WYROK SĄDU (dziewiąta izba)
z dnia 21 grudnia 2022 r.(*)
Polityka społeczna – Dotacje przeznaczone na działania wspierające inicjatywy z zakresu zarządzania przedsiębiorstwem – Zaproszenie do składania wniosków VP/2020/008 – Wykluczenie europejskich rad zakładowych nieposiadających osobowości prawnej – Artykuł 197 ust. 2 lit. c) rozporządzenia (UE) 2018/1046
W sprawie T‑330/21
EWC Academy GmbH, z siedzibą w Hamburgu (Niemcy), którą reprezentowała adwokat H. Däubler‑Gmelin,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali R. Pethke oraz B.‑R. Killmann, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
SĄD (dziewiąta izba),
w składzie podczas narady: M.J. Costeira, prezes, T. Perišin i P. Zilgalvis (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: P. Cullen, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
uwzględniwszy wyznaczenie innego sędziego w celu uzupełnienia składu izby w następstwie wystąpienia przeszkody w wykonywaniu obowiązków przez jednego z jej członków,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 8 września 2022 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżąca, EWC Academy GmbH, wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej z dnia 14 kwietnia 2021 r., w której ta ostatnia nie uwzględniła wniosku o dotację złożonego przez skarżącą jako koordynatora konsorcjum w ramach zaproszenia do składania wniosków VP/2020/008 dotyczącego udziału pracowników w zarządzaniu przedsiębiorstwem (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
Okoliczności powstania sporu
Zaproszenie do składania wniosków
2 W dniu 2 czerwca 2020 r. opublikowano zaproszenie do składania wniosków VP/2020/008 [information, consultation and participation of representatives of undertakings (informacja, konsultacje i udział przedstawicieli przedsiębiorstw); zwane dalej „zaproszeniem do składania wniosków”] dotyczące udzielenia dotacji na działania wspierające inicjatywy z zakresu zarządzania przedsiębiorstwem.
3 Powyższa publikacja wpisywała się w ramy decyzji Komisji C(2019) 6522 final z dnia 16 września 2019 r. w sprawie przyjęcia rocznego programu prac na rok 2020 w zakresie dotacji i zamówień dotyczących prerogatyw i kompetencji szczególnych Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, służącej jako decyzja w sprawie finansowania.
4 Zgodnie z pkt 2.1 zaproszenia do składania wniosków dostępne środki służą co do zasady finansowaniu działań, które powinny umożliwić partnerom i podmiotom społecznym zapoznanie się z prawem i politykami Unii Europejskiej w zakresie zaangażowania pracowników w przedsiębiorstwo i pracę nad określeniem oraz wdrożeniem konkretnych odpowiedzi na wyzwania związane z tym zaangażowaniem. W tym celu wyznaczone na rok budżetowy 2020 priorytety dotyczyły w szczególności wspierania współpracy transnarodowej między partnerami społecznymi, wymiany i rozpowszechniania wiedzy i najlepszych praktyk oraz rozwoju działań na rzecz wsparcia transnarodowych mechanizmów i organów w zakresie informowania, konsultacji i uczestnictwa, w tym europejskich rad zakładowych.
5 W tym kontekście w pkt 6.1 lit. b) zaproszenia do składania wniosków sprecyzowano, że wnioskodawcy, wiodący wnioskodawcy i współubiegający się o dotację kwalifikujący się do udziału w zaproszeniu do składania wniosków powinni być osobami prawnymi lub przedstawicielami pracowników, takimi jak rady zakładowe. Podobnie organizacje partnerów społecznych nieposiadające osobowości prawnej na podstawie mającego zastosowanie prawa krajowego także kwalifikują się do złożenia wniosku zgodnie z art. 197 ust. 2 lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniającego rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylającego rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 (Dz.U. 2018, L 193, s. 1; zwanego dalej „rozporządzeniem finansowym”).
