SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
YVES BOT
vom 19. September 2018(1)
Rechtssache C‑127/17
Europäische Kommission
gegen
Republik Polen
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Richtlinie 96/53/EG – Art. 3 und 7 – Verkehr – Grenzüberschreitender Straßenverkehr – Fahrzeuge – Höchstzulässige Achslasten – Beschränkungen auf bestimmten Straßen oder Ingenieurbauten – Besondere Zulassungsregelung“
1. Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass die Republik Polen dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 3 und 7 der Richtlinie 96/53/EG des Rates vom 25. Juli 1996 zur Festlegung der höchstzulässigen Abmessungen für bestimmte Straßenfahrzeuge im innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Verkehr in der Gemeinschaft sowie zur Festlegung der höchstzulässigen Gewichte im grenzüberschreitenden Verkehr(2) in der durch die Richtlinie (EU) 2015/719 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2015 geänderten Fassung(3) in Verbindung mit den Nrn. 3.1 und 3.4 des Anhangs I der Richtlinie 96/53 verstoßen hat, dass sie von Transportunternehmen für die Benutzung bestimmter öffentlichen Straßen den Besitz spezieller Genehmigungen verlangt.
2. Diese Klage ist von besonderer Bedeutung, weil es zum einen keine Präzedenzfälle gibt, obwohl die Richtlinie 96/53 seit über 20 Jahren in Kraft ist, und zum anderen wegen der wirtschaftlichen Interessen, die mit der Verpflichtung verbunden sind, ab 1985 in der Europäischen Union harmonisierte Normen einzuhalten, um im Zuge des raschen Wachstums des europäischen Straßengüterverkehrs(4) den Verkehr zwischen den Mitgliedstaaten zu erleichtern. Für die Entwicklung des internationalen und des nationalen Handels ist es nämlich von entscheidender Bedeutung, dass Waren schnell, sicher und kostengünstig transportiert werden können, insbesondere aufgrund bestimmter wirtschaftlicher Praktiken, einschließlich der Verlagerung von Produktion. Wenn den Transportunternehmen Beschränkungen auferlegt werden, ist es daher wichtig, die Gründe dafür sehr genau zu prüfen, da sie die Erreichung der europäischen Ziele, insbesondere in den Bereichen Umwelt und Wettbewerb, nicht gefährden dürfen.
3. In diesen Schlussanträgen werde ich die Gründe darlegen, weshalb diese Vertragsverletzungsklage meines Erachtens begründet ist.
I. Rechtlicher Rahmen
A. Unionsrecht
1. Richtlinie 96/53
4. In den Erwägungsgründen 1, 2, 3, 5, 7 und 12 der Richtlinie 96/53 heißt es:
„(1) Mit der Richtlinie 85/3/EWG des Rates vom 19. Dezember 1984 über die Gewichte, Abmessungen und bestimmte andere technische Merkmale bestimmter Straßenfahrzeuge(5) wurden im Rahmen der gemeinsamen Verkehrspolitik gemeinsame Vorschriften festgelegt, damit diese Fahrzeuge im Verkehr zwischen den Mitgliedstaaten besser eingesetzt werden können.
(2) Die Richtlinie 85/3 … wurde mehrfach in wesentlichen Punkten geändert. Anlässlich ihrer erneuten Änderung empfiehlt sich aus Gründen der Klarheit und Wirtschaftlichkeit eine Neufassung; gleichzeitig sollte sie mit der Richtlinie 86/364/EWG des Rates vom 24. Juli 1986 über den Nachweis der Übereinstimmung von Fahrzeugen mit der Richtlinie 85/3[(6)] … in einem einzigen Text zusammengefasst werden.
(3) Die Unterschiede zwischen den Vorschriften der Mitgliedstaaten über Gewichte und Abmessungen von Nutzkraftfahrzeugen könnten sich nachteilig auf die Wettbewerbsbedingungen auswirken und den Verkehr zwischen den Mitgliedstaaten erschweren.
…
(5) Die vorstehend genannten Vorschriften werden sowohl dem rationellen und wirtschaftlichen Einsatz dieser Nutzkraftfahrzeuge als auch den Erfordernissen der Unterhaltung des Straßennetzes, der Verkehrssicherheit und des Schutzes von Umwelt und Lebensbedingungen gerecht.
…
(7) Auf die in einem Mitgliedstaat zugelassenen oder in Betrieb genommenen Nutzkraftfahrzeuge können weitere technische Bedingungen im Zusammenhang mit den Gewichten und Abmessungen Anwendung finden. Diese Bedingungen dürfen dem Verkehr der Nutzkraftfahrzeuge zwischen den Mitgliedstaaten nicht entgegenstehen.
