STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MACIEJE SZPUNARA
přednesené dne 3. června 2021(1)
Věc C‑35/20
Syyttäjä
proti
A
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Korkein oikeus (Nejvyšší soud, Finsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Právo občanů Unie svobodně se pohybovat na území členských států – Článek 21 SFEU – Povinnost uložená pod hrozbou sankce mít s sebou při překročení hranice členského státu průkaz totožnosti nebo cestovní pas – Směrnice 2004/38/ES – Články 4 a 5 – Překročení námořní hranice členského státu na rekreačním plavidle – Nařízení (ES) č. 562/2006 (Schengenský hraniční kodex) – Příloha VI – Režim peněžitých trestů ve formě denních sazeb – Výpočet peněžitého trestu v závislosti na platební schopnosti pachatele – Přiměřenost“
I. Úvod
1. Občan Evropské unie překročil bez cestovních dokladů námořní hranici na palubě rekreační lodi v rámci zpáteční cesty mezi dvěma členskými státy Finskem a Estonskem.
2. Takový je kontext předběžných otázek položených Korkein oikeus (Nejvyšší soud, Finsko), jež se v podstatě týkají otázky, zda členské státy mohou pod hrozbou trestní sankce uložit občanům Unie povinnost mít s sebou při překročení hranice členského státu platný průkaz totožnosti nebo cestovní pas. Soudní dvůr má rovněž rozhodnout o přiměřenosti finského režimu peněžitých trestů ve formě denních sazeb stanovených za nesplnění této povinnosti.
3. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se tak týká zejména výkladu čl. 21 odst. 1 SFEU a článků 4, 5 a 36 směrnice 2004/38/ES(2), přičemž posledně uvedený článek dosud nebyl předmětem výkladu Soudního dvora, jakož i přílohy VI nařízení (ES) č. 562/2006(3).
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Směrnice 2004/38
4. Článek 4 směrnice 2004/38 nadepsaný „Právo na opuštění území“ v odstavci 1 stanoví:
„Aniž jsou dotčeny předpisy o cestovních dokladech použitelné pro kontroly na státních hranicích, mají všichni občané Unie s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem a jejich rodinní příslušníci, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a mají platný cestovní pas, právo opustit území členského státu a odebrat se do jiného členského státu.“
5. Článek 5 této směrnice nadepsaný „Právo na vstup“ v odstavcích 1, 4 a 5 stanoví:
„1. Aniž jsou dotčeny předpisy o cestovních dokladech použitelné pro kontroly na státních hranicích, zaručují členské státy občanům Unie vstup na své území s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem a rodinným příslušníkům, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, vstup na své území s platným cestovním pasem.
[…]
4. Nemá-li občan Unie nebo rodinný příslušník, který není státním příslušníkem žádného členského státu, potřebné cestovní doklady, případně nezbytná víza, poskytne mu dotyčný členský stát před jeho vrácením veškeré možnosti, aby potřebné doklady v přiměřené lhůtě získal nebo mu byly dodány, nebo aby doložil či jinak prokázal, že se na něj vztahuje právo volného pohybu a pobytu.
5. Členský stát může od dotyčné osoby vyžadovat, aby v přiměřené a nediskriminační lhůtě ohlásila svou přítomnost na jeho území. Při nesplnění tohoto požadavku může dotyčná osoba podléhat přiměřeným a nediskriminačním sankcím.“
6. Článek 36 uvedené směrnice nadepsaný „Sankce“ zní takto:
„Členské státy stanoví sankce za porušení vnitrostátních pravidel přijatých k provedení této směrnice a přijmou opatření potřebná k jejich uplatňování. Stanovené sankce musí být účinné a přiměřené. Členské státy oznámí Komisi tato ustanovení do 30. dubna 2006 a veškeré následné změny co nejdříve.“
2. Nařízení č. 562/2006
7. Článek 1 nařízení č. 562/2006(4) nadepsaný „Předmět a zásady“ stanovil:
„Tímto nařízením se stanoví neprovádění opatření na ochranu hranic ve vztahu k osobám překračujícím vnitřní hranice mezi členskými státy Evropské unie.
Stanoví se jím pravidla, kterými se řídí opatření na ochranu hranic ve vztahu k osobám překračujícím vnější hranice členských států [Unie].“
8. Článek 2 tohoto nařízení nadepsaný „Definice“ stanovil:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
1) ‚vnitřními hranicemi‘:
[…]
c) námořní, říční a jezerní přístavy členských států pro pravidelná vnitřní trajektová spojení;
2) ‚vnějšími hranicemi‘ pozemní hranice členských států, včetně říčních a jezerních hranic, a jejich námořní hranice a letiště, říční přístavy, námořní přístavy a jezerní přístavy, pokud nejsou vnitřními hranicemi;
[…]
8) ‚hraničním přechodem‘ jakýkoliv přechod určený příslušnými orgány pro překračování vnějších hranic;
[…]“
9. Článek 4 uvedeného nařízení nadepsaný „Překračování vnějších hranic“ stanovil:
„1. Vnější hranice lze překračovat pouze na hraničních přechodech a během stanovené provozní doby. Na hraničních přechodech, které nejsou otevřeny 24 hodin denně, je provozní doba jasně uvedena.
[…]
2. Odchylně od odstavce 1 lze výjimky z povinnosti překračovat vnější hranice pouze na hraničních přechodech a během stanovené provozní doby povolit:
a) jednotlivcům nebo skupinám osob v případě požadavku zvláštního charakteru na příležitostné překračování vnějších hranic mimo hraniční přechody či mimo stanovenou provozní dobu, pokud jsou držiteli povolení, které je vyžadováno podle vnitrostátního práva, a pokud to není v rozporu se zájmy veřejného pořádku a vnitřní bezpečnosti členských států. Členské státy mohou zavést zvláštní pravidla ve dvoustranných dohodách. Obecné výjimky stanovené ve vnitrostátním právu a dvoustranných dohodách se podle článku 34 oznamují Komisi;
[…]
c) podle zvláštních pravidel stanovených v článcích 18 a 19 ve spojení s přílohami VI a VII.
[…]“
10. Článek 7 téhož nařízení nadepsaný „Hraniční kontroly osob“ stanovil:
„[…]
2. Všechny osoby podléhají minimální kontrole, jejímž účelem je zjištění totožnosti na základě předložení cestovních dokladů. Taková minimální kontrola spočívá v rychlém a jednoduchém ověření platnosti dokladu, který jeho oprávněného držitele opravňuje překročit hranici, a v ověření výskytu známek pozměnění nebo padělání, v případě potřeby s použitím technických prostředků a nahlédnutím do příslušných databází k vyhledání informací výlučně o odcizených, neoprávněně užívaných, ztracených nebo neplatných dokladech.
Minimální kontrola podle prvního pododstavce je pravidlem pro osoby požívající právo na volný pohyb podle práva Unie.
Při provádění minimálních kontrol osob požívajících právo na volný pohyb podle práva Unie však příslušníci pohraniční stráže mohou – aniž by tak činili systematicky – nahlížet do vnitrostátních i evropských databází, aby zajistili, že daná osoba nepředstavuje skutečnou, aktuální a dostatečně vážnou hrozbu pro vnitřní bezpečnost, veřejný pořádek, mezinárodní vztahy členských států nebo hrozbu pro veřejné zdraví.
Důsledky takového nahlížení do databází nesmí ohrozit právo vstupu osob požívajících právo na volný pohyb podle práva Unie na území dotyčného členského státu, jak je stanoveno ve směrnici [2004/38].
[…]
6. Kontroly osob požívajících právo na volný pohyb podle práva Unie se provádějí podle směrnice [2004/38].
[…]“
11. Článek 18 nařízení č. 562/2006 nadepsaný „Zvláštní pravidla pro různé druhy hranic a různé dopravní prostředky používané při překračování vnějších hranic“ zněl takto:
„Zvláštní pravidla stanovená v příloze VI se použijí při kontrolách na různých druzích hranic a u různých dopravních prostředků používaných při překračování hranic na hraničních přechodech.
