Causa T‑344/08

EnBW Energie Baden-Württemberg AG

contro

Commissione europea

«Accesso ai documenti — Regolamento (CE) n. 1049/2001 — Fascicolo amministrativo di un procedimento in materia di cartelli — Rifiuto di accesso — Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine — Eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali di un terzo — Eccezione relativa alla tutela del processo decisionale — Obbligo dell’istituzione interessata di procedere ad un esame specifico e concreto del contenuto dei documenti oggetto della domanda di accesso»

Massime della sentenza

1.      Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Obbligo per l’istituzione di procedere a un esame concreto e individuale dei documenti — Portata

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4)

2.      Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Perseguimento di un interesse personale da parte del richiedente — Assenza di effetti sul diritto di accesso

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001)

3.      Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Obbligo per l’istituzione di procedere a un esame concreto e individuale dei documenti — Deroga all’obbligo di esame — Presupposti

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4)

4.      Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile — Portata — Limiti

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4; regolamenti del Consiglio n. 659/1999 e n. 1/2003)

5.      Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Obbligo per l’istituzione di procedere a un esame concreto e individuale dei documenti — Portata — Esclusione dall’obbligo — Possibilità di un esame per categorie di documenti — Presupposti

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4)

6.      Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Esame che si riveli particolarmente gravoso e inadeguato — Deroga all’obbligo di esame — Portata limitata — Onere della prova gravante sull’istituzione — Obbligo per l’istituzione di concertarsi con il richiedente

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, artt. 4, 7, § 3, e 8, § 2)

7.      Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile — Applicazione nel tempo — Applicabilità dopo la chiusura di tali attività — Presupposti

(Art. 81 CE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, terzo trattino)

8.      Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile — Portata — Limiti

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, terzo trattino)

9.      Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela degli interessi commerciali di una determinata persona — Portata

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 2, primo trattino)

10.    Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Interpretazione autonoma rispetto al diritto di accesso previsto dal regolamento n. 1/2003 nei procedimenti in materia di concorrenza — Obbligo della Commissione di effettuare, in seguito all’esame di un procedimento in materia di concorrenza, un nuovo esame di una domanda di accesso fondata sul regolamento n. 1049/2001

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001; regolamento del Consiglio n. 1/2003)

11.    Unione europea — Istituzioni — Diritto di accesso del pubblico ai documenti — Regolamento n. 1049/2001 — Eccezioni al diritto di accesso ai documenti — Tutela del processo decisionale

(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, secondo comma)

1.      L’obbligo per un’istituzione di procedere ad un esame specifico e concreto del contenuto dei documenti che siano oggetto di qualunque domanda fondata sul regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, costituisce una soluzione di principio, che si applica quale che sia il settore al quale si ricollegano i documenti richiesti, anche se tale soluzione di principio non significa che un siffatto esame sia richiesto in ogni circostanza.

Di conseguenza, l’esame di un’eventuale violazione di tale obbligo costituisce una tappa preliminare all’esame della violazione delle disposizioni dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001. Ne consegue che il giudice dell’Unione deve comunque controllare, nell’ambito dell’esame della violazione di tali disposizioni, se la Commissione ha effettuato un esame specifico e concreto di ciascuno dei documenti richiesti oppure dimostrato che manifestamente i documenti rifiutati rientravano integralmente in un’eccezione.

(v. punti 28-29)

2.      L’interesse personale che il richiedente può perseguire con la sua domanda di accesso è un criterio del tutto estraneo al regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, cosicché non spetta alla Commissione dare giudizi o fare supposizioni a tale riguardo, né trarre da ciò conclusioni circa il trattamento della domanda.

(v. punto 36)

3.      Deroghe all’obbligo di esame specifico e concreto dei documenti richiesti a un’istituzione in base al regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, possono essere previste in tre fattispecie. In primo luogo, si tratta dei casi nei quali è pacifico che l’accesso deve essere rifiutato oppure, al contrario, concesso. Ciò potrebbe avvenire, in particolare, quando alcuni documenti ricadano manifestamente e integralmente in un’eccezione al diritto di accesso o, al contrario, qualora siano manifestamente consultabili nella loro interezza o, infine, siano già stati oggetto di un esame specifico e concreto da parte della Commissione in analoghe circostanze. Alle istituzioni è parimenti consentito, per spiegare come l’accesso ai documenti richiesti potrebbe pregiudicare l’interesse tutelato da un’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, fondarsi su presunzioni generali che si applicano a talune categorie di documenti, in quanto a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura possono applicarsi considerazioni di ordine generale analoghe. In secondo luogo, un’unica ed eguale giustificazione può essere applicata a documenti appartenenti ad una medesima categoria, il che avviene in particolare quando contengono lo stesso tipo di informazioni, ove il criterio comune dei documenti di cui trattasi verte pertanto sul loro contenuto. Spetta al giudice dell'Unione verificare se l’eccezione invocata copra manifestamente e integralmente i documenti rientranti in tale categoria.

