Kohtuasi T‑344/08
EnBW Energie Baden-Württemberg AG
versus
Euroopa Komisjon
Juurdepääs dokumentidele – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Keelatud kokkulepete valdkonnas läbiviidava menetluse haldustoimiku sisukord – Juurdepääsu keelamine – Uurimise eesmärki kaitsev erand – Kolmandate isikute ärihuve kaitsev erand – Otsustamisprotsessi kaitsev erand – Institutsiooni kohustus hinnata juurdepääsutaotluses nimetatud dokumentide sisu konkreetselt ja individuaalselt
Kohtuotsuse kokkuvõte
1. Euroopa Liit – Institutsioonid – Dokumentidele üldsuse juurdepääsu õigus – Määrus nr 1049/2001 – Institutsiooni kohustus hinnata dokumente konkreetselt ja individuaalselt – Ulatus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikkel 4)
2. Euroopa Liit – Institutsioonid – Dokumentidele üldsuse juurdepääsu õigus – Määrus nr 1049/2001 – Taotleja isiklik huvi – Asjassepuutumatus juurdepääsuõiguse seisukohast
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001)
3. Euroopa Liit – Institutsioonid – Dokumentidele üldsuse juurdepääsu õigus – Määrus nr 1049/2001 – Institutsiooni kohustus hinnata dokumente konkreetselt ja individuaalselt – Erand hindamiskohustusest – Tingimused
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikkel 4)
4. Euroopa Liit – Institutsioonid – Dokumentidele üldsuse juurdepääsu õigus – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Kontrollimise, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi kaitse – Ulatus – Piirid
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikkel 4; nõukogu määrus nr 659/1999 ja nõukogu määrus nr 1/2003)
5. Euroopa Liit – Institutsioonid – Dokumentidele üldsuse juurdepääsu õigus – Määrus nr 1049/2001 – Institutsiooni kohustus hinnata dokumente konkreetselt ja individuaalselt – Ulatus – Kohustusest vabastamine – Võimalus hinnata dokumente kategooriate kaupa – Tingimused
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikkel 4)
6. Euroopa Liit – Institutsioonid – Dokumentidele üldsuse juurdepääsu õigus – Määrus nr 1049/2001 – Eriti töömahukaks ja asjakohatuks osutunud hindamine – Erand hindamiskohustusest – Piiratud ulatus – Institutsioonil lasuv tõendamiskoormis – Institutsiooni kohustus pidada nõu taotlejaga
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikkel 4, artikli 7 lõige 3 ja artikli 8 lõige 2)
7. Euroopa Liit – Institutsioonid – Dokumentidele üldsuse juurdepääsu õigus – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Kontrollimise, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi kaitse – Ajaline kohaldamine – Kohaldamise võimalus pärast selle tegevuse lõpetamist – Tingimused
(EÜ artikkel 81; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 kolmas taane)
8. Euroopa Liit – Institutsioonid – Dokumentidele üldsuse juurdepääsu õigus – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Kontrollimise, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi kaitse – Ulatus – Piirid
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 kolmas taane)
9. Euroopa Liit – Institutsioonid – Dokumentidele üldsuse juurdepääsu õigus – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Teatud isiku ärihuvide kaitse – Ulatus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 esimene taane)
10. Euroopa Liit – Institutsioonid – Dokumentidele üldsuse juurdepääsu õigus – Määrus nr 1049/2001 – Sõltumatu tõlgendamine võrreldes määruses nr 1/2003 ette nähtud tutvumisõigusega konkurentsiasjades – Komisjoni kohustus anda pärast konkurentsiasja uurimist uus hinnang juurdepääsutaotlusele, mis on esitatud määruse nr 1049/2001 alusel
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001; nõukogu määrus nr 1/2003)
11. Euroopa Liit – Institutsioonid – Dokumentidele üldsuse juurdepääsu õigus – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Otsustamisprotsessi kaitse
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 3 teine lõik)
1. Institutsiooni kohustus viia läbi määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele alusel esitatud juurdepääsutaotluses nimetatud dokumentide sisu konkreetne ja individuaalne hindamine on põhimõtteline lahendus, mida kohaldatakse olenemata sellest, millisesse valdkonda taotluse esemeks olevad dokumendid kuuluvad, kuid see põhimõtteline lahendus ei tähenda, et hindamine tuleb läbi viia alati mis tahes asjaoludel.
