Věc T‑344/08

EnBW Energie Baden‑Württemberg AG

v.

Evropská komise

„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Správní spis v řízení ve věci kartelových dohod – Zamítnutí přístupu – Výjimka týkající se ochrany cílů vyšetřování – Výjimka týkající se ochrany obchodních zájmů třetí osoby – Výjimka týkající se ochrany rozhodovacího procesu – Povinnost dotčeného orgánu provést konkrétní a individuální přezkum obsahu dokumentů dotčených v žádosti o přístup“

Shrnutí rozsudku

1.      Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Povinnost orgánu provést konkrétní a individuální přezkum dokumentů – Působnost

(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, článek 4)

2.      Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Sledování osobního zájmu žadatelem – Neexistence dopadu na právo přístupu

(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001)

3.      Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Povinnost orgánu provést konkrétní a individuální přezkum dokumentů – Odchylka od povinnosti přezkumu – Podmínky

(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, článek 4)

4.      Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Působnost – Omezení

(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, článek 4; nařízení Rady č. 659/1999 a č. 1/2003)

5.      Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Povinnost orgánu provést konkrétní a individuální přezkum dokumentů – Působnost – Vyloučení povinnosti – Možnost přezkumu podle kategorií dokumentů – Podmínky

(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, článek 4)

6.      Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Obzvlášť tíživý a nepřiměřený přezkum – Odchylka od povinnosti přezkumu – Omezená působnost – Důkazní břemeno nesené orgánem – Povinnost orgánu dohodnout se s žadatelem

(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, článek 4, čl. 7 odst. 3, a čl. 8 odst. 2)

7.      Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Časová působnost – Možnost uplatnění po ukončení činnosti – Podmínky

(Článek 81 ES; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 třetí odrážka)

8.      Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Působnost – Omezení

(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 třetí odrážka)

9.      Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana obchodních zájmů určité osoby – Působnost

(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 první odrážka)

10.    Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Autonomní výklad ve vztahu k právu na přístup k informacím podle nařízení č. 1/2003 ve věcech hospodářské soutěže – Povinnost Komise provést po přezkumu věci týkající se hospodářské soutěže nový přezkum žádosti o přístup na základě nařízení č. 1049/2001

(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001; nařízení Rady č. 1/2003)

11.    Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana rozhodovacího procesu

(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 3 druhá odrážka)

1.      Povinnost orgánu provést konkrétní a individuální posouzení obsahu dokumentů uvedených v každé žádosti založené na nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise představuje principiální řešení, které se použije bez ohledu na oblast, ke které se požadované dokumenty vztahují, i když toto principiální řešení neznamená, že takový přezkum je vyžadován za všech okolností.

Přezkum případného porušení této povinnosti v důsledku toho představuje fázi předcházející přezkumu porušení ustanovení článku 4 nařízení č. 1049/2001. Z toho plyne, že unijní soud musí v každém případě v rámci přezkumu porušení těchto ustanovení zkoumat, buď zda Komise provedla konkrétní a individuální přezkum každého z požadovaných dokumentů, nebo zda prokázala, že se na odepřené dokumenty zjevně v plném rozsahu vztahuje výjimka.

(viz body 28–29)

2.      Osobní zájem, který může žadatel svou žádostí o přístup sledovat, je kritériem zcela cizím nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, takže Komisi nepřísluší v tomto ohledu vynášet soudy nebo formulovat domněnky, ani z nich vyvozovat závěry ohledně vyřízení žádosti.

(viz bod 36)

3.      K odchýlení od povinnosti konkrétního a individuálního přezkumu dokumentů požadovaných od orgánu na základě nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise může dojít ve třech případech. Zaprvé se jedná o případy, kdy je zjevné, že přístup musí být odepřen nebo naopak poskytnut. Tak by tomu bylo zejména v případě, kdy by se na některé dokumenty buď zjevně vztahovala výjimka z práva na přístup v plném rozsahu, nebo naopak by tyto dokumenty byly zjevně v plném rozsahu přístupné, nebo konečně, kdyby již byly předmětem konkrétního a individuálního posouzení Komise provedeného za podobných okolností. Orgány se mohou k vysvětlení, jak by přístup k požadovaným dokumentům mohl poškodit zájem chráněný výjimkou stanovenou v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, rovněž opřít o obecné domněnky použitelné na některé kategorie dokumentů, protože na žádosti o zpřístupnění týkající se dokumentů téže povahy je možno použít podobné obecné úvahy. Zadruhé se může jedno a totéž odůvodnění použít na dokumenty náležející do téže kategorie, jako tomu je zejména v případě, kdy tyto dokumenty obsahují stejný druh informací, přičemž společné kritérium ohledně dotčených dokumentů se týká jejich obsahu. Unijnímu soudu přísluší ověřit, zda se uplatňovaná výjimka zjevně a v plném rozsahu vztahuje na dokumenty spadající do této kategorie.

