Asunto T‑344/08
EnBW Energie Baden-Württemberg AG
contra
Comisión Europea
«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Expediente administrativo de un procedimiento en materia de carteles — Denegación de acceso — Excepción relativa a la protección de los objetivos de las actividades de investigación — Excepción relativa a la protección de los intereses comerciales de un tercero — Excepción relativa a la protección del proceso decisorio — Obligación de la institución interesada de llevar a cabo un examen concreto e individualizado del contenido de los documentos objeto de la solicitud de acceso»
Sumario de la sentencia
1. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos — Alcance
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4]
2. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Prosecución de un interés personal por el solicitante — Falta de incidencia en el derecho de acceso
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo]
3. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos — Excepción a la obligación de examen — Requisitos
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4]
4. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Alcance — Límites
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4; Reglamentos (CE) del Consejo nos 659/1999 y 1/2003]
5. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos — Alcance — Exclusión de la obligación — Posibilidad de un examen de los documentos por categorías — Requisitos
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4]
6. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Examen que resulta extremadamente gravoso e inadecuado — Excepción a la obligación de examen — Alcance limitado — Carga de la prueba que recae en la institución — Obligación de la institución de llegar a un arreglo con el solicitante
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 4, 7, ap. 3, y 8, ap. 2]
7. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Ámbito de aplicación temporal — Posibilidad de aplicación tras la terminación de esas actividades — Requisitos
[Art. 81 CE; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, tercer guión]
8. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Alcance — Límites
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, tercer guión]
9. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los intereses comerciales de una determinada persona — Alcance
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, primer guión]
10. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Interpretación autónoma respecto al derecho de acceso previsto por el Reglamento (CE) nº 1/2003 en los asuntos de competencia — Obligación de la Comisión, tras el examen de un asunto de competencia, de efectuar un nuevo examen de una solicitud de acceso basada en el Reglamento nº 1049/2001
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo; Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo]
11. Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del proceso de toma de decisiones
[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 3, párr. 2]
1. La obligación de una institución de efectuar una valoración concreta e individual del contenido de los documentos a que se refiere una solicitud basada en el Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, es una regla de principio que se aplica cualquiera que sea la materia con las que se relacionan los documentos solicitados, aunque esa regla de principio no significa que tal examen sea exigible en todo caso.
Por tanto, el examen del posible incumplimiento de esa obligación constituye una etapa previa al examen de la infracción de las disposiciones del artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001. De ello resulta que, al examinar los motivos basados en la infracción de esas disposiciones, el juez de la Unión debe controlar en cualquier caso si la Comisión ha realizado un examen concreto e individualizado de cada uno de los documentos solicitados, o bien si ha demostrado que los documentos denegados estaban manifiestamente comprendidos en su integridad en una excepción.
(véanse los apartados 28 y 29)
2. El interés personal que el solicitante puede perseguir con su solicitud de acceso es un criterio totalmente ajeno al Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, por lo que no corresponde a la Comisión formar un juicio o llevar a cabo suposiciones acerca de ello, ni deducir conclusiones sobre la valoración de la solicitud.
(véase el apartado 36)
3. Pueden contemplarse en tres casos excepciones a la obligación de un examen concreto e individualizado de los documentos solicitados a una institución con fundamento en el Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Se trata en primer término de los casos en los que es manifiesto, dadas las circunstancias del asunto considerado, que el acceso debe ser denegado o por el contrario concedido. Así podría ocurrir, por ejemplo, en el caso de unos documentos que, o bien estuvieran manifiestamente amparados en su integridad por una excepción al derecho de acceso, o bien, a la inversa, fueran manifiestamente accesibles en su integridad, o bien, por último, que ya hubieran sido objeto de una valoración concreta e individual por parte de la Comisión en circunstancias similares. Para explicar cómo el acceso a los documentos solicitados puede perjudicar el interés protegido por una excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001, las instituciones también están facultadas para basarse en presunciones generales que se aplican a determinadas categorías de documentos, toda vez que consideraciones similares de carácter general pueden aplicarse a solicitudes de divulgación relativas a documentos de igual naturaleza. En segundo término, cabe aplicar una sola y misma justificación a documentos pertenecientes a una misma categoría, en particular si contienen el mismo tipo de información, caso en el que criterio común a los documentos en cuestión se refiere a su contenido. Corresponde al juez de la Unión verificar si la excepción invocada incluye manifiestamente y en su integridad los documentos comprendidos en esa categoría.
