SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
de 10 de octubre de 2017 (*)
«Dumping — Importación de bicicletas expedidas desde Camboya, Pakistán y Filipinas — Ampliación a estas importaciones del derecho antidumping definitivo establecido sobre las importaciones de bicicletas originarias de China — Reglamento de Ejecución (UE) 2015/776 — Artículo 13, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento (CE) n.o 1225/2009 — Operaciones de montaje — Procedencia y origen de piezas de bicicleta — Certificados de origen — Valor probatorio insuficiente — Costes de fabricación de piezas de bicicleta»
En el asunto T‑435/15,
Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd, con domicilio social en Karachi (Pakistán), representada por el Sr. P. Bentley, QC,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. J.‑F. Brakeland y M. França y la Sra. A. Demeneix, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
European Bicycle Manufacturers Association (EBMA), representada por el Sr. L. Ruessmann, abogado, y el Sr. J. Beck, Solicitor,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE, por el que se solicita la anulación del Reglamento de Ejecución (UE) 2015/776 de la Comisión, de 18 de mayo de 2015, por el que se amplía el derecho antidumping definitivo establecido mediante el Reglamento (UE) n.o 502/2013 del Consejo a las importaciones de bicicletas originarias de la República Popular China a las importaciones de bicicletas procedentes de Camboya, Pakistán y Filipinas, hayan sido o no declaradas originarias de Camboya, Pakistán o Filipinas (DO 2015, L 122, p. 4), en lo que afecta a la demandante,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima),
integrado por la Sra. V. Tomljenović, Presidenta, y la Sra. A. Marcoulli y el Sr. A. Kornezov (Ponente), Jueces;
Secretario: Sra. C. Heeren, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 17 de mayo de 2017;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 Mediante el Reglamento (CEE) n.o 2474/93 del Consejo, de 8 de septiembre de 1993, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de bicicletas originarias de la República Popular de China, y por el que se decide la recaudación definitiva del derecho antidumping provisional (DO 1993, L 228, p. 1), el Consejo de la Unión Europea estableció un derecho antidumping definitivo del 30,6 % sobre las importaciones de bicicletas originarias de China.
2 Tras una reconsideración por expiración de conformidad con el artículo 11, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 384/96 del Consejo, de 22 de diciembre de 1995, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad Europea (DO 1996, L 56, p. 1), el Consejo, mediante el Reglamento (CE) n.o 1524/2000, de 10 de julio de 2000, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de bicicletas originarias de la República Popular de China (DO 2000, L 175, p. 39), decidió mantener el derecho antidumping mencionado.
3 A raíz de una reconsideración provisional de conformidad con el artículo 11, apartado 3, del Reglamento no 384/96, el Consejo aumentó el derecho antidumping sobre las importaciones de bicicletas originarias de China al 48,5 % mediante el Reglamento (CE) n.o 1095/2005, de 12 de julio de 2005, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de bicicletas originarias de Vietnam y se modifica el Reglamento (CE) n.o 1524/2000 (DO 2005, L 183, p. 1).
4 El Consejo, mediante el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 990/2011, de 3 de octubre de 2011, por el que se establece un derecho antidumping definitivo sobre las importaciones de bicicletas originarias de la República Popular China, tras una reconsideración por expiración en virtud del artículo 11, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 1225/2009 (DO 2011, L 261, p. 2), decidió mantener el derecho antidumping vigente en el 48,5 %.
5 En mayo de 2013, tras una reconsideración provisional de conformidad con el artículo 11, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 1225/2009 del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad Europea (DO 2009, L 343, p. 51, corrección de errores en DO 2010, L 7, p. 22; en lo sucesivo, «Reglamento de base»), vigente en ese momento, el Consejo adoptó el Reglamento (UE) n.o 502/2013, de 29 de mayo de 2013, que modifica el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 990/2011 (DO 2013, L 153, p. 17), y decidió mantener el derecho antidumping vigente en el 48,5 %, excepto por lo que se refiere a las bicicletas exportadas por tres empresas, a las que se atribuyeron tipos de derecho individuales.
6 A raíz de una investigación antielusión efectuada de conformidad con el artículo 13 del Reglamento de base, el Consejo adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 501/2013, de 29 de mayo de 2013, por el que se amplía el derecho antidumping definitivo impuesto mediante el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 990/2011 a las importaciones de bicicletas originarias de la República Popular China a las importaciones de bicicletas procedentes de Indonesia, Malasia, Sri Lanka y Túnez, hayan sido o no declaradas originarias de Indonesia, Malasia, Sri Lanka y Túnez (DO 2013, L 153, p. 1).
7 Tras recibir una nueva denuncia en 2014, esta vez relativa a la posible elusión de los derechos antidumping que afectaba a productores-exportadores de bicicletas establecidos en Camboya, Pakistán y Filipinas, la Comisión Europea adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) n.o 938/2014, de 2 de septiembre de 2014, por el que se abre una investigación sobre la posible elusión de las medidas antidumping establecidas por el Reglamento (UE) n.o 502/2013 del Consejo sobre las importaciones de bicicletas originarias de la República Popular China mediante importaciones de bicicletas procedentes de Camboya, Pakistán y Filipinas, hayan sido o no declaradas originarias de estos países, y por el que se someten dichas importaciones a registro (DO 2014, L 263, p. 5; corrección de errores en DO 2014, L 341, p. 31). Durante esta investigación, relativa al período comprendido entre el 1 de enero de 2011 y el 31 de agosto de 2014 (en lo sucesivo, «período de investigación»), la Comisión envió a la demandante, Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd, sociedad pakistaní de responsabilidad limitada, un «Formulario para sociedades que solicitan la exención de una eventual ampliación de derechos» (en lo sucesivo, «formulario»), que ésta cumplimentó y devolvió el 17 de octubre de 2014.
8 Las indicaciones proporcionadas en el formulario mostraban que la demandante adquiría piezas de bicicleta procedentes de Sri Lanka y de China para montar bicicletas en Pakistán. En la medida en que la demandante no había precisado que también fabricaba piezas en este último país, la Comisión consideró que el valor añadido conjunto de las partes utilizadas durante la operación de montaje no era superior al 25 % del coste de producción en el sentido del artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base.
9 La demandante acompañó al formulario el cuadro F.2, que enumera todas las compras de piezas que había realizado durante el período comprendido entre el 1 de septiembre de 2013 y el 31 de agosto de 2014 (en lo sucesivo, «período de referencia»). De este cuadro se desprende que fueron designadas como proveedores de la demandante cinco empresas, a saber, Creative Cycles Pvt Ltd, Great Cycles Pvt Ltd, Continental Cycles Pvt Ltd, Kelani Cycles Pvt Ltd y Flying Horse Pvt Ltd. A este respecto, si bien es cierto, como afirma la Comisión, que la demandante dejó en blanco la columna «vinculados o no vinculados» de dicho cuadro, que permite establecer eventuales vínculos con sus proveedores, es importante precisar, sin embargo, que sí mencionó que existían vínculos entre ella y Great Cycles, indicando, en la página 11 del formulario, que su propietario y el de Great Cycles eran la misma persona.
10 A solicitud de la demandante, el 27 de noviembre de 2014 la Comisión le dio audiencia, en el transcurso de la cual aquélla aportó determinadas precisiones y ratificó el contenido de los elementos que figuraban en el formulario, a saber, que, durante el período de referencia, llevaba a cabo operaciones de montaje de bicicletas en Pakistán, pero que menos del 60 % del valor de las piezas utilizadas en estas operaciones de montaje procedían de China y que, por tanto, sus operaciones de montaje no constituían una elusión de las medidas vigentes en el sentido del artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base.
11 A raíz de esta audiencia, la Comisión formuló una solicitud de información adicional, a la que la demandante contestó el 16 de enero de 2015, reconociendo estar vinculada no sólo a Great Cycles, sino también a Creative Cycles y Continental Cycles, y precisando, en el punto 2 de su respuesta, que no había mencionado inicialmente estas dos últimas empresas porque la primera «había cesado su actividad» y la segunda estaba «ya cerrada».