Zatřetí, ve výjimečných případech a pouze tehdy, ukáže-li se administrativní zatížení vyvolané konkrétním a individuálním přezkumem dokumentů jako obzvlášť tíživé a překračující meze toho, co lze rozumně vyžadovat, může být připuštěna výjimka z povinnosti individuálního a konkrétního přezkumu požadovaných dokumentů.

(viz body 45–47)

4.      Ačkoli se v případě, kdy je podána žádost o přístup k dokumentům na základě nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, dotčený orgán může za účelem odepření přístupu opřít o obecné domněnky použitelné na některé kategorie dokumentů a zakládající se na existenci zvláštního režimu přístupu ke spisu konkrétního řízení, nic to nemění na tom, že takové režimy jsou jak v oblasti státních podpor, tak v oblasti kartelových dohod, použitelné pouze po dobu trvání dotčeného řízení a nikoli v situaci, kdy orgán již přijal konečné rozhodnutí uzavírající spis, k němuž je požadován přístup. Mimoto ačkoli je třeba zohlednit omezení přístupu ke spisu existující v rámci konkrétních řízení, jako jsou řízení ve věci hospodářské soutěže, takové zohlednění by neumožnilo předpokládat, že aby nebyla dotčena schopnost Komise potlačovat kartelové dohody, na všechny dokumenty obsažené v jejích spisech v této oblasti by se automaticky vztahovala jedna z výjimek uvedených v článku 4 nařízení č. 1049/2001.

(viz body 55, 57, 61)

5.      V oblasti práva na přístup k dokumentům jedno a totéž odůvodnění zamítnutí přístupu se může použít na dokumenty náležející do téže kategorie, zejména pokud tyto dokumenty obsahují stejný druh informací. Přezkum – povinný podle čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise – každého jednotlivého dokumentu je však každopádně nezbytný k posouzení případného částečného přístupu k požadovaným dokumentům. Od individuálního přezkumu těchto dokumentů lze upustit pouze v případě, kdy se na dokumenty spadající do jedné kategorie vztahuje výjimka z práva na přístup zjevně a v plném rozsahu. Navíc kategorie dokumentů vytvořené dotčeným orgánem je třeba vymezit na základě informací, které dokumenty obsahují. Odmítnutí zpřístupnit celou skupinu dokumentů může být tedy předmětem jednoho a téhož odůvodnění především v případě, kdy dokumenty spadající do jedné kategorie obsahují stejný druh informací. Za takových okolností totiž odůvodnění podle skupin dokumentů usnadňuje nebo zjednodušuje úlohu Komise při přezkumu žádosti a odůvodnění jejího rozhodnutí.

Z toho vyplývá, že podmínkou legality přezkumu podle kategorií je skutečnost, že takový přezkum je užitečný pro účely vyřízení žádosti o přístup. Kategorie dokumentů musí být tedy vymezeny na základě kritérií umožňujících Komisi použít společné úvahy na všechny dokumenty obsažené v jedné kategorii.

(viz body 64–67, 76, 79, 85)

6.      Vzhledem k tomu, že právo na přístup k dokumentům v držení orgánů představuje principiální řešení, nese orgán, který se dovolává výjimky v souvislosti s nepřiměřenou povahou práce, kterou žádost vyžaduje, důkazní břemeno ohledně rozsáhlosti této práce. Pokud jde o pracovní zatížení nutné k provedení přezkumu žádosti, jeho zohlednění není v zásadě relevantní pro rozsah práva na přístup. Pracovní zatížení nutné k provedení přezkumu žádosti kromě toho závisí nejen na počtu dokumentů uvedených v žádosti a na jejich rozsahu, nýbrž rovněž na jejich povaze. V důsledku toho nezbytnost provést konkrétní a individuální přezkum velkého počtu dokumentů sama o sobě nijak nepředjímá pracovní zatížení nutné k vyřízení žádosti o přístup, neboť dané pracovní zatížení se odvíjí rovněž od požadované hloubky tohoto přezkumu.

Mimoto poté, co orgán předložil důkaz o nepřiměřenosti administrativního zatížení nutného ke konkrétnímu a individuálnímu přezkumu dokumentů uvedených v žádosti, má tento orgán povinnost pokusit se spolupracovat s žadatelem, aby se seznámil s jeho zájmem na získání dotčených dokumentů nebo mu umožnil tento zájem upřesnit a aby konkrétně zkoumal možnosti, které ohledně přijetí opatření méně omezujícího než konkrétní a individuální přezkum dokumentů má. Vzhledem k tomu, že právo na přístup k dokumentům představuje zásadu, zůstává přesto orgán v této souvislosti povinen upřednostnit tu volbu, která je pro právo žadatele na přístup nejvýhodnější, přičemž nepředstavuje sama o sobě práci překračující meze toho, co lze rozumně vyžadovat. Z toho vyplývá, že orgán může upustit od konkrétního a individuálního přezkumu pouze poté, co skutečně prostudoval všechny jiné případné možnosti a v rozhodnutí podrobně vysvětlil důvody, proč tyto jednotlivé možnosti znamenají také nepřiměřenou pracovní zátěž.

