Processo T‑344/08
EnBW Energie Baden‑Württemberg AG
contra
Comissão Europeia
«Acesso aos documentos — Regulamento (CE) n.° 1049/2001 — Dossier administrativo de um processo em matéria de cartéis — Recusa de acesso — Exceção baseada na proteção dos objetivos do inquérito — Exceção baseada na proteção dos interesses comerciais de terceiros — Exceção baseada na proteção do processo de decisão — Dever que impende sobre a instituição em causa de proceder a um exame individual e concreto do conteúdo dos documentos referidos no pedido de acesso»
Sumário do acórdão
1. União Europeia — Instituições — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Obrigação de a instituição proceder a um exame concreto e individual dos documentos — Alcance
(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°)
2. União Europeia — Instituições — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Interesse pessoal do requerente — Não relevância para o direito de acesso
(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho)
3. União Europeia — Instituições — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Obrigação de a instituição proceder a um exame concreto e individual dos documentos — Derrogação da obrigação de exame — Requisitos
(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°)
4. União Europeia — Instituições — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção dos objetivos das atividades de inspeção, investigação e auditoria — Alcance — Limites
(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°; Regulamentos n.° 659/1999 e n.° 1/2003 do Conselho)
5. União Europeia — Instituições — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Obrigação de a instituição proceder a um exame concreto e individual dos documentos — Alcance — Inexistência — Possibilidade de um exame por categorias de documentos — Requisitos
(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°)
6. União Europeia — Instituições — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Exame especialmente difícil e inadequado — Derrogação da obrigação de exame — Âmbito limitado — Ónus da prova da instituição — Obrigação de a instituição se concertar com o requerente
(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 4.°, 7.°, n.° 3, e 8.°, n.° 2)
7. União Europeia — Instituições — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção dos objetivos das atividades de inspeção, investigação e auditoria — Aplicação no tempo — Possibilidade de aplicação após o fim dessas atividades — Requisitos
(Artigo 81.° CE; Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão)
8. União Europeia — Instituições — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção dos objetivos das atividades de inspeção, investigação e auditoria — Alcance — Limites
(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão)
9. União Europeia — Instituições — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção dos interesses comerciais de uma pessoa determinada — Âmbito
(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão)
10. União Europeia — Instituições — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Interpretação autónoma relativamente ao direito de acesso previsto no Regulamento n.° 1/2003 nos processos de concorrência — Obrigação da Comissão de efetuar um novo exame de um pedido de acesso com base no Regulamento n.° 1049/2001, após exame de um processo de concorrência
(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho; Regulamento n.° 1/2003 do Conselho)
11. União Europeia — Instituições — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção do processo decisório
(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°, n.° 3, terceiro travessão)
1. A obrigação que incumbe a uma instituição de proceder a uma apreciação individual e concreta do conteúdo dos documentos a que se refere o pedido de acesso nos termos do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, constitui uma solução de princípio que se aplica, seja qual o for domínio a que pertençam os documentos solicitados, embora essa solução de princípio não signifique que tal exame seja obrigatório em todas as circunstâncias.
Por conseguinte, a análise de uma eventual violação desta obrigação constitui um ponto prévio à apreciação da violação das disposições do artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001. Daqui decorre que o Tribunal Geral deve, em qualquer caso, verificar, no quadro da apreciação dos fundamentos baseados na violação daquelas disposições, se a Comissão fez um exame individual e concreto dos documentos requeridos, ou demonstrou que os documentos recusados estavam todos manifestamente abrangidos por uma exceção.
(cf. n.os 28 e 29)
2. O interesse pessoal que o recorrente pode ter em aceder aos documentos é um critério totalmente alheio ao Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, de forma que não cabe à Comissão fazer juízos ou suposições a este respeito, nem daí retirar conclusões quanto ao tratamento a dar ao pedido.