…
(12) Was die anderen Merkmale der Fahrzeuge angeht, dürfen die Mitgliedstaaten in ihrem Hoheitsgebiet nur für Fahrzeuge, die im innerstaatlichen Verkehr eingesetzt werden, andere Werte als in dieser Richtlinie vorgeschrieben gestatten.“
5. Art. 1 Abs. 1 dieser Richtlinie bestimmt:
„Diese Richtlinie gilt für
a) die Abmessungen der Kraftfahrzeuge der Klassen M2 und M3 und ihrer Kraftfahrzeuganhänger der Klasse 0 sowie der Kraftfahrzeuge der Klassen N2 und N3 und ihrer Kraftfahrzeuganhänger der Klassen 03 und 04 im Sinne des Anhangs II der Richtlinie 2007/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates [vom 5. September 2007 zur Schaffung eines Rahmens für die Genehmigung von Kraftfahrzeugen und Kraftfahrzeuganhängern sowie von Systemen, Bauteilen und selbstständigen technischen Einheiten für diese Fahrzeuge (Rahmenrichtlinie)(7)];
b) die Gewichte und bestimmte andere technische Merkmale der unter Buchstabe a) bezeichneten und in Anhang I Nummer 2[(8)] der vorliegenden Richtlinie im Einzelnen genannten Fahrzeuge.“
6. In Art. 2 dieser Richtlinie heißt es:
„Im Sinne dieser Richtlinie gilt als
– …
– ,Fahrzeugkombination‘ entweder
– ein Lastzug, bestehend aus einem Kraftfahrzeug und einem Anhänger, oder
– ein Sattelkraftfahrzeug, bestehend aus einem Kraftfahrzeug und einem Sattelanhänger;
– …
– ‚höchstzulässige Achslast‘ das Höchstgewicht für ein im grenzüberschreitenden Verkehr eingesetztes beladenes Fahrzeug;
– ,höchstzulässige Achslast‘ das Höchstgewicht auf einer belasteten Achse oder Achsgruppe im grenzüberschreitenden Verkehr;
– ,unteilbare Ladung‘ eine Ladung, die für die Zwecke der Beförderung auf der Straße nicht ohne unverhältnismäßig hohe Kosten oder Schadensrisiken in zwei oder mehr Einzelladungen geteilt werden kann und die aufgrund ihrer Abmessungen oder Massen nicht von einem Kraftfahrzeug, Anhänger, Lastzug oder Gelenkfahrzeug, das in jeder Hinsicht den Vorschriften dieser Richtlinie entspricht, befördert werden kann;
…“
7. Art. 3 Abs. 1 derselben Richtlinie lautet:
„Die Mitgliedstaaten dürfen in ihrem Gebiet den Einsatz von
– Fahrzeugen, die in einem der Mitgliedstaaten zugelassen oder in Betrieb genommen sind, im grenzüberschreitenden Verkehr nicht aus Gründen, die die Gewichte und Abmessungen betreffen,
– Fahrzeugen für die Güterbeförderung, die in einem der Mitgliedstaaten zugelassen oder in Betrieb genommen sind, im innerstaatlichen Verkehr nicht aus Gründen, die die Abmessungen betreffen,
verweigern oder verbieten, wenn diese Fahrzeuge mit den in Anhang I festgelegten Grenzwerten übereinstimmen.
Dies gilt auch dann, wenn
a) die betreffenden Fahrzeuge in Bezug auf bestimmte, in Anhang I nicht aufgeführte Gewichts‑ und Abmessungsmerkmale nicht den Anforderungen dieses Mitgliedstaats entsprechen;
b) die zuständige Behörde des Mitgliedstaats, in dem die Fahrzeuge zugelassen bzw. in Betrieb genommen sind, Grenzwerte zugelassen hat, die in Artikel 4 Absatz 1 nicht genannt sind und die in Anhang I festgelegten Grenzwerte überschreiten.“
8. Art. 7 der Richtlinie 96/53 bestimmt:
„Diese Richtlinie steht der Anwendung der einschlägigen einzelstaatlichen Bestimmungen für die Begrenzung des Gewichts und/oder der Abmessungen der Fahrzeuge auf bestimmten Straßen oder Ingenieurbauten – unabhängig vom Land der Zulassung oder Inbetriebnahme derartiger Fahrzeuge – nicht entgegen.
Dies bedeutet auch, dass lokale Beschränkungen erlassen werden können, was die höchstzulässigen Abmessungen und/oder Gewichte von Fahrzeugen betrifft, die in bestimmten Gebieten oder auf bestimmten Straßen mit für lange und schwere Fahrzeuge ungeeigneter Infrastruktur, wie etwa Stadtzentren, kleinen Dörfern oder unter dem Gesichtspunkt des Naturschutzes besonders wertvollen Gebieten, eingesetzt werden dürfen.“
9. Anhang I dieser Richtlinie trägt die Überschrift „Höchstzulässige Gewichte und Abmessungen sowie damit zusammenhängende Merkmale der Fahrzeuge“(9).
10. Nr. 3 dieses Anhangs I trägt die Überschrift „Höchstzulässige Achslast für die in Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b) genannten Fahrzeuge (in Tonnen)“. Die Nrn. 3.1 und 3.4 lauten:
„3.1. | Einzelachsen Einzelachse ohne Antrieb |
10 t |
…
3.4. | Antriebsachse[(10)] |
|
3.4.1. | Antriebsachse der Fahrzeuge der Nummern 2.2.1[(11)] und 2.2.2[(12)] | 11,5 t |
3.4.2. | Antriebsachse der Fahrzeuge der Nummern 2.2.3[(13)], 2.2.4[(14)], 2.3[(15)] und 2.4[(16)] | 11,5 t |
…“
2. Entscheidung Nr. 1692/96/EG
11. Art. 2 („Anwendungsbereich“) der Entscheidung Nr. 1692/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Juli 1996 über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes(17), die durch den Beschluss Nr. 661/2010/EU(18) und später durch die Verordnung (EU) Nr. 1315/2013(19) ersetzt wurde, lautete:
„(1) Das transeuropäische Verkehrsnetz wird schrittweise im Zeithorizont 2010[(20)] auf Gemeinschaftsebene durch Integration von Land‑, See‑ und Luftverkehrsinfrastrukturnetzen entsprechend den Schemata auf den Karten in Anhang I und/oder den Spezifikationen des Anhangs II hergestellt.
(2) Das Netz soll
a) in einem Raum ohne Binnengrenzen einen auf Dauer tragbaren Personen‑ und Güterverkehr unter möglichst sozialverträglichen und sicherheitsorientierten Bedingungen sicherstellen und gleichzeitig zur Verwirklichung der Ziele der Gemeinschaft insbesondere im Bereich des Umweltschutzes und des Wettbewerbs beitragen sowie einen Beitrag zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts leisten;
…“
3. Beitrittsakte von 2003
12. Art. 24 der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Tschechischen Republik, der Republik Estland, der Republik Zypern, der Republik Lettland, der Republik Litauen, der Republik Ungarn, der Republik Malta, der Republik Polen, der Republik Slowenien und der Slowakischen Republik und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge(21) bestimmt:
„Die in den Anhängen V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII und XIV zu dieser Akte aufgeführten Maßnahmen finden auf die neuen Mitgliedstaaten unter den in diesen Anhängen festgelegten Bedingungen Anwendung.“
13. Anhang XII der Beitrittsakte von 2003 trägt die Überschrift „Liste nach Artikel 24 der Beitrittsakte: Polen“. In Kapitel 8 („Verkehrspolitik“) Nr. 3 dieses Anhangs wird die Richtlinie 96/53 mit folgenden Worten für anwendbar erklärt:
„31996 L 0053: Richtlinie 96/53 … zuletzt geändert durch:
– 32002 L 0007: Richtlinie 2002/7/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.2.2002[(22)].
