UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
17 päivänä lokakuuta 2013 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuva alue – Biometrinen passi – Sormenjäljet – Asetus (EY) N:o 2252/2004 – 1 artiklan 2 kohdan pätevyys – Oikeudellinen perusta – Antamismenettely – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 ja 8 artikla – Oikeus yksityiselämän kunnioittamiseen – Oikeus henkilötietojen suojaan – Oikeasuhteisuus
Asiassa C‑291/12,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Saksa) on esittänyt 15.5.2012 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 12.6.2012, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Michael Schwarz
vastaan
Stadt Bochum,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja L. Bay Larsen sekä tuomarit M. Safjan, J. Malenovský (esittelevä tuomari), U. Lõhmus ja A. Prechal,
julkisasiamies: P. Mengozzi,
kirjaaja: hallintovirkamies K. Malacek,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 13.3.2013 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Michael Schwarz itse ja hänen edustajansa Rechtsanwalt W. Nešković,
– Stadt Bochum, asiamiehenään S. Sondermann,
– Saksan hallitus, asiamiehinään T. Henze ja A. Wiedmann,
– Puolan hallitus, asiamiehenään B. Majczyna,
– Euroopan parlamentti, asiamiehinään U. Rösslein ja P. Schonard,
– Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään I. Gurov ja Z. Kupčová,
– Euroopan komissio, asiamiehinään B. Martenczuk ja G. Wils,
kuultuaan julkisasiamiehen 13.6.2013 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee jäsenvaltioiden myöntämien passien ja matkustusasiakirjojen turvatekijöitä ja biometriikkaa koskevista vaatimuksista 13.12.2004 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2252/2004 (EUVL L 385, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 28.5.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 444/2009 (EUVL L 142, s. 1 ja oikaisu EUVL L 188, s. 127; jäljempänä asetus N:o 2252/2004), 1 artiklan 2 kohdan pätevyyttä.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Michael Schwarz ja Stadt Bochum (Bochumin kaupunki) ja jossa on kyse siitä, että viimeksi mainittu kieltäytyi myöntämästä Schwartzille passia, jollei se voinut samanaikaisesti ottaa ja tallentaa siihen hänen sormenjälkiään.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
3 Yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24.10.1995 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY (EYVL L 281, s. 31) 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
a) ’henkilötiedoilla’ kaikenlaisia tunnistettua tai tunnistettavissa olevaa luonnollista henkilöä (’rekisteröity’) koskevia tietoja; tunnistettavissa olevana pidetään henkilöä, joka voidaan suoraan tai epäsuorasti tunnistaa, erityisesti henkilönumeron taikka yhden tai useamman hänelle tunnusomaisen fyysisen, fysiologisen, psyykkisen, taloudellisen, kulttuurillisen tai sosiaalisen tekijän perusteella,
b) ’henkilötietojen käsittelyllä’ (’käsittely’) kaikenlaisia sellaisia toimintoja tai toimintojen kokonaisuuksia, joita kohdistetaan henkilötietoihin joko automaattisen tietojenkäsittelyn avulla tai manuaalisesti, kuten tietojen kerääminen, tallentaminen, järjestäminen, säilyttäminen, muokkaaminen tai muuttaminen, tiedon haku, kysely, käyttö, luovuttaminen siirtämällä, levittämällä tai asettamalla muutoin saataville, yhteensovittaminen tai yhdistäminen sekä suojaaminen, poistaminen tai tuhoaminen,
– –”
4 Direktiivin 95/46 7 artiklan e alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on säädettävä siitä, että henkilötietoja voidaan käsitellä ainoastaan,
– –
e) jos käsittely on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai sellaisen julkisen vallan käyttämiseksi, joka kuuluu rekisterinpitäjälle tai sivulliselle, jolle tiedot luovutetaan – –”
5 Asetuksen N:o 2252/2004 toisessa, kolmannessa ja kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2) Neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien 17 päivänä lokakuuta 2000 antamassa päätöslauselmassa [23 päivänä kesäkuuta 1981, 30 päivänä kesäkuuta 1982, 14 päivänä heinäkuuta 1986 ja 10 päivänä heinäkuuta 1995 annettujen päätöslauselmien täydentämisestä passien ja muiden matkustusasiakirjojen turvaamiseksi väärennöksiltä (EYVL C 310, s. 1)] otettiin käyttöön passien turvallisuutta koskevat vähimmäisvaatimukset. Päätöslauselmasta olisi nyt tehtävä yhteisön säädös passien ja matkustusasiakirjojen turvavaatimusten parantamiseksi ja yhdenmukaistamiseksi sekä niiden suojaamiseksi väärentämiseltä. Passiin ja matkustusasiakirjaan olisi samalla liitettävä biometrisiä tunnisteita luotettavan yhteyden luomiseksi matkustusasiakirjan ja sen oikean haltijan välille.