Tato zvláštní pravidla mohou obsahovat odchylky od článků 4, 5 a 7 až 13.“
12. Článek 20 tohoto nařízení nadepsaný „Překračování vnitřních hranic“ stanovil:
„Vnitřní hranice lze překročit v jakémkoliv místě, aniž by se prováděla hraniční kontrola osob bez ohledu na jejich státní příslušnost.“
13. Článek 21 uvedeného nařízení nadepsaný „Kontroly na území“ stanovil:
„Zrušení ochrany vnitřních hranic se nedotýká:
[…]
c) možnosti členského státu stanovit svými právními předpisy povinnost vlastnit nebo mít u sebe průkazy a doklady;
[…]“
14. Příloha VI nařízení č. 562/2006 se podle svého názvu týkala „[z]vláštní[ch] pravid[el] pro různé druhy hranic a různé dopravní prostředky používané pro překračování vnějších hranic členských států“. Bod 3 této přílohy nadepsaný „Námořní hranice“ obsahoval bod 3.1, nadepsaný „Obecné postupy při kontrolách v námořní dopravě“, který stanovil:
„3.1.1 Kontroly lodí se provádějí v přístavu příjezdu nebo odjezdu, anebo v prostoru vyhrazeném pro tento účel, který se nachází v bezprostřední blízkosti plavidla, nebo na palubě lodi v teritoriálních vodách, definovaných Úmluvou Organizace spojených národů o mořském právu[(5)]. Členské státy mohou uzavírat dohody, podle nichž lze kontroly provádět také během plavby anebo při příjezdu nebo odjezdu lodi na území třetí země, přičemž se dodržují zásady stanovené v bodě 1.1.4.“
15. Bod 3.2 této přílohy nadepsaný „Konkrétní postupy při kontrolách u některých typů plavidel“ obsahoval rubriku nadepsanou „Rekreační lodě“, která zněla následovně:
„3.2.5 Odchylně od článků 4 a 7 nepodléhají osoby, které se nacházejí na palubě rekreační lodi přijíždějící do přístavu v členském státě nebo odjíždějící z přístavu v členském státě, hraničním kontrolám a smějí vstupovat do přístavu, který není hraničním přechodem.
Kontroly těchto osob nebo fyzické prohlídky rekreačních lodí se však provádějí na základě hodnocení rizika týkajícího se nedovoleného přistěhovalectví a především tam, kde se v bezprostřední blízkosti území dotčeného členského státu nachází pobřeží třetí země.
3.2.6 Odchylně od článku 4 smí rekreační loď přijíždějící ze třetí země výjimečně vplout do přístavu, který není hraničním přechodem. […]
[…]
3.2.7 Během těchto kontrol se předá dokument obsahující všechny technické parametry plavidla a jména osob na palubě. Kopie tohoto dokumentu se předá orgánům v přístavech příjezdu a odjezdu. Dokud loď zůstává v teritoriálních vodách některého z členských států, je kopie tohoto dokumentu součástí dokumentace lodi.“
B. Finské právo
16. Ustanovení § 1 passilaki (zákon o cestovních pasech) (671/2006), ve znění použitelném na spor v původním řízení, který má v podstatě totožné znění jako článek 9 perustuslaki (finská ústava) (791/1999), stanoví:
„Finští státní příslušníci mají právo opustit zemi v souladu s ustanoveními tohoto zákona.
Finským státním příslušníkům nelze bránit ve vstupu na území.“
17. Ustanovení § 2 zákona o cestovních pasech stanoví:
„Kromě případů stanovených v tomto zákoně, unijním právu nebo mezinárodní smlouvě, kterou je Finsko vázáno, mají finští státní příslušníci s cestovním pasem právo opustit území a vstoupit na něj. Finští státní příslušníci mohou cestovat bez cestovního pasu na Island, do Norska, Švédska a Dánska. Nařízením vlády jsou stanoveny další země, do kterých mohou finští státní příslušníci cestovat s průkazem totožnosti namísto cestovního pasu […]“
18. Ustanovení § 1 valtioneuvoston asetus matkustusoikeuden osoittamisesta eräissä tapauksissa (nařízení vlády o prokázání práva cestovat v určitých případech) (660/2013) ve znění použitelném na spor v původním řízení stanoví:
„Finští státní příslušníci mohou s průkazem totožnosti namísto cestovního pasu cestovat z Finska do následujících zemí […]: Nizozemsko, Belgie, Bulharsko, Španělsko, Irsko, Spojené království, Itálie, Rakousko, Řecko, Chorvatsko, Kypr, Lotyšsko, Lichtenštejnsko, Litva, Lucembursko, Malta, Portugalsko, Polsko, Francie, Rumunsko, Německo, San Marino, Slovensko, Slovinsko, Švýcarsko, Česká republika, Maďarsko a Estonsko.“
19. Ustanovení § 7 rikoslaki (trestní zákoník) (39/1889) ve znění použitelném na spor v původním řízení nadepsané „Narušení státních hranic“, které je jako takové obsaženo v kapitole 17 tohoto zákoníku nadepsané „Porušení veřejného pořádku“, stanoví:
„Každý, kdo
překročí nebo se pokusí překročit finskou státní hranici bez cestovního dokladu, víza, povolení k pobytu nebo jiného dokladu srovnatelného s platným cestovním dokladem, anebo tak učiní na jiném než povoleném místě či v rozporu s jakýmkoliv jiným zákazem stanoveným zákonem, než je zákaz vstupu,
[…]
se dopustí narušení státních hranic, za které mu lze uložit peněžitý trest nebo trest odnětí svobody nejvýše na jeden rok.“
20. Ustanovení § 7a téže kapitoly trestního zákoníku nadepsané „Méně závažné narušení státních hranic“ stanoví:
„Pachatel bude potrestán peněžitým trestem za méně závažné narušení státních hranic v případě, že narušení státních hranic je s ohledem na krátkou dobu protiprávního pobytu nebo pohybu, povahu zakázaného jednání či jiné okolnosti tohoto trestného činu celkově považováno za méně závažné.“
21. Podle § 1 kapitoly 2a uvedeného zákoníku:
„Peněžitý trest se ukládá v denních sazbách v rozsahu nejméně jeden a nejvíce 120 dnů.“
22. Ustanovení § 2 téže kapitoly trestního zákoníku stanoví:
„Výše denní sazby peněžitého trestu se stanoví přiměřeně s ohledem na platební schopnost pachatele.
Výše denní sazby peněžitého trestu se považuje za přiměřenou, pokud odpovídá šedesátině průměrného měsíčního příjmu pachatele po odečtení poplatků a daní stanovených nařízením vlády a pevně stanovené částky odpovídající nákladům na běžnou spotřebu. Vyživovací povinnost pachatele může denní sazbu peněžitého trestu snížit.
Základem pro výpočet měsíčního příjmu jsou příjmy pachatele uvedené v posledním daňovém přiznání. Pokud příjmy pachatele nemohou být dostatečně spolehlivě určeny na základě daňových údajů nebo pokud se od posledního daňového přiznání výrazně změnily, mohou být určeny na základě jiného dostupného dokumentu.
Denní sazbu peněžitého trestu určí soud na základě údajů dostupných v době soudního řízení a v případě zjednodušeného trestního řízení na základě údajů dostupných v době, kdy bylo o toto řízení požádáno. Pokud však vyjde najevo, že se platební schopnost osoby, vůči níž byl vydán trestní příkaz, podstatně změnila vzhledem k údajům dostupným v době, kdy bylo o zjednodušené trestní řízení požádáno, určí státní zástupce peněžitý trest na základě údajů dostupných v době vydání trestního příkazu.
Výpočet průměrného měsíčního příjmu, způsob zaokrouhlování denní sazby peněžitého trestu, její minimální výši, výši pevně stanovené částky odpovídající nákladům na běžnou spotřebu, jakož i zohlednění vyživovací povinnosti podrobněji upravuje nařízení vlády.“
23. Ustanovení § 5 asetus päiväsakon rahamäärästä (nařízení vlády o výši denní sazby peněžitého trestu) ve znění použitelném na spor v původním řízení stanoví:
„Výše denní sazby peněžitého trestu nesmí být nižší než 6 eur.“»
III. Skutkový základ sporu v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
24. Relevantní skutkové okolnosti sporu v původním řízení, jak vyplývají z předkládacího rozhodnutí, lze popsat následovně.
25. Dne 25. srpna 2015 uskutečnil finský státní příslušník A zpáteční cestu mezi Finskem a Estonskem na palubě rekreační lodi. Místo odjezdu i příjezdu se nacházelo ve Finsku. Během této cesty proplul A mezinárodními vodami nacházejícími se mezi Finskem a Estonskem.
26. Pan A byl držitelem platného finského pasu, ale během cesty s sebou neměl ani tento pas ani žádný jiný cestovní doklad, a při zpáteční cestě tedy nebyl schopen se při hraniční kontrole provedené v Helsinkách (Finsko) prokázat svým cestovním pasem. Ačkoliv A nepředložil žádný cestovní doklad, bylo možné zjistit jeho totožnost na základě řidičského průkazu, který měl u sebe. Navíc je nesporné, že prostřednictvím informačních technologií bylo možné ověřit, že A je držitelem platného cestovního pasu.
27. Syyttäjä (státní zástupce) zahájil trestní stíhání proti A u Helsingin käräjäoikeus (soud prvního stupně v Helsinkách, Finsko) pro méně závažné narušení státních hranic. Pan A s tímto stíháním nesouhlasil.