Abweichend von Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 96/53 … dürfen Kraftfahrzeuge, die den Grenzwerten der Kategorie 3.4 gemäß Anhang I jener Richtlinie entsprechen, bis zum 31. Dezember 2010 den nicht ausgebauten Teil des polnischen Straßennetzes nur dann befahren, wenn ihre Einzelachslast den polnischen Grenzwerten entspricht. Ab dem Tag des Beitritts dürfen für die Benutzung der Haupttransitstrecken gemäß Anhang I der Entscheidung [Nr.] 1692/96/EG … durch Fahrzeuge, die den Anforderungen der Richtlinie 96/53 … entsprechen, keine Beschränkungen vorgesehen werden.
Polen hält seinen in den nachstehenden Übersichten wiedergegebenen Zeitplan für den Ausbau seines Hauptstraßennetzes gemäß Anhang I der Entscheidung [Nr.] 1692/96 … ein. Bei jeder Infrastrukturinvestition, in die Mittel aus dem [Union]shaushalt einfließen, muss sichergestellt sein, dass die Hauptverkehrswege für eine Tragfähigkeit von 11,5 Tonnen pro Achse gebaut oder ausgebaut werden.
Im Zuge dieses Ausbaus erfolgt eine schrittweise Öffnung des polnischen Straßennetzes, einschließlich des Netzes gemäß Anhang I der Entscheidung [Nr.] 1692/96 …, für im internationalen Verkehr eingesetzte Fahrzeuge, die den Grenzwerten der Richtlinie entsprechen. Während der gesamten Übergangszeit ist die Benutzung der nicht ausgebauten Teile des Nebenstraßennetzes für die Zwecke des Be‑ und Entladens erlaubt, soweit dies technisch möglich ist.
…“
14. Der Zeitplan für die Modernisierung des polnischen Fernstraßennetzes gemäß Anhang XII Kapitel 8 Nr. 3 Abs. 3 der Beitrittsakte von 2003 ist in acht Tabellen für den Zeitraum vom 1. Januar 2004 bis zum 1. Januar 2011 aufgeführt.
B. Polnisches Recht
15. Art. 41 der Ustawa o drogach publicznych (Gesetz über die öffentlichen Straßen)(23) vom 21. März 1985 in seiner für den Sachverhalt maßgeblichen Fassung(24) lautet:
„(1) Auf den öffentlichen Straßen dürfen Fahrzeuge mit einem zulässigen Gewicht von bis 11,5 Tonnen pro Einzelachse vorbehaltlich der Abs. 2 und 3 verkehren.
(2) Der für Verkehrsangelegenheiten zuständige Minister erstellt im Verordnungsweg das Verzeichnis
1. der National- und Regionalstraßen, auf denen Fahrzeuge mit einem zulässigen Gewicht von 10 Tonnen pro Einzelachse fahren dürfen,
2. der Nationalstraßen, auf denen Fahrzeuge mit einem zulässigen Gewicht von 8 Tonnen pro Einzelachse fahren dürfen,
unter Berücksichtigung der Notwendigkeit, die Straßen zu schützen und den Transit zu gewährleisten
(3) Andere Regionalstraßen als die, die gemäß Abs. 2 Nr. 1 ausgewiesen worden sind, Kreis‑ und Gemeindestraßen bilden ein Straßennetz, auf dem Fahrzeuge mit einem zulässigen Gewicht von 8 Tonnen pro Einzelachse fahren dürfen.“
16. Gestützt auf Art. 41 Abs. 2 des Gesetzes über die öffentlichen Straßen erließ der Minister Infrastruktury i Rozwoju (Minister für Infrastruktur und Entwicklung) am 13. Mai 2015 das Rozporządzenie w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Verordnung über das Verzeichnis der Nationalstraßen und der Regionalstraßen, auf denen Fahrzeuge mit einem zulässigen Gewicht von 10 Tonnen pro Einzelachse fahren dürfen, und über das Verzeichnis der Nationalstraßen, auf denen Fahrzeuge mit einem zulässigen Gewicht von 8 Tonnen pro Einzelachse fahren dürfen)(25).
17. Nach Art. 2 Nr. 35a des Prawo o ruchu drogowym (Gesetz über den Straßenverkehr)(26) vom 20. Juni 1997 in der für den vorliegenden Sachverhalt maßgeblichen Fassung(27) ist ein nicht normgerechtes Fahrzeug ein Fahrzeug oder eine Fahrzeugkombination, dessen bzw. deren Achslasten mit oder ohne Ladung höher sind, als für eine bestimmte Straße nach den Straßenverkehrsvorschriften zulässig und vorgesehen ist, oder deren tatsächliche Abmessungen oder Gesamtgewicht mit oder ohne Ladung höher sind, als nach diesem Gesetz zulässig und vorgesehen ist.
18. Nach Art. 2 Nr. 35b des Gesetzes über den Straßenverkehr ist eine unteilbare Ladung eine Ladung, die nicht ohne unverhältnismäßig hohe Kosten oder Schadensrisiken in zwei oder mehr Ladungen aufgeteilt werden kann.
19. Art. 64 Abs. 1 bis 3 dieses Gesetzes lautet:
„(1) Ein nicht normgerechtes Fahrzeug darf unter folgenden Bedingungen verkehren:
1. Erhalt einer durch Verwaltungsbescheid erteilten Verkehrsgenehmigung für nicht normgerechte Fahrzeuge der entsprechenden Kategorie …;
2. Einhaltung der Bedingungen, die in der vorstehenden Nr. 1 genannten Genehmigung festgelegt sind.
3. Führen des Fahrzeugs durch einen verantwortlichen Fahrzeugführer[(28)], wenn das Fahrzeug mindestens eine der folgenden Abmessungen überschreitet:
a) Länge: 23 Meter;
b) Breite: 3,2 Meter;
c) Höhe: 4,5 Meter;
d) tatsächliches Gesamtgewicht: 60 Tonnen;
4. besondere Aufmerksamkeit des Fahrers des nicht normgerechten Fahrzeugs.