In terzo luogo, in via eccezionale e unicamente nel caso in cui l’onere amministrativo causato dall’esame specifico e concreto dei documenti si rivelasse particolarmente gravoso, oltrepassando così i limiti di ciò che può essere ragionevolmente richiesto, può essere ammessa una deroga all’obbligo di esame specifico e concreto dei documenti richiesti.

(v. punti 45-47)

4.      Sebbene, in presenza di una domanda di accesso ai documenti presentata in base al regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, all’istituzione interessata sia consentito basarsi, al fine di negare un siffatto accesso, su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti e possono essere fondate sull’esistenza di un regime di accesso agli atti proprio di un particolare procedimento, rimane tuttavia il fatto che simili regimi, sia in materia di aiuti di Stato che in materia di intese, sono applicabili soltanto durante il procedimento di cui trattasi e non in una situazione in cui l’istituzione abbia già adottato una decisione definitiva che chiude il caso al cui fascicolo viene chiesto l’accesso. Peraltro, benché si debba tener conto delle restrizioni all’accesso al fascicolo esistenti nell’ambito di procedimenti particolari, come quelli in materia di concorrenza, tale presa in considerazione non consente di presumere che, pena inficiare la capacità della Commissione di reprimere i cartelli, tutti i documenti contenuti nei suoi fascicoli in siffatta materia rientrino automaticamente in una delle eccezioni contemplate all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001.

(v. punti 55, 57, 61)

5.      Nell’ambito del diritto di accesso ai documenti, una sola e identica giustificazione al fine di negare un siffatto accesso può essere applicata a documenti appartenenti ad una medesima categoria, in particolare se essi contengono il medesimo tipo di informazioni. Tuttavia, un esame documento per documento è comunque necessario al fine di procedere alla valutazione, obbligatoria secondo l’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, della possibilità di accesso parziale ai documenti richiesti. Pertanto, solo nell’ipotesi in cui un’eccezione al diritto di accesso interessi manifestamente ed integralmente i documenti rientranti in una categoria, l’istituzione può esimersi da un esame specifico di tali documenti. Inoltre, le categorie di documenti formate dall’istituzione interessata devono essere definite in funzione delle informazioni contenute nei documenti. È proprio nell’ipotesi in cui i documenti rientranti in una categoria contengano il medesimo tipo di informazioni che il rifiuto di divulgare un intero gruppo di documenti può costituire l’oggetto di un’unica e medesima giustificazione. Invero, in siffatte circostanze, una giustificazione per gruppi di documenti facilita o semplifica il compito della Commissione nella valutazione della domanda e nella giustificazione della sua decisione.

Da ciò consegue che il fatto che un esame per categoria presenti una certa utilità ai fini del trattamento della domanda di accesso è una condizione della legittimità di un siffatto esame. La definizione delle categorie di documenti deve pertanto essere effettuata in funzione di criteri che consentano alla Commissione di applicare un ragionamento comune alla totalità dei documenti contenuti in una categoria.

(v. punti 64-67, 76, 79, 85)

6.      Poiché il diritto di accesso ai documenti detenuti dalle istituzioni costituisce una soluzione di principio, è sull’istituzione che si avvale di un’eccezione connessa al carattere irragionevole del compito richiesto dalla domanda che grava l’onere della prova di tale entità. Per quanto riguarda il carico di lavoro necessario per trattare una domanda, la sua considerazione non è, in linea di principio, pertinente per modulare la portata del diritto di accesso. Peraltro, il carico di lavoro necessario per procedere all’esame di una domanda dipende non solo dal numero di documenti oggetto della domanda e dal loro volume, ma anche dalla loro natura. Di conseguenza, la necessità di procedere ad un esame specifico e concreto di un numero elevato di documenti non incide assolutamente, di per sé, sul carico di lavoro necessario per trattare una domanda di accesso, in quanto detto carico di lavoro dipende anche dall’approfondimento che tale esame richiede.

Inoltre, qualora l’istituzione abbia fornito la prova del carattere irragionevole dell’onere amministrativo che l’esame specifico e concreto dei documenti oggetto della domanda implica, essa ha l’obbligo di tentare di trovare un accordo con il richiedente al fine, da un lato, di prendere conoscenza o di fargli precisare il suo interesse ad ottenere i documenti di cui trattasi e, dall’altro, di delineare concretamente le alternative ad essa disponibili, per adottare una misura meno impegnativa di un esame specifico e concreto dei documenti. Dal momento che il diritto di accesso ai documenti rappresenta la regola, l’istituzione, in tale contesto, resta nondimeno tenuta a privilegiare l’alternativa che, pur non oltrepassando i limiti di ciò che può essere ragionevolmente richiesto, resta la più favorevole al diritto di accesso del richiedente. Ne deriva che l’istituzione può esimersi dall’effettuare un esame specifico e concreto solo dopo aver effettivamente vagliato tutte le alternative disponibili ed aver spiegato in modo circostanziato, nella sua decisione, le ragioni per le quali tali alternative implicano, a loro volta, un carico di lavoro irragionevole.

