Zadeva T‑344/08
EnBW Energie Baden-Württemberg AG
proti
Evropski komisiji
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Upravni spis v postopku na področju omejevalnih sporazumov – Zavrnitev dostopa – Izjema, ki se nanaša na varstvo namena preiskav – Izjema, ki se nanaša na varstvo poslovnih interesov tretje osebe – Izjema, ki se nanaša na varstvo postopka odločanja – Obveznost zadevne institucije, da opravi konkreten in posamičen preizkus vsebine dokumentov, na katere se nanaša prošnja za dostop“
Sodba Splošnega sodišča (četrti senat) z dne 22. maja 2012 ?II ‑ 0000
Povzetek sodbe
1. Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Obveznost institucije, da opravi konkreten in posamičen preizkus dokumentov – Obseg
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4)
2. Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Zasebni interes prosilca – Neobstoj vpliva na pravico do dostopa
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001)
3. Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Obveznost institucije, da opravi konkreten in posamičen preizkus dokumentov – Izjema od obveznosti preizkusa – Pogoji
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4)
4. Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij – Obseg – Meje
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4; uredbi Sveta št. 659/1999 in št. 1/2003)
5. Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Obveznost institucije, da opravi konkreten in posamičen preizkus dokumentov – Obseg – Izključitev obveznosti – Možnost preizkusa po kategorijah dokumentov – Pogoji
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4)
6. Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Preizkus, ki se izkaže za posebej zahtevnega in neustreznega – Izjema od obveznosti preizkusa – Omejen obseg – Dokazno breme, ki ga nosi institucija – Obveznost institucije, da se posvetuje s prosilcem
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, členi 4, 7(3) in 8(2))
7. Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij – Časovna veljavnost – Možnost uporabe po opustitvi dejavnosti – Pogoji
(člen 81 ES; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), tretja alinea)
8. Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij – Obseg – Meje
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), tretja alinea)
9. Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo poslovnih interesov določene osebe – Obseg
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), prva alinea)
10. Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Neodvisna razlaga glede na pravico do dostopa iz Uredbe št. 1/2003 v zadevah na področju konkurence – Obveznost Komisije, da po preizkusu v okviru zadeve s področja konkurence opravi nov preizkus prošnje za dostop, ki se opira na Uredbo št. 1049/2001
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, Uredba Sveta št. 1/2003)
11. Evropska unija – Institucije – Pravica javnosti do dostopa do dokumentov – Uredba št. 1049/2001 – Izjeme od pravice dostopa do dokumentov – Varstvo postopka odločanja
(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1049/2001, člen 4(2), druga alinea)
1. Obveznost institucije, da konkretno in posamično presodi vsebino dokumentov, navedenih v vsaki prošnji, ki temelji na Uredbi št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, je načelna obveznost, ki velja ne glede na področje, na katero se nanašajo zahtevani dokumenti, vendar ta načelna obveznost ne pomeni, da je tak preizkus zahtevan v vseh okoliščinah.
Zato je preizkus morebitne kršitve te obveznosti predhodna stopnja preizkusa kršitve člena 4 Uredbe št. 1049/2001. Iz tega sledi, da mora sodišče Unije vsekakor v okviru preizkusa kršitve tega člena preveriti, ali je Komisija bodisi konkretno in posamično preizkusila vsakega od zaprošenih dokumentov bodisi dokazala, da so zavrnjeni dokumenti očitno v celoti zajeti z izjemo.
(Glej točki 28 in 29.)
2. Morebitni osebni interes, ki ga vlagatelj zasleduje s prošnjo za dostop je merilo, ki ga Uredba št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, sploh ne pozna, tako da ni naloga Komisije, da v zvezi s tem razsodi ali domneva, niti ni njena naloga, da iz njega sklepa o obravnavi prošnje.
(Glej točko 36.)
3. Izjeme od obveznosti konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov, ki so zaprošeni od institucije na podlagi Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, so možne v treh primerih. Prvič, gre za primere, v katerih je očitno, da je treba dostop zavrniti ali, nasprotno, odobriti. To je lahko podano, če so določeni dokumenti očitno v celoti zajeti z izjemo od pravice do dostopa ali, nasprotno, očitno dostopni ali pa so že bili predmet konkretne in posamične presoje Komisije v podobnih okoliščinah. Ravno tako se lahko institucije, da bi razložile, kako bi lahko dostop do zaprošenih dokumentov škodoval interesu, ki ga varuje izjema iz člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001, oprejo na splošne domneve, ki veljajo za neko kategorijo dokumentov, saj lahko podobne splošne ugotovitve veljajo za prošnje za razkritje, ki se nanašajo na dokumente iste vrste. Drugič, uporabiti je mogoče enotno utemeljitev za dokumente, ki spadajo v isto kategorijo, zlasti če vsebujejo enakovrstne informacije, kar je skupno merilo za dokumente in se torej nanaša na njihovo vsebino. Sodišče Unije mora preizkusiti, ali izjema, ki se uveljavlja, očitno in v celoti velja za dokumente iz te kategorije.