Seetõttu on selle kohustuse rikkumise uurimine etapp, mis peab eelnema määruse nr 1049/2001 artikli 4 sätete rikkumise uurimisele. Sellest tuleneb, et nimetatud sätete rikkumise uurimisel peab liidu kohus igal juhul kontrollima, kas komisjon on iga dokumenti, millele juurdepääsu taotleti, konkreetselt ja individuaalselt hinnanud, või ta on tõendanud, et nendele dokumentidele tervikuna, millega tutvumisest keelduti, kohaldus ilmselgelt mõni erand.
(vt punktid 28 ja 29)
2. Määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele seisukohast ei ole mingit tähtsust isiklikul huvil, mis taotlejal võib juurdepääsutaotluse esitamisel olla, mistõttu ei tule komisjonil selle kohta otsust teha ega seisukohti võtta, ega ka sellest taotluse lahendamise raames järeldusi teha.
(vt punkt 36)
3. Institutsioonilt määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele alusel välja nõutud dokumentide konkreetse ja individuaalse hindamise kohustuse erandeid võib kohaldada kolmel juhul. Esiteks juhul, kui on ilmselge, et juurdepääsust tuleb keelduda või vastupidi, seda lubada. See võib ette tulla eelkõige juhul, kui erand juurdepääsuõigusest hõlmab kas ilmselgelt teatud dokumente tervikuna või vastupidi, need on tervikuna ilmselgelt juurdepääsetavad, või kui komisjon on sarnastel asjaoludel neid juba varem konkreetselt ja individuaalselt hinnanud. Institutsioonidel on ka lubatud selleks, et selgitada, kuidas taotletud juurdepääs dokumentidele võib kahjustada mõnda määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 2 ette nähtud erandiga kaitstud huvi, tugineda teatud dokumentide kategooriatele kohaldatavatele üldistele eeldustele, kuna sarnaseid üldist laadi kaalutlusi saab kohaldada sama laadi dokumentide avalikustamise taotluste suhtes. Teiseks, sama õigustust saab kasutada samasse kategooriasse kuuluvate dokumentide suhtes, millega on eelkõige tegemist siis, kui need sisaldavad sama tüüpi teavet. Liidu kohus peab kontrollima, kas erand, millele tuginetakse, hõlmab ilmselgelt ja tervikuna sellesse kategooriasse kuuluvaid dokumente.
Kolmandaks, taotletud dokumentide konkreetse ja individuaalse hindamise kohustusest kõrvalekaldumine on lubatud ainult erandjuhtudel ja üksnes siis, kui dokumentide konkreetse ja individuaalse hindamisega kaasnev halduskoormus oleks eriti suur, ületades mõistlikkuse piiri.
(vt punktid 45–47)
4. Kuigi juhul, kui määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele alusel on esitatud juurdepääsutaotlus, on institutsioonidel lubatud juurdepääsu lubamisest keeldumiseks tugineda teatud dokumentide kategooriatele kohaldatavatele üldistele eeldustele, mis võivad tuleneda toimikuga tutvumise korrast konkreetses menetluses, kohaldatakse seda korda – olenemata sellest, kas tegemist on riigiabi või konkurentsi valdkonnaga – siiski ainult selle menetluse kestuse jooksul, mitte olukorras, kus institutsioon on juba vastu võtnud lõpliku otsuse sulgeda toimik, millega tutvumist taotletakse. Lisaks, kuigi arvesse tuleb võtta toimikule juurdepääsu piiranguid, mis esinevad konkreetsetes menetlustes nagu konkurentsiõiguse valdkonna menetlused, ei luba see arvessevõtmine eeldada, et ohu tõttu võtta komisjonilt võime keelatud kokkuleppeid sanktsioneerida, tuleb määruse nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud eranditest vähemalt üht kohaldada automaatselt komisjoni selle valdkonna toimikute kõigile dokumentidele.