(2) Es ist verboten, mit nicht normgerechten Fahrzeugen andere als unteilbare Ladungen zu befördern, von diesem Verbot ausgenommen sind nicht normgerechte Fahrzeuge, die aufgrund einer Genehmigung der Kategorie I oder II zum Verkehr berechtigt sind.
(3) Abmessungen, Gewichte und Achslasten von nicht normgerechten Fahrzeugen, die aufgrund einer Genehmigung der Kategorien I bis VII zum Verkehr berechtigt sind, sowie die Straßen, auf denen diese Fahrzeuge verkehren dürfen, sind in der Tabelle[(29)] des Anhangs 1 zu diesem Gesetz aufgeführt.“
20. In den Art. 64a bis 64d des genannten Gesetzes ist für jede der sieben Kategorien von nicht normgerechten Fahrzeugen das Verfahren für die Beantragung einer Genehmigung und deren Erteilung festgelegt. Fahrzeuge mit einem zulässigen Gewicht von 11,5 Tonnen pro Einzelantriebsachse bedürfen je nach dem, auf welchen öffentlichen Straßen sie eingesetzt werden sollen, einer Genehmigung der Kategorie I oder IV.
21. Die Genehmigung der Kategorie I(30) wird gemäß Art. 64a Abs. 3 des Gesetzes über den Straßenverkehr von dem Straßenbetreiber erteilt, der für die Straße, auf der die Beförderung durchgeführt werden soll, zuständig ist. Die Genehmigung wird innerhalb von sieben Werktagen nach dem Tag ihrer Beantragung erteilt.
22. Art. 64c Abs. 3 Nr. 2 dieses Gesetzes bestimmt, dass die Genehmigung insbesondere der Kategorie IV(31) vom Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Generaldirektor für Nationalstraßen und Autobahnen, Polen) erteilt wird. Diese Genehmigung wird gemäß Art. 64c Abs. 4 auch vom Naczelnik urzędu celno-skarbowego (Direktor des Zoll‑ und Steueramtes, Polen) bei der Einreise in das Gebiet der Republik Polen erteilt. Die Genehmigung der Kategorie IV wird gemäß Art. 64c Abs. 7 innerhalb von drei Werktagen nach dem Tag ihrer Beantragung erteilt.
23. Die Genehmigung wird gemäß dem von der Republik Polen zitierten Art. 64d Abs. 2 Nr. 3 des Gesetzes über den Straßenverkehr u. a. dann erteilt, wenn es möglich ist, eine Strecke zu bestimmen, die die Sicherheit und Effizienz des Straßenverkehrs gewährleistet, insbesondere wenn
„a) das Verkehrsaufkommen ein sicheres Verkehren des nicht normgerechten Fahrzeugs ermöglicht;
b) der (nach den baurechtlichen Vorschriften zu beurteilende) technische Zustand der Gebäude entlang der vorgeschlagenen Fahrtstrecke einen solchen Verkehr ermöglicht;
c) dieser Verkehr den technischen Zustand von Gebäuden in der Nähe der oben genannten Fahrtstrecke nicht gefährdet“.
24. In Art. 64f dieses Gesetzes ist für jede Kategorie die Obergrenze der für die Genehmigungserteilung fälligen Gebühr festgelegt. Diese liegt zwischen 240 polnischen Zloty (PLN) (etwa 55 Euro(32)) für die Kategorie I und 5 800 PLN (etwa 1 326 Euro) für die Kategorie VI. Für die Kategorie IV beträgt der Höchstbetrag 3 600 PLN (etwa 823 Euro).
25. In Abschnitt 4 dieses Gesetzes sind in den Art. 140aa ff. für nicht normgerechte Fahrzeuge, die ohne Genehmigung oder unter Verstoß gegen die in der Genehmigung festgelegten Bedingungen verkehren, Geldbußen vorgesehen.
26. Die Republik Polen hat darauf hingewiesen, dass die genaue Höhe der Zulassungsgebühr in der Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie wysokości opłat za wydanie zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego (Verordnung des Ministers für Verkehr, Bauwesen und Meereswirtschaft über den Betrag der Gebühr für die Genehmigung von nicht normgerechten Fahrzeugen im Verkehr)(33) vom 28. März 2012 festgelegt ist. Sie beträgt demnach
„1. für die Kategorie I
– 50 PLN [(ca. 11,50 Euro)] für eine Genehmigung mit einer Gültigkeitsdauer von einem Monat;
– 100 PLN [(ca. 23 Euro)] für eine Genehmigung mit einer Gültigkeitsdauer von sechs Monaten;
– 200 PLN [(ca. 46 Euro)] für eine Genehmigung mit einer Gültigkeitsdauer von zwölf Monaten.
…
4. für die Kategorie IV
– 500 PLN [(ca. 115 Euro)] für eine Genehmigung mit einer Gültigkeitsdauer von einem Monat;
– 1 000 PLN [(ca. 230 Euro)] für eine Genehmigung mit einer Gültigkeitsdauer von sechs Monaten;
– 2 000 PLN [(ca. 460 Euro)] für eine Genehmigung mit einer Gültigkeitsdauer von zwölf Monaten;
– 3 000 PLN [(ca. 686 Euro)] für eine Genehmigung mit einer Gültigkeitsdauer von 24 Monaten.“
II. Vorverfahren
27. Nach Beschwerden von Transportunternehmen, die in Polen tätig sind, und der Einholung von Informationen aus der Republik Polen im Rahmen eines EU-Pilotverfahrens(34) übermittelte die Europäische Kommission der Republik Polen am 30. April 2015 ein Mahnschreiben.
28. In diesem Schreiben wies die Kommission die Republik Polen darauf hin, dass einige Bestimmungen ihrer nationalen Rechtsvorschriften den ihr obliegenden Verpflichtungen zuwiderliefen, und zwar zum einen denen aus Art. 3 der Richtlinie 96/53, weil nahezu 97 % des polnischen Straßennetzes für den Verkehr von Fahrzeugen, die die in Anhang I Nrn. 3.1 und/oder 3.4 dieser Richtlinie genannten Gewichtsgrenzen einhielten, gesperrt seien, und zum anderen denen aus Art. 7 dieser Richtlinie, da sich Polen auf die in dieser Vorschrift vorgesehenen Ausnahmen berufen habe, ohne begründet zu haben, weshalb 97 % des polnischen Straßennetzes unter diese Ausnahmen fallen könnten.