Tretjič, samo izjemoma in samo če je obseg upravnega bremena posebno velik zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov, ki tako preseže meje tistega, kar se lahko razumno zahteva, se lahko dovoli odstop od obveznosti posamičnega in konkretnega preizkusa zaprošenih dokumentov.
(Glej točke od 45 do 47.)
4. Čeprav se lahko ob prošnji za dostop do dokumentov, vloženi v skladu z Uredbo št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, zadevna institucija za zavrnitev takega dostopa opre na splošne domneve, ki veljajo za nekatere kategorije dokumentov in lahko temeljijo na obstoju ureditve vpogleda v spis v posebnem postopku, pa ostaja dejstvo, da se taka ureditev, naj bo to na področju državnih pomoči ali področju omejevalnih sporazumov, uporablja le med zadevnim postopkom ne pa v položaju, ko je institucija že sprejela končno odločbo, s katero je bil spis, v katerega se je zaprosil vpogled, zaključen. Poleg tega, čeprav je treba upoštevati omejitve vpogleda v spis, ki obstajajo v okviru posebnih postopkov, kot so postopki na področju konkurence, tako upoštevanje ne dopušča domneve, da za vse dokumente iz teh spisov na tem področju samodejno velja ena od izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, saj bi to vplivalo na sposobnost Komisije, da preganja omejevalne sporazume.
(Glej točke 55, 57 in 61.)
5. Na področju prava dostopa do dokumentov je mogoče uporabiti enotno utemeljitev za zavrnitev takega dostopa za dokumente, ki spadajo v isto kategorijo, zlasti če vsebujejo enakovrstne informacije. Vendar je preizkus posameznega dokumenta vsekakor potreben, da bi se preizkusil morebitni delni dostop do zaprošenih dokumentov, ki je obvezen na podlagi člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije. Zato lahko institucija le v primeru, ko izjema od pravice do dostopa očitno in v celoti velja za dokumente, ki spadajo v neko kategorijo, opusti posamičen preizkus teh dokumentov. Poleg tega je treba kategorije dokumentov, ki jih oblikuje zadevna institucija, opredeliti glede na informacije v dokumentih. Zlasti v primeru, ko dokumenti, ki spadajo v kategorijo, vsebujejo enakovrstne informacije, je zavrnitev razkritja celotne skupine dokumentov predmet enotne utemeljitve. V takih okoliščinah namreč utemeljitev po skupinah dokumentov olajša ali poenostavi nalogo Komisije pri preizkusu prošnje in utemeljitvi svoje odločitve.
Iz tega je razvidno, da je dejstvo, da je preizkus po kategorijah koristen za obravnavo prošnje za dostop, pogoj za zakonitost takega preizkusa. Kategorije dokumentov je torej treba opredeliti glede na merila, ki Komisiji omogočajo, da uporabi skupno razlogovanje za vse dokumente iz ene kategorije.
(Glej točke od 64 do 67, 76, 79 in 85.)
6. Ker pravica dostopa do dokumentov, ki jih imajo institucije, pomeni načelno rešitev, je institucija, ki se sklicuje na izjemo, povezano z nerazumnostjo naloge, ki jo zahteva prošnja, tista, ki nosi breme dokaza obsega te naloge. Količina dela, potrebnega za obravnavo, načeloma ni upoštevna za spreminjanje pravice do dostopa. Poleg tega količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, na katere se nanaša prošnja, in njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave. Zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa.
Poleg tega, se mora institucija, kadar je dokazala nerazumnost upravnega bremena, potrebnega za konkreten in posamičen preizkus dokumentov, navedenih v prošnji, poskusiti posvetovati s prosilcem, da bi se seznanila z njegovim interesom ali da bi ga prosila, naj ji pojasni svoj interes za pridobitev zadevnih dokumentov, in da bi konkretno predvidela možnosti, ki jih ima za sprejetje manj obremenilnega ukrepa, kot je konkreten in posamičen preizkus dokumentov. Ker je pravica dostopa do dokumentov načelo, je institucija v tem okviru vseeno dolžna dati prednost možnosti, ki – ne da bi pomenila nalogo, ki presega meje tistega, kar se lahko razumno zahteva – ostane najugodnejša za prosilčevo pravico do dostopa. Iz tega je razvidno, da institucija lahko opusti kakršen koli konkreten in posamičen preizkus šele, ko je dejansko preučila vse druge upoštevne možnosti in v svoji odločbi podrobno pojasnila razloge, iz katerih tudi te različne možnosti vključujejo nerazumno količino dela.