6 Na podstawie pkt 8.1 zaproszenia do składania wniosków wnioskodawcy, wiodący wnioskodawcy i współubiegający się o dotację muszą mieć znaczącą zdolność finansową w celu utrzymania swej działalności w czasie trwania danego działania oraz w razie potrzeby wnoszenia wkładu w jego finansowanie.
Postępowanie administracyjne
7 Skarżąca jest firmą szkoleniową i doradczą specjalizującą się w kwestiach związanych z reprezentacją pracowników w wymiarze transgranicznym.
8 Skarżąca oraz europejskie rady zakładowe spółek Mayr‑Melnhof Packaging i DS Smith plc połączyły się w konsorcjum, aby odpowiedzieć na zaproszenie do składania wniosków. Projekt konsorcjum dotyczył zasadniczo opracowania i wdrożenia warsztatów, konferencji i szkoleń dla pracowników przemysłu opakowań.
9 W dniu 30 lipca 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o dotację i wyznaczyła jako współubiegających się o dotację europejskie rady zakładowe spółek Mayr‑Melnhof Packaging i DS Smith (zwane dalej „radami współubiegającymi się o dotację”). Do wniosku dołączono w szczególności złożone pod przysięgą oświadczenie przewodniczących wspomnianych rad potwierdzające, że mają one konieczną zdolność finansową i operacyjną, zgodnie z warunkami zaproszenia do składania wniosków.
10 W dniu 14 września 2020 r. Komisja zażądała od skarżącej przedstawienia dowodu zarejestrowania rad współubiegających się o dotację przez krajowe organy publiczne.
11 W dniu 15 września 2020 r. skarżąca odpowiedziała, że owe rady są europejskimi radami zakładowymi, których utworzenie nie wymaga zarejestrowania, i że są one reprezentowane przez swych przewodniczących.
12 Pismem z dnia 20 stycznia 2021 r. Komisja wskazała, że wniosek złożony przez konsorcjum przeszedł z pozytywnym rezultatem etap oceny merytorycznej, i wezwała je do przekazania dalszych dokumentów, w szczególności formularza zatytułowanego „Osoba prawna”.
13 W dniu 25 stycznia 2021 r. skarżąca oświadczyła Komisji, że rady współubiegające się o dotację nie są osobami prawnymi, a zatem nie można przedstawić żadnego dokumentu w tym zakresie.
14 Na podstawie art. 197 ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego Komisja zwróciła się do skarżącej o przedstawienie dowodów zdolności finansowej europejskiej rady zakładowej spółki Mayr‑Melnhof Packaging i w wiadomości elektronicznej z dnia 24 marca 2021 r. zażądała bilansu oraz rachunku zysków i strat tej rady.
15 W piśmie z dnia 29 marca 2021 r. skarżąca wskazała, że nie jest w stanie przedstawić dowodu zdolności finansowej rad współubiegających się o dotację, ponieważ, poza Francją, europejskie rady zakładowe nie mają własnych kont bankowych i nie sporządzają bilansu.
16 Pismem Ares(2021) 2519314 z dnia 14 kwietnia 2021 r. Komisja wydała zaskarżoną decyzję, w której nie uwzględniła wniosku o dotację złożonego w ramach zaproszenia do składania wniosków przez skarżącą jako koordynatora konsorcjum.
17 W zaskarżonej decyzji Komisja zauważyła, że pomimo złożonych pod przysięgą przedłożonych przez rady współubiegające się o dotację oświadczeń wskazujących, że mają one wystarczającą zdolność finansową do celów realizacji działania leżącego u podstaw zaproszenia do składania wniosków, nie posiadały one ani rocznych sprawozdań finansowych (bilansu lub rachunku zysków i strat), ani konta bankowego. W konsekwencji Komisja uznała, że owe dwie rady nie spełniają przesłanek z art. 197 ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego ani przesłanek wynikających z pkt 8.1 zaproszenia do składania wniosków.
18 Po stwierdzeniu, że rady współubiegające się o finansowanie nie są uprawnione do składania wniosków, Komisja uznała, iż skarżąca nie spełnia minimalnego kryterium kwalifikowalności zapisanego w pkt 6.1 lit. b) zaproszenia do składania wniosków, skutkiem czego jej wniosek należy odrzucić w całości.