29. Darüber hinaus stellte die Kommission in ihrem Mahnschreiben die besondere Genehmigungsregelung in Frage, nach der Fahrzeuge, die die in Anhang I Nrn. 3.1 und/oder 3.4 der Richtlinie 96/53 festgelegten Gewichtsgrenzen einhalten, auf Straßen fahren dürfen, die normalerweise für diese Fahrzeuge gesperrt sind.
30. Da die Kommission die Antwort der Republik Polen vom 29. Juni 2015 für unzureichend hielt, gab die Kommission mit Schreiben vom 26. Februar 2016 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab. Sie vertrat die Auffassung, dass die Republik Polen dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 3 und 7 der Richtlinie 96/53 verstoße, dass sie den Verkehr von Kraftfahrzeugen mit einem Höchstgewicht von 11,5 Tonnen pro Einzelantriebsachse auf Straßen des transeuropäischen Verkehrsnetzes und auf bestimmte andere Nationalstraßen beschränke und den Verkehr dieser Fahrzeuge auf anderen öffentlichen Straßen von einer besonderen Genehmigungsregelung abhängig mache, deren Notwendigkeit die Kommission bestreite.
31. Die Republik Polen ersuchte die Kommission am 26. April 2016 um eine Verlängerung der Frist für die Beantwortung der mit Gründen versehenen Stellungnahme. Dies wurde von der Kommission mit der Begründung abgelehnt, dass dieses Ersuchen keine konkreten Informationen über die zur Beendigung des Verstoßes geplanten Gesetzesänderungen enthalte.
32. In ihrer Antwort vom 30. August 2016 auf die mit Gründen versehene Stellungnahme teilte die Republik Polen der Kommission mit, was sie unternommen habe, um in erster Linie das öffentliche Straßennetz zu erweitern, auf dem Fahrzeuge mit einer höchstzulässigen Achslast von 11,5 Tonnen fahren dürften, und die geltenden Rechts‑ und Verwaltungsvorschriften zu ändern, damit sich die Zahl der Abschnitte auf National‑ und Regionalstraßen, die Gewichtsbeschränkungen unterlägen, verringere. Diese Änderungen würden im Mai 2017 und Februar 2018 in Kraft treten.
33. Da die Kommission nicht davon überzeugt ist, dass die angekündigten Änderungen mit dem Unionsrecht vereinbar sind, und die Frist für die Änderung der Texte nicht akzeptiert, hat sie beschlossen, den Gerichtshof gemäß Art. 258 Abs. 2 AEUV mit dieser Klage zu befassen.
34. Die Kommission wirft der Republik Polen mit einer einzigen Rüge vor, gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 3 und 7 der Richtlinie 96/53 in Verbindung mit den Nrn. 3.1 und 3.4 des Anhangs I dieser Richtlinie verstoßen zu haben, indem sie für den Einsatz von Fahrzeugen mit einem Höchstgewicht von 11,5 Tonnen pro Antriebsachse auf übermäßig vielen öffentlichen Straßen eine besondere Genehmigungsregelung vorsehe.
III. Vorbringen der Parteien
A. Die Kommission
35. Die Kommission macht in ihrer Klageschrift geltend, dass die Beschränkung des Zugangs zu öffentlichen Straßen für die in der Richtlinie 96/53 genannten Fahrzeuge und ihre Anhänger(35), die die höchstzulässige Achslast berücksichtigten, nämlich 10 Tonnen für Achsen ohne Antrieb und 11,5 Tonnen für Antriebsachsen, auf die Kombination zweier Faktoren zurückzuführen sei, nämlich erstens die Tatsache, dass gemäß Art. 41 Abs. 2 des Gesetzes über den Straßenverkehr nur die Straßen, die Teil des transeuropäischen Verkehrsnetzes und bestimmter anderer Nationalstraßen seien, für den Verkehr von Fahrzeugen mit einem Höchstgewicht von 11,5 Tonnen pro Antriebsachse zugelassen seien, und zweitens die Tatsache, dass für das Befahren anderer Straßen gemäß den Art. 64 ff. des Straßenverkehrsgesetzes eine besondere Genehmigung erforderlich sei.
36. Um die wirtschaftlichen Auswirkungen dieser Verpflichtung auf die Tätigkeit von Fabriken von europäischer und internationaler Bedeutung zu veranschaulichen, hat die Kommission insbesondere auf das Beispiel der Straßen nach Kętrzyn (Polen) verwiesen, wo sich die Werke von Plastivaloire und Philips befinden. Die Verkehrsregelung für diese Straßen zwinge die Transportunternehmen zu langen Umwegen, um die in diesen Werken hergestellten Produkte auf die westeuropäischen Märkte transportieren zu können.
1. Beschränkung des grenzüberschreitenden Verkehrs auf die Straßen des transeuropäischen Verkehrsnetzes und auf bestimmte Nationalstraßen
37. Die Kommission trägt erstens vor, dass die in den polnischen Rechtsvorschriften vorgesehene Beschränkung gegen Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 96/53 verstoße, wonach für Fahrzeuge mit einem höchstzulässigen Gewicht von 11,5 Tonnen pro Antriebsachse ein System des freien Verkehrs vorgesehen sei.
38. In diesem Zusammenhang macht die Kommission zunächst geltend, dass Art. 41 Abs. 1 des Straßenverkehrsgesetzes zwar den Grundsatz festlege, dass Fahrzeuge mit einem höchstzulässigen Gewicht der Antriebsachse von 11,5 Tonnen auf allen öffentlichen Straßen fahren dürften, doch enthalte Art. 41 Abs. 2 und 3 Ausnahmen von diesem Grundsatz, die Abs. 1 bedeutungslos machten, da sie zur Folge hätten, dass diese Fahrzeuge auf etwa 97 % des Straßennetzes nicht fahren dürften.