En tercer lugar, una excepción a la obligación de efectuar un examen concreto e individual puede aceptarse a título excepcional y únicamente cuando la carga administrativa resultante de ese examen se revele particularmente gravosa, excediendo así los límites de lo que razonablemente puede exigirse.
(véanse los apartados 45 a 47)
4. Aunque, ante una solicitud de acceso a documentos formulada conforme al Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, la institución interesada puede basarse para denegar ese acceso en presunciones generales que se apliquen a determinadas categorías de documentos, y que pueden fundarse en la existencia de un régimen de acceso al expediente propio de un procedimiento específico, no deja de ser cierto que esos regímenes, sea en materia de ayudas de Estado o en materia de carteles, sólo son aplicables durante el curso del procedimiento en cuestión, y no en una situación en la que la institución ya ha adoptado una decisión definitiva que pone fin al expediente al que se solicita acceso. Por otro lado, si bien se han de tomar en consideración las restricciones del acceso al expediente que existan en procedimientos específicos, como los procedimientos en materia de competencia, esa consideración no permite presumir que, para no perjudicar la capacidad de la Comisión para sancionar los carteles, la totalidad de los documentos contenidos en sus expedientes en dicha materia estén automáticamente incluidos en una de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001.
(véanse los apartados 55, 57 y 61)
5. En materia de derecho de acceso a los documentos una misma y única justificación puede aplicarse a documentos pertenecientes a una misma categoría, en particular si contienen la misma clase de informaciones. No obstante, es necesario en cualquier caso un examen de cada documento para apreciar la posibilidad de un acceso parcial a los documentos solicitados, apreciación obligatoria según el artículo 4, apartado 6, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Por tanto, sólo en el supuesto de que una excepción al derecho de acceso abarque manifiesta e íntegramente los documentos pertenecientes a una categoría podrá liberarse la institución de un examen individual de esos documentos. Además, las categorías de documentos formadas por la institución interesada deben definirse en función de las informaciones contenidas en ellos. En particular, cuando los documentos pertenecientes a una categoría contengan la misma clase de información, la denegación de divulgar un grupo completo de documentos puede sustentarse en una misma y única justificación. En efecto, en esas circunstancias una justificación por grupos de documentos facilita o simplifica la tarea de la Comisión en el examen de la solicitud y la motivación de su decisión.
De ello se deduce que el hecho de que un examen por categorías sea útil para la apreciación de una solicitud de acceso es una condición de la legalidad de tal examen. En consecuencia, la definición de las categorías de documentos debe hacerse en función de criterios que permitan a la Comisión aplicar un razonamiento común a todos los documentos pertenecientes a una categoría.
(véanse los apartados 64 a 67, 76, 79 y 85)
6. Como quiera que el derecho de acceso a los documentos que obran en poder de las instituciones constituye la regla general, a la institución que invoque una excepción ligada al carácter irrazonable de la tarea derivada de la solicitud incumbirá la carga de la prueba de su envergadura. La consideración de la carga de trabajo necesaria para atender a una solicitud no es en principio pertinente para graduar el alcance del derecho de acceso Por otro lado, la carga de trabajo necesaria para efectuar el examen de una solicitud no depende solamente del número de documentos a que se refiere ésta y de su volumen, sino también de su naturaleza. Por consiguiente, la necesidad de efectuar un examen concreto e individual de un gran número de documentos no prejuzga en absoluto, de por sí, la carga de trabajo necesaria para tramitar una solicitud de acceso, dado que dicha carga de trabajo depende igualmente de la profundidad con que deba realizarse el examen.
Además, cuando la institución haya acreditado la naturaleza irrazonable de la carga administrativa que entraña el examen concreto e individual de los documentos a que se refiere la solicitud, está obligada a tratar de llegar a un arreglo con el solicitante, a fin de informarse, por una parte, sobre su interés en la obtención de los documentos de que se trata, o instarle a precisarlo y analizar en concreto, por otra, las opciones de que dispone para recurrir a una medida menos gravosa que el examen concreto e individual de los documentos. Como el derecho de acceso a los documentos constituye la regla de principio, la institución sigue estando obligada, no obstante, a dar prioridad en este contexto a la opción que sea más favorable para el derecho de acceso del solicitante, sin constituir en sí misma una tarea que exceda de los límites de lo que razonablemente pueda exigirse. De lo anterior se deduce que la institución sólo puede quedar dispensada de todo examen concreto e individual una vez que haya estudiado realmente todas las demás opciones posibles y haya explicado detalladamente en su decisión los motivos por los que esas diferentes opciones entrañan, a su vez, una carga de trabajo irrazonable.
