja na okoliš nedovoljna zbog izostanka razmatranja kumulativnih utjecaja.

54.      S obzirom na prethodno navedeno, zaključujem da se prvi prigovor koji je iznijela Komisija glede povrede članka 3. Direktive PUO mora odbiti. Prigovor koji je rezultat prethodnog, a koji se odnosi na propust primjerenog obavještavanja javnosti o učincima projekta, također se mora odbiti.

55.      Zapravo, neovisno o ishodu prvog prigovora, ne vidim nijedan valjan razlog zbog kojeg bi Sud trebao razmotriti dodatni Komisijin prigovor na temelju Direktive PUO. Komisija nije navela nikakvu pravnu osnovu za taj prigovor. Osim uzgrednih razmatranja u tom smislu, nije obrazložila svoj argument s tim u vezi.

C –    Drugi prigovor: članak 4. stavak 4. Direktive o pticama

1.      Argumenti stranaka

56.      Komisija tvrdi da je odobravanjem izgradnje željezničke pruge za velike brzine unutar područja spomenutog u popisu IBA – prije nego što je ono bilo klasificirano kao PZP – Kraljevina Španjolska također povrijedila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 4. Direktive o pticama.

57.      U tom pogledu, Komisija ističe da su građevinski radovi zahtijevali značajne izmjene svojstava okoliša tog područja, poput premještanja velikih količina zemlje te izgradnju dvostruke sigurnosne ograde i povišenog nasipa uzduž 16 km(14). Te izmjene vjerojatno će uzrokovati ograničenja pristupa ptica njihovim područjima razmnožavanja, odmaranja i hranjenja. Osim toga, Komisija tvrdi da je povreda obveza Kraljevine Španjolske koje ta država ima na temelju članka 3. Direktive PUO dovela do neprimjerenog utvrđenja mogućih rizika od tog projekta.

58.      Španjolska vlada sa svoje strane tvrdi da, kako bi se poštovao članak 4. stavak 4. Direktive o pticama, nije potrebno slijediti postupak glede PZP‑ova propisan tom direktivom. Ta vlada smatra da je dovoljno donijeti mjere usmjerene na očuvanje i zaštitu spomenutog područja prije njegove klasifikacije. S tim u vezi španjolska vlada tvrdi da je primjereno poduzela takve mjere ograničavanjem građevinskih radova tijekom razdoblja razmnožavanja ptica i postavljanjem opreme protiv sudara i šetnica uzduž željezničke pruge.

2.      Ocjena

59.      Komisijini navodi o neprimjerenosti procjene utjecaja na okoliš prožimaju cjelokupnu argumentaciju te institucije. Isto vrijedi i za ovaj prigovor. S obzirom na posebnosti ovog predmeta, moglo bi se pogrešno zaključiti da postoji neizbježna međuovisnost između utvrđenja povrede na temelju Direktive PUO i sličnog utvrđenja na temelju direktiva o pticama (i staništima) (ili izostanka takvog utvrđenja). Smatram da nije riječ o tome. Ta pitanja moraju biti jasno odvojena. Samo zato što nije utvrđena povreda obveza iz članka 3. Direktive PUO ne znači automatski da ne postoji povreda članka 4. stavka 4. Direktive o pticama (i članka 6. stavka 2. Direktive o staništima) ili obrnuto. To je stoga što su obveze koje proizlaze iz članka 3. Direktive PUO u biti postupovne prirode. One koje proizlaze iz članka 4. stavka 4. Direktive o pticama (i članka 6. stavka 2. Direktive o staništima) su, nasuprot tome, materijalne.

60.      Stoga, neovisno o donesenom zaključku glede prvog prigovora, zasebno se moraju ispitati drugi (i treći) prigovor.

61.      Kad je riječ o navodnoj povredi članka 4. stavka 4. Direktive o pticama, osobito su važni određeni elementi sudske prakse.

62.      U ovom je slučaju najvažnije da se obveze koje proizlaze iz članka 4. stavka 4. također primjenjuju na područja koja su trebala biti klasificirana kao PZP, ali, poput „Campiñas de Sevilla“, nisu bila. Te obveze zapravo i dalje vrijede do trenutka kad se područje klasificira kao PZP(15).