28. V rozhodnutí ze dne 5. prosince 2016 Helsingin käräjäoikeus (soud prvního stupně v Helsinkách) konstatoval, že se A dopustil méně závažného narušení státních hranic. Překročení státní hranice bez cestovního dokladu je totiž trestným činem. Skutečnost, že A je držitelem platného cestovního pasu, je irelevantní. Soud však neuložil žádný trest, neboť měl za to, že trestný čin je méně závažný a že pokud by A byl odsouzen k zaplacení peněžité sankce, jejíž výše by v souladu s režimem peněžitých trestů ve formě denních sazeb byla vypočtena na základě jeho průměrného měsíčního příjmu, byla by takováto sankce nepřiměřená.
29. Státní zástupce podal odvolání k Helsingin hovioikeus (odvolací soud v Helsinkách, Finsko). Pan A podal protiodvolání.
30. V rozsudku ze dne 15. června 2018 Helsingin hovioikeus (odvolací soud v Helsinkách) sice konstatoval, že bylo řádně prokázáno, že při kontrole s sebou A neměl cestovní doklad, avšak odvolání státního zástupce zamítl. Tento soud měl za to, že jednání, kterého se A dopustil, nepředstavuje méně závažné narušení státních hranic.
31. Státní zástupce podal proti tomuto rozsudku kasační opravný prostředek ke Korkein oikeus (Nejvyšší soud). Uvedený soud se domnívá, že věc je třeba posoudit z hlediska unijního práva.
32. Předkládající soud poznamenává, že Soudní dvůr v bodě 45 rozsudku Wijsenbeek(6) rozhodl, že unijní právo platné v době rozhodné z hlediska skutkových okolností původního řízení nebrání tomu, aby členský stát uložil pod hrozbou trestních sankcí státnímu příslušníkovi členského státu nebo třetí země povinnost prokázat svou státní příslušnost při vstupu na území tohoto členského státu přes vnitřní hranici Unie, pokud jsou tyto sankce srovnatelné se sankcemi použitelnými na obdobné vnitrostátní trestné činy a nejsou nepřiměřené.
33. Uvedený soud rovněž poznamenává, že v rozsudku Oulane(7) Soudní dvůr přezkoumal, zda povinnost předložit v určitých situacích platný průkaz totožnosti nebo cestovní pas je v souladu s tehdy platným unijním právem. Domnívá se však, že nejistota panuje ohledně souladu takové vnitrostátní právní úpravy, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, s unijním právem, jež vstoupila v platnost po těchto dvou rozsudcích.
34. Z nařízení č. 562/2006 zajisté vyplývá, že každý členský stát může stanovit povinnost „vlastnit nebo mít u sebe průkazy a doklady“(8). Nicméně i za předpokladu, že to znamená, že členské státy mohou uložit každé osobě povinnost mít u sebe cestovní doklad při překročení státní hranice, zůstává nejisté, zda a v případě kladné odpovědi za jakých podmínek lze nedodržení takové povinnosti potrestat. Předkládající soud poznamenává, že čl. 5 odst. 5 směrnice 2004/38 stanoví možnost, aby členský stát uložil dotyčné osobě povinnost „v přiměřené a nediskriminační lhůtě ohlási[t] svou přítomnost na jeho území“, a že z tohoto důvodu unijní zákonodárce v tomto článku stanovil možnost uložit sankce.
35. Předkládající soud nevylučuje, že uložení této povinnosti občanům Unie pod hrozbou sankce může porušit právo na volný pohyb na území členských států podle čl. 45 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) a čl. 21 odst. 1 SFEU.
36. Pro určení, zda je toto právo porušeno, by bylo třeba zohlednit zejména články 4 a 5 směrnice 2004/38 a článek 21 nařízení č. 562/2006, neboť uvedené nařízení představovalo Schengenský hraniční kodex platný v době rozhodné z hlediska skutkových okolností sporu v původním řízení.
37. S ohledem na články 2, 4, 7, 20 a 21 nařízení č. 562/2006 a bod 3.2.5 přílohy VI tohoto nařízení by rovněž bylo třeba určit, zda je relevantní skutečnost, že při přemístění dotčené osoby z jednoho členského státu do jiného na palubě rekreační lodi došlo k průjezdu mezinárodními vodami.
38. Navíc i za předpokladu, že unijní právo nebrání povinnosti mít s sebou pod hrozbou trestní sankce jiný platný cestovní doklad, si předkládající soud klade otázku, zda z hlediska čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38 je takový režim peněžitých trestů ve formě denních sazeb, jako je režim stanovený trestním zákoníkem, v souladu se zásadou proporcionality.
39. Předkládající soud v tomto ohledu uvádí, že za méně závažné narušení státní hranice způsobem, jaký je v projednávaném případě popsán v obžalobě, bývá zpravidla uložen peněžitý trest ve formě denních sazeb v rozsahu patnácti dnů. Podle kritérií stanovených trestním zákoníkem a s ohledem na dobu spáchání trestného činu by v případě A činila výše denní sazby 6 350 eur. Celková výše pokuty, která by mu mohla být v tomto okamžiku uložena, je tedy 95 250 eur.
40. Za těchto podmínek se Korkein oikeus (Nejvyšší soud) rozhodnutím ze dne 21. ledna 2020, došlým kanceláři Soudního dvora dne 24. ledna 2020, rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Brání unijní právo, zejména čl. 4 odst. 1 [směrnice 2004/38], článek 21 [nařízení č. 562/2006] nebo právo občanů Unie svobodně se pohybovat na území Unie použití takového vnitrostátního ustanovení, které osobě (nezávisle na tom, zda je občanem [Unie]) ukládá pod hrozbou sankce povinnost mít s sebou platný cestovní pas nebo jiný platný cestovní doklad, pokud během svého přemísťování z jednoho členského státu do jiného propluje mezinárodními vodami na palubě rekreační lodi, avšak nevstoupí na území třetí země?
2) Brání unijní právo, zejména čl. 5 odst. 1 [směrnice 2004/38], článek 21 [nařízení č. 562/2006] nebo právo občanů Unie svobodně se pohybovat na území Unie použití vnitrostátního ustanovení, které osobě (nezávisle na tom, zda je občanem [Unie]) ukládá pod hrozbou sankce povinnost mít s sebou platný cestovní pas nebo jiný platný cestovní doklad, jestliže do dotčeného členského státu přicestovala z jiného členského státu na palubě rekreační lodi tak, že proplula mezinárodními vodami, avšak nevstoupila na území třetí země?
3) Pokud v unijním právu neexistuje překážka ve smyslu [první a druhé otázky], je sankce za překročení finské státní hranice bez platného cestovního dokladu, která je ve Finsku obvykle ukládána v denních sazbách, slučitelná se zásadou proporcionality vyplývající z čl. 27 odst. 2 [směrnice 2004/38]?“
41. Písemná vyjádření předložili A, finská a německá vláda, jakož i Evropská komise. Tytéž zúčastněné strany rovněž písemně odpověděly na otázky položené Soudním dvorem, neboť Soudní dvůr rozhodl vydat rozhodnutí bez jednání.
IV. Analýza
42. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že A nebyl při svém odjezdu z Finska podroben kontrole. Nedodržení povinnosti mít s sebou cestovní doklad totiž finské orgány zjistily až při hraniční kontrole provedené v Helsinkách při jeho návratu. Trestní řízení ve sporu v původním řízení se však týká jak opuštění Finska, tak návratu do tohoto členského státu, neboť povinnost mít s sebou cestovní doklad se vztahuje na každé překročení hranice.
43. Předkládající soud formuloval tři otázky. Jak vyplývá z uvedených údajů, první dvě otázky se v podstatě týkají toho, zda právo na volný pohyb osob brání možnosti členského státu uložit občanům Unie pod hrozbou trestní sankce povinnost mít s sebou cestovní doklad, pokud při cestě z tohoto členského státu do jiného proplouvají mezinárodními vodami. V případě záporné odpovědi na tyto otázky pokládá předkládající soud třetí otázku, jejímž cílem je zjistit, zda je takový režim peněžitého trestu ve formě denních sazeb, jako je režim stanovený finským trestním zákoníkem, v souladu se zásadou proporcionality.
44. Vzhledem k spojitosti mezi první a druhou otázkou se jimi budu zabývat společně, nicméně ke každé z nich uvedu samostatnou odpověď. Zaprvé budu zkoumat povinnost uloženou občanům Unie mít s sebou pod hrozbou trestní sankce cestovní doklad, a to jednak v rámci práva na opuštění území ve smyslu čl. 4 odst. 1 směrnice 2004/38 (první otázka) a jednak v rámci práva na vstup ve smyslu čl. 5 odst. 1 směrnice 2004/38 (druhá otázka). Zadruhé se budu zabývat kontrolami osob požívajících právo na volný pohyb podle práva Unie, k nimž dochází při hraničních kontrolách v souladu s nařízením č. 562/2006 (první a druhá otázka). Zatřetí budu analyzovat přiměřenost výše peněžitého trestu uloženého za nesplnění takové povinnosti (třetí otázka).
45. Před zahájením této analýzy považuji za užitečné uvést několik úvodních poznámek k vzájemnému vztahu článků 4 a 5 směrnice 2004/38 a jejich propojení s Schengenským hraničním kodexem.