(3) Passien turvatekijöiden yhdenmukaistaminen ja biometristen tunnisteiden liittäminen niihin ovat tärkeä askel kohti sellaisten tulevaa kehitystä ennakoivien uusien teknisten osien käyttöön ottamista Euroopan tasolla, jotka parantavat matkustusasiakirjan turvallisuutta ja jotka luovat luotettavamman yhteyden passin tai matkustusasiakirjan ja sen haltijan välille, millä on suuri merkitys varmistettaessa, että passi on suojattu väärinkäyttöä vastaan. Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) eritelmät, ja erityisesti ne, jotka on esitetty koneellisesti luettavia matkustusasiakirjoja koskevassa asiakirjassa 9303, olisi otettava huomioon.
– –
(8) Passeihin ja matkustusasiakirjoihin liittyviä henkilötietoja käsiteltäessä sovelletaan – – direktiiviä [95/46]. Olisi varmistettava, ettei passiin tallenneta muita tietoja kuin ne, joista säädetään tässä asetuksessa ja sen liitteessä tai jotka mainitaan asianomaisessa matkustusasiakirjassa.”
6 Asetuksen N:o 444/2009 viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Asetuksessa [N:o 2252/2004] edellytetään, että biometriset tiedot kerätään ja tallennetaan passien ja matkustusasiakirjojen tallennusvälineeseen tällaisten asiakirjojen myöntämistä varten. Tällä ei rajoiteta näiden tietojen muuta käyttöä tai tallentamista jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Asetus [N:o 2252/2004] ei muodosta oikeusperustaa näiden tietojen tallentamiseen käytettävien tietokantojen perustamiselle tai ylläpitämiselle jäsenvaltioissa, mikä on yksinomaan kansallisen lainsäädännön piiriin kuuluva asia.”
7 Asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 1–2 a kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden myöntämien passien ja matkustusasiakirjojen on oltava liitteessä säädettyjen turvallisuutta koskevien vähimmäisvaatimusten mukaiset.
– –
2. Passeissa ja matkustusasiakirjoissa on oltava erittäin turvallinen tallennusväline, johon on tallennettu kasvokuva. Jäsenvaltioiden on tallennettava niihin myös kaksi sormenjälkeä, jotka otetaan alas painetuista sormista yhteentoimivassa muodossa. Tiedot on suojattava, ja tallennusvälineen on oltava kapasiteetiltaan riittävä ja kyettävä takaamaan tietojen eheys, aitous ja luottamuksellisuus.
2 a. Seuraaviin henkilöihin ei sovelleta sormenjälkien antamista koskevaa vaatimusta:
a) alle 12-vuotiaat lapset.
– –
b) henkilöt, jotka eivät fyysisten rajoitteiden vuoksi pysty antamaan sormenjälkiä.”
8 Kyseisen asetuksen 2 artiklan a alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Passeja ja matkustusasiakirjoja varten on annettava 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla menettelyllä teknisiä lisäeritelmiä, jotka koskevat seuraavia seikkoja:
a) lisäturvaominaisuudet ja -vaatimukset, muun muassa tehostetut vaatimukset väärentämisen estämiseksi.”
9 Saman asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäljempänä 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla menettelyllä voidaan päättää, että 2 artiklassa tarkoitetut eritelmät ovat salaisia eikä niitä saa julkaista. Tällöin ne saatetaan ainoastaan jäsenvaltioiden nimeämien, tulostuksesta vastaavien laitosten käyttöön ja jäsenvaltion tai [Euroopan] komission asianmukaisesti valtuuttamien henkilöiden tietoon.”
10 Kyseisen asetuksen 4 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Biometriset tiedot on kerättävä ja tallennettava passien ja matkustusasiakirjojen tallennusvälineeseen tällaisten asiakirjojen myöntämistä varten. Tämän asetuksen soveltamiseksi passien ja matkustusasiakirjojen sisältämiä biometrisiä tunnisteita saa käyttää ainoastaan:
a) passin tai matkustusasiakirjan aitouden toteamiseksi;
b) haltijan henkilöllisyyden varmistamiseksi vertaamalla biometrisiä tunnisteita suoraan saatavilla oleviin tunnisteisiin tilanteessa, jossa passi tai matkustusasiakirja on lain mukaan esitettävä.