39. Zweitens ergebe sich aus den Informationen der Republik Polen vom 29. Juni 2015, dass weniger als 40 % des Autobahn‑ und Nationalstraßennetzes für Fahrzeuge mit einem höchstzulässigen Gewicht von 11,5 Tonnen pro Antriebsachse unbeschränkt zur Verfügung stünden. Das seien weniger als 4 % der wichtigsten Autobahnen, National‑ und Regionalstraßen Polens.
40. Drittens tritt die Kommission dem Vorbringen der Republik Polen entgegen, wonach lediglich diejenigen Straßen, auf die sich der internationale Verkehr konzentriere, d. h. der grenzüberschreitende Verkehr im transeuropäischen Straßenverkehr, unter die Richtlinie 96/53 fielen. Sie argumentiert zum einen anhand mehrerer Beispiele, dass Straßenabschnitte, die den Zugang zu für den internationalen Verkehr wichtigen Städten ermöglichten, insbesondere als Be‑ und Entladestationen(36), nicht frei zugänglich seien.
41. Zum anderen weist sie darauf hin, dass die Richtlinie 96/53 entgegen dem Vorbringen der Republik Polen im Einklang mit den seit ihrem Inkrafttreten verfolgten Zielen keine Beschränkungen vorsehe und dass ihr Geltungsbereich nach dem Aufbau des transeuropäischen Verkehrsnetzes durch die Entscheidung Nr. 1692/96 nicht geändert worden sei, obwohl diese ebenfalls zum Ziel habe, den Warenverkehr zu erleichtern. Art. 2 dieser Richtlinie enthalte zwar keine Definition des grenzüberschreitenden Verkehrs, doch gehe aus den Erwägungsgründen 3 und 7 dieser Richtlinie, die sich auf den Verkehr zwischen den Mitgliedstaaten bezögen, in Verbindung mit dem zwölften Erwägungsgrund der Richtlinie hervor, dass dieser Begriff so auszulegen sei, dass er den gesamten grenzüberschreitenden Verkehr umfasse, unabhängig von der Art der Straße. Bei jeder anderen Auslegung würde Art. 7 der Richtlinie 96/53 jegliche Bedeutung verlieren.
42. Viertens macht die Kommission in Bezug auf das Vorbringen der Republik Polen zum Zustand der Straßeninfrastrukturen geltend, dass die Mitgliedstaaten zwar nicht verpflichtet seien, alle öffentlichen Straßen so zu bauen, dass die in Anhang I Nrn. 3.1 und 3.4 genannten Kriterien eingehalten werden könnten, doch müssten die Mitgliedstaaten diese Kriterien beachten. Außerdem könnten Straßen, die ein Gewicht von 10 Tonnen vertragen könnten, den Verkehr von Fahrzeugen mit einer Antriebsachslast von 11,5 Tonnen in begrenztem Maß aufnehmen.
43. Die Republik Polen könne sich ihrer Verpflichtung zur Einhaltung der in der Richtlinie 96/53 für die höchstzulässige Achslast festgelegten Normen nicht entziehen, indem sie auf die Abwägung im Sinne des fünften Erwägungsgrundes dieser Richtlinie verweise, aus dem sich diese Normen gerade ergäben.
44. Was die von der Republik Polen geltend gemachte Kategorie und die Lage der weitgehend nicht asphaltierten öffentlichen Straßen angeht, hält die Kommission dies für kein stichhaltiges Argument, da es hier nicht um Straßen gehe, an denen es keine größeren Be‑ und Entladestationen gebe und deren Zustand es rechtfertigen könnte, sie unter Art. 7 der Richtlinie 96/53 fallen zu lassen, sondern um die meisten asphaltierten Straßen, die für eine Benutzung in Betracht kämen.
45. Fünftens tritt die Kommission dem auf Anhang XII Nr. 8 Abs. 3 der Beitrittsakte von 2003 gestützten Vorbringen der Republik Polen mit der Begründung entgegen, dass der erste Unterabsatz der genannten Regelung eindeutig verlange, dass die Straßen, die nicht Teil des transeuropäischen Verkehrsnetzes seien, nach dem 31. Dezember 2010 an den internationalen Verkehr angepasst würden, ohne einen weiteren Ausbau des nationalen Straßennetzes abzuwarten, wie es während der Übergangszeit akzeptiert worden sei.
46. Außerdem seien seit 2004 mehrere Tausend Kilometer Straßen, die weder Nationalstraßen noch Teil des transeuropäischen Verkehrsnetzes seien, im Rahmen des mit EU-Mitteln finanzierten nationalen Programms für die Instandsetzung von Ortsstraßen ausgebaut worden. Nach den polnischen Rechtsvorschriften unterlägen diese Gemeinde‑ und Kreisstraßen jedoch grundsätzlich einer Beschränkung von 8 Tonnen pro Einzelachse, unabhängig vom Grad ihres Ausbaus. Das sei auch noch so, nachdem am 21. April 2017 das Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Verordnung des Ministers für Infrastruktur und Bauwesen über die Liste der National‑ und Regionalstraßen, auf denen Fahrzeuge mit einer zulässigen Einzelachslast von 10 Tonnen fahren dürfen, und die Liste der Nationalstraßen, auf denen Fahrzeuge mit einer zulässigen Einzelachslast von 8 Tonnen fahren dürfen)(37) in Kraft getreten sei, auf die sich die Republik Polen stütze. Diese Verordnung sei nach Einreichung der Vertragsverletzungsklage in Kraft getreten und habe zur Folge, dass Fahrzeuge mit einer höchstzulässigen Achslast, die den Anforderungen der Richtlinie 96/53 entspreche, auf fast 45 % der nationalen Straßen noch immer nicht ohne Genehmigung fahren dürften. Da der Verkehr im Übrigen im Wege einer gebührenpflichtigen Genehmigung möglich sei, sei der Rechtfertigungsgrund, mit dem der laufende Ausbau des Straßennetzes geltend gemacht werde, nicht stichhaltig.