(viz body 100–102, 105–106)

7.      Z formulace výjimky uvedené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise vyplývá, že jejím účelem není chránit vyšetřování jako takové, ale chránit cíl těchto vyšetřování, kterým je v případě řízení ve věcech hospodářské soutěže ověřit, zda došlo k porušení článku 81 ES, a případně uložit sankce odpovědným společnostem. Právě z tohoto důvodu se na materiály ve spisu týkající se jednotlivých úkonů v rámci vyšetřování může vztahovat dotčená výjimka, dokud není tohoto cíle dosaženo, a to i v případě, že konkrétní vyšetřování nebo kontrola vedoucí k vyžádanému dokumentu jsou skončeny.

Vyšetřování v konkrétní věci je však třeba považovat za skončené okamžikem přijetí konečného rozhodnutí, bez ohledu na případné následné zrušení tohoto rozhodnutí soudy, neboť sám dotčený orgán považoval řízení za skončené právě v tomto okamžiku.

Připustit, že se na jednotlivé dokumenty související s vyšetřováním vztahuje výjimka podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 až do té doby, kdy dojde ke skončení všech případných postupů navazujících na předmětné řízení, a to i v případě, kdy je k Tribunálu podána žaloba, která by případně mohla vést k znovuzahájení řízení před Komisí, by totiž znamenalo, že by byl přístup k uvedeným dokumentům vázán na nejisté události, a sice na výsledek uvedeného řízení o žalobě a důsledky, které by z něj mohla Komise vyvodit. Každopádně by se jednalo o budoucí a nejisté události závisející na rozhodnutích společností, kterým je určeno rozhodnutí postihující kartelovou dohodu, a rozhodnutích jednotlivých dotčených orgánů.

Takovéto řešení by naráželo na cíl spočívající v tom, aby byl veřejnosti zaručen nejširší možný přístup k dokumentům orgánů, s cílem poskytnout občanům možnost efektivněji kontrolovat legalitu výkonu veřejné moci.

(viz body 116, 119–121)

8.      V oblasti přístupu k dokumentům nelze pojem „cíle vyšetřování“ vykládat tak, že mají obecnější dosah, který zahrnuje veškerou politiku Komise v oblasti potlačování kartelových dohod a jejich předcházení. Přijetí takového výkladu by totiž znamenalo, že by Komise mohla z působnosti nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise vyjmout bez časového omezení všechny své činnosti v oblasti hospodářské soutěže na základě pouhého odkazu na případný budoucí zásah do jejího programu shovívavosti. V tomto ohledu je třeba zohlednit skutečnost, že následky, kterých se Komise obává v případě svého programu shovívavosti, závisí na několika nejistých faktorech, mezi něž patří zejména způsob, jakým osoby poškozené kartelovou dohodou použijí získané dokumenty, míra úspěchu žalob na náhradu škody podaných těmito osobami, částky, které jim budou přiznány vnitrostátními soudy, jakož i budoucí reakce podniků účastnících se kartelových dohod.

Jelikož natolik široký výklad pojmu „vyšetřování“ není slučitelný se zásadou, podle níž z důvodu cíle uvedeného nařízení, kterým je podle čtvrtého bodu jeho odůvodnění v co nejvyšší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům, musí být výjimky uvedené v článku 4 tohoto nařízení vykládány a uplatňovány restriktivně.

V této souvislosti je třeba zdůraznit, že nic v nařízení č. 1049/2001 neumožňuje předpokládat, že by unijní politice hospodářské soutěže mělo být v rámci uplatnění tohoto nařízení vyhrazeno jiné zacházení než jiným unijním politikám. Není tedy dán žádný důvod k tomu, aby byl pojem „cíle vyšetřování“ vykládán v rámci politiky hospodářské soutěže jinak, než jak je vykládán v rámci jiných unijních politik.

Mimoto programy shovívavosti a spolupráce, jejichž účinnost se Komise snaží chránit, nejsou jedinými prostředky k zajištění dodržování unijních pravidel hospodářské soutěže. Žaloby na náhradu škody podané k vnitrostátním soudům totiž mohou zásadně přispět k zachování účinné hospodářské soutěže v Unii.