(véanse los apartados 100 a 102 y 105 y 106)
7. Resulta de la formulación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, que aquélla no trata de proteger las actividades de investigación como tales, sino el objetivo de éstas, que en un procedimiento en materia de competencia consiste en comprobar si se ha cometido una infracción del artículo 81 CE y sancionar en su caso a las empresas responsables. Por este motivo, los documentos del expediente relativos a los diferentes actos de investigación pueden seguir amparados por la excepción considerada en tanto no se haya alcanzado este objetivo, incluso si la investigación o la inspección particular que dio lugar al documento al que se solicita el acceso ha terminado.
Sin embargo, debe considerarse que con la adopción de la decisión final las actividades de investigación en un asunto concreto han finalizado, con independencia de una eventual anulación ulterior de dicha decisión por los órganos jurisdiccionales, ya que es en aquel momento cuando la propia institución en cuestión consideró finalizado el procedimiento.
En efecto, reconocer que los diferentes documentos relacionados con actividades de investigación estén comprendidos en la excepción del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001 mientras no se hayan resuelto todas las posibles consecuencias derivadas del referido procedimiento, incluso en el caso de que se interponga ante el Tribunal General un recurso que pudiera dar lugar a la reapertura del procedimiento ante la Comisión, equivaldría a someter el acceso a los citados documentos a hechos aleatorios, a saber, el resultado del referido recurso y las consecuencias que la Comisión pudiera deducir de él. En cualquier caso, se trataría de hechos futuros e inciertos, dependientes de decisiones de las sociedades destinatarias de la decisión que sanciona un cartel y de las diferentes autoridades afectadas.
Esta solución sería contraria al objetivo consistente en garantizar al público el mayor acceso posible a los documentos de las instituciones, con el fin de ofrecer a los ciudadanos la posibilidad de controlar de una manera más eficaz la legalidad del ejercicio del poder público.
(véanse los apartados 116 y 119 a 121)
8. En materia de acceso a los documentos no puede interpretarse el concepto de objetivo de las actividades de investigación en el sentido de que tiene un alcance general, de forma que engloba el conjunto de la política de la Comisión en materia de represión y prevención de los carteles. En efecto, esa interpretación equivaldría a permitir que la Comisión excluyera de la aplicación del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, sin límite temporal, la totalidad de los documentos de un expediente en materia de competencia, mediante la sola referencia a un posible perjuicio futuro para su programa de exención o reducción de sanciones. Al respecto, las consecuencias que la Comisión teme para el referido programa dependen de varios factores inciertos, entre los cuales en especial el uso de los documentos obtenidos que harán las partes perjudicadas por un cartel, el grado de éxito de las eventuales acciones de indemnización que ejerciten esas partes, la cuantía de la reparación que los tribunales nacionales les lleguen a conceder y las futuras reacciones de las empresas participantes en los carteles.
Por tanto, una interpretación tan amplia del concepto de actividades de investigación es inconciliable con el principio de que, en razón del objetivo del referido Reglamento, que pretende, conforme a su cuarto considerando, garantizar de la manera más completa posible el derecho de acceso del público a los documentos, las excepciones previstas en el artículo 4 de dicho Reglamento deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto.
Acerca de ello, nada en el Reglamento nº 1049/2001 permite suponer que la política de competencia de la Unión deba beneficiarse, en la aplicación de dicho Reglamento, de un trato diferente en relación con otras políticas de la Unión. Por tanto, no hay ninguna razón para interpretar el concepto de objetivo de las actividades de investigación en el contexto de la política de competencia de un modo diferente que en el de otras políticas de la Unión.
Además, los programas de exención o reducción de sanciones y de cooperación cuya eficacia pretende proteger la Comisión no son los únicos medios para garantizar el cumplimiento de las normas de competencia de la Unión. En efecto, las acciones de indemnización ante los tribunales nacionales pueden contribuir sustancialmente al mantenimiento de una competencia efectiva en la Unión.