(cf. n.° 36)
3. Podem ser consideradas derrogações à obrigação de exame concreto e individual dos documentos solicitados a uma instituição com base no Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, em três casos. Em primeiro lugar, trata‑se daqueles casos em que é manifesto que o acesso deve ser recusado ou concedido. Poderia ser esse precisamente o caso se determinados documentos estivessem abrangidos na totalidade por uma exceção ao direito de acesso, ou, pelo contrário, fossem manifestamente acessíveis na sua totalidade, ou porque já tivessem sido objeto de uma apreciação individual e concreta pela Comissão em condições similares. As instituições, para explicarem por que razão o acesso aos documentos solicitados poderia afetar o interesse protegido por uma exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001, podem também basear‑se em presunções genéricas que se aplicam a certas categorias de documentos, podendo aplicar‑se considerações de ordem geral idênticas a pedidos de divulgação de documentos da mesma natureza. Em segundo lugar, apenas pode ser aplicada uma única e mesma justificação a documentos pertencentes à mesma categoria, o que é nomeadamente o caso se contiverem o mesmo tipo de informações, se o critério comum dos documentos em causa for o seu conteúdo. Cabe depois ao Tribunal verificar se a exceção invocada cobre manifesta e integralmente os documentos que cabem nessa categoria.
Em terceiro lugar, só a título excecional e unicamente quando a carga administrativa provocada pelo exame concreto e individual dos documentos se revele particularmente pesada, excedendo assim os limites do que pode ser razoavelmente exigido, se poderá admitir uma derrogação à obrigação de exame individual e concreto.
(cf. n.os 45 a 47)
4. Perante um pedido de acesso a documentos formulado nos termos do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, a instituição pode basear‑se, para negar o acesso, em presunções genéricas aplicáveis a certas categorias de documentos baseadas na existência de um regime de acesso ao dossier específico de determinado procedimento, mas não deixa de ser verdade que tais regimes, seja em matéria de auxílios de Estado seja em matéria de concorrência, só são aplicáveis durante o processo em causa e não uma situação em que a instituição já tomou a decisão final de encerramento do processo. Além disso, é necessário ter em conta as restrições de acesso ao dossier que existem no âmbito de processos especiais, como é o caso dos processos em matéria de auxílios de Estado e em matéria de concorrência, mas esta consideração não permite presumir que se todos os documentos constantes dos dossiers da Comissão nessa matéria não estiverem automaticamente cobertos por uma das exceções previstas no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 pode ficar afetada a capacidade da Comissão de reprimir os cartéis.
(cf. n.os 55, 57, 61)
5. No domínio do acesso aos documentos, só pode ser aplicada uma justificação a documentos da mesma categoria, especialmente se contiverem o mesmo tipo de informações. Contudo, o exame documento a documento seria necessário, em qualquer caso, para se proceder ao exame, obrigatório segundo o artigo 4.°, n.° 6, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, de um eventual acesso parcial aos documentos solicitados. Assim, só no caso de uma exceção ao direito de acesso cobrir manifesta e integralmente os documentos de determinada categoria é que a instituição pode dispensar o exame individual dos mesmos. Aliás, as categorias de documentos constituídas pela instituição em causa devem ser definidas em função das informações contidas nos documentos. É portanto no caso de os documentos pertencentes a uma mesma categoria terem o mesmo tipo de informações que a recusa de acesso a todo uma categoria de documentos pode ser baseada numa única justificação. Com efeito, nessa hipótese, a justificação por categorias de documentos facilita ou simplifica a tarefa da Comissão ao examinar o pedido e ao justificar a sua decisão.
Daqui resulta que o facto de um exame por categorias poder ser útil para o tratamento do pedido de acesso é uma condição da legalidade desse tipo de exame. A definição de categorias de documentos deve ser feita em função de critérios que permitam à Comissão aplicar um raciocínio comum à totalidade dos documentos incluídos na mesma categoria.
(cf. n.os 64 a 67, 76, 79, 85)
6. Na medida em que o direito de acesso aos documentos na posse das instituições constitui uma solução de princípio, é à instituição que invoca uma exceção relacionada com o caráter desrazoável da tarefa exigida pelo pedido que incumbe o ónus da prova da sua amplitude. Quanto ao volume de trabalho exigido para tratar um pedido, esta consideração não é, em princípio, pertinente para adaptar o âmbito do direito de acesso. Por outro lado, o volume de trabalho necessário para proceder ao exame de um pedido depende não apenas do número e volume dos documentos solicitados, mas igualmente na sua natureza. Por conseguinte, a necessidade de se proceder a um exame individual e concreto de muitos documentos não significa, por si só, que o argumento do volume de trabalho seja relevante, pois tal volume depende igualmente da profundidade desse exame.