Lisäturvaominaisuuksien tarkistaminen on suoritettava rajoittamatta henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 15 päivänä maaliskuuta 2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 562/2006 [(EUVL L 105, s. 1)] 7 artiklan 2 kohdan soveltamista. Vastaamattomuus ei sellaisenaan vaikuta passin tai matkustusasiakirjan kelpoisuuteen ulkorajojen ylittämistä varten.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
11 Schwarz pyysi, että Stadt Bochum myöntäisi hänelle passin, kieltäytyen kuitenkin tuossa yhteydessä antamasta sormenjälkiään. Koska Stadt Bochum hylkäsi Schwarzin pyynnön, tämä nosti kanteen ennakkoratkaisua pyytävässä tuomioistuimessa vaatien, että kyseinen kaupunki velvoitettaisiin antamaan hänelle passi ilman, että häneltä otettaisiin sormenjäljet.
12 Schwarz on tuossa tuomioistuimessa riitauttanut asetuksen N:o 2252/2004, jolla on otettu käyttöön velvollisuus ottaa passinhakijoilta sormenjäljet, pätevyyden. Hän väittää, ettei asetus perustu asianmukaiseen oikeudelliseen perustaan ja ettei sitä ole annettu asianmukaisessa menettelyssä. Kyseisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdalla loukataan lisäksi oikeutta henkilötietojen suojaan, joka on vahvistettu yhtäältä yleisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 7 artiklassa, joka koskee oikeutta yksityiselämän kunnioittamiseen, ja toisaalta nimenomaisesti sen 8 artiklassa.
13 Tässä tilanteessa Verwaltungsgericht Gelsenkirchen on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko – – asetuksen [N:o 2252/2004] 1 artiklan 2 kohta pätevä?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
14 Kun ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen kysymystä luetaan ennakkoratkaisupyynnön valossa, kyseinen tuomioistuin tiedustelee pääasiallisesti, onko asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohta pätemätön siitä syystä, että ensinnäkin kyseinen asetus perustuu epäasianmukaiseen oikeudelliseen perustaan, että toiseksi kyseisen asetuksen antamismenettelyssä on tapahtunut virhe ja että kolmanneksi saman asetuksen 1 artiklan 2 kohdalla loukataan sen mukaisesti myönnettyjen passien haltijoiden tiettyjä perusoikeuksia.
Asetuksen N:o 2252/2004 oikeudellinen perusta
15 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin haluaa tietää, onko asetus N:o 2252/2004 voitu antaa EY 62 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla, vaikka kyseisessä määräyksessä ei nimenomaisesti mainita toimivaltaa säännellä unionin kansalaisille myönnettäviin passeihin ja matkustusasiakirjoihin (jäljempänä passit) liittyviä kysymyksiä.
16 Tässä suhteessa on syytä todeta, että EY 62 artiklan 2 kohdan a alakohta – sellaisena kuin sitä sovellettiin 1.5.1999 ja 30.11.2009 välisenä aikana –, jonka nojalla asetus N:o 2252/2004 annettiin, kuului EY:n perustamissopimuksen IV osastoon, jonka otsikko oli ”Viisumi-, turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka sekä muu henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvä politiikka”. Kyseisessä määräyksessä määrättiin, että Euroopan unionin neuvoston piti 67 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen toteuttaa viiden vuoden kuluessa Amsterdamin sopimuksen voimaantulosta ”jäsenvaltioiden ulkorajojen ylittämistä koskevat toimenpiteet, joilla vahvistetaan – – vaatimukset ja menettelyt, joita jäsenvaltioiden on noudatettava ulkorajoilla tapahtuvissa henkilötarkastuksissa”.
17 Sekä EY 62 artiklan 2 kohdan a alakohdan sanamuodosta että sen tavoitteesta ilmenee, että neuvosto valtuutettiin tällä määräyksellä sääntelemään Euroopan unionin ulkorajoilla tehtäviä tarkastuksia, joilla pyrittiin toteamaan nämä rajat ylittävien henkilöiden henkilöllisyys. Koska tällainen toteaminen edellyttää välttämättä kyseisen henkilöllisyyden toteamisen mahdollistavien asiakirjojen esittämistä, neuvosto valtuutettiin EY 62 artiklan 2 kohdan a alakohdalla antamaan tällaisia asiakirjoja ja etenkin passeja koskevia normatiivisia sääntöjä.