(Glej točke od 100 do 102, 105 in 106.)
7. Iz dikcije izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, je razvidno, da namen te izjeme ni varstvo preiskav kot takih, temveč varstvo namena teh preiskav, ki je pri postopku na področju konkurence ta, da se preveri, ali je bila storjena kršitev člena 81 ES, in da se po potrebi kaznujejo odgovorne družbe. Iz tega razloga lahko različni dokumenti v spisu, ki se nanašajo na različna preiskovalna dejanja, ostanejo skriti na podlagi te izjeme, dokler ta namen ni uresničen, čeprav je preiskava ali posebna inšpekcija, iz katere izhaja dokument, za katerega je zavrnjen dostop, končana.
Vendar je treba za preiskavo v konkretni zadevi šteti, da se je končala s sprejetjem končne odločbe, ne glede na morebitno poznejšo razglasitev ničnosti te odločbe s strani sodišč, ker je zadevna institucija postopek tudi sama štela za končan v tem trenutku.
Če bi se namreč dopustilo, da za različne dokumente, ki se nanašajo na preiskave, velja izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, dokler se ne končajo vsa mogoča dejanja v zadevnem postopku – tudi če je pri Splošnem sodišču vložena tožba, ki bi morebiti pripeljala do ponovne uvedbe postopka pri Komisiji – bi se povzročilo, da bi bil dostop do teh dokumentov odvisen od naključnih dogodkov, in sicer od izida te tožbe in od posledic, ki bi jih iz njega lahko izvedla Komisija. Vsekakor bi šlo za prihodnje in negotove dogodke, ki bi bili odvisni od odločitev družb, naslovnic odločbe o kaznovanju omejevalnega sporazuma, in odločitev različnih zadevnih organov.
Taka rešitev bi bila v nasprotju s ciljem zagotoviti javnosti največji mogoč dostop do dokumentov institucij, da bi se državljanom omogočil učinkovitejši nadzor nad zakonitostjo izvajanja oblasti.
(Glej točke 116 in od 119 do 121.)
8. Na področju dostopa do dokumentov pojma namen preiskav ni mogoče razlagati kot da je splošen, tako da obsega celotno politiko Komisije v zvezi s pregonom in preprečevanjem omejevalnih sporazumov. Taka razlaga bi namreč Komisiji omogočila, da ji ne bi bilo treba uporabiti Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije – in to brez časovne omejitve – za katerikoli dokument iz spisa na področju konkurence, s preprostim sklicevanjem na mogočo prihodnjo ogroženost svojega programa prizanesljivosti. V zvezi s tem so posledice za program prizanesljivosti, ki se jim Komisija želi izogniti, odvisne od več negotovih dejavnikov, med katerimi je zlasti uporaba pridobljenih dokumentov s strani strank, prizadetih z omejevalnimi sporazumi, stopnja uspeha morebitnih odškodninskih tožb, ki jih te nameravajo vložiti, zneski, ki jim jih bodo dodelila nacionalna sodišča, in prihodnji odzivi podjetij, ki sodelujejo v omejevalnih sporazumih.
Zato je tako široka razlaga pojma preiskave nezdružljiva z načelom, da je treba zaradi cilja omenjene Uredbe, ki je v skladu z njeno uvodno izjavo 4 čim bolj uresničiti pravico dostopa javnosti do dokumentov, izjeme iz člena 4 te uredbe razlagati in uporabljati ozko.
V zvezi s tem nič v Uredbi št. 1049/2001 ne omogoča sklepa, da mora za politiko Unije o konkurenci v okviru uporabe te uredbe veljati drugačno obravnavanje kot za druge politike Unije. Zato ni nobenega razloga, da bi pojem namen preiskav v okviru politike konkurence razlagali drugače kot pri drugih politikah Unije.
Poleg tega program prizanesljivosti in sodelovanja, katerih učinkovitost želi Komisija varovati, nista edini sredstvi za zagotovitev spoštovanja pravil Unije o konkurenci. Odškodninske tožbe pred nacionalnimi sodišči bi namreč lahko pomembno prispevale k ohranjanju učinkovite konkurence v Uniji.
(Glej točke 123 in od 125 do 128.)