Além disso, quando a instituição provou o caráter não razoável da carga administrativa suportada para fazer um exame individual e concreto dos documentos requeridos, tem a obrigação de chegar a um acordo com o requerente para tomar conhecimento ou para precisar o seu interesse na obtenção dos documentos em causa, e, por outro lado, tem de formular concretamente as opções que se lhe apresentam para tomar uma medida menos limitativa do que um exame individual e concreto dos documentos. Uma vez que o princípio é o do acesso aos documentos, a instituição fica obrigada, a privilegiar a opção que, não constituindo, em si mesma, uma tarefa que exceda os limites do que pode ser razoavelmente exigido, continue a ser a mais favorável ao direito de acesso do requerente. Decorre daqui que a instituição só pode dispensar completamente um exame concreto e individual após ter realmente estudado todas as demais opções possíveis e explicado de forma circunstanciada, na sua decisão, as razões pelas quais estas diversas opções implicam também um volume de trabalho para além do razoável.
(cf. n.os 100 a 102, 105 e 106)
7. Resulta da sua formulação, a exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, não se destina a proteger as atividades de inquérito enquanto tais, mas sim o objetivo dessas atividades, o qual consiste, no caso de um processo em matéria de concorrência, em verificar se foi cometida uma infração ao artigo 81.° CE e em punir os responsáveis. É por esta razão que os documentos do dossier referentes aos atos de inquérito podem continuar protegidos pela exceção enquanto esse objetivo não tiver sido atingido, mesmo que o inquérito ou a inspeção específicos que deram origem ao documento cuja consulta é pedida tenham terminado.
Todavia, deve considerar‑se que as atividades de inquérito num processo concreto foram concluídas com a decisão final, independentemente de uma eventual anulação ulterior pelos tribunais, pois foi nesse momento que a própria instituição em causa deu o processo por concluído.
Além disso, admitir que os diversos documentos relacionados com atividades de inquérito estão abrangidos pela exceção prevista no artigo 4.°, n.° 2, terceiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001 enquanto não forem decididas todos as possíveis consequências dos processos judiciais, mesmo no caso de ter sido interposto no Tribunal Geral um recurso que pode eventualmente conduzir à reabertura do processo na Comissão, equivaleria a sujeitar o acesso aos referidos documentos a factos aleatórios, a saber, o resultado do referido recurso e as consequências que dele poderia retirar a Comissão. Em todo o caso, tratar‑se‑ia de factos futuros e incertos, dependentes de decisões das sociedades destinatárias da decisão que pune um cartel e das diversas autoridades em questão.
Tal solução colidiria com o objetivo que consiste em garantir o acesso mais amplo possível do público aos documentos das instituições, com a finalidade de dar aos cidadãos a possibilidade de controlar de forma mais efetiva a legalidade do exercício do poder público.
(cf. n.os 116, 119 a 121)
8. Em matéria de acesso a documentos, o conceito de «objetivos das atividades de inquérito» não pode ser interpretado como tendo um alcance geral, de modo a englobar toda a política da Comissão em matéria de repressão e de prevenção dos cartéis. Com efeito, tal interpretação redundaria em permitir à Comissão subtrair à aplicação do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, sem limite temporal, todos os documentos em matéria de concorrência, com a simples referência a uma possível futura afetação do seu programa de clemência. A este respeito, as consequências temidas pela Comissão para o seu programa de clemência dependem de vários fatores aleatórios, nomeadamente, do uso que as partes lesadas pelo cartel farão dos documentos obtidos, do grau de sucesso das eventuais ações indemnizatórias por elas propostas, dos montantes que venham a conseguir obter nos tribunais nacionais e ainda das reações futuras das empresas que participam nos cartéis.
Deste modo, uma interpretação assim tão ampla do conceito de atividades de inquérito é inconciliável com o princípio segundo o qual, devido ao objetivo do Regulamento n.° 1049/2001, que visa, em conformidade com o seu quarto considerando, «permitir o mais amplo efeito possível do direito de acesso do público aos documentos», as exceções visadas no artigo 4.° deste Regulamento devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita.
A este respeito, nada há no Regulamento n.° 1049/2001 que permita pressupor que a política da concorrência devesse beneficiar, no quadro da aplicação deste regulamento, de um tratamento diferente relativamente a outras políticas da União. Não existe, pois, qualquer razão para interpretar o conceito de «objetivos das atividades de inquérito» de um modo diferente no quadro da política da concorrência e nas outras políticas da União.
Além disso, os programas de clemência e de cooperação cuja eficácia a Comissão procura proteger não constituem os únicos meios de garantir o respeito das regras da concorrência da União. Efetivamente, as ações de indemnização por perdas e danos junto dos órgãos jurisdicionais nacionais são suscetíveis de contribuir substancialmente para a manutenção de uma concorrência efetiva na União.