12 Los días 17 y 18 de febrero de 2015, se llevó a cabo una inspección, no en los locales de la demandante en Karachi (Pakistán), como se había previsto inicialmente, sino, por razones de seguridad, con el consentimiento de la demandante, en Katunayake (Sri Lanka), en los locales de Great Cycles, donde se habían trasladado los documentos contables para la inspección. Esta inspección pretendía determinar, en particular, si la proporción de piezas procedentes de China era inferior al 60 % del valor total de las piezas utilizadas en la operación de montaje que la demandante efectuaba en Pakistán. La Comisión decidió concentrar su investigación en los datos relativos a uno de los proveedores de la demandante, Flying Horse, ya que era a éste a quien le compraba el 93 % de las piezas de bicicleta utilizadas en sus operaciones de montaje en Pakistán. A este respecto, se desprendía de los elementos contenidos en el cuadro F.2 que dicho proveedor no estaba vinculado a la demandante y, de los datos facilitados por ésta durante la inspección in situ, que este proveedor era un intermediario que compraba piezas casi a partes iguales —en proporciones, respectivamente, del 46 y del 47 % de todas las piezas de bicicleta utilizadas en las operaciones de montaje de la demandante en Pakistán— en China y en Sri Lanka y las revendía a la demandante. Por lo demás, esta última se aprovisionaba directamente de proveedores de Sri Lanka y Camboya.
13 Consta que Flying Horse compraba una cantidad importante de cuadros, horquillas, llantas de aleación y ruedas de plástico a Great Cycles, fabricante de piezas de bicicleta establecido en Sri Lanka, vinculado a la demandante, como se ha indicado en el apartado 9 anterior. Los neumáticos y cubiertas de llanta, en cambio, se compraban a Vechenson Limited, fabricante de piezas de bicicleta establecido también en Sri Lanka y no vinculado a la demandante. La Comisión admite que este último es «un auténtico productor de bicicletas» (apartado 27 del escrito de contestación a la demanda). Al detectar una serie de anomalías, como la presencia de un crédito impagado de 5 277 325 dólares americanos (USD) de la demandante a su proveedor Flying Horse, cantidad correspondiente a más del 90 % del importe de las ventas realizadas por la demandante en la Unión Europea durante el período de referencia, la obtención por Flying Horse de un margen muy variable en sus ventas a la demandante, a la vista del precio facturado a Flying Horse por Great Cycles, que se sitúa entre la venta a pérdida y un margen de casi un 20 %, y la existencia de una pluralidad de facturas, emitidas bien por Flying Horse a la demandante, bien directamente por Great Cycles y dirigidas a esta última, con el mismo número y relativas a las mismas cantidades y a los mismos importes, la Comisión cuestionó la relación entre la demandante y dicho proveedor.
14 A la vista de estas prácticas, la Comisión también se planteó la cuestión de si las piezas de bicicleta procedentes de Sri Lanka y declaradas por la demandante como originarias de este país lo eran efectivamente. La demandante presentó a tal efecto los certificados de origen modelo A expedidos por el Ministerio de Comercio de la República Democrática Socialista de Sri Lanka para las piezas de bicicleta adquiridas, por una parte, por mediación de Flying Horse, a Great Cycles y, por otra parte, a Vechenson. En su investigación, la Comisión solicitó asimismo que se entregaran los justificantes presentados en apoyo de la solicitud de obtención de los certificados de origen modelo A, solicitud atendida también por la demandante.
15 Así, la demandante envió a la Comisión certificados de origen modelo A y los correspondientes justificantes relativos a, en primer lugar, las exportaciones efectuadas por Vechenson y, en segundo lugar, las realizadas por Great Cycles. La Comisión aceptó como pruebas del origen esrilanqués de las piezas de bicicleta los certificados relativos a Vechenson, pero descartó los que se referían a Great Cycles. En cuanto a estos últimos certificados de origen modelo A, la Comisión examinó dos declaraciones de gastos de los cuadros y las horquillas, el primero de 17 de diciembre de 2012 y el segundo de 12 de diciembre de 2013. Ambos llevaban el sello del Ministerio de Comercio de la República Democrática Socialista de Sri Lanka. La demandante presentó también declaraciones de gastos de las llantas, de fecha 27 de junio de 2014. A este respecto, la Comisión puso de manifiesto varias supuestas incoherencias. La primera de ellas se refería a que, con respecto a determinados tipos de cuadros y horquillas, faltaban declaraciones de gastos justificativas; la segunda, a que las declaraciones en cuestión no se basaban en costes reales de fabricación sino sólo en una proyección global de costes de fabricación que eran válidos para un volumen indeterminado de producción durante aproximadamente un año; la tercera tenía relación con la falta de correspondencia entre los tamaños de cuadros y de horquillas mencionados en los certificados de origen modelo A y los que figuraban en las declaraciones de gastos; la cuarta se refería a la diferencia entre el valor «free on board» (franco a bordo) que figuraba en los certificados de origen modelo A y el valor franco a bordo mencionado en el cuadro F.2 adjunto al formulario, así como el importe de las diferentes facturas examinadas durante la investigación, y la quinta incoherencia era la relativa al hecho de que no se mencionaba a Flying Horse en los certificados de origen modelo A.
16 En estas circunstancias, durante la inspección, la Comisión solicitó a la demandante que presentara pruebas de los gastos de fabricación de las piezas producidas por Great Cycles en Sri Lanka durante el período de referencia, en el formato del cuadro F.4.1 del formulario. Para dar cumplimiento a esta solicitud, la demandante presentó la información solicitada, en el formato requerido, relativa a los costes de fabricación totales de todas las piezas (cuadros, horquillas, llantas de aleación y ruedas de plástico) producidas por Great Cycles en Sri Lanka durante dicho período. Basándose en esos datos, la Comisión calculó que más del 65 % del total de las materias primas utilizadas para la fabricación de piezas de bicicleta en Sri Lanka procedía de China, frente a un 31 % de Sri Lanka, y que menos de un 25 % de valor correspondiente a Sri Lanka se añadía a estas materias primas durante el proceso de fabricación de dichas piezas en Sri Lanka. La Comisión concluyó que la demandante participaba en operaciones de elusión y le comunicó esta conclusión el 13 de marzo de 2015.
17 El 23 de marzo de 2015, el consejero auditor dio audiencia a la demandante, a solicitud de ésta.
18 En sus observaciones escritas del 27 de marzo de 2015 relativas a las conclusiones de la Comisión, la demandante alegó que la Comisión no podía cuestionar válidamente el origen esrilanqués de las piezas que le suministraba Great Cycles, puesto que, por una parte, los certificados de origen modelo A expedidos por el Estado de Sri Lanka certificaban este origen y, por otra parte, dado que el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base no era una regla de origen, la Comisión no podía aplicarlo para establecer el origen de las piezas elaboradas en Sri Lanka.
19 El 18 de mayo de 2015, la Comisión adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/776, por el que se amplía el derecho antidumping definitivo establecido mediante el Reglamento (UE) n.o 502/2013 del Consejo a las importaciones de bicicletas originarias de la República Popular China a las importaciones de bicicletas procedentes de Camboya, Pakistán y Filipinas, hayan sido o no declaradas originarias de Camboya, Pakistán o Filipinas (DO 2015, L 122, p. 4; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»).
Reglamento impugnado
20 El considerando 13 del Reglamento impugnado indica, en particular, que durante la audiencia de la demandante por el consejero auditor el 23 de marzo de 2015 se examinó el «valor probatorio» de los certificados de origen modelo A en lo que se refiere a las piezas de bicicleta compradas a una empresa vinculada de Sri Lanka a través de un operador comercial y la aplicación, «por analogía», del artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base a las piezas de bicicleta compradas en Sri Lanka.
21 El considerando 22 del Reglamento impugnado menciona que, durante el período de referencia, la demandante era la única empresa que producía bicicletas en Pakistán, que cumplimentó el formulario y que su producción representaba poco más del 100 % del total de las importaciones de bicicletas procedentes de Pakistán a la Unión. También pone de manifiesto la inspección in situ mencionada en el apartado 12 anterior y precisa que se consideró que la demandante había cooperado.
22 En el apartado 2.5.3 del Reglamento impugnado, titulado «Pakistán», los considerandos 94 a 106 de dicho Reglamento están dedicados a la investigación de la Comisión relativa a la demandante. Con carácter preliminar, la Comisión, en el considerando 94 del Reglamento impugnado, pone de relieve los vínculos existentes entre la demandante y «una empresa de Sri Lanka que fue objeto de la anterior investigación antielusión y está sujeta a las medidas ampliadas» y añade que los accionistas de dicha empresa habían creado una empresa en Camboya que también exporta bicicletas a la Unión y que «no cooperó en la presente investigación, si bien exportaba el producto investigado al mercado de la Unión en 2013». La Comisión añade, en el mismo considerando 94 del Reglamento impugnado, que la empresa camboyana cesó sus operaciones en Camboya durante el período de referencia y trasladó sus actividades a la sociedad vinculada en Pakistán.