Żądania stron
19 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– zobowiązanie Komisji do wydania zgodnej z prawem decyzji o udzieleniu dotacji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
20 Komisja wnosi do Sądu o:
– uznanie skargi za niedopuszczalną w zakresie, w jakim dotyczy ona skierowanego do niej nakazu wydania zgodnej z prawem decyzji o udzieleniu dotacji;
– w pozostałym zakresie – oddalenie skargi jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie właściwości Sądu
21 Komisja twierdzi, że Sąd nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie drugiego żądania, ponieważ skarżąca zmierza do uzyskania oświadczenia dotyczącego skutków ewentualnego wyroku stwierdzającego nieważność, co stanowiłoby nakaz co do sposobu jego wykonania.
22 Należy stwierdzić, że faktycznie poprzez to żądanie zwrócono się do Sądu o zobowiązanie Komisji do wydania zgodnej z prawem decyzji o udzieleniu dotacji.
23 W tym względzie wystarczy przypomnieć, że w ramach kontroli zgodności z prawem opartej na art. 263 TFUE Sąd nie jest właściwy do wydawania nakazów wobec instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej (postanowienie Trybunału z dnia 22 września 2016 r., Gaki/Komisja, C‑130/16 P, niepublikowane, EU:C:2016:731, pkt 14), nawet dotyczących zasad wykonywania jego wyroków (postanowienie z dnia 19 lipca 2016 r., Trajektna luka Split/Komisja, T‑169/16, niepublikowane, EU:T:2016:441, pkt 13).
24 Wynika stąd, że żądanie drugie należy odrzucić ze względu na brak właściwości Sądu do jego rozpatrzenia.
Co do istoty
25 Na poparcie skargi EWC Academy GmbH podnosi zasadniczo trzy zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia art. 197 ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego w związku z pkt 8.1 zaproszenia do składania wniosków, drugi – naruszenia art. 197 ust. 3 tego samego rozporządzenia, a trzeci – nieuwzględnienia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.
26 Co się tyczy zarzutu pierwszego, skarżąca twierdzi zasadniczo, że Komisja naruszyła art. 197 ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego w związku z pkt 8.1 zaproszenia do składania wniosków. Uważa ona, że Komisja nie może zobowiązać europejskich rad zakładowych nieposiadających osobowości prawnej do wykazania, że mają konto bankowe lub własny bilans roczny.
27 W tym względzie skarżąca utrzymuje, że dowód wystarczającego dostępu do zasobów finansowych przedstawili wszyscy członkowie konsorcjum. Komisja nie uwzględniła w swej ocenie tego, że prawo austriackie i brytyjskie, które miały zastosowanie, odpowiednio, do europejskiej rady zakładowej spółki Mayr‑Melnhof Packaging i do europejskiej rady zakładowej spółki DS Smith, przewidywały możliwość powołania się przez wspomniane rady wobec przedsiębiorstwa na prawo do zwrotu kosztów związanych z ich działalnością, w tym na prawo do utrzymania wynagrodzenia przewodniczących i członków uczestniczących w projekcie.
28 Ponadto art. 197 ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego, jeśli chodzi o podmioty nieposiadające osobowości prawnej, nie zawiera wymogu przedstawienia dowodów podobnych do dowodów wymaganych od osób prawnych, lecz dowodów równoważnych.
29 Wreszcie skarżąca uważa, że interpretacja art. 197 ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego, jakiej dokonała Komisja, skutkuje nie tylko wykluczeniem z zaproszenia do składania wniosków konsorcjum będącego wnioskodawcą, lecz także większości nieposiadających osobowości prawnej europejskich rad zakładowych państw członkowskich.
30 Komisja utrzymuje, że dowodu zdolności finansowej, o której mowa w art. 198 ust. 2 rozporządzenia finansowego, wymaga się od wszystkich wnioskodawców, niezależnie od tego, czy posiadają oni osobowość prawną.