47. Die Kommission trägt als zweites Argument vor, dass die in Art. 41 Abs. 2 und 3 des Straßenverkehrsgesetzes vorgesehenen Beschränkungen auf einer fehlerhaften Auslegung von Art. 7 der Richtlinie 96/53 beruhten, der für Fahrzeuge mit einem höchstzulässigen Gewicht der Antriebsachse von 11,5 Tonnen eine Ausnahme vom Grundsatz des freien Verkehrs vorsehe. Die Republik Polen könne nicht behaupten, dass die Beschränkung Straßen betreffe, auf denen es keinen grenzüberschreitenden Verkehr gebe, zumal eine solche Unterscheidung in keinem Unionsrechtsakt vorgesehen sei.
48. Die einzig mögliche Ausnahme vom Grundsatz des freien Verkehrs auf allen Straßen müsse darauf beruhen, dass bestimmte Straßen für den Verkehr mit Fahrzeugen mit einem höchstzulässigen Gewicht von 11,5 Tonnen pro Antriebsachse nicht geeignet seien. Die zu berücksichtigenden Kriterien sollten die Sicherheit dieses Verkehrs, die Tragfähigkeit der Ingenieurbauten und das Verkehrsaufkommen sein. Art. 7 der Richtlinie 96/53, der die Möglichkeit vorsehe, vom Grundsatz des freien Verkehrs „auf bestimmten Straßen oder Ingenieurbauten“ abzuweichen, sei restriktiv auszulegen. Unter diesen Umständen seien Ausnahmeregelungen für 97 % des polnischen Straßennetzes und insbesondere für sämtliche lokalen Straßen unbegründet.
49. Schließlich stellt die Kommission fest, dass die Zugangsbeschränkungen für bestimmte öffentliche Straßen in Polen nicht auf Erwägungen im Zusammenhang mit dem Zustand (von Teilen) dieser Straßen beruhten. Das zeige sich an dem System für die Erteilung unbeschränkter Verkehrsgenehmigungen.
2. Zum Erfordernis einer besonderen Genehmigung für das Befahren anderer Straßen
50. Die Kommission macht geltend, dass das System eines Verkehrsverbots vorbehaltlich des Erhalts einer Genehmigung gegen die Richtlinie 96/53 verstoße, da es den freien Verkehr von Fahrzeugen einschränke und behindere.
51. Nach der restriktiven Regelung, der die Regional‑, Kreis‑ und Gemeindestraßen unterlägen, müssten für jede von ihnen für eine einzige Fahrt Zulassungen von mehreren Behörden eingeholt werden. Das eingeführte System sei in Ermangelung einer einzigen Anlaufstelle sowie aufgrund der Verzögerungen bei der Erteilung der Genehmigung und der festgelegten Tarife kostspielig, zeitaufwendig und bewirke eine indirekte Diskriminierung sowohl von gebietsfremden als auch von mitgliedstaatlichen Transportunternehmen. Nach Art. 64 Abs. 2 des Straßenverkehrsgesetzes dürften Genehmigungen der Kategorie IV, mit denen es Fahrzeugen mit einer Antriebsachslast von 11,5 Tonnen erlaubt sei, auf Nationalstraßen zu fahren, nicht zum Transport von teilbaren Ladungen verwendet werden, obwohl diese den größten Teil des Straßengüterverkehrs ausmachten. So werde die Arbeit der Transportunternehmen durch die Verpflichtung, eine größere Anzahl von Lkw einzusetzen, erschwert. Die Beschwerden, die dieser Vertragsverletzungsklage zugrunde lägen, seien aufgrund all dieser Nachteile berechtigt. Außerdem macht die Kommission eine schwerwiegende Einschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs auf der Straße geltend.
52. Das Argument der Republik Polen, wonach diese Genehmigungsregelung nicht gegen die Richtlinie 96/53 verstoße, da sie uneingeschränkt, frei von Diskriminierungen und wohlwollend angewandt werde, gehe nicht nur wegen des in dieser Richtlinie verankerten Grundsatzes des freien Verkehrs ins Leere, sondern zeige auch, dass der Schutz der Straßeninfrastruktur und die Kontrolle des Verkehrsaufkommens das vom polnischen Gesetzgeber eingeführte System nicht rechtfertigen könnten.
53. Die Republik Polen könne nicht behaupten, dass die Verpflichtung zum Erhalt einer Genehmigung darauf abziele, die Transportunternehmen zu veranlassen, auf Parallelstrecken zu fahren, die für den Lkw-Verkehr besser geeignet seien, denn diese Rechtfertigung würde gegen Art. 3 der genannten Richtlinie verstoßen.
54. Darüber hinaus stellt die Kommission als Beispiel fest, dass dieses Ziel bei der Nationalstraße DK 92 zwischen Berlin (Deutschland) und Warschau (Polen) durch ein anderes Mittel erreicht worden sei, nämlich durch die Erhebung einer Gebühr für Lkw. Im Gegensatz zu der Genehmigungsregelung sei dies eine vernünftige Art der Verkehrsführung. Zudem gebe es bei bestimmten Straßen keine andere Lösung, als eine Genehmigung zu erwirken, um bestimmte Be‑ und Entladestationen erreichen zu können.
B. Republik Polen
55. Die Republik Polen ist der Auffassung, dass die Klage der Kommission auf einer unzutreffenden Auslegung der Art. 3 und 7 der Richtlinie 96/53 beruhe, und beantragt, die Klage abzuweisen.
1. Zum Verstoß gegen Art. 3 der Richtlinie 96/53
a) Straßen, für die die Verpflichtung gilt, den Verkehr von Schwerfahrzeugen „im grenzüberschreitenden Verkehr“ zuzulassen
56. Zu diesem Punkt argumentiert die Republik Polen vor allem, dass die Kommission zu Unrecht die Ansicht vertrete, dass sich der Begriff „grenzüberschreitender Verkehr“ auf das gesamte Straßennetz der Mitgliedstaaten beziehe, obwohl er sich nur auf den grenzüberschreitenden Verkehr und die Straßen beziehe, auf die sich dieser Verkehr konzentriere. Die weite Auslegung dieses Begriffs durch die Kommission, wonach die Mitgliedstaaten Fahrzeugen mit einem höchstzulässigen Gewicht von 11,5 Tonnen pro Antriebsachse Zugang zu allen ihren Straßen, selbst lokalen Straßen, gewähren müssten, ergebe sich aus keiner Bestimmung und keinem Erwägungsgrund der Richtlinie 96/53 und auch nicht aus den Beratungen zu deren Änderung. Art. 3 Abs. 1 zweiter Gedankenstrich dieser Richtlinie, der den nationalen Verkehr im Hinblick auf die Abmessungen der Fahrzeuge einschränke, würde durch diese Auslegung seine Bedeutung verlieren.