23 En el considerando 96 del Reglamento impugnado, la Comisión destaca que la investigación no había revelado prácticas de tránsito de productos de origen chino a través de Pakistán y, en los considerandos 98 y 99 de dicho Reglamento, expone las anomalías que detectó durante esta misma investigación, mencionadas en los apartados 13 y 15 anteriores. Seguidamente, los considerandos 100 y 101 del Reglamento impugnado tratan del valor probatorio de los certificados de origen modelo A y de la proporción de materias primas procedentes de China y utilizadas para la fabricación de piezas de bicicleta en Sri Lanka. Estos considerandos tienen el siguiente tenor:
«100 Tras la comunicación de información, la [demandante] manifestó su desacuerdo con la evaluación de la Comisión de que los certificados de origen/formularios A presentados para las piezas de bicicletas adquiridas a Sri Lanka no pueden considerarse prueba suficiente para demostrar el origen de las piezas. La [demandante] alegó que las declaraciones de costes fueron elaboradas por un gabinete contable y que los importadores deben poder confiar en certificados de origen/formularios A expedidos por el Departamento de Comercio de Sri Lanka. La [demandante] confirmó que las declaraciones de costes no se basaban en costes reales de fabricación de piezas, sino en una mera previsión de futuros costes válida para un año aproximadamente. Por otra parte, alegó que el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base no es una norma de origen y que, por lo tanto, no puede aplicarse para determinar el origen de las piezas de bicicletas compradas a Sri Lanka.
101 Como se explica en el considerando 98, los certificados de origen/formularios A no se consideraron prueba suficiente para demostrar el origen de las piezas de bicicletas compradas a Sri Lanka porque no habían sido expedidos sobre la base de costes de producción reales, sino de una proyección de costes de fabricación futuros que no ofrece garantías de que las piezas de bicicleta se fabriquen efectivamente con arreglo a los costes previstos. Por otra parte, hay que aclarar que la Comisión no rebate, en general, la metodología para la expedición de los certificados de origen/formularios A en Sri Lanka, que no está incluida en el ámbito de la presente investigación, sino tan solo evalúa si las condiciones del artículo 13, apartado 2, del Reglamento de base se cumplen en el caso presente. En estas circunstancias, si bien admite que el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base no es, hablando en propiedad, una norma de origen, la Comisión considera justificado concluir que las propias piezas proceden de China, ya que las piezas se fabricaron con más de un 60 % de materias primas procedentes de China y el valor añadido fue inferior al 25 % de los costes de fabricación. Por tanto, se rechazaron todas las alegaciones anteriores.»
24 Por tanto, la Comisión estimó en el considerando 104 del Reglamento impugnado que la investigación no había hecho aflorar «ninguna causa o justificación económica adecuada para las operaciones de montaje salvo la elusión de las medidas vigentes aplicadas al producto afectado».
25 Los considerandos 144 a 147 del Reglamento impugnado tratan, en el marco de la prueba de la existencia del dumping, de la metodología utilizada por la Comisión, consistente, en un primer momento, en determinar la media ponderada de los precios de exportación durante el período de referencia y, después, en un segundo momento, en compararla con la media ponderada del valor normal. La Comisión llegó a la conclusión de que existía un «dumping importante» en lo que se refería a Pakistán (considerando 147 del Reglamento impugnado).
26 En el considerando 163 del Reglamento impugnado, que se remite al considerando 102 de dicho Reglamento, la Comisión descartó la posibilidad de conceder a la demandante una exención de las posibles medidas ampliadas, ya que, al estar «implicada en prácticas de elusión[,] de conformidad con el artículo 13, apartado 4, del Reglamento de base, no [podía] concederse una exención a esa empresa».
27 Por consiguiente, la Comisión decidió, en el artículo 1 del Reglamento impugnado, ampliar el derecho antidumping definitivo del 48,5 % aplicable a las importaciones de bicicletas originarias de China y mencionado en el apartado 3 anterior a las importaciones de bicicletas expedidas en particular desde Pakistán, indicando, en el artículo 1, apartado 3, de dicho Reglamento, que «el derecho ampliado mediante el apartado 1 del presente artículo se percibirá en relación con las importaciones del producto afectado expedido desde Camboya, Pakistán y Filipinas, haya sido declarado o no originario de Camboya, Pakistán y Filipinas, registradas conforme al artículo 2 del Reglamento de Ejecución […] n.o 938/2014 y al artículo 13, apartado 3, y al artículo 14, apartado 5, del Reglamento [de base], excepto el fabricado por las empresas enumeradas en dicho apartado 1».
Procedimiento y pretensiones de las partes
28 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 29 de julio de 2015, la demandante interpuso el presente recurso.
29 La Comisión presentó su escrito de contestación en la Secretaría del Tribunal el 12 de octubre de 2015.
30 Mediante escrito presentado en la Secretaria del Tribunal el 16 de noviembre de 2015, European Bicycle Manufacturers Association (EBMA) solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
31 El 7 y el 18 de diciembre de 2015, la Comisión y después la demandante indicaron que no tenían ninguna objeción en cuanto a la intervención de EBMA.
32 El 18 de diciembre de 2015, la Comisión dirigió también al Tribunal una petición de tratamiento confidencial de su escrito de contestación, presentando una versión no confidencial de dicho escrito. Por su parte, la demandante presentó el mismo día al Tribunal una petición de tratamiento confidencial de los documentos adjuntos a la demanda y a la contestación, acompañando esta petición de una versión no confidencial de estos últimos.
33 También el 18 de diciembre de 2015, la demandante presentó su escrito de réplica en la Secretaría del Tribunal.
34 El 25 de enero de 2016, la demandante presentó en la Secretaría del Tribunal una versión no confidencial de la demanda.
35 Mediante auto del Presidente de la Sala Séptima de 9 de marzo de 2016, se admitió la intervención de EBMA y se estimaron las solicitudes de tratamiento confidencial formuladas por las partes principales.
36 El 18 de marzo de 2016, la Comisión presentó su escrito de dúplica en la Secretaría del Tribunal.
37 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 1 de abril de 2016, la demandante confirmó que la dúplica no contenía datos confidenciales.
38 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 4 de abril de 2016, la coadyuvante confirmó que no tenía objeción en cuanto al tratamiento confidencial de la demanda, de la contestación y de la réplica.
39 Mediante escrito de 20 de abril de 2016, el Tribunal invitó a las partes principales a presentar observaciones sobre una posible suspensión del procedimiento debido a la existencia de seis recursos de casación ante el Tribunal de Justicia que podían presentar interés para la resolución del presente litigio.
40 El 26 de abril y el 10 de mayo de 2016, la Comisión y la demandante, respectivamente, respondieron, la primera, que estos recursos de casación se referían al orden que debía respetarse en el análisis que había de efectuarse durante la interpretación y la aplicación del artículo 13 del Reglamento de base y al correcto reparto de la carga de la prueba en el contexto de las investigaciones antielusión, cuestión que no se planteaba en el presente litigio, y, la segunda, que, a la vista de los motivos de los recursos de casación, éstos no parecían pertinentes para la solución del presente litigio.
41 El 2 de mayo de 2016, la coadyuvante presentó en la Secretaría del Tribunal su escrito de formalización de la intervención.
42 El 26 de mayo de 2016, el Presidente de la Sala Séptima decidió no suspender el procedimiento.
43 El 17 de junio y el 8 de julio de 2016, la Comisión y la demandante presentaron en la Secretaría del Tribunal sus respectivas observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención.
44 A raíz de una modificación en la composición de las Salas del Tribunal, se atribuyó el asunto a un nuevo Juez Ponente en la Sala Séptima.
45 La demandante, en esencia, solicita al Tribunal que:
– Anule el Reglamento impugnado en lo que la afecta.
– Condene en costas a la Comisión.
46 La Comisión, apoyada por la parte coadyuvante, solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas a la demandante.
47 El 17 de mayo de 2017 se oyeron los informes orales de las partes, así como sus respuestas a las preguntas orales del Tribunal, en un vista que se celebró parcialmente a puerta cerrada al objeto de interrogar a las partes principales acerca de los anexos que incluían datos confidenciales.