18 Kysymyksestä, valtuutettiinko neuvosto kyseisellä määräyksellä toteuttamaan toimenpiteitä, joilla vahvistetaan unionin kansalaisten passien myöntämistä koskevia oikeusnormeja ja menettelysääntöjä, on yhtäältä todettava, että kyseisessä määräyksessä viitattiin enemmittä täsmennyksittä ”henkilö”tarkastuksiin. Näin on syytä katsoa, ettei kyseisessä määräyksessä tarkoitettu ainoastaan kolmansien maiden vaan myös unionin kansalaisia ja näin ollen myös viimeksi mainittujen passeja.
19 Toisaalta on niin, kuten perusteluista, jotka on esitetty komission ehdotuksessa neuvoston asetukseksi EU:n kansalaisten passien turvatekijöitä ja biometriikkaa koskevista vaatimuksista (KOM(2004) 116 lopullinen), ilmenee, että näitä passeja koskevien turvallisuusnormien yhdenmukaistaminen voi olla tarpeen sen välttämiseksi, etteivät niiden tekniset turvaominaisuudet yllä samalle tasolle kuin yhtenäisessä viisumin kaavassa ja kolmansien maiden kansalaisten oleskeluluvan yhtenäisessä kaavassa. Unionin lainsäätäjän on näin ollen katsottava olevan toimivaltainen säätämään samanlaiset turvaominaisuudet unionin kansalaisten passeille, koska tällainen toimivalta mahdollistaa sen välttämisen, että niistä tulisi väärennyskohteita ja niitä käytettäisiin petostarkoituksiin.
20 Edellä lausutusta seuraa, että EY 62 artiklan 2 kohdan a alakohta oli asetuksen N:o 2252/2004 ja etenkin sen 1 artiklan 2 kohdan antamisen asianmukainen oikeudellinen perusta.
Asetuksen N:o 2252/2004 antamismenettely
21 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin kysyy, onko asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohta pätevä, kun EY 67 artiklan 1 kohdassa määrätyt menettelylliset vaatimukset otetaan huomioon. Se viittaa tässä suhteessa pääasian kantajan perusteluihin tämän katsoessa, että toisin kuin kyseisessä määräyksessä määrättiin, Euroopan parlamenttia ei ollut asianmukaisesti kuultu lainsäädäntömenettelyn aikana. Pääasian kantajan mukaan komission ehdotuksessa, joka oli alistettu parlamentille lausunnon antamista varten, ehdotettiin pelkästään, että jäsenvaltioilla olisi mahdollisuus tallentaa sormenjälkien kuva passiin, mutta tämä mahdollisuus oli muuttunut velvollisuudeksi parlamentin kuulemisen jälkeen. Tällainen muutos oli merkittävä, joten parlamenttia on EY 67 artiklan 1 kohdan perusteella kuultava uudelleen.
22 On kuitenkin kiistatonta, että asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohdan teksti, josta parlamenttia ei olisi kuultu, on korvattu asetuksessa N:o 444/2009 olevalla uudella tekstillä, johon on jälleen otettu velvollisuus tallentaa sormenjälkien kuva passeihin. Koska asetusta N:o 444/2009 sovelletaan pääasian tosiseikkoihin ja koska se on annettu yhteispäätösmenettelyssä, johon parlamentti näin on kaikin puolin osallistunut yhtenä lainsäätäjistä, kyseinen pätemättömyysperuste on selvästikin tehoton.
Yksityiselämän kunnioittamista ja henkilötietojen suojaa koskevat perusoikeudet
23 Aluksi on tutkittava, loukataanko asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohdassa säädetyillä sormenjälkien ottamisella ja niiden tallentamisella passeihin yksityiselämän kunnioittamista ja henkilötietojen suojaa koskevia oikeuksia. Jos näin on, tämän jälkeen on syytä tarkistaa, onko kyseinen loukkaus perusteltavissa.
Loukkauksen olemassaolo
24 Perusoikeuskirjan 7 artiklassa määrätään muun muassa, että jokaisella on oikeus siihen, että hänen yksityiselämäänsä kunnioitetaan. Sen 8 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oikeus henkilötietojensa suojaan.
25 Yhdessä luettuina näistä määräyksistä seuraa, että lähtökohtaisesti näitä oikeuksia saatetaan loukata millä tahansa ulkopuolisen suorittamalla henkilötietojen käsittelyllä.