A. Úvodní poznámky
46. Úvodem bych rád připomněl, že podle článku 20 SFEU je každý státní příslušník členského státu občanem Unie, a může se tedy i vůči svému členskému státu původu dovolávat práv souvisejících s tímto postavením, zejména práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států zaručeného článkem 21 SFEU(9).
47. Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že právo na volný pohyb zahrnuje jak právo občanů Unie vstoupit na území jiného členského státu, než je stát, jehož jsou státními příslušníky, tak právo tento stát opustit(10). Jak zdůraznil Soudní dvůr, základní svobody zaručené SFEU by byly zbaveny podstaty, kdyby členský stát původu mohl bez právoplatného odůvodnění zakázat vlastním státním příslušníkům opustit jeho území a odebrat se na území jiného členského státu(11). Z toho vyplývá, že k zajištění plné účinnosti práva na opuštění území zaručeného článkem 4 směrnice 2004/38 musí občan Unie, který vykonává právo volného pohybu tím, že opustil členský stát, jehož je státním příslušníkem, a odjel do jiného členského státu, být schopen uplatnit právo vrátit se do svého členského státu v souladu s podmínkami a možnostmi stanovenými v článku 5 této směrnice.
48. Schengenské acquis je zvláště důležité pro výkon práva na volný pohyb, a tím i práva na opuštění území a práva na vstup stanovených v článcích 4 a 5 směrnice 2004/38. Z bodů odůvodnění i z relevantních ustanovení Schengenského acquis vyplývá(12), že opatření týkající se překračování vnějších a vnitřních hranic členských států se použijí, aniž jsou dotčena práva osob požívajících právo volného pohybu podle unijního práva(13). Jak již měl Soudní dvůr příležitost zdůraznit, ustanovení použitelná na schengenský prostor výslovně stanovují, že neovlivňují takovou svobodu pohybu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků, kteří je doprovázejí či následují, jako je svoboda zaručená zejména směrnicí 2004/38(14), a to ani v případě občanů členských států, které nejsou součástí schengenského prostoru(15).
49. Právě v tomto kontextu navrhuji zkoumat ony tři otázky položené předkládajícím soudem.
B. K první a druhé předběžné otázce
1. K povinnosti mít s sebou cestovní doklad pod hrozbou trestní sankce
a) V rámci práva na opuštění území ve smyslu čl. 4 odst. 1 směrnice 2004/38
50. Úvodem musím připomenout, že článek 21 SFEU přiznává každému občanu Unie právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států „s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvách a v opatřeních přijatých k jejich provedení“, konkrétně ve směrnici 2004/38.
51. Aniž vyžaduje předchozí využití práva volného pohybu a pobytu, čl. 4 odst. 1 směrnice 2004/38 výslovně stanoví, že „všichni občané Unie s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem [mají] právo opustit území členského státu a odebrat se do jiného členského státu“(16).
52. V projednávaném případě je A finským státním příslušníkem, který opustil Finsko a vydal se do Estonska v rámci zpáteční cesty uskutečněné na palubě rekreační lodi. Jeho situace tedy spadá do působnosti tohoto ustanovení, jak konstatoval též předkládající soud.
53. Vyvstává tedy otázka, zda povinnost uložená finskou právní úpravou mít s sebou pod hrozbou sankce průkaz totožnosti nebo cestovní pas při zpáteční cestě mezi Finskem a Estonskem je v souladu s čl. 4 odst. 1 směrnice 2004/38.
1) K výrazu „s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem“
54. Ze samotného znění čl. 4 odst. 1 směrnice 2004/38 a zejména z použití výrazu „s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem“ vyplývá, že právo opustit území je spojeno s podmínkou mít „s“ sebou platný cestovní doklad.
55. Finská vláda zřejmě chápe uvedený výraz v tom smyslu, že občan Unie nemusí mít v okamžiku opuštění území dotčeného členského státu cestovní doklad u sebe, ale musí být držitelem takového dokladu.
56. S tímto výkladem finské vlády nesouhlasím, a to z následujících důvodů.
57. Zaprvé podotýkám, že použití výrazu „s [platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem]“ v čl. 4 odst. 1 směrnice 2004/38 znamená povinnost nosit cestovní doklad s sebou. Rozhodnutí normotvůrce použít tento výraz totiž nelze chápat jen jako poukaz na skutečnost, že občan Unie je držitelem takového dokladu. V tomto ohledu uvádím, že zkoumaná jazyková znění patrně nevedou k opačnému závěru(17).
58. Zadruhé tento výklad podporuje analýza účelu směrnice 2004/38. Jak vyplývá z bodů 1 až 4 odůvodnění této směrnice, jejím cílem je usnadnit výkon základního a osobního práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, které čl. 21 odst. 1 SFEU přiznává přímo občanům Unie, a zejména posílit toto právo(18). Cílem článku 4 směrnice 2004/38 je tedy zajistit, aby osoba požívající právo na volný pohyb mohla být jako taková identifikována při případném ověřování její totožnosti(19). Tento cíl by byl ohrožen, pokud by se občané Unie mohli dožadovat osvobození od povinnosti stanovené tímto článkem mít s sebou během svého přemisťování z jednoho členského státu do druhého platný průkaz totožnosti nebo cestovní pas.
59. A konečně zatřetí tento výklad podporuje historie vzniku směrnice 2004/38. Podle čl. 5 odst. 1 původního návrhu Komise(20) (čl. 4 odst. 1 směrnice 2004/38) totiž „[o]dstavec 1 v podstatě přejímá znění čl. 2 odst. 1 směrnice 68/360/EHS[(21)], který stanoví, že právo vycestovat z území členského státu ‚se uplatňuje pouhým předložením platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu‘, a přizpůsobuje ho novému režimu zrušení kontrol na vnitřních hranicích Unie. Za tímto účelem se výraz ‚předložením [platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu]‘ nahrazuje výrazem ‚s [platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem]‘ […]“(22). Z tohoto ustanovení návrhu směrnice vyplývá, že uvedené nahrazení odráží skutečnost, že v rámci schengenského acquis byly zrušeny kontroly na vnitřních hranicích Unie.
60. Za těchto okolností se domnívám, že čl. 4 odst. 1 směrnice 2004/38 ukládá občanům Unie povinnost mít s sebou cestovní doklady, pokud opouští území členského státu(23). V důsledku toho je finská právní úprava ukládající povinnost mít s sebou při cestě z Finska do Estonska průkaz totožnosti nebo cestovní pas v souladu s čl. 4 odst. 1 směrnice 2004/38.
61. S ohledem na výše uvedené je nyní třeba určit, zda členský stát může uložit sankci za nedodržení této povinnosti.
2) K možnosti uložit sankci za nedodržení povinnosti mít s sebou cestovní doklad
62. V zájmu stručnosti a s ohledem na skutečnost, že v projednávané věci bylo nedodržení povinnosti mít s sebou platný cestovní doklad zjištěno až během kontroly provedené finskými orgány při návratu do Finska, budu se otázkou, zda členský stát může v situaci, jako je situace v původním řízení, uložit trestní sankci, zabývat v kontextu zkoumání povinnosti mít s sebou cestovní doklad v rámci práva na vstup.
b) V rámci práva na vstup ve smyslu čl. 5 odst. 1 směrnice 2004/38
63. Finská vláda v písemném vyjádření tvrdí, že unijní právo brání použití dotčené vnitrostátní právní úpravy v případech, kdy státní příslušníci členského státu opustí tento členský stát a vracejí se do něj. Finská vláda nicméně upřesňuje, že soudy vyššího stupně dosud nerozhodovaly o otázce, zda činy, kterých se dopustil A, představují trestný čin ve smyslu trestního zákoníku. Dále zdůrazňuje, že z přípravných prací k trestnímu zákoníku vyplývá, že situace dotčená ve věci v původním řízení nepředstavuje ani „narušení státních hranic“ ve smyslu § 7 kapitoly 17 tohoto zákoníku, ani „méně závažné narušení“ ve smyslu § 7a kapitoly 17 uvedeného zákoníku(24).
64. Úvodem bych rád připomněl, že čl. 5 odst. 1 první pododstavec směrnice 2004/38 zaručuje právo na vstup na území členských států jako logický důsledek práva na opuštění území zaručeného v čl. 4 odst. 1 této směrnice. Toto ustanovení stanoví, že členské státy zaručují občanům Unie vstup na své území s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem(25). Podle ustálené judikatury Soudního dvora představuje právo příslušníků členského státu vstoupit na území jiného členského státu za účely stanovenými Smlouvou právo přiznané přímo Smlouvou nebo popřípadě ustanoveními, která byla přijata k jejímu provedení(26).
65. V projednávaném případě byl finský státní příslušník A kontrolován při svém návratu do Finska. V důsledku toho A necestoval do jiného státu, než je stát, jehož je státním příslušníkem, jak stanoví článek 3 směrnice 2004/38, ale do členského státu, jehož je státním příslušníkem. Jinými slovy se zdá, že podmínky pro použití čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38 nejsou v projednávané věci v zásadě splněny.