(v. punti 100-102, 105-106)

7.      Come risulta dalla formulazione dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, tale eccezione mira a tutelare non le attività di indagine in quanto tali, bensì l’obiettivo di tali attività, il quale consiste, nel caso di un procedimento in materia di concorrenza, nel verificare se sia stata commessa una violazione dell’articolo 81 CE e, eventualmente, nel sanzionare le società responsabili. È per questa ragione che i documenti del fascicolo afferenti ai diversi atti di indagine possono rimanere coperti dall’eccezione di cui trattasi finché tale obiettivo non sia raggiunto, anche se l’indagine o l’ispezione particolare, che ha dato luogo al documento con riferimento al quale si chiede l’accesso, è terminata.

Tuttavia, in un determinato procedimento le attività di indagine devono ritenersi concluse con l’adozione della decisione definitiva, indipendentemente da un eventuale annullamento successivo di questa decisione ad opera dei giudici, giacché è in questo momento che la stessa istituzione di cui trattasi ha considerato chiuso il procedimento.

Infatti, se si dovesse ammettere che i vari documenti che si riferiscono ad attività di indagine sono coperti dall’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 fino a quando tutti gli sviluppi possibili del procedimento in questione non si siano esauriti, anche nel caso in cui venga proposto dinanzi al Tribunale un ricorso atto a comportare eventualmente la riapertura del procedimento davanti alla Commissione, l’accesso ai citati documenti sarebbe subordinato ad avvenimenti aleatori, vale a dire all’esito del suddetto ricorso e alle conseguenze che la Commissione ne potrebbe trarre. In ogni caso, si tratterebbe di avvenimenti futuri e incerti, dipendenti dalle decisioni delle società destinatarie della decisione che sanziona un’intesa e delle varie autorità coinvolte.

Una soluzione di tal genere contrasterebbe con l’obiettivo di garantire al pubblico il più ampio accesso possibile ai documenti delle istituzioni allo scopo di dare ai cittadini la possibilità di controllare in maniera più effettiva la legittimità dell’esercizio del potere pubblico.

(v. punti 116, 119-121)

8.      In materia di accesso ai documenti, la nozione di obiettivi delle attività di indagine non può essere interpretata nel senso che ha una portata generale, così da inglobare complessivamente la politica della Commissione in materia di repressione e di prevenzione dei cartelli. Infatti, una simile interpretazione equivarrebbe a consentire alla Commissione di sottrarre all’applicazione del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, senza limiti di tempo, ogni documento contenuto in un fascicolo in materia di concorrenza, mediante il semplice riferimento ad un possibile futuro pregiudizio al suo programma di clemenza. A questo proposito, le conseguenze temute dalla Commissione per il suo programma di clemenza dipendono da più fattori incerti, tra cui, in particolare, l’uso che le parti lese da un cartello faranno dei documenti ottenuti, la misura del successo delle eventuali azioni per risarcimento danni da esse intentate, gli importi che saranno loro concessi dai tribunali nazionali nonché le future reazioni delle imprese che partecipano a cartelli.

Di conseguenza, un’interpretazione così ampia della nozione di attività di indagine è inconciliabile con il principio secondo cui, in ragione dell’obiettivo del suddetto regolamento, diretto, ai sensi del suo quarto considerando, a dare la massima attuazione al diritto di accesso del pubblico ai documenti, le eccezioni di cui all’articolo 4 di tale regolamento devono essere interpretate e applicate restrittivamente.

A questo riguardo, nel regolamento n. 1049/2001 non vi sono elementi che consentano di ritenere che la politica in materia di concorrenza dell’Unione debba beneficiare, nell’ambito dell’applicazione di tale regolamento, di un trattamento diverso rispetto ad altre politiche dell’Unione. Non vi sono pertanto ragioni perché, nell’ambito della politica in materia di concorrenza, la nozione di obiettivi delle attività di indagine sia interpretata diversamente rispetto alle altre politiche dell’Unione.

Inoltre, i programmi di clemenza e di cooperazione, la cui efficacia la Commissione tenta di preservare, non sono i soli strumenti per garantire il rispetto delle norme in materia di concorrenza dell’Unione. Infatti, le azioni per risarcimento danni, dinanzi ai giudici nazionali, sono atte a contribuire in modo sostanziale al mantenimento di una concorrenza effettiva nell’Unione.

