Asunto T‑309/03

Manel Camós Grau

contra

Comisión de las Comunidades Europeas

«Investigación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) sobre la gestión y la financiación del Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas (IRELA) — Posible conflicto de intereses en un investigador — Retirada del equipo — Incidencias en el desarrollo de la investigación y en el contenido del informe de la investigación — Informe de conclusiones de la investigación — Recurso de anulación — Admisibilidad — Recurso de indemnización — Admisibilidad»

Sumario de la sentencia

1.      Funcionarios — Recursos — Acto lesivo — Concepto — Actos que producen efectos jurídicos obligatorios

[Art. 230 CE; Reglamento (CE) nº 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 9]

2.      Funcionarios — Recurso de indemnización — Objeto

[Arts. 235 CE, 236 CE y 288 CE; Estatuto de los Funcionarios, arts. 90, 90 bis y 91; Reglamento (CE) nº 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 14]

3.      Recurso de indemnización — Autonomía respecto al recurso de anulación

(Arts. 230 CE, párr. 4, 235 CE y 288 CE, párr. 2)

4.      Responsabilidad extracontractual — Requisitos

(Art. 288 CE, párr. 2)

1.      Constituyen actos o resoluciones que pueden ser objeto de un recurso de anulación, en el sentido del artículo 230 CE, las medidas que produzcan efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del demandante, modificando, de forma sustancial, la situación jurídica de éste.

Ese no es el caso de un informe de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) por el que se clausura una investigación. Tal informe, que no modifica de forma sustancial la situación jurídica de las personas que son mencionadas en él, no puede ser objeto de un recurso de anulación interpuesto por dichas personas. Es cierto que el informe en cuestión, que constituye un documento terminado y que es adoptado al término de un procedimiento administrativo autónomo por un servicio dotado de independencia funcional, no puede, por este hecho, ser calificado de medida preparatoria para los procedimientos administrativos o judiciales que, iniciados a partir de él, podrían igualmente haberse incoado de forma paralela o anterior al sometimiento del asunto a la OLAF. Sin embargo, dicho informe carece de efectos jurídicos obligatorios, ya que, si bien puede recomendar a las autoridades competentes de los Estados miembros y a las instituciones comunitarias la adopción de actos dotados de efectos jurídicos obligatorios que pueden resultar lesivos para las personas implicadas, sus conclusiones y recomendaciones no acarrean ninguna obligación, ni siquiera de procedimiento, para dichas autoridades, que tienen libertad para decidir el curso que haya de darse al informe final y son, por tanto, las únicas que pueden adoptar decisiones que afecten a la situación jurídica de las personas frente a las que el informe hubiese recomendado adoptar procedimientos judiciales o disciplinarios.

Para que tal informe deba considerarse lesivo no bastan ni la existencia de irregularidades procedimentales y vicios sustanciales de forma, puesto que semejantes infracciones sólo pueden ser atacadas por medio de un recurso dirigido contra un acto impugnable posterior, en la medida en que hayan influido en su contenido, y no de forma independiente, en ausencia de dicho acto, ni tampoco el hecho, que puede caracterizar un perjuicio, de que dicho informe pueda afectar a los intereses morales de las personas en él citadas por su nombre, ni tampoco, por último, el hecho de que el informe sea adoptado, bajo la autoridad de su Director, mediante un acto de la OLAF.

(véanse los apartados 47 a 51 y 55 a 57)

2.      Antes de la entrada en vigor, el 1 de mayo de 2004, del nuevo artículo 90 bis del Estatuto, que prevé la posibilidad para un funcionario de someter al Director de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) una reclamación en el sentido del artículo 90, apartado 1, del Estatuto, pidiéndole que adopte a su respecto una decisión en relación con una investigación de dicha Oficina, y ante el silencio del artículo 14 del Reglamento nº 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la OLAF, no se producía la asimilación al contencioso estatutario de un recurso de indemnización interpuesto por un funcionario contra la Comisión y destinado a la reparación de los perjuicios supuestamente ocasionados por un informe de dicha Oficina, de manera que el funcionario afectado no tenía obligación de seguir el procedimiento fijado por el artículo 90 del Estatuto para presentar tal demanda de indemnización.

(véanse los apartados 70 y 71)

3.      El recurso por responsabilidad es un recurso autónomo, con una función determinada en el marco del sistema de recursos y supeditado a requisitos de ejercicio concebidos en función de su objeto específico. De este modo, la inadmisibilidad de la demanda de anulación de un informe de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) por el que se clausura una investigación, inadmisibilidad consecuencia de la naturaleza de tal informe, que no es un acto lesivo, no implica la inadmisibilidad de la demanda de indemnización destinada a obtener la reparación de diversos perjuicios relacionados con la elaboración y adopción del referido informe, operaciones que incurrieron, según se alega, en diversas irregularidades que constituyen otras tantas ilegalidades.

En efecto, los justiciables que, a causa de los requisitos de admisibilidad contenidos en el artículo 230 CE, párrafo cuarto, no pueden impugnar directamente determinados actos o medidas comunitarias, tienen, sin embargo, la posibilidad de recurrir un comportamiento que no tiene carácter de decisión, y que por ello no puede ser objeto de un recurso de anulación, mediante la interposición de un recurso por responsabilidad extracontractual previsto en los artículos 235 CE y 288 CE, párrafo segundo, si dicho comportamiento puede comprometer la responsabilidad de la Comunidad. En el marco de ese recurso los justiciables tienen la facultad de invocar las ilegalidades cometidas en la elaboración y adopción de un informe administrativo, aunque éste no sea una decisión que afecte directamente a los derechos de las personas que en él se mencionan.

(véanse los apartados 77 a 80)

4.      En materia de responsabilidad de la Comunidad por daños causados a los particulares por una infracción del Derecho comunitario imputable a una institución u órgano comunitario, se reconoce un derecho a indemnización cuando concurren tres requisitos, a saber, que la norma jurídica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares, que la violación esté suficientemente caracterizada y que exista una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al autor del acto y el daño sufrido por las víctimas.

A este respecto, el principio de imparcialidad, que obliga a las instituciones que llevan a cabo misiones de investigación del tipo de las que son confiadas a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), constituye un principio que tiene por objeto conferir derechos a los particulares.

Constituye una falta que puede comprometer la responsabilidad de la Comunidad la violación grave y manifiesta del principio de imparcialidad por parte de la OLAF, resultado en el caso de autos de la existencia de un conflicto de intereses en la persona de un investigador que ejerció una influencia determinante en la conducción de la investigación, cuya orientación parcial y por ello sesgada desembocó, en el informe final, en una presentación falseada de las responsabilidades exactas de los servicios de la institución afectados y, por consiguiente, de sus miembros, sin que en el contenido del informe hubiera deducido la OLAF consecuencia alguna de su decisión de apartar al investigador de la investigación.

(véanse los apartados 100, 102, 125, 127, 128, 131, 140 y 141)