(véanse los apartados 123 y 125 a 128)
9. No cabe considerar que cualquier información relativa a una sociedad y a sus relaciones comerciales pueda acogerse a la protección que debe garantizarse a los intereses comerciales con arreglo al artículo 4, apartado 2, primer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, si no se quiere frustrar la aplicación del principio general consistente en conceder al público el más amplio acceso posible a los documentos en poder de las instituciones. Aunque el hecho de que una sociedad esté expuesta a acciones de indemnización puede sin duda tener como consecuencia costes elevados, aunque sólo fuera en honorarios de abogados, incluso si posteriormente esas acciones fueran desestimadas por infundadas, no es menos cierto que el interés de una sociedad que haya participado en un cartel en evitar tales acciones no puede calificarse como interés comercial, y en cualquier caso no constituye un interés merecedor de protección, teniendo en cuenta en especial el derecho de toda persona a reclamar la reparación del perjuicio que le haya causado un comportamiento apto para restringir o falsear el juego de la competencia.
(véanse los apartados 134 y 148)
10. El derecho de defensa, como derecho específico que forma parte de los derechos fundamentales de las empresas a las que la Comisión ha enviado un pliego de cargos en virtud del artículo 27, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 [CE] y 82 [CE], da lugar, únicamente con fines específicos, a un acceso a documentos específicos, de los que sólo se excluyen los documentos internos de la institución, los secretos comerciales de otras empresas y las otras informaciones confidenciales. Por el contrario, el derecho de acceso del público en virtud del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, como un derecho general, da lugar potencialmente, sin restricción de la utilización de los documentos obtenidos, a un acceso a todos los documentos en poder de las instituciones, que puede ser denegado por diversos motivos enunciados en el artículo 4 del mismo Reglamento. Atendiendo a esas diferencias, el hecho de que la Comisión ya hubiera apreciado en qué medida podía conceder acceso a las informaciones contenidas en un expediente de un asunto en materia de competencia, en el contexto del acceso al expediente en virtud del derecho de defensa, o en qué medida debían publicarse esas informaciones, en relación con la versión no confidencial de la Decisión adoptada al término del procedimiento en materia de Derecho de la competencia, no puede liberarla de un nuevo examen de esas cuestiones a la luz de las condiciones específicas ligadas al derecho de acceso en virtud del Reglamento nº 1049/2001.
Aun si no cabe aplicar una regla estricta según la cual debe considerarse que toda información referida a hechos de cierta antigüedad ya no afecta a los intereses comerciales de la sociedad a la que se refiere, el hecho de que las informaciones referidas hayan alcanzado cierta antigüedad eleva la probabilidad de que los intereses comerciales de las sociedades afectadas ya no serán afectados en un grado tal que justifique la aplicación de una excepción al principio de transparencia expresado en el Reglamento nº 1049/2001. En consecuencia, el hecho de que las informaciones sobre las actividades comerciales de una sociedad abarquen un período de dieciséis años en el pasado puede obligar a la Comisión a llevar a cabo un examen concreto e individualizado de los documentos solicitados en relación con la excepción basada en la protección de los intereses comerciales. De igual modo, el hecho de que hayan transcurrido más de dos años entre el acceso al expediente concedido en virtud del artículo 27, apartado 2, del Reglamento nº 1/2003 y la adopción de una decisión sobre el acceso a los documentos basta para que la Comisión esté obligada a realizar un nuevo examen de las exigencias de confidencialidad derivadas de la protección de los intereses comerciales de las empresas afectadas.
(véanse los apartados 142, 145 y 146)
11. El artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, formula una distinción clara según haya finalizado o no un procedimiento. El párrafo segundo de dicho apartado 3 permite una denegación incluso después de adoptada la decisión sólo respecto a una parte de los documentos de uso interno, a saber, los que contengan opiniones para uso interno en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución interesada, cuando su divulgación perjudicaría gravemente el proceso decisorio de esa institución. De ello se deduce que el legislador de la Unión consideró que, una vez adoptada la decisión, las exigencias de protección del proceso decisorio son menos elevadas, de modo que la divulgación de cualquier documento distinto de los indicados en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001 no puede perjudicar nunca dicho proceso, y la negativa a divulgar dicho documento no puede permitirse ni siquiera cuando su divulgación habría perjudicado gravemente dicho proceso si se hubiera producido antes de la adopción de la decisión correspondiente.
(véanse los apartados 152 a 154)