26 Heti aluksi on muistutettava, että oikeus yksityiselämän kunnioittamiseen henkilötietojen käsittelyssä koskee kaikenlaisia tunnistettua tai tunnistettavissa olevaa luonnollista henkilöä koskevia tietoja (yhdistetyt asiat C‑92/09 ja C‑93/09, Volker und Markus Schecke ja Eifert, tuomio 9.11.2010, Kok., s. I-11063, 52 kohta ja yhdistetyt asiat C-468/10 ja C-469/10, ASNEF ja FECEMD, tuomio 24.11.2011, Kok., s. I-12181, 42 kohta).
27 Sormenjäljet kuuluvat kyseisen käsitteen soveltamisalaan, koska ne objektiivisesti sisältävät luonnollisia henkilöitä koskevia ainutkertaisia tietoja ja mahdollistavat heidän täsmällisen tunnistamisensa (ks. vastaavasti S. ja Marper v. Yhdistynyt kuningaskunta, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 4.12.2008, Recueil des arrêts et décisions 2008-V, s. 213, 68 ja 84 kohta).
28 Kuten direktiivin 95/46 2 artiklan b kohdasta toisaalta ilmenee, henkilötietojen käsittelyllä tarkoitetaan näihin tietoihin kohdistuvia, ulkopuolisen suorittamia kaikenlaisia toimintoja, kuten tietojen kerääminen, tallentaminen, säilyttäminen, kysely tai käyttö.
29 Asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohdan soveltaminen edellyttää, että kansalliset viranomaiset ottavat asianomaisten henkilöiden sormenjäljet ja että niitä säilytetään passissa olevassa tallennusvälineessä. Tällaisia toimenpiteitä on näin ollen pidettävä henkilötietojen käsittelynä.
30 Näin ollen on todettava, että kansallisten viranomaisten menettelyllä, kun ne asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohdassa säädetyin tavoin ottavat ja tallentavat sormenjäljet, loukataan oikeutta yksityiselämän kunnioittamiseen ja oikeutta henkilötietojen suojaan. Tämän vuoksi on tutkittava, ovatko nämä loukkaukset perusteltavissa.
Perusteltavuus
31 Perusoikeuskirjan 8 artiklan 2 kappaleesta ilmenee, että henkilötietojen käsittelyn on tapahduttava asianomaisen henkilön suostumuksella tai muun laissa säädetyn oikeuttavan perusteen nojalla.
32 Edellytyksestä, joka liittyy sormenjälkien ottamista koskevaan passinhakijoiden suostumukseen, on aivan aluksi todettava, että pääsääntöisesti unionin kansalaisilla on välttämättä oltava passi, jotta he voisivat matkustaa kolmansiin maihin, ja että kyseisen asiakirjan on asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohdan mukaan sisällettävä sormenjäljet. Ne unionin kansalaiset, jotka haluavat tehdä tällaisia matkoja, eivät voi vapaasti vastustaa sormenjälkiensä käsittelyä. Passinhakijoiden ei näin ollen voida katsoa suostuneen tällaiseen käsittelyyn.
33 Sormenjälkien käsittelyn perustelemisesta muun laissa säädetyn oikeuttavan perusteen nojalla on tämän jälkeen heti aluksi muistutettava, että perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa suodut oikeudet eivät ole ehdottomia, vaan ne on suhteutettava siihen tehtävään, joka niillä on yhteiskunnassa (ks. vastaavasti em. yhdistetyt asiat Volker und Markus Schecke ja Eifert, tuomion 48 kohta ja asia C-543/09, Deutsche Telekom, tuomio 5.5.2011, Kok., s. I‑3441, 51 kohta).
34 Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kappaleessa sallitaan nimittäin näiden oikeuksien käyttämisen rajoittaminen, kunhan näistä rajoituksista säädetään lailla kyseisten oikeuksien keskeistä sisältöä kunnioittaen ja kunhan ne suhteellisuusperiaatteen mukaisesti ovat tarpeellisia ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.
35 Käsiteltävässä asiassa on kiistatonta ensinnäkin, että passien myöntämiseen liittyvästä sormenjälkien ottamisesta ja tallentamisesta aiheutuvasta rajoituksesta on katsottava perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kappaleessa tarkoitetuin tavoin säädetyn lailla, koska näistä toimenpiteistä säädetään asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohdassa.