63.      U postupcima koje je pokrenula Komisija – u kojima je utvrđeno da je došlo do povrede obveza – Sudu su podneseni dokazi o stvarnom pogoršanju stanja staništa ptica(16), ozbiljnom smanjenju populacije ptica i stvarnom uništenju područja od posebnog značaja u pogledu okoliša(17).

64.      U ovom slučaju osobito je važno i to da se u sudskoj praksi navodi da države članice ne mogu mijenjati ili smanjiti geografski doseg PZP‑a. U tom smislu, Sud je presudio da izgradnja nove ceste uključuje smanjenje PZP‑a u suprotnosti s člankom 4. stavkom 4. Direktive o pticama. To smanjenje područja bilo je pogoršano izgradnjom novih zgrada i smetnjama koje su uzrokovali radovi na cesti(18).

65.      S tim u vezi Komisija tvrdi da su značajno pogoršanje i poremećaji neizbježni kao posljedica velikih promjena obilježja okoliša područja. Komisija također izražava zabrinutost u vezi s opasnošću od strujnog udara i sudara u kasnijim fazama izgradnje i funkcioniranja željezničke pruge.

66.      Ne sumnjam da izgradnja željezničke pruge za velike brzine kroz područje u kojem živi nekoliko vrsta navedenih u Prilogu I. Direktivi o pticama znači pogoršanje obilježja okoliša područja i uznemiravanje vrsta koje zahtijevaju posebnu zaštitu. Uistinu, građevinski radovi (koji su dosad odobreni), kao i većina velikih projekata izgradnje željezničke pruge, zahtijevaju zemljane radove, izgradnju tračnica i povišene platforme te niz drugih vrsta zahvata u morfologiju područja. To potvrđuje sporna procjena utjecaja na okoliš.

67.      Suprotno tomu, argumente koje je iznijela Komisija o strujnom udaru i sudaru trebalo bi proglasiti nedopuštenima.

68.      Ta nedopuštenost izvire iz posebnosti ovog predmeta. Za razliku od onoga što bi se općenito moglo pretpostaviti, nema indicija da će se projekt dovršiti. Stranke iznose da je zaustavljen od 2009. zbog nedostatka sredstava. Štoviše, svi daljnji radovi za završavanje infrastrukture zahtijevat će dodatnu procjenu utjecaja na okoliš (i stoga odobrenje).

69.      Točno je da bi koristan učinak članka 4. stavka 4. Direktive o pticama bio ozbiljno ugrožen ako bi do povrede došlo samo kad je prouzrokovana stvarna šteta, a ne kad radnja države omogućava da šteta nastane u budućnosti(19). Međutim, u ovom slučaju projekt koji su odobrila španjolska nadležna tijela odnosi se, kao što je to već navedeno, na poboljšanje infrastrukture, uključujući izgradnju i proširenje povišenog nasipa. Ne odnosi se na dodatne instalacijske radove potrebne za funkcioniranje željezničke pruge. Imajući to na umu, opasnost od strujnog udara i sudara odnose se na hipotetske učinke koji će se ostvariti samo ako se dobije odobrenje za idući stadij projekta nakon dodatne procjene utjecaja na okoliš.

70.      Međutim, ostaje pitanje može li se utvrditi da Kraljevina Španjolska nije poduzela odgovarajuće korake kako bi izbjegla pogoršanje staništa ili poremećaje koji su znatni s obzirom na ciljeve članka 4. Direktive o pticama.

71.      Španjolska vlada tvrdi da se populacija ptica zapravo povećala tijekom i nakon razdoblja izgradnje.

72.      Sud je prethodno presudio da obveze zaštite i očuvanja koje proizlaze iz članka 4. stavka 4. Direktive o pticama nastaju prije bilo kakvog smanjenja populacije relevantnih ptica(20). Slično tomu, dokaz o povećanju pogođene populacije ptica ne podrazumijeva nužno da je država članica ispunila svoje obveze. Doista, članak 4. Direktive o pticama zahtijeva od država članica da čuvaju, održavaju i ponovno uspostave staništa kao takva zbog njihove ekološke vrijednosti.

73.      Ptice selice dobar su primjer. One zapravo čine većinu divljih ptica na području Unije(21). Za takve vrste, uključujući djelomičnu selicu Otis tarda (glavni predmet spora između stranaka), populacija ptica ne može biti ključna za procjenu. To je stoga što zaštita staništa u kojima se nalaze ptice popisane u Prilogu I. Direktivi osigurava da populacija ptica koje ostaju ili lete u određeno područje može pronaći utočište unutar Europske unije.