(viz body 123, 125–128)

9.      Kdyby se na všechny informace týkající se určité společnosti a jejích obchodních vztahů muselo nahlížet tak, že se na ně vztahuje ochrana, která musí být zaručena obchodním zájmům podle čl. 4 odst. 2 první odrážky nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, bylo by tak znemožněno uplatnění obecné zásady spočívající v poskytování co nejširšího přístupu veřejnosti k dokumentům v držení orgánů. I když však skutečnost, že určitá společnost může čelit žalobám na náhradu škody, nepochybně může mít za následek vysoké náklady, byť jen z důvodu odměny advokátů, a to i v případě, že by takovéto žaloby byly následně zamítnuty jako neopodstatněné, nic to nemění na tom, že zájem společnosti, která se účastnila kartelové dohody, na tom, aby se vyhnula takovýmto žalobám, nelze považovat za obchodní zájem, a každopádně nepředstavuje zájem hodný ochrany s ohledem zejména na právo každé osoby na uplatnění nároku na náhradu škody, která jí údajně vznikla jednáním, jež může omezit nebo narušit hospodářskou soutěž.

(viz body 134, 148)

10.    Právo na obhajobu jakožto zvláštní právo, které patří mezi základní práva dotčených podniků, kterým Komise zaslala námitky podle čl. 27 odst. 2 nařízení č. 1/2003 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy, tak umožňuje – pouze pro zvláštní účely – přístup ke konkrétním dokumentům, z nichž jsou vyloučeny pouze interní dokumenty orgánu, obchodní tajemství ostatních podniků a jiné důvěrné informace. Právo na přístup veřejnosti podle nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, naopak jakožto obecné právo potenciálně umožňuje – bez omezení ohledně použití získaných dokumentů – přístup ke všem dokumentům v držení orgánů, přičemž tento přístup může být odepřen z řady důvodů uvedených v článku 4 daného nařízení. S ohledem na tyto odlišnosti Komise na základě skutečnosti, že již posoudila, v jakém rozsahu může v kontextu přístupu ke spisu z titulu práva na obhajobu poskytnout přístup k informacím obsaženým ve spise ve věci týkající se hospodářské soutěže, nebo v jakém rozsahu mají být tyto informace zveřejněny v rámci nedůvěrné verze rozhodnutí v řízení v oblasti práva hospodářské soutěže, nemůže upustit od nového přezkumu těchto otázek s ohledem na zvláštní podmínky související s právem na přístup na základě nařízení č. 1049/2001.

Ačkoli nelze v tomto ohledu hovořit o použití striktního pravidla, podle kterého je třeba mít za to, že každá informace týkající se skutečností určitého stáří již neovlivňuje obchodní zájmy společnosti, které se týká, skutečnost, že dotčené informace nabyly určitého stáří, zvyšuje pravděpodobnost, že obchodní zájmy dotyčných společností již nebudou ovlivněny v takové míře, která by odůvodňovala použití výjimky ze zásady transparentnosti vyjádřené v nařízení č. 1049/2001. Proto na základě skutečnosti, že informace týkající se obchodních činností dotčených společností pokrývají v projednávaném případě období šestnácti let, může mít Komise povinnost provést konkrétní a individuální přezkum požadovaných dokumentů s ohledem na výjimku vycházející z ochrany obchodních zájmů. Stejně tak skutečnost, že mezi poskytnutím přístupu ke spisu na základě čl. 27 odst. 2 nařízení č. 1/2003 a přijetím rozhodnutí o přístupu k dokumentům na základě nařízení č. 1049/2001, uplynuly více než dva roky, stačí k tomu, aby Komise byla povinna provést nový přezkum požadavků na důvěrnost vyplývajících z ochrany obchodních zájmů dotyčných podniků.

(viz body 142, 145–146)

11.    Článek 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, který se týká výjimky z ochrany rozhodovacího procesu, jasně rozlišuje v závislosti na okolnostech, zda je proces ukončen či nikoli. Jedná se pouze o část dokumentů pro interní použití, a sice ty, které obsahují stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací v dotyčném orgánu, ohledně nichž druhý pododstavec zmíněného odstavce 3 umožňuje vydat zamítavé rozhodnutí i poté, co bylo rozhodnutí přijato, pokud by zpřístupnění těchto dokumentů vážně ohrozilo rozhodovací proces tohoto orgánu. Z toho plyne, že zákonodárce Unie měl za to, že jakmile je rozhodnutí přijato, jsou požadavky na ochranu rozhodovacího procesu méně naléhavé, takže zpřístupnění jakéhokoliv jiného dokumentu, než jsou dokumenty zmiňované v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci nařízení č. 1049/2001, nemůže nikdy ohrozit zmíněný proces a že nelze odepřít přístup k uvedenému dokumentu, i kdyby jeho zpřístupnění vážně ohrozilo tento proces, kdyby k němu došlo před přijetím dotčeného rozhodnutí.

(viz body 152–154)