48 Durante la vista, la coadyuvante formuló una observación acerca del informe para la vista, que se hizo constar en el acta.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad del recurso
49 Sin proponer formalmente una excepción de inadmisibilidad, la Comisión alega que, si «la demandante fuera un mero operador comercial en el sector de las bicicletas, no se encontraría individualmente afectada por la percepción de los derechos en cuestión a partir de la fecha del registro». Sin embargo, admite que «en las circunstancias particulares del caso de autos, el recurso podría admitirse en la medida en que los derechos ampliados se aplican no sólo a las bicicletas expedidas, sino también a las producidas por la propia demandante» y que «la demandante participó en la investigación y la autoridad encargada de la investigación utilizó sus datos exclusivamente por su condición de (supuesto) fabricante de bicicletas» (apartado 92 de la contestación a la demanda).
50 El criterio que subordina la admisibilidad de un recurso interpuesto por una persona física o jurídica contra un acto del que no sea destinataria a la condición de que dicho acto la afecte directa e individualmente, establecido en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, constituye una causa de inadmisión de orden público que los órganos jurisdiccionales de la Unión pueden examinar en todo momento, incluso de oficio (auto de 5 de julio de 2001, Conseil national des professions de l’automobile y otros/Comisión, C‑341/00 P, EU:C:2001:387, apartado 32, y sentencia de 29 de noviembre de 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall y otros/Comisión, C‑176/06 P, no publicada, EU:C:2007:730, apartado 18).
51 A este respecto, procede recordar, con carácter preliminar, que, con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, toda persona física o jurídica podrá interponer recurso, en las condiciones previstas en los párrafos primero y segundo, contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución.
52 A este respecto, en primer lugar, basta señalar, en lo que se refiere a la afectación individual de la demandante, que el juez de la Unión ha considerado que determinadas disposiciones de los reglamentos que establecen o amplían derechos antidumping podían afectar individualmente a aquellos productores y exportadores del producto en cuestión a los que se imputaban las prácticas de dumping sobre la base de datos relativos a su actividad comercial. En tal caso se encuentran, en general, las empresas productoras y exportadoras que puedan demostrar haber sido identificadas en los actos de la Comisión y del Consejo o que las investigaciones preparatorias se refieren a ellas (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de febrero de 1984, Allied Corporation y otros/Comisión, 239/82 y 275/82, EU:C:1984:68, apartado 11, y de 13 de septiembre de 2013, Huvis/Consejo, T‑536/08, no publicada, EU:T:2013:432, apartado 25).
53 A la luz de esta jurisprudencia, procede señalar no sólo que la demandante ha sido objeto de la investigación, según se ha recordado en los apartados 7 a 18 anteriores, sino también que ha sido identificada, en el considerando 22 del Reglamento impugnado, como el único productor de bicicletas de Pakistán. Además, muchos otros considerandos de dicho Reglamento mencionan la situación fáctica y jurídica de la demandante (véanse los apartados 21 a 27 anteriores). Por lo tanto, es indudable que la demandante se encuentra individualmente afectada por el Reglamento impugnado, también en cuanto éste ordena la percepción del derecho antidumping ampliado a partir de la fecha del registro.
54 En segundo lugar, es necesario señalar que la demandante está directamente afectada por el Reglamento impugnado. A este respecto, basta indicar que las autoridades aduaneras de los Estados miembros, a las que no se deja ningún margen de apreciación, están obligadas a percibir los derechos impuestos por un reglamento antidumping (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de enero de 2014, BP Products North America/Consejo, T‑385/11, EU:T:2014:7, apartado 72 y jurisprudencia citada).
55 Dado que la demandante está directa e individualmente afectada por el Reglamento impugnado, el recurso dirigido a la anulación de éste es, por tanto, admisible.
Sobre la admisibilidad de determinados «motivos» del recurso
56 En apoyo de su recurso, la demandante invoca un motivo único, basado en la infracción del artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base. Sostiene que, al aplicar esta disposición, la Comisión cometió errores procedimentales y materiales y expuso un razonamiento incoherente. A este respecto, la demandante presenta el motivo del recurso del siguiente modo:
– La supuesta aplicación por parte de la Comisión del artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base a operaciones de fabricación de piezas de bicicleta en Sri Lanka, mientras que la investigación en cuestión tenía por objeto la supuesta elusión de medidas antidumping mediante operaciones de montaje en Pakistán.
– La supuesta aplicación por parte de la Comisión de esta disposición como regla de origen, sin serlo.
– La supuesta falta de demostración de manera coherente del carácter probatorio insuficiente de los certificados de origen modelo A.
– La supuesta no adopción por parte de la Comisión de medida alguna para aplicar las reglas de origen previstas por la normativa aduanera de la Unión.
57 La Comisión alega que, en realidad, la demandante invoca tres «motivos», puesto que impugna sucesivamente la desestimación de su solicitud de exención, la ampliación del derecho antidumping definitivo a las importaciones de bicicletas que ella misma expidió desde Pakistán y la percepción de dicho derecho. La Comisión considera que el primero y el tercero de estos «motivos» son inadmisibles por no contener alegaciones propias y estima que, en cualquier caso, no son fundados.
58 La lectura del recurso que hace la Comisión no puede aceptarse. En efecto, en apoyo de sus pretensiones de anulación la demandante presenta un motivo único, mediante el cual alega que, al cometer diversos «errores procedimentales, de Derecho y de razonamiento», la Comisión le amplió el derecho antidumping definitivo del 48,5 %. Pues bien, la desestimación de la exención, la ampliación de dicho derecho y la percepción de éste son indisociables en este asunto, dado que, como se indica en el considerando 22 del Reglamento impugnado, mencionado en el apartado 21 anterior, «durante el período de referencia, una [única] empresa producía bicicletas en Pakistán», a saber, la demandante, que era responsable de la totalidad de las exportaciones de bicicletas de Pakistán hacia la Unión. La ampliación del derecho antidumping inicial del 48,5 % a este país, por una parte, era así consecuencia ineludible de la denegación de la exención invocada frente a la demandante y, por otra parte, determinó directamente la percepción de dicho derecho.
59 El propio tenor del Reglamento impugnado también lo pone de manifiesto. En efecto, del considerando 163 de dicho Reglamento, que se remite al considerando 102 de este mismo Reglamento, se desprende que la solicitud de exención se desestimó por el único motivo de que «la [demandante] estaba implicada en prácticas de elusión», en el sentido del artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base. También del artículo 1, apartado 3, del Reglamento impugnado, citado en el apartado 27 anterior, se desprende que la propia percepción del derecho antidumping definitivo era consecuencia directa de la ampliación acordada en el artículo 1, apartado 1, de dicho Reglamento.
60 Procede, pues, considerar que estos tres «motivos» constituyen uno solo, cuyo objeto es la anulación del Reglamento impugnado en la medida en que afecta a la demandante, y desestimar, en consecuencia, las causas de inadmisión correspondientes a los dos «motivos» mencionados anteriormente que formula la Comisión.
Sobre el fondo
61 Antes de examinar el fondo del motivo único del recurso, el Tribunal estima oportuno hacer constar determinadas observaciones preliminares.
Observaciones preliminares
62 En primer lugar, la Comisión sostiene que «el orden en el que se presenta el recurso no respeta el orden establecido en el artículo 13 del Reglamento de base» (apartado 60 del escrito de contestación), a saber, primeramente, la obligación de que se cumplan los cuatro requisitos establecidos en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento de base con respecto al país y, seguidamente, el examen de las pruebas presentadas por los productores exportadores en apoyo de su solicitud individual de exención. Sin embargo, admite que, en este asunto, la distinción que contempla el artículo 13 del Reglamento de base entre sus dos primeros apartados «es imprecisa debido a que la demandante es el único montador de bicicletas en Pakistán» (apartado 66 del escrito de contestación).
63 A este respecto, por una parte, es preciso señalar que la demandante no impugna el orden en el que la Comisión, en el Reglamento impugnado, aplicó, respectivamente, el artículo 13, apartados 1 y 2, del Reglamento de base en lo que se refiere a la existencia de prácticas de elusión en Pakistán y evaluó después su solicitud de exención. Por otra parte, la propia Comisión reconoció, según se ha indicado en el apartado 62 anterior, que esta distinción era imprecisa en este caso e indicó también, en sus observaciones sobre la posible suspensión del procedimiento, mencionadas en el apartado 40 anterior, que, a diferencia de los asuntos que dieron lugar a las sentencias de 26 de enero de 2017, Maxcom/Chin Haur Indonesia (C‑247/15 P, C‑253/15 P y C‑259/15 P, EU:C:2017:61) y Maxcom/City Cycle Industries (C‑248/15 P, C‑254/15 P y C‑260/15 P, EU:C:2017:62), en este asunto no se planteaba la cuestión del orden para el examen establecido en el artículo 13, apartados 1 y 2, del Reglamento de base.