74.      Iz te perspektive moguće povećanje populacije ptica u zahvaćenom području nebitno je za svrhu utvrđivanja je li država članica ispunila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 4. Direktive.

75.      Neovisno o tome hoće li se izgradnja željezničke pruge za velike brzine nastaviti u budućnosti, činjenica je da, uz poremećaje uzrokovane samim radovima, povišeni nasip sada prelazi PZP o kojem je riječ. Može se sa sigurnošću pretpostaviti da to bitno mijenja svojstva staništa o kojem je riječ, čime ono postaje manje pogodno za vrste prilagođene stepskim krajobrazima(22).

76.      U svoju obranu španjolska vlada navela je nekoliko mjera koje je poduzela kao kompenzaciju za građevinske radove. Te mjere uključuju ograničavanje građevinskih radova tijekom razdoblja razmnožavanja ptica i postavljanje opreme protiv sudara i šetnica uzduž željezničke pruge.

77.      Jasno je da države članice moraju donijeti mjere za smanjivanje štete koje u određenim okolnostima mogu ograničiti pogoršanje stanja (ili ga čak isključiti). Međutim, u ovom konkretnom slučaju mjere koje španjolska vlada navodi, prema mojem mišljenju, ni na koji način ne mijenjaju temeljni problem: da povišeni nasip sad prolazi kroz važno stanište za vrste koje su prilagođene stepskim krajobrazima. Istina je da bi te mjere mogle pomoći osigurati da zahvaćene vrste ptica ne nestanu. Ipak, tim se mjerama ni na koji način ne ublažavaju smanjenje i rascjepkavanje područja o kojem je riječ.

78.      Zbog tih razloga zaključujem da se Komisijin drugi prigovor, koji se odnosi na povredu članka 4. stavka 4. Direktive o pticama, mora usvojiti.

D –    Treći prigovor: članak 6. stavak 2. Direktive o staništima

1.      Argumenti stranaka

79.      Komisija tvrdi da je, s obzirom na to da je područje „Campiñas de Sevilla“ bilo klasificirano kao PZP, Kraljevina Španjolska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 6. stavka 2. Direktive o staništima. U biti, izneseni argumenti jednaki su onima iz drugog prigovora.

80.      Španjolska vlada tvrdi da je od srpnja 2008. postupala u skladu sa zahtjevima iz članka 6. stavka 2. Direktive o staništima. Prema njezinu stajalištu, Komisija od srpnja 2008. nije dokazala nikakve stvarne poremećaje za ptice i nikakvo pogoršanje njihove zaštite. Španjolska vlada smatra da se opasnosti na koje upozorava Komisija odnose na „drugi projekt“ (odnosno dodatne radove i početak rada željezničke pruge za velike brzine). U svakom slučaju, te su opasnosti primjereno uzete u obzir u procjeni utjecaja na okoliš projekta o kojem je riječ.

2.      Ocjena

81.      „Campiñas de Sevilla“, područje sporno u ovom predmetu, klasificiran je kao PZP 29. srpnja 2008. Članak 7. Direktive o staništima propisuje da obvezu koja proizlazi iz članka 4. stavka 4. Direktive o pticama zamjenjuju obveze koje proizlaze, među ostalim, iz članka 6. stavka 2. Direktive o staništima od datuma klasifikacije PZP‑a države članice u skladu s Direktivom o pticama(23).

82.      Iako se tekst članka 4. stavka 4. Direktive o pticama čini strožim od odgovarajuće odredbe u Direktivi o staništima, čini se teškim poduprijeti stajalište prema kojem je diskrecijsko pravo država članica u zadiranju u PZP‑ove veće nakon što se određeno područje klasificira kao takvo(24). Ili, točnije, bilo bi u suprotnosti s ciljevima očuvanja na kojima počiva Direktiva o staništima – koji su slični onima iz Direktive o pticama – dopustiti da dođe do dalekosežnih poremećaja nakon što je doista došlo do klasifikacije.

83.      Zbog toga se moja gore iznesena analiza glede povrede članka 4. stavka 4. Direktive o pticama mora ovdje jednako primijeniti. Stoga je dovoljno samo dodati sljedeće.