(vt punktid 55, 57, 61)
5. Dokumentidega tutvumise õiguse valdkonnas saab juurdepääsust keeldumiseks sama õigustust kasutada samasse kategooriasse kuuluvate dokumentide suhtes eriti siis, kui need sisaldavad sama tüüpi teavet. Kuid dokument‑dokumendilt hindamine on igal juhul vajalik selleks, et hinnata – mis on määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 6 kohaselt kohustuslik – võimalikku osalise juurdepääsu andmist taotletud dokumentidele. Seega võib institutsioon dokumentide individuaalse hindamise läbi viimata jätta ainult juhul, kui tutvumisõiguse erand kohaldub ilmselgelt ja tervikuna kõigile ühe kategooria dokumentidele. Lisaks, dokumentide kategooriad, mis institutsioon on asjas koostanud, peavad olema määratletud dokumentides sisalduva teabe alusel. Seega võib sama õigustust kohaldada kogu dokumentide grupi avalikustamisest keeldumisele eriti juhul, kui ühte kategooriasse kuuluvad dokumendid sisaldavad sama laadi teavet. Nimelt hõlbustab ja lihtsustab sellisel juhul dokumentide grupi põhine õigustus komisjoni ülesannet taotlust uurida ja oma otsust põhjendada.
Sellest tuleneb, et hindamise õiguspärasuse tingimus on see, et juurdepääsutaotluse lahendamisel oleks kategooriate kaupa hindamine tõhus. Dokumentide kategooriate kindlaksmääramine peab seega toimuma kriteeriumide alusel, mis lubavad komisjonil kasutada sama põhjendust kõigi samasse kategooriasse liigitatud dokumentide suhtes.
(vt punktid 64–67, 76, 79, 85)
6. Kuna institutsioonide dokumentidele juurdepääsu õigus on põhimõtteline lahendus, siis lasub taotlusest tuleneva töömahu ebamõistlikkusega seotud erandile tugineval institutsioonil kohustus tõendada töömahu suurust. Mis puudutab taotluse läbivaatamiseks vajalikku töö mahtu, siis põhimõtteliselt ei tule seda juurdepääsuõiguse ulatuse kohandamiseks arvesse võtta. Lisaks, taotluse menetlemiseks vajaminev töömaht ei sõltu mitte ainult taotluses nimetatud dokumentide arvust ja mahust, vaid ka nende laadist. Järelikult ei näita väga paljude dokumentide konkreetse ja individuaalse hindamise vajadus iseenesest juurdepääsutaotluse menetlemiseks vajalikku töömahtu, kuna töömaht sõltub samuti sellest, kuivõrd põhjalikku hindamist eeldatakse.
Lisaks, kui institutsioon on tõendanud, et taotluses nimetatud dokumentide konkreetse ja individuaalse hindamisega kaasneb ebamõistlikult suur halduskoormus, siis on ta kohustatud taotlejaga nõu pidama ühest küljest selleks, et kindlaks teha või paluda taotlejal täpsustada, milline on taotleja huvi kõnealuste dokumentide saamise suhtes, ning teisest küljest kaaluda, millised on konkreetsed võimalused võtta mõni muu meede, mis oleks vähem koormav kui dokumentide konkreetne ja individuaalne hindamine. Kuna dokumentidega tutvumise õigus on põhimõte, on institutsioon neis tingimustes kohustatud valima sellise meetme, mis on dokumentidega tutvumise õiguse seisukohast taotlejale kõige soodsam, kuid millega ei kaasne ebamõistlikult suurt töömahtu. Järelikult võib institutsioon loobuda konkreetse ja individuaalse hindamise läbiviimisest alles pärast seda, kui ta on tegelikult uurinud kõiki teisi võimalikke meetmeid ning oma otsuses üksikasjalikult selgitanud põhjuseid, miks ka teiste meetmetega oleks kaasnenud ebamõistlikult suur töömaht.
(vt punktid 100–102, 105 ja 106)
7. Nagu tuleneb ka määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes kehtestatud erandi sõnastusest, ei taheta selle erandiga kaitsta uurimist kui sellist, vaid uurimise eesmärki, milleks konkurentsiõigust puudutavas menetluses on kontrollida, kas toime on pandud EÜ artikli 81 rikkumine, ja vajaduse korral karistada selle eest vastutavaid äriühinguid. Just sel põhjusel võivad kuni selle eesmärgi saavutamiseni nimetatud erandi alla kuuluda toimikus olevad erinevate uurimistoimingutega seotud dokumendid, isegi kui konkreetne uurimine või kontroll, mille käigus koostatud dokumendile juurdepääsu taotletakse, on lõppenud.
Kuid tuleb asuda seisukohale, et uurimine konkreetses asjas tuleb pidada lõpetatuks lõpliku otsuse vastuvõtmisega, sõltumata selle otsuse võimalikust hilisemast tühistamisest kohtu poolt, sest just sel ajal peab asjassepuutuv institutsioon ise menetlust lõpule viiduks.