64 En segundo lugar, en su escrito de formalización de la intervención y en la vista, la coadyuvante alegó que el concepto de «país sometido a las medidas», que figura en el artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento de base, debía entenderse como referido no sólo a China sino también a Sri Lanka, país al que se ampliaron los medidas iniciales.
65 Ha de indicarse a este respecto que el Reglamento impugnado no se basa en una interpretación del artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento de base como la propuesta por la coadyuvante y que la Comisión ni alega, ni reproduce, ni comenta esta interpretación en el marco del presente asunto. En efecto, de una lectura global de dicho Reglamento se desprende claramente que China fue el único país considerado «país sometido a las medidas» en el sentido del artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento de base. Además, es importante señalar que el período de investigación, en el presente asunto, se extendía en parte a una fase durante la cual las medidas antidumping impuestas a las bicicletas originarias de China aún no se habían extendido a las expedidas desde Sri Lanka, lo que demuestra, en caso de que aún fuera necesario, que este último país no podía ser considerado en el Reglamento impugnado como el «país sometido a las medidas» en el sentido del artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento de base.
66 Pues bien, según reiterada jurisprudencia, en un recurso de anulación, el Tribunal no puede sustituir la motivación del autor del acto impugnado por la suya propia (véase la sentencia de 26 de octubre de 2016, PT Musim Mas/Consejo, C‑468/15 P, EU:C:2016:803, apartado 64 y jurisprudencia citada; véase también, en este sentido, la sentencia de 14 de diciembre de 2005, General Electric/Comisión, T‑210/01, EU:T:2005:456, apartado 359), lo que se produciría si se estimara la alegación de la coadyuvante. Dicha alegación, por tanto, no puede prosperar.
67 En tercer lugar, no se discute el hecho de que, en este asunto, la Comisión no ha recurrido al artículo 18 el Reglamento de base, relativo a la falta de cooperación. En efecto, según se ha recordado en el apartado 21 anterior, la Comisión consideró que la demandante había cooperado. En consecuencia, la alegación de la coadyuvante según la cual la Comisión debería haber aplicado dicho artículo debe desestimarse por carecer de pertinencia.
68 En cuarto lugar, la coadyuvante destaca que Great Cycles y la demandante constituyen una «entidad económica única» a efectos de la interpretación del criterio relativo al 60 % o más del valor total de las piezas del producto montado, que figura en el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base. Sin embargo, es preciso señalar, al igual que se ha declarado en el apartado 65 anterior, que el Reglamento impugnado no se basa en un motivo de ese tipo y que la alegación de la coadyuvante, de suponerla probada, no podría sustituir a los motivos utilizados por la Comisión en dicho Reglamento. Por tanto, esta alegación, formulada con carácter subsidiario, tampoco puede prosperar.
Sobre el motivo único del recurso
69 En primer lugar, la demandante alega que tanto del tenor del artículo 13, apartado 2, del Reglamento de base como de la jurisprudencia (sentencia de 26 de septiembre de 2000, Starway/Consejo, T‑80/97, EU:T:2000:216, apartado 88) se desprende que esta disposición se refiere a piezas del producto montado «procedentes» del país sometido a las medidas, sin que la palabra «procedente» deba interpretarse en el sentido de que exige que las piezas sean efectivamente originarias de este país. En el presente asunto, el hecho de que dichas piezas sean elaboradas en Sri Lanka y expedidas desde este país hacia Pakistán bastaría, por tanto, para demostrar que no deben considerarse piezas «procedentes» de China en el sentido del artículo 13, apartado 2, de dicho Reglamento (apartados 22 y 23 del recurso).
70 En segundo lugar, durante la inspección in situ, la demandante presentó certificados de origen modelo A expedidos por el Ministerio de Comercio de la República Democrática Socialista de Sri Lanka para demostrar que las piezas fabricadas en Sri Lanka y expedidas a Pakistán desde este país eran originarias de Sri Lanka. Dado que dichos certificados están contemplados por la normativa aduanera de la Unión, la demandante estima que los operadores económicos pueden considerarlos fiables, salvo que sean declarados formalmente inválidos a raíz de una investigación oficial de las autoridades aduaneras de la Unión. Por tanto, la demandante considera haber cumplido con la carga de la prueba que recaía sobre ella en virtud del apartado 88 de la sentencia de 26 de septiembre de 2000, Starway/Consejo (T‑80/97, EU:T:2000:216). La demandante precisa que las declaraciones de costes, elaboradas por expertos contables, contienen un compromiso por su parte de permitir inspecciones en su fábrica y de mantener actualizada su contabilidad. En el escrito de réplica, la demandante indica, en el apartado 20, que «es razonable, para un país pequeño con recursos limitados como Sri Lanka adoptar un sistema en virtud del cual los certificados de origen modelo A se expidan sobre la base de una previsión de costes, sometida a un control ex post». En los apartados 52 a 54 del escrito de réplica, añade que el artículo 97 unvicies del Reglamento (CEE) n.o 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n.o 2913/92 del Consejo por el que se establece el código aduanero comunitario (DO 1993, L 253, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento de aplicación del código aduanero»), entonces vigente, establece un procedimiento de verificación ex post de dichos certificados de origen. Según la demandante, la Comisión, en el Reglamento impugnado, no indicó la razón por la que no admitía los certificados de origen modelo A (apartado 53 de la réplica), cuando tiene la obligación de «justificar razonablemente los motivos por los que» dichos certificados no pueden considerarse válidos (apartados 55 in fine del escrito de réplica).
71 En tercer lugar, la demandante alega que la Comisión cometió errores de procedimiento, de Derecho y de razonamiento al aplicar el artículo 13, apartado 2, del Reglamento de base a operaciones de producción desarrolladas en Sri Lanka y no en Pakistán. Al proceder de este modo, la Comisión actuó fuera del ámbito de aplicación territorial de la investigación, aplicando esta misma disposición a un país distinto de Pakistán. Además, dado que la disposición aplicada no es una regla de origen, la Comisión aplicó una regla equivocada para establecer, de manera errónea, que las piezas de bicicleta fabricadas en Sri Lanka no tenían su origen en Sri Lanka y podían, por tanto, considerarse procedentes de China. Por otro lado, la demandante considera incoherente el razonamiento de la Comisión, ya que ésta reconoce, acertadamente, que la disposición de que se trata no es una regla de origen, pero la aplica no obstante a las piezas de bicicleta en cuestión como si lo fuera.
72 Pues bien, en estas circunstancias, puesto que la Comisión tenía la intención de rechazar los certificados de origen modelo A por ser pruebas insuficientes, la demandante considera que los principios de buena administración y de diligencia exigían, al menos, una comprobación del origen de las piezas de bicicleta en cuestión de conformidad con las reglas de origen preferenciales y no preferenciales establecidas en el Reglamento (CEE) n.o 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se establece el código aduanero comunitario (DO 1992, L 302, p. 1), y en el Reglamento de aplicación del código aduanero. Sin embargo, afirma que no se efectuó ninguna comprobación a tal efecto.
73 En primer lugar, la Comisión alega que el artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento de base no hace ninguna referencia al «origen» de las piezas, sino que utiliza simplemente la expresión fáctica «procedan del país». Así, afirma que dicha disposición no contiene ninguna referencia al hecho de que su aplicación deba producirse recurriendo a las reglas de origen previstas en la normativa aduanera de la Unión, a diferencia de otras disposiciones de dicho Reglamento, como el artículo 13, apartado 1, párrafo segundo, que se refiere a las «modificaciones menores introducidas en el producto afectado para poder incluirlo en códigos aduaneros que, normalmente, no están sujetos a las medidas en cuestión». Por tanto, la Comisión considera que el artículo 13 del Reglamento de base crea un régimen jurídico diferente, con distintos umbrales dirigidos a garantizar la previsibilidad de la acción de la Unión contra la elusión.
74 En segundo lugar, en lo que se refiere a los certificados de origen presentados por la demandante, la Comisión estima que, en razón de los indicios resumidos en el apartado 15 anterior, no prueban de manera suficiente que el origen de estas piezas sea Sri Lanka.