84.      U skladu sa sudskom praksom Suda, smatra se da je aktivnost u skladu s člankom 6. stavkom 2. Direktive o staništima ako ta radnja neće prouzrokovati uznemiravanja koja bi vjerojatno značajno utjecala na ciljeve te direktive, osobito na njezine ciljeve očuvanja(25). U tom pogledu, Sud je prihvatio relativno nizak standard dokazivanja glede pogoršanja i uznemiravanja. Točnije, dovoljno je da Komisija dokaže postojanje vjerojatnosti ili opasnosti od značajnih uznemiravanja(26).

85.      Kao što sam to prethodno objasnio, značajan učinak na okoliš – posebno na stanište populacije ptica prisutnih na području o kojem je riječ – čini se vjerojatnim, ako ne sigurnim, samo zato što povišeni nasip mijenja i rascjepkava područje klasificirano kao PZP. Međutim, za potrebe utvrđenja povrede na temelju Direktive o staništima, statičko postojanje željezničkog nasipa unutar granica PZP‑a u vremenu nastanka činjenica, odnosno 29. srpnja 2008., ne može biti dovoljno da se utvrdi povreda. Zapravo, članak 6. stavak 2. Direktive o staništima zahtijeva neki oblik aktivnog i/ili pasivnog pogoršanja ili uznemiravanja da bi se primijenila ta odredba. Inače bi postojanje bilo kakve prijašnje opreme unutar područja naknadno klasificiranog kao PZP moglo dovesti do povrede obveza iz te odredbe.

86.      Međutim, ovdje je iz podnesaka stranaka jasno da su se građevinski radovi povezani s projektom o kojem je riječ nastavili (i bili u punom zamahu) u relevantnom trenutku. Građevinski radovi zaustavljeni su tek u 2009. S obzirom na to da nema argumenata koji pokazuju da su radovi izvedeni nakon 29. srpnja 2008. bili manja poboljšanja već izgrađene infrastrukture ili da su se samo odnosili na manje dijelove željezničke pruge unutar PZP‑a, moram se složiti s Komisijom.

87.      Glede opasnosti povezane s budućim radovima i funkcioniranjem željezničke pruge, španjolska vlada tvrdi da članak 6. stavak 2. Direktive o staništima ne zahtijeva hitno donošenje korektivnih ili preventivnih mjera za opasnost koja može (ali ne mora) nastati u budućnosti. Slažem se s time. Glede tog pitanja upućujem na razmatranja u gore navedenoj točki 69.

88.      Stoga se slažem s Komisijom da je Španjolska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 6. stavka 2. Direktive o staništima od datuma kada je područje o kojem je riječ klasificirano kao PZP.

V –    Troškovi

89.      Na temelju članka 138. stavka 3. Poslovnika, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi vlastite troškove. Budući da je Komisija samo djelomično uspjela u svojem zahtjevu, treba odlučiti da svaka stranka snosi vlastite troškove.

VI – Zaključak

90.      S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da:

–        glede dionica „Marchena – Osuna I“ i „Machena – Osuna II“ spornog željezničkog projekta, utvrdi da je Kraljevina Španjolska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 4. Direktive 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica do datuma kad je prirodno stanište zahvaćeno projektom klasificirano kao posebno zaštićeno područje i na temelju članka 6. stavka 2. Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore od datuma kad je prirodno stanište zahvaćeno projektom klasificirano kao posebno zaštićeno područje;

–        u preostalom dijelu odbije tužbu i

–        naloži strankama snošenje vlastitih troškova.


1 – Izvorni jezik: engleski


2 – Direktiva Vijeća od 27. lipnja 1985. (SL L 175, str. 40.), kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 97/11/EZ od 3. ožujka 1997. (SL L 73, str. 5.) i Direktivom 2003/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003. (SL L 156, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 26., str. 48.)


3 – Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. (kodificirana verzija) (SL L 20, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 32., str. 128.). Tom se direktivom kodificira Direktiva Vijeća 79/409/EEZ od 2. travnja 1979. o očuvanju divljih ptica (SL L 103, str. 1.), kako je izmijenjena. Odredbe koje su bitne za ovaj predmet nisu znatnije izmijenjene od donošenja Direktive 79/409.


4 – Direktiva Vijeća od 21. svibnja 1992. (SL L 206, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.)