66. Za těchto okolností vyvstává následující otázka, kterou je nutné předběžně zodpovědět: je třeba mít za to, že se čl. 5 odst. 1 směrnice 2004/38 nevztahuje na situace, ve kterých se občan Unie vrací do členského státu, jehož je státním příslušníkem?
1) K rozsahu použitelnosti čl. 5 odst. 1 směrnice 2004/38
67. Komise uvádí, že se čl. 5 odst. 1 směrnice 2004/38 použije na situaci dotčenou v původním řízení obdobně.
68. Otázka, zda se tato směrnice vztahuje na situace, ve kterých se občan Unie vrací do členského státu, jehož je státním příslušníkem, již byla Soudním dvorem zkoumána ve věcech týkajících se odvozeného práva na vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie. Na základě analýzy této judikatury lze identifikovat dvě její linie.
69. Co se týče zaprvé práva na vstup, Soudní dvůr nejprve v rozsudku McCarthy a další shledal(27), že pokud občan Unie využil svého práva volného pohybu tím, že se usadil v jiném členském státě, než je členský stát, jehož je státním příslušníkem, a pokud s ním pobývají jeho manžel nebo manželka, kteří jsou občany třetí země, vztahuje se na oba směrnice 2004/38 ve smyslu čl. 3 odst. 1 této směrnice(28). Soudní dvůr dále konstatoval, že článek 5 směrnice 2004/38 hovoří o „členských státech“ a nijak nerozlišuje podle členského státu vstupu, zejména když stanoví, že od povinnosti získat vstupní vízum jsou osvobozeni rodinní příslušníci občana Unie s platnou pobytovou kartou uvedenou v článku 10 této směrnice, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu. Nakonec Soudní dvůr zdůraznil, že z článku 5 nijak nevyplývá, že by právo na vstup rodinných příslušníků občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, bylo omezeno na jiné členské státy, než je členský stát původu občana Unie(29).
70. Co se týče zadruhé práva pobytu, v rozsudcích O. a B(30)., Coman a další(31) a Banger(32), které navazují na rozsudky Singh(33) a Eind(34), Soudní dvůr k čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38 uvedl, že z gramatického, systematického a teleologického výkladu ustanovení této směrnice vyplývá, že jejím jediným cílem je upravit podmínky vstupu a pobytu občana Unie v jiných členských státech, než je stát, jehož je státním příslušníkem, a tedy nezakládá odvozené právo pobytu státních příslušníků třetí země, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, v členském státě, jehož je uvedený občan státním příslušníkem(35). Aby však nedocházelo k odrazování občanů Unie od opuštění členského státu, jehož jsou státními příslušníky, za účelem výkonu jejich práva pobytu v jiném členském státě podle čl. 21 odst. 1 SFEU, konstatoval Soudní dvůr, že státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie a kterým podle ustanovení směrnice 2004/38 nepřísluší odvozené právo pobytu v členském státě, jehož je tento občan státním příslušníkem, může být v určitých případech takové právo přiznáno na základě čl. 21 odst. 1 SFEU(36). Podle Soudního dvora by podmínky přiznání odvozeného práva pobytu podle čl. 21 odst. 1 SFEU státnímu příslušníkovi třetí země, který je rodinným příslušníkem občana Unie a s nímž tento občan pobýval v hostitelském členském státě jen na základě svého postavení občana Unie, neměly být v zásadě přísnější než podmínky stanovené směrnicí 2004/38 pro přiznání takovéhoto práva pobytu státnímu příslušníkovi třetího státu, který je rodinným příslušníkem občana Unie, jenž využil práva volného pohybu tím, že se usadil v jiném členském státě, než je stát, jehož je státním příslušníkem. Ačkoliv tak měl Soudní dvůr za to, že se směrnice 2004/38 na takovýto případ návratu nevztahuje, konstatoval, že tato směrnice musí být použita obdobně(37).
71. Analýza těchto dvou linií judikatury umožňuje podle mého názoru vyvodit několik závěrů o rozsahu použitelnosti čl. 5 odst. 1 směrnice 2004/38 v projednávané věci.
72. V rozsudku McCarthy a další Soudní dvůr shledal(38), že ačkoliv občan Unie cestoval do členského státu, jehož je státním příslušníkem (Spojené království), vztahuje se na něj směrnice 2004/38 ve smyslu čl. 3 odst. 1 této směrnice, protože „se usadil“ v jiném členském státě (Španělsko). Soudní dvůr proto rozhodl, že dokud tento občan Unie pobývá v hostitelském členském státě (Španělsko), využívá při vstupu do Spojeného království práva na volný pohyb. Na jeho manželku, státního příslušníka třetí země, která s uvedeným občanem Unie pobývala ve Španělsku, se rovněž vztahuje směrnice 2004/38 ve smyslu jejího čl. 3 odst. 1. S ohledem na skutečnost, že čl. 5 odst. 1 směrnice 2004/38 hovoří o „členských státech“ a nijak nerozlišuje podle členského státu vstupu, Soudní dvůr rozhodl, že se toto ustanovení, a tedy i formality spojené s výkonem práva na vstup stanovené v tomto ustanovení vztahují na manželku občana Unie, která je státním příslušníkem třetí země.
73. Oproti tomu v rozsudcích O. a B(39)., Coman a další(40) a Banger(41), jakož i v judikatuře, z níž tyto rozsudky vycházely(42), opustil občan Unie hostitelský členský stát v zásadě natrvalo a vrátil se se svými rodinnými příslušníky, státními příslušníky třetích zemí, do členského státu, jehož byl občanem. Za těchto okolností Soudní dvůr uvedl, že směrnice 2004/38 se ve smyslu jejího čl. 3 odst. 1 na tohoto občana Unie již nevztahuje, a dotyčný tedy nespadá do její působnosti. Nicméně vzhledem k tomu, že využil práva na volný pohyb, mohlo být jeho rodinným příslušníkům, kteří jsou státními příslušníky třetí země a pobývali s ním v hostitelském členském státě, přiznáno na základě čl. 21 odst. 1 SFEU odvozené právo na pobyt v členském státě, jehož byl dotyčný občanem. Z důvodů uvedených výše(43) Soudní dvůr v těchto případech rozhodl, že směrnice 2004/38 musí být obdobně použita na dotčené občany Unie(44).
74. V projednávaném případě je A v postavení občana Unie, který se poté, co se přemístil do jiného členského státu v rámci zpáteční cesty na palubě rekreační lodi, vrací do členského státu, jehož je státním příslušníkem. Na rozdíl od věcí, ve kterých byly vydány výše analyzované rozsudky Soudního dvora v obou liniích jeho judikatury(45), v projednávané věci z předběžných otázek nevyplývá, že by A doprovázeli při návratu do Finska rodinní příslušníci, kteří by byli státními příslušníky třetí země, a zároveň A nebyl v okamžiku svého návratu do Finska usazen v Estonsku, byť vykonával právo na volný pohyb.
75. Judikatura vycházející z rozsudku McCarthy a další(46) tedy není pro projednávanou věc relevantní(47). Jak je tomu ale v případě judikatury vycházející z rozsudků O. a B(48)., Coman a další(49) a Banger(50)?
76. Z této druhé linie judikatury vyplývá, že důvod, pro který Soudní dvůr přikročil v uvedených rozsudcích k obdobnému použití směrnice 2004/38 na občany Unie, kteří se poté, co využili práva na volný pohyb, vrátili do členského státu, jehož jsou státními příslušníky, je snaha zaručit jim úplný výkon jejich základního práva na volný pohyb a neodradit je tak od opuštění členského státu, jehož jsou státními příslušníky, za účelem výkonu práva pobytu v jiném členském státě podle čl. 21 odst. 1 SFEU. Jinými slovy, s občanem Unie, který se vrací do svého členského státu, a na kterého se proto nevztahuje směrnice 2004/38, nesmí být zacházeno méně příznivě než s občanem Unie, na kterého se tato směrnice vztahuje z důvodu, že se přemístil do jiného členského státu a pobývá v něm.
77. Jestliže Soudní dvůr vyložil čl. 21 odst. 1 SFEU v tom smyslu, že státní příslušník třetí země, který je rodinným příslušníkem občana Unie, má odvozené právo pobytu na území členského státu, jehož je občan Unie státním příslušníkem, a že toto odvozené právo pobytu nesmí podléhat přísnějším podmínkám, než jaké stanoví směrnice 2004/38, je tomu tak právě proto, že podmínky a možnosti vstupu a pobytu stanovené touto směrnicí pro občany Unie zahrnují právo jejich rodinných příslušníků, bez ohledu na jejich státní příslušnost, doprovázet či následovat občany Unie.