75 En tercer lugar, puesto que la jurisprudencia reconoce a las instituciones de la Unión la posibilidad de recurrir a un conjunto de indicios concordantes, de ello ha de deducirse, a su entender, que el artículo 13 del Reglamento de base se ha interpretado en el sentido de que no restringe el tipo de elementos de prueba sobre los que las autoridades encargadas de la investigación pueden apoyarse para demostrar la existencia de prácticas de elusión.
76 En los apartados 3 y 42 del escrito de dúplica, la Comisión alega que la aplicación, «por analogía», del artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base no constituye una fundamentación esencial de sus constataciones, sino un «examen adicional» al que no estaba obligada, puesto que «la falta de fiabilidad de los [certificados de origen modelo] A y la falta de equipamiento de fabricación ya eran suficientes para permitir[le] llegar a la conclusión de que la información facilitada por la demandante no era fiable». La Comisión precisa que la expresión «por otra parte», que figura en el considerando 101 del Reglamento impugnado, confirma el carácter de «instrumento adicional» del recurso a esta disposición.
77 Con carácter preliminar, procede recordar que, conforme al artículo 13, apartado 1, del Reglamento de base, los derechos antidumping establecidos con arreglo a este Reglamento podrán ampliarse a las importaciones de productos similares, ligeramente modificados o no, procedentes de terceros países o a partes de esos productos cuando exista elusión de las medidas en vigor. Con arreglo al artículo 13, apartado 2, de este mismo Reglamento, se considerará que una operación de montaje, como las que efectúa la demandante en el presente asunto, elude las medidas vigentes cuando se cumplan los requisitos enumerados en sus letras a) a c) (sentencia de 26 de septiembre de 2000, Starway/Consejo, T‑80/97, EU:T:2000:216, apartado 78).
78 Más específicamente, del artículo 13, apartado 2, letras a) y b), del Reglamento de base se deduce que se considerará que una operación de montaje constituye una elusión cuando «procedan del país sometido a las medidas» unas piezas de un valor igual o superior al 60 % del valor total de las piezas del producto montado (sentencia de 26 de septiembre de 2000, Starway/Consejo, T‑80/97, EU:T:2000:216, apartado 79).
79 De ello se deduce que, según lo dispuesto en el artículo 13, apartado 2, del Reglamento de base, las instituciones de la Unión deben demostrar —además de la concurrencia de los demás requisitos allí enumerados— que las piezas que constituyen el 60 % o más del valor total de las piezas del producto montado proceden del país sometido a las medidas. No están obligadas, en cambio, a aportar la prueba de que dichas piezas son también originarias de dicho país (sentencia de 26 de septiembre de 2000, Starway/Consejo, T‑80/97, EU:T:2000:216, apartado 84).
80 Ahora bien, del Reglamento de base, y en particular de su artículo 13, se desprende que un Reglamento por el que se amplía un derecho antidumping tiene por objeto garantizar la eficacia de dicha medida y evitar que se eluda su aplicación, en particular mediante operaciones de montaje en la Unión o en un país tercero. Así pues, una medida de ampliación de un derecho antidumping tiene sólo carácter accesorio con relación al acto inicial por el que se estableció el derecho. Resultaría por consiguiente contrario a la finalidad y a la estructura general del citado artículo 13 gravar con un derecho antidumping, establecido inicialmente para aplicarse a las importaciones de un producto originario de determinado país, las importaciones de piezas de este producto procedentes del país sometido a dicha medida cuando las empresas afectadas que efectúen las operaciones de montaje investigadas por la Comisión aporten la prueba de que dichas piezas, que constituyen un 60 % o más del valor total de las piezas del producto montado, son originarias de otro país. En efecto, en tal caso, no cabe estimar que las operaciones de montaje eludan el derecho antidumping inicialmente establecido, en el sentido del artículo 13 del Reglamento de base (sentencia de 26 de septiembre de 2000, Starway/Consejo, T‑80/97, EU:T:2000:216, apartado 85).
81 Procede, por consiguiente, interpretar el artículo 13, apartado 2, del Reglamento de base en el sentido de que se considerará que una operación de montaje en el territorio de la Unión o en un país tercero elude las medidas vigentes cuando, además de concurrir los demás requisitos mencionados en dicha disposición, las piezas que constituyan el 60 % o más del valor total de las piezas del producto montado procedan del país sometido a dichas medidas, salvo en el caso de que la empresa afectada aporte ante las instituciones de la Unión la prueba de que dichas piezas son originarias de otro país (sentencia de 26 de septiembre de 2000, Starway/Consejo, T‑80/97, EU:T:2000:216, apartado 88).
82 Tal prueba puede aportarse en distintos supuestos, y no únicamente en el caso de un mero tránsito (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de septiembre de 2000, Starway/Consejo, T‑80/97, EU:T:2000:216, apartado 87).
83 De ello resulta que, aunque, por regla general, basta con hacer referencia a la mera «procedencia» de las piezas utilizadas para el montaje del producto final a los efectos de la aplicación del artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base, puede resultar necesario, en caso de duda, comprobar si las piezas «procedentes» de un tercer país son, de hecho, originarias de otro.
84 En cuanto a la expresión «procedan de», utilizada en el artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento de base, es preciso señalar que, si bien dicho Reglamento no define la mencionada expresión, la utiliza en múltiples ocasiones asociándola sistemáticamente al término «importación». De este modo, la expresión «importaciones procedentes de» figura, por ejemplo, en el considerando 8 y en los artículos 2, apartado 7, letra a), 3, apartado 4, 9, apartados 5 y 6, y 13, apartado 1, de dicho Reglamento. Además, una variante de esta expresión fue utilizada en el considerando 54 del Reglamento impugnado. Por otra parte, esta expresión se ha traducido en otras versiones lingüísticas de dichas disposiciones del Reglamento de base como «importaciones de». Así sucede, por ejemplo, en las versiones inglesa (imports from), alemana (Einfuhren aus), búlgara (внос от), croata (uvoza iz) y lituana (importui iš). De ello resulta que los términos «procedan de» en el sentido del artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento de base deben entenderse referidos a las importaciones afectadas y, por tanto, al país de exportación.
85 Además, esta interpretación es conforme con el objetivo de eficacia de las medidas dirigidas a luchar contra la elusión, subyacente al artículo 13 del Reglamento de base, por cuanto prevé una solución eficaz y práctica que permite a la Comisión referirse a la mera «procedencia» de las piezas utilizadas para el montaje del producto final a los efectos de la aplicación del artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base.
86 En el presente asunto, de los autos y, en particular, del cuadro F.2 que figura como anexo al formulario, se desprende que al menos el 47 % de las piezas utilizadas para el montaje de bicicletas en Pakistán se importaban de Sri Lanka tras haber sido elaboradas en este país, extremo que, por otro lado, las partes no discuten. La hipótesis de un mero tránsito a través de este país no se corresponde con las circunstancias del caso de autos. Por tanto, procede señalar que podía considerarse que estas piezas «procedían» de Sri Lanka.
87 No obstante, tal como se desprende de la jurisprudencia resumida en los apartados 79 a 82 anteriores, esta afirmación no impide a la Comisión comprobar, en caso de duda, si las piezas «procedentes» de Sri Lanka son, de hecho, originarias de otro país, como el país sujeto a las medidas, en este caso China.
88 A este respecto, por una parte, procede destacar que la alegación de la Comisión según la cual el «origen» de las piezas no es pertinente para la aplicación del artículo 13, apartado 2, del Reglamento de base no refleja exactamente la interpretación que el juez de la Unión ha dado a esta disposición.
89 Por otra parte, esta alegación de la Comisión es contraria al hecho de que la propia Comisión examinó el origen de las piezas de bicicleta en cuestión. En efecto, en primer lugar, el cuadro F.2 del formulario, en el que la Comisión, además, centró una parte importante de su comprobación, exige, en particular, que se indique el «origen» de las piezas de bicicleta utilizadas para las operaciones de montaje en Pakistán. En segundo lugar, de los considerandos 98 y 101 del Reglamento impugnado se desprende que la Comisión comprobó si los certificados de origen modelo A de las mercancías en cuestión probaban suficientemente el «origen» de las piezas de bicicleta de que se trata. En tercer lugar, tras estimar que dichos certificados de origen no probaban de manera suficiente el «origen» de las piezas de bicicleta, la Comisión aplicó los criterios del artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base para comprobar el «origen» de dichas piezas, como ella misma afirmó en su audiencia ante el consejero auditor, según se desprende del acta de esta audiencia.