9. Za kakršne koli informacije v zvezi z družbo in z njenimi poslovnimi odnosi se ne sme šteti, da zanje velja varstvo, ki mora biti zagotovljeno za poslovne interese na podlagi člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, saj bi se drugače onemogočilo uporabo splošnega načela, na podlagi katerega ima javnost kar najširši dostop do dokumentov, ki jih imajo institucije. Čeprav to, da je družba izpostavljena odškodninskim tožbam, brez dvoma lahko povzroči visoke stroške – pa čeprav samo v smislu stroškov za odvetnike, tudi če bi bile te tožbe na koncu zavrnjene kot neutemeljene – pa interesa družbe, ki je sodelovala pri omejevalnem sporazumu, za izognitev takim tožbam ni mogoče opredeliti kot poslovni interes in ta interes družbe nikakor ne pomeni interesa, ki bi ga bilo treba varovati, zlasti glede na pravico vsakogar, da zahteva povračilo škode, ki mu je nastala zaradi ravnanja, ki lahko omeji ali izkrivi konkurenco.
(Glej točki 134 in 148.)
10. Pravica do obrambe, ki je posebna pravica in ki spada med temeljne pravice podjetij, na katera je Komisija naslovila obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah na podlagi člena 27(2) Uredbe št. 1/2003 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 in 82 Pogodbe, zgolj za posebne namene daje dostop do specifičnih dokumentov, ki ne vključujejo le notranjih dokumentov institucije, poslovnih skrivnosti drugih podjetij in drugih zaupnih informacij. S pravico do dostopa javnosti na podlagi Uredbe št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, kot splošno pravico pa se potencialno dostopa do vseh dokumentov, ki jih imajo institucije, pri čemer ne obstaja omejitev glede uporabe pridobljenih dokumentov, ta dostop pa je mogoče zavrniti iz več razlogov, navedenih v členu 4 navedene uredbe. Ob upoštevanju teh razlik Komisija na podlagi dejstva, da je že v okviru vpogleda v spis na podlagi pravice do obrambe presodila, v kolikšnem obsegu lahko odobri dostop do informacij iz spisa v zadevi o konkurenci, in da je v okviru nezaupne različice odločbe, izdane v konkurenčnopravnem postopku, že presodila, v kolikšnem obsegu je treba te informacije objaviti, ne more opustiti novega preizkusa teh vprašanj glede na posebne pogoje, ki se navezujejo na pravico do dostopa na podlagi Uredbe št. 1049/2001.
Čeprav ni dvoma o tem, da se uporablja strogo pravilo, da je treba glede vsake informacije, ki se nanaša na dejstva določene starosti, šteti, da ne vpliva več na poslovne interese družbe, na katero se navezuje, dejstvo da imajo zadevne informacije določeno starost, povečuje verjetnost, da poslovni interesi zadevnih družb ne bodo več prizadeti, tako da bi bila utemeljena uporaba izjeme od načela preglednosti, ki je izraženo v Uredbi št. 1049/2001. Zato dejstvo, da se informacije o poslovni dejavnosti družbe nanašajo na obdobje šestnajstih let v preteklosti, lahko Komisijo obvezuje, da opravi konkreten in posamičen preizkus zaprošenih dokumentov glede na izjemo, ki se nanaša na varstvo poslovnih interesov. Ravno tako dejstvo, da je preteklo več kot deset let od vpogleda v spis na podlagi člena 27(2) Uredbe št. 1/2003, in odločba o dostopu do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001 zadostujeta za to, da je Komisija zavezana opraviti nov preizkus zahtev zaupnosti, ki izhajajo iz varstva poslovnih interesov zadevnih podjetij.
(Glej točke 142, 145 in 146.)
11. Člen 4(3) Uredbe o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, glede izjeme v zvezi s postopkom odločanja jasno razlikuje glede na to, ali je postopek zaključen ali ne. Zgolj za del dokumentov za notranjo rabo, in sicer tistih, ki vsebujejo mnenja za notranjo rabo v okviru razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, omogoča zavrnitev celo po sprejetju odločitve, kadar bi njihovo razkritje resno oslabilo postopek odločanja te institucije. Iz tega izhaja, da je zakonodajalec Unije menil, da so po tem, ko je odločitev že sprejeta, zahteve po varstvu postopka odločanja manj ostre, tako da razkritje vseh drugih dokumentov, razen tistih iz člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, nikoli ne more oslabiti navedenega postopka in da zavrnitev razkritja takega dokumenta ne sme biti dovoljena, tudi če bi njegovo razkritje resno oslabilo ta postopek, če bi do njega prišlo pred sprejetjem zadevne odločitve.
(Glej točke od 152 do 154.)