Nimelt, nõustumine sellega, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmas taane hõlmab eri uurimistoimingutega seotud dokumente seni, kuni kõik võimalikud kohtumenetluste tulemused ei ole veel ära otsustatud, isegi olukorras, kui Üldkohtule esitatakse hagiavaldus, mis võib viia komisjoni menetluse uuendamiseni, tähendaks, et juurdepääsu võimaldamine nendele dokumentidele sõltuks juhuslikest sündmustest, nimelt sellise menetluse tulemusest ja järeldustest, mida komisjon sellest võib teha. Igal juhul on tegemist tulevikus aset leidvate ebakindlate sündmustega, mis sõltuvad keelatud kokkuleppe eest karistava otsuse adressaatideks olevate äriühingute ja erinevate asjassepuutuvate ametiasutuste otsustest.
Selline lahendus oleks vastuolus eesmärgiga, mis seisneb avalikkusele võimalikult laiaulatusliku juurdepääsu tagamises institutsioonide dokumentidele, et anda kodanikele võimalus kontrollida tõhusamalt avaliku võimu teostamise seaduslikkust.
(vt punktid 116, 119–121)
8. Dokumentidega tutvumise õiguse valdkonnas ei saa mõistet „uurimise eesmärgid” tõlgendada nii, et sellel on üldisem tähendus, hõlmates kogu komisjoni poliitikat keelatud kokkulepete eest karistamise ja nende ärahoidmise valdkonnas. Nimelt lubataks sellise tõlgendusega komisjonil jätta määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele kohaldamisalast ajaliste piiranguteta kõrvale mis tahes dokument konkurentsiasja toimikus, viidates lihtsalt tema leebusprogrammi tulevikus võimalikult asetleidvale kahjustamisele. Tagajärjed, mida komisjon oma leebusprogrammile kardab saabuvat, sõltuvad mitmest ebakindlast faktorist, mille seas on muu hulgas viis, kuidas isikud, kellele keelatud kokkuleppega kahju tekitati, saadud dokumente kasutavad, milline on nende poolt võimalikult esitatavate kahju hüvitamise hagide rahuldamise määr, summad, mis siseriiklikud kohtud neile välja mõistavad ja keelatud kokkulepetes osalevate ettevõtjate reaktsioon tulevikus.
Seega mõiste „uurimine” nii lai tõlgendus ei ole kooskõlas põhimõttega, mille kohaselt tuleb nimetatud määruse eesmärgi tõttu, milleks on vastavalt selle põhjendusele 4 rakendada võimalikult täieulatuslikult ellu avalikkuse õigus juurde pääseda dokumentidele, nimetatud määruse artiklis 4 kehtestatud erandeid tõlgendada ja kohaldada kitsalt.
Ükski määruse nr 1049/2001 säte ei luba eeldada, et liidu konkurentsipoliitikat tuleks selle määruse kohaldamisel kohelda erinevalt liidu muudest poliitikatest. Seega ei ole mingit põhjust mõistet „uurimise eesmärgid” tõlgendada konkurentsipoliitika raames erinevalt kui liidu muude poliitikate raames.
Lisaks leebus- ja koostööprogrammid, mille tõhusust komisjon kaitsta üritab, ei ole liidu konkurentsiõiguse normide järgimise tagamise ainsad vahendid. Nimelt võivad tõhusa konkurentsi säilitamisele liidus oluliselt kaasa aidata siseriiklikele kohtutele esitatavad kahju hüvitamise hagid.
(vt punktid 123, 125–128)
9. Kaitse, mis määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 2 esimese taande kohaselt peab olema tagatud ärihuvidele, ei saa laieneda äriühingut ja tema ärisuhteid puudutavale kogu teabele, et mitte nurjata üldpõhimõtte kohaldamist, mille kohaselt tagatakse avalikkusele võimalikult laiaulatuslik juurdepääs institutsioonide valduses olevatele dokumentidele. Isegi kui asjaolu, et äriühingu vastu võidakse esitada kahju hüvitamise hagisid, võib kahtlemata tekitada suuri kulutusi kas või seoses advokaaditasudega ja isegi juhul, kui need hagid hiljem põhjendamatuse tõttu rahuldamata jäetakse, ei saa kartellis osalenud ettevõtja huvi vältida selliseid hagisid pidada ärihuviks ja igal juhul ei ole see huvi, mida tuleb kaitsta, arvestades muu hulgas iga isiku õigust nõuda kahju hüvitamist, mis on talle tekitatud tegevusega, millega võidi piirata või kahjustada vaba konkurentsi.