31 Zdaniem Komisji weryfikacji zdolności finansowej należy dokonać na podstawie informacji i dokumentów potwierdzających wskazanych w art. 196 ust. 1 lit. c) rozporządzenia finansowego. Celem tej weryfikacji jest przedstawienie informacji na temat stabilności i wypłacalności finansowej danego wnioskodawcy.
32 Dlatego też występuje większy brak pewności w odniesieniu do zdolności finansowej podmiotów nieposiadających osobowości prawnej. Okoliczność ta wzmacnia związane z udzieleniem dotacji zagrożenie dla budżetu ogólnego Unii lub jej interesów finansowych. W tej sytuacji art. 197 ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego, poprzez wprowadzenie wymogu przedstawienia dowodów równoważnych tym wskazanym w art. 196 ust. 1 lit. c) rozporządzenia finansowego, ma na celu jedynie zneutralizowanie ryzyka związanego ze statusem prawnym tych podmiotów, co uzasadnia możliwość stawiania wyższego wymogu niż ten dotyczący osób prawnych.
33 Komisja twierdzi, że zadaniem rad współubiegających się o dotację było przedstawienie nie tylko dowodów porównywalnych z dowodami wskazanymi w art. 196 ust. 1 lit. c) rozporządzenia finansowego, lecz także dowodów ich równoważności, zgodnie z art. 197 ust. 2 lit. c) tego rozporządzenia. Dowód jest jej zdaniem równoważny, jeżeli odpowiada on dowodowi wymaganemu od osoby prawnej i obejmuje w tym zakresie informacje wymagane na podstawie art. 196 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia.
34 Otóż zdaniem Komisji w zaskarżonej decyzji nie dokonano oceny równoważności między zdolnością finansową rad współubiegających się o dotację a zdolnością finansową osoby prawnej, a to ze względu na to, że wspomniane rady nie były w stanie udowodnić wspomnianej zdolności zgodnie z art. 198 rozporządzenia finansowego. W tym zakresie owe rady nie wykazały, że posiadały zasoby finansowe, którymi mogły swobodnie rozporządzać.
35 Należy przypomnieć, że art. 198 ust. 2 rozporządzenia finansowego stanowi, iż wnioskodawca musi posiadać „stabilne i wystarczające źródła finansowania, aby utrzymać swoją działalność przez cały okres, na który dotacja została udzielona, oraz aby uczestniczyć w finansowaniu (»zdolność finansowa«)”. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu zdolność finansową sprawdza się w szczególności na podstawie analizy wszelkich informacji lub dokumentów potwierdzających, o których mowa w art. 196 rozporządzenia finansowego, dotyczącym treści wniosków o udzielenie dotacji, obejmujących w szczególności rachunek zysków i strat, a także bilans za maksymalnie trzy ostatnie lata budżetowe, za które zamknięto rozliczenia.
36 Ponadto art. 197 ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego stanowi, że podmioty nieposiadające osobowości prawnej są uprawnione do udziału w zaproszeniu do składania wniosków, pod warunkiem że dają gwarancje ochrony interesów finansowych Unii równorzędne z gwarancjami, jakie dają osoby prawne. W tym celu wnioskodawca taki musi w szczególności posiadać zdolność finansową równoważną zdolności wspomnianych osób i wykazać poprzez swych przedstawicieli, że warunki te są spełnione.
37 Ze względu na treść art. 197 ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego, którego celem jest umożliwienie podmiotom nieposiadającym osobowości prawnej, podobnie jak osobom prawnym, udziału w unijnych zaproszeniach do składania wniosków, informacje i dokumenty potwierdzające, o których mowa w art. 196 ust. 1 lit. c) rozporządzenia finansowego, niezbędne do wykazania zdolności finansowej w ramach wniosku o dotację, w skład których wchodzą w szczególności rachunek zysków i strat, a także bilans za maksymalnie trzy ostatnie lata budżetowe, za które zamknięto rozliczenia, nie mogą być interpretowane w ten sposób, że tylko te elementy mogą wykazać istnienie tej zdolności.