78. Projednávaná věc se zajisté netýká odvozeného práva pobytu rodinných příslušníků občana Unie. Jak jsem ale již uvedl, tato judikatura se mi v projednávané věci zdá být relevantní, a to z následujících důvodů.
79. Zaprvé Soudní dvůr opakovaně konstatoval, že status občana Unie je předurčen být základním statusem státních příslušníků členských států(51). Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že státní příslušník členského státu, který jakožto občan Unie využil práva volného pohybu a pobytu v jiném členském státě, než je členský stát, jehož je státním občanem, se může dovolávat práv souvisejících s tímto postavením, zejména práv zakotvených v čl. 21 odst. 1 SFEU, a to i vůči členskému státu, jehož je státním občanem(52).
80. Zadruhé z použití této judikatury a judikatury zkoumané v bodech 70 a 73 tohoto stanoviska na věc v původním řízení vyplývá, že při návratu občana Unie do členského státu, jehož je státním příslušníkem, nesmí být hmotněprávní podmínky, které se týkají práva na vstup a vyplývají z čl. 21 odst. 1 SFEU, vykládány jako přísnější než podmínky stanovené v čl. 5 odst. 1 směrnice 2004/38(53). Jak jsem totiž uvedl(54), k tomu, aby právo na opuštění území zaručené článkem 4 této směrnice bylo plně účinné, musí občan Unie, který vykonává právo volného pohybu tím, že opustí členský stát, jehož je státním příslušníkem, a přemístí se do jiného členského státu, mít možnost vykonat právo na vstup do toho členského státu, jehož je státním příslušníkem, v souladu s podmínkami a možnostmi stanovenými v směrnici 2004/38, zejména v jejím článku 5, a to i když se tato směrnice na návrat do tohoto členského státu nevztahuje.
81. Pokud se tedy jedná o podmínky, za kterých členské státy přijímají na své území občana Unie „s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem“, je třeba v situaci, jako je situace v původním řízení, použít obdobně směrnici 2004/38, včetně jejího čl. 5 odst. 1.
82. Kromě toho uvádím, že z písemného vyjádření finské vlády vyplývá, že § 155 odst. 1 a 2 Ulkomaalaislaki (zákon o cizincích) (301/2004) se týká vstupu a pobytu občanů Unie na území Finska(55). V odpovědi na písemnou otázku položenou Soudním dvorem finská vláda v tomto ohledu potvrdila, že § 155 odst. 1 a 2 zákona o cizincích provádí do finského práva čl. 5 odst. 1 a 4 směrnice 2004/38(56).
2) K možnosti uložit sankci za nedodržení povinnosti mít s sebou cestovní doklad
83. Článek 36 směrnice 2004/38 stanoví, že „ [č]lenské státy stanoví sankce za porušení vnitrostátních pravidel přijatých k provedení této směrnice a přijmou opatření potřebná k jejich uplatňování“.
84. Zaprvé tedy vyvstává otázka, zda je tento článek relevantní pro odpověď na první a druhou otázku položenou předkládajícím soudem. Domnívám se, že tomu tak je, a níže vysvětlím proč.
85. Z návrhu směrnice(57) vyplývá, že článek 33 tohoto návrhu (článek 36 směrnice 2004/38) kodifikuje dřívější judikaturu Soudního dvora, podle které právo Unie nezakazuje členským státům ukládat sankce osobám, na které se toto právo vztahuje a které si neopatřily žádný doklad totožnosti(58).
86. Přesněji řečeno, sankce, na které odkazuje tento článek, jsou sankce stanovené v čl. 5 odst. 5(59), čl. 8 odst. 2(60), čl. 9 odst. 3(61), a čl. 20 odst. 2 směrnice 2004/38(62).
87. Na druhou stranu článek 4 ani článek 5 této směrnice neobsahují zvláštní ustanovení, která by členským státům umožňovala ukládat sankce za nesplnění povinnosti každého občana Unie mít s sebou platný průkaz totožnosti nebo cestovní pas(63). Důvod, proč unijní normotvůrce stanovil v čl. 5 odst. 5 směrnice 2004/38 možnost uložit sankce, lze totiž vysvětlit tím, že toto ustanovení umožňuje členským státům stanovit dotčené osobě povinnost, „aby v přiměřené a nediskriminační lhůtě ohlásila svou přítomnost na jeho území“.
88. Domnívám se však, že ačkoliv články 4 a 5 této směrnice nestanoví možnost uložit sankci za nesplnění povinnosti občana Unie mít s sebou platný průkaz totožnosti nebo cestovní pas, je tento nedostatek zhojen existencí článku 36 uvedené směrnice, neboť daný článek kodifikuje předchozí judikaturu Soudního dvora týkající se možnosti členských států uložit sankci osobám, na které se vztahuje unijní právo a které si neopatřily žádný doklad totožnosti(64).
89. Nesplnění povinnosti mít s sebou při přemisťování z jednoho členského státu do jiného platný průkaz totožnosti nebo cestovní pas proto může vést k sankcím podle článku 36 směrnice 2004/38.
90. Zadruhé vyvstává ještě otázka povahy sankce, kterou mohou členské státy uložit v případě nedodržení správní formality stanovené směrnicí 2004/38(65), neboť článek 36 této směrnice nestanoví druhy (správních nebo trestních) sankcí, které mohou být uloženy v případě nesplnění této povinnosti.
91. Je pravda, že v souvislosti s právem na vstup a pobyt Soudní dvůr již zdůraznil, že předložení platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu za účelem prokázání postavení příslušníka členského státu „představuje správní formalitu, jejímž jediným cílem je, aby vnitrostátní orgány doložily právo, které vyplývá přímo z postavení dotčené osoby“(66), a členský stát proto nemůže uložit občanu Unie jinou podmínku pro vstup na jeho území než mít s sebou platný průkaz totožnosti nebo cestovní pas(67).
92. Nicméně vzhledem k tomu, že článek 36 směrnice 2004/38 neupravuje povahu sankcí, které mohou být uplatněny v případě nedodržení vnitrostátních předpisů přijatých na základě této směrnice(68), domnívám se, že uložení trestní sankce za nedodržení povinnosti mít s sebou cestovní doklad není neslučitelné se směrnicí 2004/38, neboť členské státy mají pravomoc „zvolit si sankce, které považují za vhodné“, pokud vykonávají svoji pravomoc v souladu s právem Unie a jeho obecnými zásadami, a tedy v souladu se zásadou proporcionality(69).
93. Vzhledem k tomu, že se třetí předběžná otázka položená předkládajícím soudem týká proporcionality finského trestního režimu peněžitých trestů ve formě denních sazeb, vrátím se k tomuto bodu při posouzení této otázky.
94. Před tím se budu zabývat kontrolami prováděnými při hraničních kontrolách podle nařízení č. 562/2006.
2. Ke kontrolám osob požívajících právo na volný pohyb podle práva Unie, k nimž dochází při hraničních kontrolách podle nařízení č. 562/2006
95. První a druhá otázka položená předkládajícím soudem rovněž odkazují na článek 21 nařízení č. 562/2006.
96. Z předkládacího rozhodnutí v tomto ohledu vyplývá, že během cesty mezi Estonskem a Finskem vplul A na palubě rekreačního plavidla do mezinárodních vod, a tím překročil finskou námořní hranici.
97. V tomto ohledu musím především uvést, že skutečnost, že A překročil finskou námořní hranici, se jeví jako zanedbatelná, neboť v projednávaném případě se jedná o občana Unie, který vykonal právo na volný pohyb mezi dvěma členskými státy, a že při překročení vnitřní i vnější hranice musí dotyčný mít s sebou platný průkaz totožnosti nebo cestovní pas ve smyslu čl. 4 odst. 1 a čl. 5 odst. 1 směrnice 2004/38. S cílem určit, zda nařízení č. 562/2006 brání takové kontrole, jaké byl podroben A, se však pro úplnost budu podpůrně zabývat otázkou, zda osoba v situaci A překročila vnější hranici schengenského prostoru při svém přemisťování mezi dvěma členskými státy.
98. Za tímto účelem nejprve posoudím rozsah pojmu „námořní hranice“ ve smyslu čl. 2 bodu 2 nařízení č. 562/2006.
a) K rozsahu pojmu „námořní hranice“ ve smyslu čl. 2 bodu 2 nařízení č. 562/2006
99. V odpovědi na písemnou otázku Soudního dvora A uvedl, že se plavil na rekreační lodi mezi dvěma členskými státy, které jsou smluvními stranami Schengenské dohody, aniž proplul oblastí nacházející se mimo schengenský prostor(70). Pokud jde o pojem „námořní hranice“ ve smyslu čl. 2 bodu 2 nařízení č. 562/2006, finská a německá vláda tvrdily, že tento pojem odkazuje na vnější hranici pobřežního moře ve smyslu článku 4 úmluvy z Montego Bay(71), kdežto Komise uvedla, že se jedná o zvláštní pojem použitelný na nařízení č. 562/2006, který nutně neodpovídá pojmu „námořní hranice“ definovaném v článku 4 úmluvy z Montego Bay.