90 Si bien de la redacción del considerando 101, in fine, del Reglamento impugnado se desprende que la Comisión llegó a la conclusión de que las piezas de bicicleta en cuestión «procedían» de China, puesto que habían sido fabricadas en más del 60 % con materias primas procedentes de China y que el valor añadido era inferior al 25 % de los costes de producción, de varios documentos obrantes en autos, y en particular de los mencionados en el apartado 89 anterior, se desprende que la Comisión aplicó los criterios del artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base para comprobar el «origen» de estas piezas. Estas fluctuaciones terminológicas atestiguan, por tanto, una cierta confusión por parte de la Comisión en cuanto a los conceptos respectivos de «procedencia» y de «origen».
91 En cualquier caso, de los apartados 81 a 86 anteriores se desprende que, en el caso de autos, las piezas de bicicleta en cuestión «procedían» de Sri Lanka, pero que la Comisión podía solicitar a la demandante que probara que dichas piezas no sólo «procedían» de Sri Lanka, sino que eran también originarias de ese país.
92 En estas circunstancias, procede comprobar si la Comisión, sin incurrir en error de Derecho, podía concluir que las piezas de bicicleta procedentes de Sri Lanka eran, de hecho, de origen chino.
93 A este respecto, ha de examinarse, en primer lugar, el valor probatorio de los certificados de origen modelo A presentados por la demandante como prueba del origen esrilanqués de las piezas de bicicleta en cuestión y rechazados por la Comisión (en lo sucesivo, «certificados controvertidos») y, en segundo lugar, los costes de fabricación de dichas piezas, presentados por la demandante a solicitud de la Comisión y con respecto a los cuales esta última aplicó, «por analogía», el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base.
– Sobre el valor probatorio de los certificados controvertidos
94 En la medida en la que una parte de las alegaciones de la demandante podían interpretarse en el sentido de que cuestionan la motivación del Reglamento impugnado, en lo que respecta al examen realizado por la Comisión del valor probatorio de los certificados de origen modelo A, procede poner de manifiesto que de los considerandos 98, 100 y 101 del Reglamento impugnado, cuyo tenor se ha expuesto en el apartado 23 anterior, resulta expresamente que la Comisión expuso claramente, y de manera completa, las razones por las cuales, en el caso de autos, no podía dar crédito a algunos de los certificados de origen modelo A que le había presentado la demandante. Por tanto, la motivación que consta en el Reglamento impugnado cumple el requisito exigido por el artículo 296 TFUE.
95 En cuanto al fondo, en primer lugar, ha de recordarse que los certificados de origen modelo A son certificados de origen preferencial, regulados, en la época de los hechos, en lo que atañe a la Unión, en los artículos 97 duodecies a 97 duovicies del Reglamento de aplicación del código aduanero, que permiten al exportador probar el origen de la mercancía que exporta. A este respecto, es importante destacar que incumbe a cualquier país beneficiario, en virtud del artículo 97 duodecies, apartado 1, del Reglamento de aplicación del código aduanero, respetar o hacer respetar las reglas de origen y las reglas relativas a la cumplimentación y expedición de los certificados de origen modelo A.
96 Así, los certificados de origen modelo A se utilizan normalmente en el comercio internacional como medio para certificar el origen de las mercancías a las que se refieren. Además, las instituciones de la Unión solicitan con frecuencia su presentación, también en los procedimientos en materia antidumping, para asegurarse del origen del producto en cuestión. En el presente asunto, este extremo se pone de manifiesto, según se confirmó en la vista, por el hecho de que la Comisión aceptó los certificados de origen modelo A presentados por la demandante y relativos a las piezas de bicicleta fabricadas por Vechenson como prueba suficiente de su origen esrilanqués (véase el apartado 15 anterior).
97 Sin embargo, es necesario señalar que, con arreglo al artículo 26 del Reglamento n.o 2913/92, en su versión vigente en el momento de producirse los hechos, en caso de duda fundada, las autoridades aduaneras podrán exigir cualquier justificante complementario para asegurarse de que el origen indicado en el certificado de origen satisface realmente las normas establecidas por la normativa de la Unión en la materia. A tal efecto, el artículo 97 unvicies del Reglamento de aplicación del código aduanero, en su versión vigente en el momento de los hechos, establece un procedimiento de control a posteriori de los certificados de origen modelo A por sondeo y asimismo cada vez que las autoridades aduaneras de los Estados miembros alberguen dudas fundadas con respecto a la autenticidad de estos documentos.
98 Puede deducirse de estas disposiciones que, si bien los certificados de origen modelo A tienen valor probatorio en cuanto al origen de las mercancías a las que se refieren, dicho valor no es absoluto. En efecto, tal certificado cumplimentado por un país tercero no vincula a las autoridades de la Unión en cuanto al origen de estas mercancías de manera que les impida comprobar éste por otros medios cuando existan indicios objetivos, serios y concordantes que hagan surgir dudas en cuanto al origen real de las mercancías objeto de estos certificados. A este respecto, de la jurisprudencia se desprende que los controles a posteriori quedarían en gran parte desprovistos de utilidad si la utilización de tales certificados pudiera, por sí misma, justificar que se otorgase una condonación de derechos de aduana (sentencias de 11 de julio de 2002, Hyper/Comisión, T‑205/99, EU:T:2002:189, apartado 102, y de 16 de diciembre de 2010, Hit Trading y Berkman Forwarding/Comisión, T‑191/09, no publicada, EU:T:2010:535, apartado 97).
99 En segundo lugar, del artículo 6, apartado 8, del Reglamento de base resulta que, salvo en las circunstancias previstas en el artículo 18 de dicho Reglamento, relativo a la falta de cooperación —artículo que no se ha aplicado en el caso de autos, según se ha señalado en el apartado 67 anterior—, en la medida de lo posible debe comprobarse la exactitud de la información proporcionada por las partes interesadas y sobre la cual la Comisión pretende fundamentar sus conclusiones. Por consiguiente, también esta disposición legitima no sólo la posibilidad, sino también la obligación que incumbe a la Comisión de comprobar los documentos que se le presentan. Esta obligación se ejerce naturalmente, en materia antidumping, sin perjuicio de los procedimientos específicos previstos a tal efecto en beneficio de las autoridades aduaneras, máxime cuando, en el presente, caso la Comisión no ha cuestionado la validez en cuanto tal de los certificados controvertidos, sino únicamente la suficiencia de su carácter probatorio.
100 En el presente asunto, la Comisión concluyó que los certificados controvertidos no podían considerarse prueba suficiente para demostrar el origen de las piezas de bicicleta en cuestión, basándose para ello en una serie de indicios objetivos, serios y concordantes que, por lo demás, no han sido desvirtuados por la demandante.
101 A este respecto, en primer lugar, la Comisión constató que los certificados controvertidos no habían sido expedidos sobre la base de costes de producción reales, sino de una proyección de costes de fabricación futuros que no ofrecía garantías de que las piezas de bicicleta se fabricaran efectivamente con arreglo a los costes previstos. Se trataba simplemente de una proyección global de costes de fabricación que eran válidos para un volumen indeterminado de producción durante aproximadamente un año, extremo confirmado además por la propia demandante (considerandos 98 y 101 del Reglamento impugnado). A mayor abundamiento, la Comisión hizo constar que, en relación con determinados tipos de cuadros y horquillas para los que se emitieron los certificados controvertidos, faltaban declaraciones de gastos justificativas (considerando 98 del Reglamento impugnado), por ejemplo, para los cuadros y horquillas de 24 y 26 pulgadas, y que algunos de dichos certificados se habían expedido sin declaración de gastos justificativa, como ocurría, en particular, con los manillares de 10 pulgadas.
102 En segundo lugar, las autoridades esrilanquesas confirmaron a la Comisión que habían aplicado esta metodología general a Great Cycles sin efectuar ningún control ex post.
103 En tercer lugar, la Comisión puso de manifiesto que las declaraciones de gastos presentadas en apoyo de la solicitud de expedición de los certificados controvertidos habían sido cumplimentados por tamaños de piezas de bicicleta —cuadros, horquillas, llantas y ruedas— y no para productos individualizados.
104 En cuarto lugar, el valor franco a bordo indicado en los certificados controvertidos no se correspondía con el que figuraba en otros datos comunicados por la demandante, como los del cuadro F.2 (véanse los apartados 9 y 12 anteriores) o determinadas facturas relativas a las relaciones comerciales entre Great Cycles y la demandante, Flying Horse y la demandante o Great Cycles y Flying Horse. En lo que respecta a algunas de estas facturas, la demandante incurre en error al sostener que la referencia a diez de ellas en el escrito de contestación es inadmisible por no haberse comunicado en las conclusiones de la Comisión. En efecto, de los autos se desprende que fue la propia demandante la que envió estas facturas a la Comisión durante la inspección in situ y que estas piezas, a las que hace referencia el cuadro F.2, fueron objeto de debate durante el procedimiento administrativo. Por tanto, la Comisión podía hacer referencia a ellas, incluso en el marco del presente procedimiento.