36 Mainitun rajoituksen taustalla olevasta yleisen edun mukaisesta tavoitteesta on toiseksi todettava, että asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohdasta, kun sitä luetaan kyseisen asetuksen toisen ja kolmannen perustelukappaleen valossa, ilmenee, että kyseisellä säännöksellä on erityisesti kaksi täsmällistä tavoitetta, joista ensimmäisenä on passien väärentämisen ehkäiseminen ja toisena niiden väärinkäytön – toisin sanoen sen, että niitä voisivat käyttää muut henkilöt kuin niiden lailliset haltijat – estäminen.
37 Näiden tavoitteiden toteuttamiseksi kyseisellä säännöksellä pyritään näin ollen estämään etenkin henkilöiden laiton saapuminen unionin alueelle.
38 Näin ollen on todettava, että asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohdalla pyritään unionin hyväksymään yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen.
39 Kolmanneksi unionin tuomioistuimen käytettävissä olevista tiedoista ei ilmene eikä asiassa myöskään ole väitetty, että käsiteltävässä asiassa tarkoitetuilla, perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa tunnustettujen oikeuksien käyttämiselle asetetuilla rajoituksilla ei kunnioitettaisi näiden oikeuksien keskeistä sisältöä.
40 Neljänneksi on tarkistettava, ovatko kyseisille oikeuksille asetetut rajoitukset oikeassa suhteessa asetuksella N:o 2252/2004 tavoiteltuihin päämääriin ja näin ollen siihen tavoitteeseen nähden, jona on estää henkilöiden laiton saapuminen unionin alueelle. On siis syytä tutkia, soveltuvatko kyseisellä asetuksella käyttöön otetut keinot kyseisten tavoitteiden toteuttamiseen ja menevätkö ne pidemmälle kuin näiden tavoitteiden saavuttamiseksi on tarpeen (ks. em. yhdistetyt asiat Volker und Markus Schecke ja Eifert, tuomion 74 kohta).
41 Kysymyksestä, soveltuuko asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohta passien väärentämisen ehkäisemiseen liittyvän tavoitteen toteuttamiseen, on todettava, että on kiistatonta, että kyseisessä säännöksessä tarkoitettu sormenjälkien tallentaminen erittäin turvalliseen tallennusvälineeseen edellyttää teknistä kehittyneisyyttä, joten tallentamisella saatetaan vähentää passien väärentämisriskiä ja helpottaa niiden aitoutta rajoilla tutkivien viranomaisten tehtävää.
42 Schwarz väittää, ettei passien väärinkäytön estämistä koskevaan tavoitteeseen päästä tarkistamalla henkilöllisyys sormenjäljistä, sillä sen käytännön soveltamiseen liittyy virheitä. On nimittäin niin, että koska sormenjäljistä otetut kaksi digitaalista jäljennöstä eivät koskaan ole yhtäpitäviä, kyseistä menetelmää käyttävät järjestelmät eivät ole riittävän täsmällisiä, joten ne osoittavat, että maahan virheellisesti ilman lupaa päästettyjen henkilöiden ja niiden henkilöiden määrät, joilla olisi lupa tulla maahan mutta joilta pääsy virheellisesti evätään, eivät ole aivan vähäisiä.
43 Tässä suhteessa on kuitenkin todettava, ettei määräävää ole se, ettei kyseinen menetelmä ole täysin luotettava. Vaikka sillä ei täysin suljetakaan pois sitä, että maahan päästetään henkilöitä, joilla ei ole tähän lupaa, riittää näet, että sillä vähennetään huomattavasti tällaisten maahanpääsyjen riskiä suhteessa tilanteeseen, jossa kyseistä menetelmää ei käytettäisi.
44 Vaikka pitääkin paikkansa, että menetelmä, jonka mukaan henkilöllisyys todetaan sormenjälkien avulla, saattaa poikkeuksellisesti johtaa siihen, että henkilöiltä, joilla olisi lupa tulla maahan, virheellisesti evätään pääsy, on kuitenkin niin, että se, etteivät passinhaltijan sormenjäljet vastaa kyseiseen asiakirjaan sisällytettyjä tietoja, ei – kuten asetuksen N:o 2252/2004 4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa säädetään – merkitse sitä, että asianomaiselta henkilöltä evättäisiin automaattisesti pääsy unionin alueelle. Tällaisesta vastaamattomuudesta seuraa pelkästään, että toimivaltaiset viranomaiset kiinnittävät huomionsa asianomaiseen henkilöön, ja siitä aiheutuu, että kyseinen henkilö tarkastetaan perusteellisesti, jotta hänen henkilöllisyytensä voitaisiin varmasti todeta.