100. S tímto názorem Komise souhlasím. Soudní dvůr totiž konstatoval, že pouhá okolnost, že určitá osoba překročila „hraniční přechod“ ve smyslu čl. 2 bodu 8 nařízení č. 562/2006, kde je vykonávána ochrana vnějších hranic stanovená tímto nařízením, neznamená, že tato osoba opustila schengenský prostor, pokud ještě pobývá na části území státu, který je součástí tohoto prostoru(72). Je zajisté pravda, že čl. 2 bod 2 nařízení č. 562/2006 definuje pojem „vnější hranice“ schengenského prostoru tak, že se vztahuje jednak na pozemní a námořní hranice členských států a jednak zejména na jejich letiště a námořní přístavy, pokud nejsou vnitřními hranicemi. Soudní dvůr nicméně konstatoval, že jediným cílem tohoto ustanovení, jak vyplývá z jeho znění, je považovat určitá letiště a přístavy států, které jsou součástí schengenského prostoru, za vnější hranice tohoto prostoru, a to pouze za tím účelem, aby bylo v souladu s ustanoveními čl. 77 odst. 2 písm. b) SFEU usnadněno konkrétní uplatňování kontrol osob, které překračující vnější hranice schengenského prostoru(73).
101. V projednávaném případě A v písemném vyjádření uvedl, že na palubě rekreační lodi podnikl jednodenní plavbu mezi Helsinkami a Tallinnem. Vysvětlil rovněž, že při jeho návratu příslušníci finské pohraniční stráže se souhlasem kapitána doprovodili rekreační loď, na které se A plavil, do přístavu odjezdu v Helsinkách a do rekreačního přístavu Katajanokka (Finsko), který se nachází v centru Helsinek, a zároveň upřesnil, že posledně uvedený přístav není „hraničním přechodem“ ve smyslu čl. 2 bodu 8 nařízení č. 562/2006, a nejedná se tedy o „přechod určený příslušnými orgány pro překračování vnějších hranic“.
102. V tomto ohledu považuji za užitečné uvést, že ze seznamu hraničních přechodů uvedených v čl. 2 bodu 8 nařízení č. 562/2006, který je vytvořen na základě informací oznámených Finskou republikou Komisi v souladu s čl. 34 odst. 1 písm. b) tohoto nařízení(74), vyplývá, že v době rozhodné z hlediska sporu v původním řízení nebyl rekreační přístav Katajanokka zařazen mezi „stanoviště ostrahy námořních hranic sloužící jako hraniční přechody pro rekreační plavidla“(75).
103. Z toho by plynulo, že v době rozhodné z hlediska sporu v původním řízení by A při svém přemisťování mezi Estonskem a Finskem v zásadě nepřekročil „vnější hranici“ ve smyslu čl. 2 bodu 2 nařízení č. 562/2006, ale „vnitřní hranici“ ve smyslu čl. 2 bodu 1 tohoto nařízení. Na jeho situaci, a tedy ani na kontroly, kterým byl podroben ze strany finských orgánů, by se tak v podstatě nevztahoval článek 21 uvedeného nařízení, jenž se týká možnosti členského státu stanovit svými právními předpisy povinnost vlastnit nebo mít u sebe průkazy a doklady. Domnívám se však, že v projednávaném případě tomu tak není, a to z následujících důvodů.
b) Osoba v situaci A překročila vnější hranici schengenského prostoru během svého přemisťování mezi dvěma členskými státy
104. Na začátek uvádím, že pokud se A plavil na palubě rekreační lodi, nevztahuje se na jeho situaci článek 21 nařízení č. 562/2006, ale příloha VI tohoto nařízení. Z článku 4 odst. 1 tohoto nařízení totiž vyplývá, že vnější hranice lze překračovat pouze na hraničních přechodech, které členské státy musí oznámit Komisi. Článek 4 odst. 2 písm. c) uvedeného nařízení však stanoví výjimku z této povinnosti pro rekreační plavidla. Podle „obecných postupů při kontrolách v námořní dopravě“ stanovených v bodě 3.1 přílohy VI téhož nařízení se kontroly lodí v zásadě provádějí „v přístavu příjezdu nebo odjezdu, anebo v prostoru vyhrazeném pro tento účel, který se nachází v bezprostřední blízkosti plavidla“.
105. Z toho vyplývá, že skutečnost, že rekreační plavidla jsou osvobozena od povinnosti překročit vnější hranice na hraničních přechodech, jež členské státy za tímto účelem oznámily Komisi, neznamená, že A nepřekročil vnější hranici schengenského prostoru, a to i přesto, že v době rozhodné z hlediska sporu v původním řízení nebyl přístav Katajanokka uvedeny jako hraniční přechody pro plavidla tohoto druhu, jak jsem uvedl v bodě 102 tohoto stanoviska(76).
106. Navíc ačkoliv lze mít v zásadě za to, že osoba překročila vnější hranici schengenského prostoru, jakmile jí při „vstupu“ a „výstupu“ bylo do cestovního dokladu otisknuto razítko představující povolení ke vstupu do tohoto prostoru a výstupu z něj(77), skutečnost, že cestovní doklady osoby požívající právo na volný pohyb podle práva Unie nejsou při kontrolách na vnějších hranicích opatřeny razítkem, neznamená, že tato osoba nepřekročila vnější hranici, když se přemisťovala mezi dvěma členskými státy překračujíc námořní hranicí, jako tomu bylo v projednávaném případě(78). Připomínám však, že skutečnost, že určitá osoba překročila vnější hranici, neznamená, že tato osoba opustila schengenský prostor, pokud ještě pobývá na části území státu, který je součástí tohoto prostoru(79). Proto shledávám, že A při svém přemisťování mezi Estonskem a Finskem překročil vnější hranici ve smyslu nařízení č. 562/2006, aniž opustil schengenský prostor.
107. Co se týče kontrol, kterým byl A podroben ze strany příslušníků finské pohraniční stráže během hraniční kontroly, bod 3.2.5 první pododstavec přílohy VI nařízení č. 562/2006 stanoví odchylně od článků 4 a 7 tohoto nařízení(80) výjimku z minimálních kontrol na vnějších hranicích v případě plavby na rekreačních lodích(81). Bod 3.2.5 druhý pododstavec této přílohy nicméně stanoví výjimku z výjimky uvedené v předchozím pododstavci, podle které se „[hraniční] [k]ontroly těchto osob nebo fyzické prohlídky rekreačních lodí […] provádějí na základě hodnocení rizika týkajícího se nedovoleného přistěhovalectví“.
108. Z vyjádření A v tomto ohledu vyplývá, že k jeho cestě došlo během období zvýšeného rizika nedovoleného přistěhovalectví. Finská vláda tvrdí, že podle informací poskytnutých službou ostrahy hranic začalo riziko nedovoleného přistěhovalectví narůstat od dubna 2015 a samotná imigrace výrazně vzrostla na konci července 2015, přičemž vrcholu dosáhla v období od podzimu do konce roku 2015. Finské orgány proto byly oprávněny podrobit A hraniční kontrole, když se dne 25. srpna 2015 vrátil do Helsinek poté, co překročil finskou námořní hranici. Vzhledem k tomu, že příslušníci finské pohraniční stráže podle všeho uplatnili výjimku stanovenou v bodě 3.2.5 druhém pododstavci přílohy VI nařízení č. 562/2006, nepoužije se výjimka z článků 4 a 7 tohoto nařízení.
109. Vzhledem k tomu, že A je občanem Unie, mohli příslušníci finské pohraniční stráže tedy podrobit A minimální kontrole podle čl. 7 odst. 2 prvního pododstavce nařízení č. 562/2006, která „je pravidlem pro osoby požívající právo na volný pohyb podle práva Unie“(82). Takováto minimální kontrola má za cíl zjistit totožnost osob „na základě předložení cestovních dokladů“ a „spočívá v rychlém a jednoduchém ověření platnosti“ těchto dokladů.
110. V tomto ohledu považuji za nutné zdůraznit, že čl. 7 odst. 2 čtvrtý pododstavec nařízení č. 562/2006 stanoví, že důsledky případného „nesystematického“ nahlížení do vnitrostátních a evropských databází nesmí ohrozit právo osob, jež požívají právo na volný pohyb podle práva Unie, na vstup na území dotčeného členského státu, jak je stanoveno v směrnici 2004/38. Článek 7 odst. 6 nařízení č. 562/2006 dále stanoví, že kontroly osob požívajících právo na volný pohyb podle práva Unie se provádějí podle směrnice 2004/38(83).
111. I když byli příslušníci pohraniční stráže při návratu A z Estonska do Finska oprávněni provést kontrolu na finské vnější hranici, jeho právo na volný pohyb a zejména na vstup ve smyslu čl. 5 odst. 1 a 4 směrnice 2004/38 tím tedy nesmí být porušeno. V tomto ohledu připomínám, že podle Soudního dvora ustanovení použitelná na schengenský prostor výslovně stanoví, že neovlivňují takovou svobodu pohybu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků, kteří je doprovázejí či následují, jako je svoboda zaručená zejména směrnicí 2004/38(84).