105 Por consiguiente, en las circunstancias particulares del caso de autos y a la vista del conjunto de indicios expuestos en los apartados 101 a 104 anteriores, la Comisión obró correctamente al considerar que los certificados controvertidos no constituían prueba suficiente para demostrar el origen de las piezas de bicicleta.
106 Por tanto, sobre este extremo ha de desestimarse el motivo del recurso por infundado.
– Sobre la aplicación, «por analogía», del artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base
107 Tras rechazar los certificados controvertidos por constituir prueba insuficiente para demostrar el origen esrilanqués de las piezas de bicicleta en cuestión, la Comisión solicitó, y la demandante presentó, la declaración de gastos de fabricación de dichas piezas durante el período de referencia, en el formato requerido. La Comisión aplicó entonces, «por analogía», los criterios del artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base para comprobar, basándose en sus costes de fabricación, el «origen» de dichas piezas (según el acta de la audiencia ante el consejero auditor) o su «procedencia» (según el tenor del considerando 101, in fine, del Reglamento impugnado; véanse los apartados 89 y 90 anteriores).
108 Pues bien, según se ha expuesto en el apartado 86 anterior, en el presente asunto, estas piezas «procedían» de Sri Lanka. Queda aún por comprobar si la Comisión, sin incurrir en un error de Derecho, podía aplicar, «por analogía», el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base al caso de autos para comprobar el origen de estas piezas.
109 A este respecto, es necesario precisar que los costes de fabricación presentados a tal efecto por la demandante no fueron rechazados por la Comisión por ser insuficientes o no fiables. Por el contrario, tanto de los autos como de los considerandos 13 y 101 del Reglamento impugnado se desprende que la Comisión se basó precisamente en esta información para aplicar, «por analogía», el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base.
110 Pues bien, por una parte, al aplicar, «por analogía», el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base, la Comisión, en realidad, examinó si la fabricación de piezas de bicicleta en Sri Lanka eludía las medidas antidumping que afectaban a las bicicletas originarias de China, lo que sin embargo no constituía el objeto de la investigación que dio lugar a la adopción del Reglamento impugnado.
111 En efecto, del propio tenor del artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base se desprende que éste es aplicable a «operaciones de montaje», dado que la regla del 60 % que menciona se aplica al valor total de las partes del «producto montado». Pues bien, no se discute que, en este asunto, la investigación no tenía por objeto las «operaciones de montaje» de bicicletas en Sri Lanka ni se dirigía en modo alguno a las bicicletas «montadas» en dicho país.
112 Por otra parte, el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base no constituye una regla de origen, como reconoce además la propia Comisión en el considerando 101 del Reglamento impugnado, extremo que confirma en sus escritos. Por tanto, no puede ser aplicado, «por analogía», para determinar el origen de una mercancía, especialmente porque los criterios previstos en el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base son sustancialmente distintos de los relativos a las reglas de origen. Pues bien, si debiera apreciarse que más del 40 % del valor total de las piezas del producto montado está constituido por piezas originarias de un país distinto del sujeto a las medidas, no cabría estimar que las operaciones de montaje eluden el derecho antidumping inicialmente establecido, en el sentido del artículo 13 del Reglamento de base (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de septiembre de 2000, Starway/Consejo, T‑80/97, EU:T:2000:216, apartado 85).
113 Además, del artículo 14, apartado 3, del Reglamento de base resulta que «con arreglo al presente Reglamento, podrán adoptarse disposiciones especiales, en particular en lo relativo a la definición común del concepto de origen que figura en el Reglamento [n.o 2913/92]». Sin embargo, consta que, antes de la entrada en vigor del Reglamento impugnado, no se habían adoptado tales disposiciones (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de septiembre de 2000, Starway/Consejo, T‑80/97, EU:T:2000:216, apartado 108).
114 Por tanto, la Comisión incurrió en un error de Derecho al aplicar, «por analogía», el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base a las piezas de bicicleta adquiridas en Sri Lanka para comprobar su origen en el marco de operaciones de montaje en Pakistán.
115 Ninguna de las alegaciones expuestas por la Comisión pone en entredicho esta conclusión. En primer lugar, en cuanto a la alegación, expuesta en el escrito de dúplica, conforme a la cual la Comisión no tenía la obligación de examinar otros elementos, ya que la falta de carácter probatorio suficiente de los certificados controvertidos le permitía desestimar la solicitud de exención con esta única fundamentación, ha de señalarse que de ninguna disposición del Reglamento impugnado se desprende que la aplicación, «por analogía», del artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base a las piezas de bicicleta adquiridas en Sri Lanka se hubiera efectuado a mayor abundamiento. Al contrario, de varios considerandos del Reglamento impugnado, como los considerandos 13, 98, 100 y 101, se desprende que este motivo constituía un elemento esencial del examen efectuado por la Comisión, que fue, además, planteado y debatido a lo largo del procedimiento que llevó a la adopción del Reglamento impugnado. La Comisión no puede fundamentar a este respecto ninguna alegación seria en la utilización de la expresión «por otra parte» (moreover) en el considerando 101 del Reglamento impugnado, en la medida en que también figura en muchos otros considerandos en los que indica únicamente la adición de una alegación, sin implicar el carácter redundante de esa adición.
116 En segundo lugar, la propia Comisión reconoce que las circunstancias en las que se encuadra el presente asunto, aunque ciertamente dudosas, no bastan, como tales, «para demostrar de manera concluyente que la demandante [hubiera] estado implicada en prácticas de elusión en Pakistán durante el período de investigación» (apartado 11 in limine del escrito de dúplica). Por tanto, la Comisión no puede limitarse a hacer valer un «conjunto de indicios» sin demostrar, no obstante, que se cumplían los requisitos previstos en el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base, especialmente cuando se considera que la demandante ha cooperado, según se ha expuesto en el apartado 21 anterior.
117 En tercer lugar, y en cualquier caso, de la jurisprudencia resulta que la Comisión debe examinar no sumariamente, sino con cuidado e imparcialidad, los documentos que el operador económico afectado presenta a lo largo de la investigación para probar la exactitud de sus afirmaciones (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de septiembre de 2000, Starway/Consejo, T‑80/97, EU:T:2000:216, apartado 115). Por tanto, la Comisión no puede prescindir de la información proporcionada por la demandante para demostrar el origen de las piezas de bicicleta en cuestión con la excusa de que tal examen no era necesario, sobre todo cuando la propia Comisión se basó en esta información, tal como figura en el cuadro F.4.1, y sin cuestionar su fiabilidad, para aplicar, «por analogía», el artículo 13, apartado 2, letra b), del Reglamento de base.
118 Finalmente, no resulta determinante la circunstancia de que la comprobación de los costes de fabricación de las piezas en cuestión se efectuara «en papel», por haberse trasladado la maquinaria de producción, puesto que la Comisión no niega que, durante el período de referencia, las piezas controvertidas fueron elaboradas en Sri Lanka. En cualquier caso, esta única circunstancia no puede subsanar el error de Derecho cometido por la Comisión.
119 De cuanto precede resulta que el motivo único del recurso está fundado. Procede, pues, estimarlo y, por consiguiente, anular el Reglamento impugnado en lo que afecta a la demandante.
Costas
120 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
121 En el presente asunto, por haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la demandante.
122 La coadyuvante cargará con sus propias costas, con arreglo al artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
decide:
1) Anular el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/776 de la Comisión, de 18 de mayo de 2015, por el que se amplía el derecho antidumping definitivo establecido mediante el Reglamento (UE) n.o 502/2013 del Consejo a las importaciones de bicicletas originarias de la República Popular China a las importaciones de bicicletas procedentes de Camboya, Pakistán y Filipinas, hayan sido o no declaradas originarias de Camboya, Pakistán o Filipinas, en lo que afecta a Kolachi Raj Industrial (Private) Ltd.
2) La Comisión Europea cargará con sus propias costas y con las de Kolachi Raj Industrial (Private).
3) European Bicycle Manufacturers Association (EBMA) cargará con sus propias costas.
Tomljenović | Marcoulli | Kornezov |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 10 de octubre de 2017.
Firmas