45 Edellä esitetyn nojalla on syytä todeta, että asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut sormenjälkien ottaminen ja tallentaminen soveltuvat kyseisellä asetuksella olevien tavoitteiden ja näin ollen sen päämäärän toteuttamiseen, jona on henkilöiden laittoman unionin alueelle saapumisen estäminen.
46 Tällaisen käsittelyn tarpeellisuuden tutkimisesta on sitten syytä todeta, että lainsäätäjällä on muun muassa velvollisuus tarkistaa, onko sen mahdollista toteuttaa perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa annettuja oikeuksia vähemmän loukkaavia toimenpiteitä, kuitenkin siten, että samalla tehokkaasti myötävaikutetaan unionin kyseessä olevan säännöstön tavoitteisiin (ks. vastaavasti em. yhdistetyt asiat Volker und Markus Schecke ja Eifert, tuomion 86 kohta).
47 Tässä yhteydessä on ensinnäkin tutkittava, mennäänkö sormenjälkien ottamistoimenpiteellä tehtävällä loukkaamisella pidemmälle kuin on tarpeen sen tavoitteen toteuttamiseksi, jona on passien suojaaminen väärinkäyttöä vastaan.
48 Tältä osin on syytä muistuttaa, että ottamisella tarkoitetaan vain kahden sormenjäljen ottamista. Sormet ovat lisäksi yleensä muiden henkilöiden nähtävillä, joten kyse ei ole intiimiluonteisesta toimenpiteestä. Samoin kuin kasvokuvan ottamisella, silläkään ei aiheuteta asianomaiselle erityistä fyysistä tai psyykkistä haittaa.
49 Sormenjälkien lisäksi otetaan tosin vielä kasvokuva. Henkilöiden tunnistamiseen tarkoitetun kahden toimenpiteen samanaikaisuudella ei kuitenkaan a priori sellaisenaan voida katsoa loukattavan perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa tunnustettuja oikeuksia enemmän kuin niitä loukattaisiin, jos näitä toimenpiteitä tarkasteltaisiin toisistaan riippumatta.
50 Unionin tuomioistuimelle pääasiasta esitetyssä asiakirja-aineistossa ei näin ole sellaisia seikkoja, joiden nojalla voitaisiin katsoa sormenjälkien ja kasvokuvan ottamisen aiheuttavan pelkästään niiden samanaikaisuuden takia sen, että näitä oikeuksia loukattaisiin enemmän.
51 Toisaalta on syytä todeta, että unionin tuomioistuimessa käytävässä oikeudenkäynnissä esille tuotu ainoa todellinen vaihtoehto sormenjälkien ottamiselle on kuvan ottaminen silmän värikalvosta. Unionin tuomioistuimelle esitetyssä asiakirja-aineistossa ei ole seikkoja, jotka osoittaisivat, että viimeksi mainitulla menettelyllä loukattaisiin perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa tunnustettuja oikeuksia vähemmän kuin sormenjälkien ottamisella.
52 Kahden viimeksi mainitun menetelmän tehokkuudesta on todettava, että on kiistatonta, että värikalvon tunnistamiseen pohjautuvan menetelmän teknologinen valmius ei yllä samalle tasolle sormenjälkiin pohjautuvan menetelmän kanssa. Värikalvon tunnistamismenettely on lisäksi tällä hetkellä huomattavasti sormenjälkien vertailumenetelmää kalliimpi, ja tästä syystä se soveltuu huonommin yleiseen käyttöön.
53 Näin ollen on syytä todeta, ettei unionin tuomioistuimen tietoon ole saatettu, että olemassa olisi toimenpiteitä, joilla riittävän tehokkaasti voitaisiin myötävaikuttaa sen tavoitteen toteuttamiseen, jona on passien suojaaminen väärinkäyttöä vastaan, ja joilla samalla loukattaisiin perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa tunnustettuja oikeuksia vähemmän kuin sormenjälkien ottamiseen pohjautuvalla menetelmällä.
54 Jotta asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohta olisi tällaiseen tavoitteeseen nähden perusteltu, vaaditaan vielä toiseksi, ettei siinä edellytetä otettuja sormenjälkiä käsiteltävän tavoin, joka menisi pidemmälle kuin kyseisen tavoitteen toteuttamiseksi on tarpeen.
55 Tältä osin on todettava, että lainsäätäjän on varmistuttava siitä, että olemassa on erityisiä takeita, joilla näitä tietoja pyritään tehokkaasti suojaamaan sopimatonta käsittelyä ja väärinkäyttöä vastaan (ks. vastaavasti em. asia S. ja Marper v. Yhdistynyt kuningaskunta, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomion 103 kohta).