(vt punktid 134, 148)
10. Seega kaitseõigused kui spetsiifilised ja selliste ettevõtjate, kellele komisjon on määruse nr 1/2003 [EÜ] artiklites 81 ja 82 sätestatud konkurentsieeskirjade rakendamise kohta artikli 27 lõike 2 alusel adresseerinud vastuväiteteatise, põhiõiguste hulka kuuluvad õigused annavad ainult konkreetsetel eesmärkidel juurdepääsu konkreetsetele dokumentidele, mille hulgast on välistatud ainult institutsioonide sisedokumendid, teiste ettevõtjate ärisaladused ja muu konfidentsiaalne teave. Vastupidi aga annab üldise õigusena üldsuse juurdepääs määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele alusel potentsiaalse juurdepääsu – ilma saadud dokumentide kasutamise piiranguteta – kõigile institutsioonide valduses olevatele dokumentidele, kuid sellest juurdepääsust võidakse keelduda mitmel põhjusel, mis on sätestatud eespool viidatud määruse artiklis 4. Neid erinevusi arvestades ei saa asjaolu, et komisjon oli juba hinnanud, millises ulatuses ta võib võimaldada konkurentsiasja toimikus sisalduvale teabele juurdepääsu kaitseõiguste teostamiseks toimikuga tutvumise raames, või millises ulatuses tuleks seda teavet avaldada konkurentsiõigust puudutava menetluse lõpus tehtava otsuse mittekonfidentsiaalses versioonis, anda komisjonile võimalust jätta nendes küsimustes andmata uut hinnangut nende spetsiifiliste juurdepääsuõigusega seotud tingimuste seisukohast, mis on sätestatud määruses nr 1049/2001.
Kuigi kohaldada ei saa ranget reeglit, et mis tahes teavet teatud vanusega faktiliste asjaolude kohta tuleb pidada niisuguseks, mis ei kahjusta enam selle äriühingu ärihuve, kelle kohta need käivad, suurendab asjaolu, et asjassepuutuval teabel on juba teatud vanus, tõenäosust, et äriühingute ärihuvisid ei kahjustata enam määral, mis õigustaks erandi tegemist määruses nr 1049/2001 kehtestatud läbipaistvuse põhimõttest. Seetõttu asjaolu, et äriühingu ärihuvidega seotud teave puudutab 16 aasta pikkust minevikuperioodi, võib kohustada komisjoni uurima taotletud dokumente konkreetselt ja individuaalselt ärihuvide kaitse erandi aspektist. Samuti piisab asjaolust, et määruse nr 1/2003 artikli 27 lõike 2 alusel toimikuga tutvumise võimaldamisest kuni määruse nr 1049/2001 alusel dokumentidega tutvumise kohta otsuse tegemiseni möödus enam kui kaks aastat, komisjoni kohustuse tekkimiseks hinnata uuesti asjassepuutuvate ettevõtjate ärihuvide kaitsega seotud konfidentsiaalsuse vajadust.
(vt punktid 142, 145 ja 146)
11. Määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõikes 3, mis puudutab otsustamisprotsessi kaitsvat erandit, tehakse selget vahet sellel, kas menetlus on või ei ole lõpetatud. Ainult osa sisedokumentidest, nimelt need, mis sisaldavad sisekasutuseks esitatud arvamusi osana asjaomase institutsiooni sisearuteludest ja eelkonsultatsioonidest, on sellised, mille suhtes lõike 3 teine lõik lubab keeldumist isegi pärast otsuse tegemist, kui dokumendi avalikustamine kahjustaks tõsiselt institutsiooni otsustamisprotsessi. Sellest nähtub, et liidu seadusandja leidis, et kui otsus on kord juba vastu võetud, ei ole otsustamisprotsessi kaitse nõuded enam nii teravalt päevakorral, mistõttu kõigi muude dokumentide avalikustamine peale määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 teises lõigus nimetatud dokumentide ei saa seda protsessi kunagi kahjustada, ja et niisuguse dokumendi avalikustamisest keeldumist ei saa lubada, isegi kui avalikustamine oleks otsustamisprotsessi oluliselt kahjustanud, kui see oleks toimunud enne asjaomase otsuse vastuvõtmist.
(vt punktid 152–154)