(v. punti 123, 125-128)

9.      Non può ritenersi che qualunque informazione relativa ad una società e alle sue relazioni commerciali ricada sotto la tutela che deve essere garantita agli interessi commerciali conformemente all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, salvo vanificare l’applicazione del principio generale che consiste nel conferire al pubblico il più ampio accesso possibile ai documenti detenuti dalle istituzioni. Sebbene il fatto che una società risulti esposta ad azioni per risarcimento danni possa indubbiamente comportare costi elevati, non foss’altro che per spese legali, pure nell’ipotesi in cui simili azioni fossero successivamente respinte in quanto infondate, ciò non toglie che l’interesse di una società che ha partecipato a un cartello ad evitare simili azioni non può essere qualificato come interesse commerciale e, in ogni caso, non costituisce un interesse degno di tutela, segnatamente alla luce del diritto che spetta a ciascuna persona di chiedere la riparazione del pregiudizio cagionatole da un comportamento atto a restringere o falsare il gioco della concorrenza.

(v. punti 134, 148)

10.    I diritti della difesa in quanto diritti specifici e rientranti nei diritti fondamentali delle imprese alle quali la Commissione ha indirizzato una comunicazione degli addebiti, ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli 81 e 82 del Trattato, danno luogo, unicamente a fini specifici, ad un accesso a documenti specifici dai quali sono esclusi soltanto i documenti interni dell’istituzione, i segreti commerciali di altre imprese e le altre informazioni riservate. Al contrario, il diritto di accesso del pubblico a titolo del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, in quanto diritto generale, dà potenzialmente luogo, senza restrizioni circa l’utilizzo dei documenti ottenuti, ad un accesso a tutti i documenti in possesso delle istituzioni, e tale accesso può essere rifiutato per una serie di motivi enunciati all’articolo 4 del suddetto regolamento. Tenuto conto di tali differenze, il fatto che la Commissione abbia già valutato in quale misura poteva dare accesso alle informazioni contenute in un fascicolo relativo a un procedimento in materia di concorrenza, nel contesto dell’accesso al fascicolo a titolo di diritti della difesa, o in quale misura tali informazioni dovevano essere pubblicate, nel contesto della versione non riservata della decisione adottata in esito al procedimento in materia di diritto della concorrenza non può dispensarla da un nuovo esame di tali questioni, alla luce delle specifiche condizioni connesse con il diritto di accesso ai sensi del regolamento n. 1049/2001.

Benché non si debba applicare una regola restrittiva secondo cui si dovrebbe considerare che le informazioni relative a fatti risalenti a una certa data non incidano più sugli interessi commerciali della società alla quale essa si riferisce, il fatto che le informazioni di cui trattasi risalgano ormai a un’epoca abbastanza remota aumenta la probabilità che sugli interessi commerciali delle società interessate non si producano più ripercussioni in misura tale da giustificare l’applicazione di un’eccezione al principio della trasparenza formulato nel regolamento n. 1049/2001. Pertanto, la circostanza che informazioni relative alle attività commerciali di una società coprano un periodo di sedici anni nel passato, può fare obbligo alla Commissione di procedere ad un esame specifico e concreto dei documenti richiesti con riferimento all’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali. Analogamente, il fatto che sia trascorso un periodo di più di due anni tra l’accesso al fascicolo concesso a titolo dell’articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 e l’adozione di una decisione sull'accesso ai documenti ai sensi del regolamento n. 1049/2001 è sufficiente perché la Commissione sia tenuta ad effettuare una nuova valutazione delle esigenze di riservatezza che derivano dalla tutela degli interessi commerciali delle imprese di cui trattasi.

(v. punti 142, 145-146)

11.    L’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, concernente l’eccezione mirante alla tutela del processo decisionale, opera una distinzione chiara in funzione della circostanza che un procedimento sia chiuso o meno. È solo per una parte dei documenti a uso interno, ossia quelli contenenti pareri destinati a uso interno nella cornice di deliberazioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata che il secondo comma di detto paragrafo 3 consente di opporre un diniego anche dopo l’adozione della decisione, quando la loro divulgazione lederebbe gravemente il processo decisionale di questa istituzione. Ne consegue che il legislatore dell’Unione ha ritenuto che, una volta adottata la decisione, le esigenze di tutela del processo decisionale presentino una rilevanza minore, di modo che la divulgazione di qualsiasi documento diverso da quelli menzionati dall’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 non può mai ledere il suddetto processo e che il diniego di divulgazione di un siffatto documento non può essere autorizzato, anche nei casi in cui la divulgazione di quest’ultimo avrebbe gravemente pregiudicato detto processo se fosse avvenuta prima di adottare la decisione in questione.

(v. punti 152-154)