56 Tästä on todettava, että asetuksen N:o 2252/2004 4 artiklan 3 kohdassa täsmennetään nimenomaisesti, että sormenjälkiä saadaan käyttää ainoastaan passin aitouden toteamiseksi ja sen haltijan henkilöllisyyden varmistamiseksi.
57 Kyseisellä asetuksella varmistetaan suoja sitä riskiä vastaan, että sormenjäljet sisältäviä tietoja lukisivat henkilöt, joilla ei ole siihen lupaa. Kyseisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdasta ilmenee tässä suhteessa, että kyseiset tiedot on tallennettu passissa olevaan erittäin turvalliseen tallennusvälineeseen.
58 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin kysyy kuitenkin nyt tutkittavana olevilta osilta, onko asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohta oikeassa suhteessa siihen riskiin, että sormenjälkien kyseisen asetuksen mukaisesti tapahtuneen ottamisen jälkeen nämä erittäin korkealaatuiset tiedot tallennetaan mahdollisesti keskitetysti ja että niitä käytetään muihin tarkoituksiin kuin asetuksessa säädetään.
59 Tässä suhteessa on todettava, että sormenjäljillä on tietysti erityinen asema yleensäkin henkilöiden tunnistamisen alalla. Näin tunnistamistekniikat, joilla tietyssä paikassa otettuja sormenjälkiä verrataan tietokantaan tallennettuihin sormenjälkiin, mahdollistavat sen toteamisen, että tietty henkilö on ollut tuossa paikassa, tapahtuipa tämä sitten rikostutkinnan yhteydessä tai tarkoituksin välillisesti valvoa tällaista henkilöä.
60 On kuitenkin tärkeää muistuttaa, että asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohdan mukaan sormenjäljet tallennetaan vain itse passiin, joka jää haltijansa yksinomaiseen hallintaan.
61 Koska kyseisessä asetuksessa ei säädetä sormenjälkien osalta minkäänlaisesta muusta tallentamismuodosta tai -keinosta, sitä ei voida tulkita, kuten asetuksen N:o 444/2009 viidennessä perustelukappaleessa korostetaan, siten, että se jo yksin muodostaisi oikeusperustan sen perusteella kerättyjen tietojen keskittämiselle tai käyttämiselle muihin tarkoituksiin kuin siihen, jona on pyrkiä estämään henkilöiden laiton pääsy unionin alueelle.
62 Näin ollen ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen perustelut, jotka koskevat tällaiseen keskittämismahdollisuuteen liittyviä riskejä, eivät missään tapauksessa ole sellaisia, että ne vaikuttaisivat kyseisen asetuksen pätevyyteen, ja ne pitäisi tarvittaessa tutkia sellaisen kanteen yhteydessä, joka on nostettu toimivaltaisissa tuomioistuimissa lainsäädännöstä, jossa säädetään sormenjälkien keskitetystä tietokannasta.
63 Edellä esitetty huomioiden on todettava, ettei asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohdassa edellytetä otettuja sormenjälkiä käsiteltävän tavoin, joka menisi pidemmälle kuin on tarpeen sen tavoitteen toteuttamiseksi, jona on passien suojaaminen väärinkäyttöä vastaan.
64 Tästä seuraa, että asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohdasta aiheutuva loukkaaminen on perusteltavissa tavoitteella, jona on passien suojaaminen väärinkäyttöä vastaan.
65 Enää ei näin ollen ole syytä tutkia, ovatko kyseisellä asetuksella käyttöön otetut keinot tarpeellisia passien väärentämisen estämiseen liittyvän toisen tavoitteen kannalta katsoen.
66 Kaiken edellä esitetyn nojalla esitettyyn kysymykseen on vastattava siten, ettei sitä tutkittaessa ole tullut esille asetuksen N:o 2252/2004 1 artiklan 2 kohdan pätevyyteen vaikuttavia seikkoja.
Oikeudenkäyntikulut
67 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Esitettyä kysymystä tutkittaessa ei ole tullut esille jäsenvaltioiden myöntämien passien ja matkustusasiakirjojen turvatekijöitä ja biometriikkaa koskevista vaatimuksista 13.12.2004 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 2252/2004, sellaisena kuin se on muutettuna 28.5.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 444/2009, 1 artiklan 2 kohdan pätevyyteen vaikuttavia seikkoja.
Allekirjoitukset