(cf. n.os 123, 125‑128)
9. Qualquer informação relativa a uma sociedade e às suas relações de negócios está coberta pela proteção que deve ser garantia aos interesses comerciais em conformidade com o artigo 4.°, n.° 2, primeiro travessão, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, sob pena de se pôr em causa a aplicação do princípio geral que consiste em conferir ao público o acesso mais amplo possível aos documentos na posse das instituições. Apesar de o facto de uma sociedade poder ser alvo de um pedido de indemnização poder ter indubitavelmente custos elevados, quanto mais não seja em termos de honorários de advogados, mesmo no caso de as ações virem ulteriormente a ser julgadas improcedentes, é também verdade que o interesse que uma sociedade que participou num cartel tem em evitar tais ações não pode ser qualificado de interesse comercial e, em todo o caso, não constitui um interesse digno de proteção, designadamente perante o direito que assiste a qualquer pessoa de pedir reparação do prejuízo que lhe tenha causado um comportamento suscetível de restringir ou falsear o jogo da concorrência.
(cf. n.os 134, 148)
10. Os direitos de defesa, enquanto direitos específicos decorrentes dos direitos fundamentais das empresas a que a Comissão envia uma nota de acusação nos termos do artigo 27.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, dão direito, mas apenas para fins específicos, ao acesso a documentos específicos dos quais só estão excluídos os documentos internos da instituição, os segredos negociais de outras empresas e as outras informações confidenciais. Pelo contrário, o direito de acesso do público nos termos do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, enquanto direito de ordem geral, dá potencialmente lugar, sem restrições quanto à utilização dos documentos obtidos, ao acesso a todos os documentos na posse das instituições, sendo esse acesso suscetível de ser recusado por uma série de razões enunciadas no artigo 4.° do referido regulamento. Tendo em conta estas diferenças, o facto de a Comissão já ter apreciado a medida em que podia dar acesso às informações constantes de um dossier num caso de concorrência, no contexto do acesso ao dossier a título de direito de defesa, ou em que medida essas informações deviam ser publicadas, no quadro da versão não confidencial da decisão tomada no final do processo de direito da concorrência, não a dispensava de um novo exame destas questões à luz das condições específicas ligadas ao direito de acesso nos termos do Regulamento n.° 1049/2001.
Mesmo que não pudesse aplicar‑se uma regra estrita segundo a qual toda e qualquer informação relativa a factos com uma determinada antiguidade deveria ser considerada como se não afetasse já os interesses comerciais da sociedade a que se refere, o facto de as informações em questão terem adquirido uma certa antiguidade aumenta a probabilidade de os interesses comerciais das sociedades envolvidas não serem afetados de forma que justifique a aplicação de uma exceção ao princípio de transparência consagrado no Regulamento n.° 1049/2001. Assim, o facto de, no caso concreto, as informações relativas às atividades comerciais das sociedades em causa cobrirem um período de dezasseis anos pode obrigar a Comissão a proceder a um exame individual e concreto dos documentos solicitados, perante a exceção baseada na proteção dos interesses comerciais. Igualmente, o simples facto de terem passado mais de dois anos entre a concessão de acesso ao dossier nos termos do artigo 27.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1/2003 e a data da decisão impugnada, era suficiente para que a Comissão fosse obrigada a realizar um novo exame das exigências de confidencialidade decorrentes da proteção dos interesses comerciais das empresas em causa.
(cf. n.os 142, 145 e 146)
11. O artigo 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, no que toca à exceção que visa a proteção do processo decisório, distingue claramente entre processos já encerrados e processos pendentes. Por conseguinte, é apenas em relação a uma parte dos documentos para uso interno, ou seja, os que contêm pareceres para uso interno, no quadro de deliberações e de consultas preliminares na instituição em causa, que o segundo parágrafo do referido n.° 3 permite a recusa, mesmo após a decisão, quando a sua divulgação possa prejudicar gravemente o processo decisório dessa instituição. Daqui resulta que o legislador da União considerou que, uma vez tomada a decisão, as exigências de proteção do processo decisório apresentam menor relevância, pelo que a divulgação de qualquer documento para além dos mencionados no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, nunca poderá prejudicar o referido processo e a recusa da divulgação desse documento não pode ser autorizada, mesmo que a sua divulgação pudesse prejudicar gravemente esse processo se tivesse ocorrido antes de a decisão ter sido tomada
(cf. n.os 152 a 154)