5 – Resolución de 24 de noviembre de 2006 de la Delegación Provincial de la Consejería de Medio Ambiente en Sevilla, por la que se hace pública la Declaración de Impacto Ambiental relativa al Proyecto de renovación de vía, mejora del trazado y duplicación de plataforma del eje ferroviario transversal de Andalucía. Tramo Marchena‑Osuna (tramos I y II), en los términos municipales de Marchena y Osuna (Sevilla), promovido por la Consejería de Obras Públicas y Transportes. Ta se izjava odnosi na stvarne procjene utjecaja na okoliš provedene u okviru projekta.


6 – Vidjeti, među mnogima, presudu Komisija/Španjolska, C‑127/12, EU:C:2014:2130, t. 23. i navedenu sudsku praksu.


7 – Presuda Komisija/Španjolska, C‑404/09, EU:C:2011:768, t. 78.


8 – Presuda Abraham i dr., C‑2/07, EU:C:2008:133, t. 42.


9 – Presuda Abraham i dr., C‑2/07, EU:C:2008:133, t. 42.


10 – Presuda Komisija/Nizozemska 96/81, EU:C:1982:192, t. 6. Vidjeti također presude Komisija/Portugal C‑117/02, EU:C:2004:266, t. 80., Komisija/Italija, C‑135/05, EU:C:2007:250, t. 26. i Komisija/Španjolska, C‑308/08, EU:C:2010:281, t. 23. i navedenu sudsku praksu.


11 – Vidjeti gore navedenu bilješku 5.


12 – Vidjeti, u kontekstu Direktive o pticama, presude Komisija/Španjolska, C‑235/04, EU:C:2007:386, t. 26. i Komisija/Nizozemska, C‑3/96, EU:C:1998:238, t. 70.


13 – Vidjeti presudu Abraham i dr., C‑2/07 EU:C:2008:133, t. 43. U tom predmetu Sud je istaknuo da, s ciljem osiguravanja primjerene cjelokupne procjene, ona ne može biti ograničena na izravne učinke predviđenih radova. Ta procjena mora također uzeti u obzir utjecaj na okoliš koji proizlazi iz upotrebe i iskorištavanja krajnjeg proizvoda određenih radova.


14 – Od kojih se 13 km nalazi unutar dionica „Marchena – Osuna I“ i „Marchena – Osuna II“.


15 – Presuda Komisija/Španjolska, C‑186/06, EU:C:2007:813, t. 27. i navedena sudska praksa


16 – Presuda Komisija/Irska C‑117/00, EU:C:2002:366, t. 27. do 30.


17 – Presuda Komisija/Francuska C‑96/98, EU:C:1999:580, t. 45. i 46.


18 – Presuda Komisija/Španjolska, C‑355/90, EU:C:1993:331, t. 35. do 37. U tom pogledu vidjeti također presudu Komisija/Njemačka, C‑57/89, EU:C:1991:89, t. 20. i 21.


19 – Mišljenje nezavisne odvjetnice Kokott u predmetu Komisija/Španjolska, C‑186/06, EU:C:2007:254, t. 29.


20 – Presuda Komisija/Španjolska, C‑355/90, EU:C:1993:331, t. 15.


21 – Vidjeti uvodnu izjavu 4. u preambuli Direktive o pticama.


22 – Iz spisa predmeta dodatno proizlazi da su, prema procjeni utjecaja na okoliš, učinci projekta na Otis tarda teški.


23 – Vidjeti također presudu Komisija/Francuska, C‑374/98, EU:C:2000:670, t. 44. i 46.


24 – Članak 6. stavak 4. Direktive o staništima dopušta državama članicama da provode projekte u PZP‑ovima unatoč mogućim negativnim posljedicama za područje pod određenim strogim uvjetima. Takva odstupanja dopuštena su samo u mjeri u kojoj ne postoje druge pogodne mogućnosti. Projekt se provodi samo zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne ili gospodarske prirode. U toj situaciji, država članica poduzima sve kompenzacijske mjere kako bi osigurala zaštitu koherentnosti mreže Natura 2000. i izvješćuje Komisiju. Međutim, na tu se odredbu nije pozvalo u ovom postupku.


25 – Presuda Komisija/Španjolska, C‑404/09, EU:C:2011:768, t. 126.


26 – Presuda Komisija/Španjolska, C‑404/09, EU:C:2011:768, t. 142. i navedena sudska praksa