3. Dílčí závěr k první a druhé předběžné otázce
112. Z výše uvedené analýzy vyplývá, že právo na volný pohyb osob nebrání tomu, aby členský stát uložil občanům Unie povinnost mít s sebou cestovní doklad, jestliže při přemisťování mezi tímto členským státem a jiným členským státem proplují mezinárodními vodami na palubě rekreační lodi. Ačkoliv uložení trestní sankce za nedodržení povinnosti mít s sebou cestovní doklad není v zásadě neslučitelné se směrnicí 2004/38, je třeba ještě analyzovat přiměřenost takové sankce.
C. K třetí předběžné otázce
113. Cílem třetí předběžné otázky položené předkládajícím soudem je přezkoumat ve světle čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38 přiměřenost takového režimu peněžitých trestů ve formě denních sazeb, jako je režim stanovený finským trestním zákonem. Tento článek se týká možnosti odůvodnit omezení volného pohybu z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Skutečnost, že nebyly splněny právní formality týkající se vstupu, pohybu a pobytu osob, přitom podle Soudního dvora nemůže sama o sobě představovat ohrožení veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti(85).
114. Jak jsem již uvedl(86), trestní režim peněžitých sankcí ve formě denních sazeb dotčený ve věci v původním řízení je proto třeba analyzovat nikoli z hlediska článku 27, ale z hlediska článku 36 směrnice 2004/38.
115. Domnívám se tedy, že k tomu, aby Soudní dvůr mohl předkládajícímu soudu poskytnout užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen(87), musí být třetí otázka přeformulována tak, že jejím cílem je v podstatě zjistit, zda čl. 21 odst. 1 SFEU a článek 36 směrnice 2004/38 musí být vykládány v tom smyslu, že požadavky účinnosti a přiměřenosti sankcí uvedené v posledně uvedeném ustanovení brání takovému trestnímu režimu peněžitých sankcí ve formě denních sazeb, jako je režim dotčený ve věci v původním řízení, který se použije v případě nesplnění povinnosti mít s sebou při překročení státní hranice platný cestovní doklad a na jehož základě se za méně závažné narušení stanoví peněžitý trest ve výši 20 % průměrného měsíčního příjmu pachatele.
116. Znění článku 36 této směrnice je zcela jasné: sankce za porušení vnitrostátních předpisů uložené na základě uvedené směrnice musí být „účinné a přiměřené“(88).
117. Z judikatury Soudního dvora v tomto ohledu vyplývá, že zásada proporcionality ukládá členským státům povinnost přijmout opatření, která jsou přiměřená k dosažení sledovaných cílů a nejdou nad rámec toho, co je nezbytné k jejich dosažení(89).
118. Zaprvé režim peněžitých trestů ve formě denních sazeb stanovený finským trestním zákoníkem, o který se jedná v projednávané věci, nesmí překročit meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných touto právní úpravou, přičemž platí, že pokud se nabízí volba mezi několika přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření, a způsobené nepříznivé následky nesmí být nepřiměřené vzhledem k sledovaným cílům(90).
119. Připomínám, že Soudní dvůr již v rámci práva pobytu uvedl, že jediným účelem předložení platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu osobami, které mají právo volného pohybu, je zjištění tohoto práva vnitrostátními orgány a dále že pokud dotyčná osoba nepředloží platný průkaz totožnosti nebo cestovní pas, avšak může jednoznačně prokázat svou státní příslušnost jinými prostředky, hostitelský členský stát nemůže zpochybnit její právo pobytu pouze z toho důvodu, že nepředložila jeden nebo druhý výše uvedený dokument(91).
120. Domnívám se, že uvedenou judikaturu týkající se práva pobytu občanů Unie lze obdobně použít na právo těchto občanů na vstup ve smyslu čl. 5 odst. 1 směrnice 2004/38. Cílem tohoto ustanovení je zaručit, aby osoba požívající základní a osobní právo svobodně se pohybovat na území členských států mohla být jako taková identifikována tak, aby byl výkon tohoto práva usnadněn. Nesplnění povinnosti mít při vstupu do členského státu s sebou platný průkaz totožnosti nebo cestovní pas tak nelze považovat za závažné narušení, jestliže bylo účelu této povinnosti dosaženo jinými prostředky(92). Z předkládacího rozhodnutí sice vyplývá, že podle § 7a kapitoly 17 trestního zákoníku se peněžitý trest, který lze za běžných okolností uložit ve Finsku pachateli za porušení takové povinnosti, považuje za mírný. Nicméně v projednávaném případě má být A potrestán peněžitým trestem ve formě denních sazeb v rozsahu patnácti dnů, přičemž průměrný peněžitý trest činí 20 % čistého měsíčního příjmu(93).
121. Zadruhé je třeba poznamenat, že trestní režim peněžitých sankcí ve formě denních sazeb, který zohledňuje platební schopnost pachatele(94), se jako takový nejeví nepřiměřený(95). Nicméně se domnívám, že uložení peněžité sankce, jejíž výše činí 20 % průměrného měsíčního příjmu pachatele, za nedodržení správní formality je vzhledem k povaze a závažnosti narušení, které je považováno za méně závažné, v rozporu se zásadou proporcionality. Platnost tohoto závěru nemůže vyvrátit ani skutečnost, jíž se dovolává finská vláda, že soud může kdykoliv upustit od potrestání obžalovaného, jestliže se výše peněžitého trestu jeví jako příliš vysoká.
122. V projednávané věci z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že i když A prokázal svoji totožnost jinými prostředky, hrozí mu peněžitý trest ve výši 95 250 eur(96). Nezdá se tedy, že by při stanovení výše peněžitého trestu byla tato okolnost zohledněna(97).
123. Zatřetí, účinnost režimu peněžitých trestů ve formě denních sazeb stanoveného finským trestním zákoníkem nemůže být zpochybněna. Mám však za to, že uložení peněžitého trestu v tak vysoké výši z důvodu, že občan Unie nedodržel formální podmínku výkonu práva volného pohybu, překračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení cílů sledovaných v čl. 5 odst. 1 směrnice 2004/38, a tím, že představuje překážku volného pohybu tohoto občana, ohrožuje samotnou podstatu práva volného pohybu zaručeného přímo smlouvou(98).
124. Proto s ohledem na skutečnost, že protiprávní jednání, kterého se A dopustil, je méně závažné, považuji tento režim za nepřiměřený.
125. S ohledem na výše uvedené navrhuji odpovědět na třetí otázku tak, že čl. 21 odst. 1 SFEU a článek 36 směrnice 2004/38 musí být vykládány v tom smyslu, že požadavky účinnosti a přiměřenosti sankcí uvedené v posledně jmenovaném ustanovení brání takovému režimu peněžitých trestů ve formě denních sazeb, jako je režim dotčený ve věci v původním řízení, který se použije v případě nesplnění povinnosti mít při překročení státní hranice s sebou platný cestovní doklad, a to v rozsahu, v němž tento režim stanoví za méně závažné narušení peněžitý trest ve výši 20 % čistého měsíčního příjmu pachatele.
V. Závěry
126. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na otázky položené Korkein oikeus (Nejvyšší soud, Finsko) odpověděl následovně:
„1) Článek 4 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS a bod 3.2.5 přílohy VI nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 610/2013 ze dne 15. března 2006, nebrání použití právní úpravy členského státu, která pod hrozbou sankce ukládá občanům Evropské unie mít s sebou platný cestovní doklad, jestliže opouští území členského státu s cílem uskutečnit cestu do jiného členského státu, během níž proplují mezinárodními vodami na palubě rekreační lodi.
2) Článek 21 odst. 1 SFEU, čl. 5 odst. 1 směrnice 2004/38 a bod 3.2.5 přílohy VI nařízení č. 562/2006 ve znění nařízení č. 610/2013 nebrání právní úpravě členského státu, která pod hrozbou sankce ukládá občanům Unie povinnost mít s sebou platný cestovní doklad, jestliže se na palubě rekreační lodi vracejí do tohoto členského státu proplouvajíce mezinárodními vodami.
3) Článek 21 odst. 1 SFEU a článek 36 směrnice 2004/38 musí být vykládány v tom smyslu, že požadavky účinnosti a přiměřenosti sankcí uvedené v posledně jmenovaném ustanovení brání takovému režimu peněžitých trestů ve formě denních sazeb, jako je režim dotčený ve věci v původním řízení, který se použije v případě nesplnění povinnosti mít při překročení státní hranice s sebou platný cestovní doklad, a to v rozsahu, v němž tento režim stanoví za méně závažné narušení peněžitý trest s denní sazbou dosahující 20 % čistého měsíčního příjmu pachatele.“