38 Ponadto wykładnia art. 197 ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego, która skutkowałaby zobowiązaniem podmiotów nieposiadających osobowości prawnej do przedstawienia dowodów ogólnie związanych z posiadaniem takiej osobowości, sprowadzałaby się do podważenia skuteczności (effet utile) tego przepisu poprzez stworzenie przeszkód dla składania przez podmioty nieposiadające osobowości prawnej wniosków o dotację.
39 Chociaż powinno zatem być możliwe przedstawienie dowodu zdolności finansowej równoważnej zdolności osoby prawnej na podstawie środków odmiennych od przytoczonych przykładowo w art. 196 ust. 1 lit. c) rozporządzenia finansowego, nie zmienia to jednak faktu, że elementy przedstawione w celu wykazania istnienia takiej zdolności powinny umożliwiać zweryfikowanie, czy podmiot nieposiadający osobowości prawnej jest w stanie dać gwarancje ochrony interesów finansowych Unii równorzędne z gwarancjami, jakie daje osoba prawna, jak wynika to z treści art. 197 ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego.
40 W niniejszej sprawie Komisja uznała w zaskarżonej decyzji, że rady współubiegające się o dotację nie spełniają przesłanek z art. 197 ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego i pkt 8.1 zaproszenia do składania wniosków, na podstawie którego wnioskodawcy, wiodący wnioskodawcy i współubiegający się o dotację muszą mieć znaczącą zdolność finansową w celu utrzymania swej działalności w czasie trwania danego działania oraz w razie potrzeby wnoszenia wkładu w jego finansowanie, z tego tylko powodu, iż wspomniane rady nie posiadały ani rocznych sprawozdań finansowych (bilansu lub rachunku zysków i strat), ani konta bankowego (zob. pkt 17 powyżej). Z zaskarżonej decyzji wynika zatem, że zdaniem Komisji wykazanie znaczącej zdolności finansowej wymaga przedstawienia dowodów związanych z istnieniem rocznych sprawozdań finansowych (bilansu lub rachunku zysków i strat) lub konta bankowego.
41 Tymczasem, jak stwierdzono w pkt 36–39 powyżej, w art. 197 ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego w związku z art. 196 ust. 1 lit. c) rozporządzenia finansowego nie przewidziano, by elementy mogące wykazać zdolność finansową podmiotów nieposiadających osobowości prawnej ograniczały się do dowodów poświadczających, iż podmioty te dysponują rocznymi sprawozdaniami finansowymi (bilansem lub rachunkiem zysków i strat) lub kontem bankowym.
42 Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 197 ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego.
43 Ponadto – i pomimo podniesionych przez Komisję argumentów, w myśl których w szczególności rady współubiegające się o dotację nie były w stanie przedstawić dowodów swej zdolności finansowej – należy zauważyć, że zaskarżona decyzja nie jest oparta na tej okoliczności, o której w niej nie wspomniano, a w konsekwencji nie wyjaśnia powodów, dla których elementy ostatecznie przekazane przez skarżącą w imieniu konsorcjum nie stanowią dopuszczalnych dowodów zdolności finansowej w rozumieniu art. 197 ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego.
44 Z powyższego wynika, że należy uwzględnić zarzut oparty na naruszeniu art. 197 ust. 2 lit. c) rozporządzenia finansowego w związku z pkt 8.1 zaproszenia do składania wniosków.
45 Tym samym należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, bez potrzeby badania zarzutów drugiego i trzeciego ani też podniesionej na rozprawie kwestii dotyczącej domniemanej zmiany kwoty pierwotnie przekazanego wniosku o dotację.
W przedmiocie kosztów
46 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez skarżącą, zgodnie z żądaniem tej ostatniej.
Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji Europejskiej z dnia 14 kwietnia 2021 r. w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o dotację złożonego przez EWC Academy GmbH w ramach zaproszenia do składania wniosków VP/2020/008.
2) Komisja pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez EWC Academy.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 grudnia 2022 r.
Podpisy