57. Die Republik Polen beruft sich auch auf die Verpflichtung, die Richtlinie 96/53 im Einklang mit der Entscheidung Nr. 1692/96 über das transeuropäische Verkehrsnetz auszulegen. Beide Instrumente seien mit dem Beitritt Polens zur Union verbindlich geworden.
58. Daraus sei zu schließen, dass die Republik Polen dadurch, dass sie hinsichtlich der Nutzung von Nationalstraßen und Ortsstraßen wie Regional‑, Kreis‑ und Gemeindestraßen durch Fahrzeuge mit einem höchstzulässigen Gewicht der Antriebsachse von 11,5 Tonnen vom allgemeinen Grundsatz des freien Verkehrs abweiche, nicht gegen Art. 3 der Richtlinie 96/53 verstoße. Die von ihr ergriffenen Maßnahmen seien darauf gerichtet, das im fünften Erwägungsgrund dieser Richtlinie festgelegte Ziel zu erreichen. Sie habe eine Abwägung zwischen der rationellen und wirtschaftlichen Nutzung von Nutzfahrzeugen auf der einen und den Anforderungen an die Instandhaltung der Infrastruktur, die Verkehrssicherheit sowie den Schutz von Umwelt und Lebensumfeld auf der anderen Seite vorgenommen.
59. Hilfsweise beruft sich die Republik Polen auf die Übergangsbestimmungen in Anhang XII der Beitrittsakte von 2003, wo in Kapitel 8 Nr. 3, insbesondere in den Abs. 2 und 3, Fragen der Umsetzung der Richtlinie 96/53 und der Entscheidung Nr. 1692/96 geregelt seien. Daraus ergebe sich, dass ihr keine Frist gesetzt worden sei, um andere Straßen als diejenigen, die zum transeuropäischen Verkehrsnetz gehörten, im Hinblick auf ihre maximale Tragfähigkeit anzupassen.
60. Die Republik Polen betont zum einen, dass das polnische Straßennetz gemäß Kapitel 8 Nr. 3 Abs. 3 des genannten Anhangs schrittweise, d. h. im Zuge der Modernisierung dieses Straßennetzes, für Fahrzeuge im grenzüberschreitenden Verkehr geöffnet werden sollte. Sie teile nicht die Auffassung der Kommission, dass diese Auslegung den Bestimmungen von Satz 2 dieses Abs. 3 zuwiderlaufe, der vorsehe, dass während der gesamten Übergangszeit die Benutzung der nicht ausgebauten Teile des Nebenstraßennetzes für die Zwecke des Be‑ und Entladens erlaubt werden sollte, da dies eine Ausnahme von dem Grundsatz darstelle.
61. Zum anderen tritt die Republik Polen dem Vorbringen der Kommission entgegen, wonach ihre Auslegung der Übergangsbestimmungen zur Folge hätte, dass das polnische Straßennetz gemäß der Richtlinie 96/53 erst in einigen Jahrzehnten offenstehen müsse. Sie argumentiert, dass sich der Ausbau auf asphaltierte Straßen beziehen solle und dass aufgrund der bereits unternommenen Anstrengungen 54,2 % aller Nationalstraßen inzwischen für den Verkehr mit den betreffenden Fahrzeugen freigegeben worden seien.
62. In diesem Zusammenhang erinnert die Republik Polen zunächst daran, dass etwa 91 % der öffentlichen Straßen in Polen vor ihrem Beitritt zur Union gebaut worden seien, wobei ein höchstzulässiges Gewicht pro Einzelachse von 10 Tonnen für Nationalstraßen und von 8 Tonnen für andere Straßen gegolten habe, und dass die polnischen Rechtsvorschriften geändert worden seien, um den unionsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen.
63. Auf die Nationalstraßen, die 5 % der öffentlichen Straßen ausmachten, entfielen etwa 60 % des Verkehrs. Die restlichen 95 % der öffentlichen Straßen seien lokale Straßen, davon 88 % Kreis‑ und Gemeindestraßen. Sie würden für den lokalen Bedarf genutzt, und ein Drittel der öffentlichen Straßen seien, wie sich aus den von der Kommission zitierten offiziellen Statistiken von Eurostat ergebe, nicht asphaltiert. Daher könne die Kommission nicht behaupten, dass 97 % des polnischen Straßennetzes für Fahrzeuge mit einem höchstzulässigen Gewicht von 11,5 Tonnen pro Antriebsachse gesperrt seien, ohne die Merkmale dieses Straßennetzes zu berücksichtigen.
64. Schließlich erinnert die Republik Polen daran, dass sie sich seit ihrem Beitritt zur Union kontinuierlich bemüht habe, unter Berücksichtigung der Erfordernisse des grenzüberschreitenden Verkehrs und der Umwelt neue Nationalstraßen zu eröffnen, und verweist auf die erheblichen finanziellen Belastungen, die langfristig gesehen mit der – in einem Mitgliedstaat der Union außergewöhnlichen – Anpassung ihres gesamten Straßennetzes an den Verkehr von Fahrzeugen mit einem höchstzulässigen Gewicht von 11,5 Tonnen pro Antriebsachse verbunden wären.
b) Zum Erfordernis einer Verkehrszulassung für andere Straßen
65. Ausgehend von dem Grundsatz, dass die Beschränkung der Nutzung des Straßennetzes nicht gegen Art. 3 der Richtlinie 96/53 verstößt, stellt die Republik Polen fest, dass der freie Verkehr von Fahrzeugen, deren Achslast nicht an die technischen Möglichkeiten der Straßen angepasst sei, gerade durch den in den Art. 64 ff. des Straßenverkehrsgesetzes vorgesehenen finanziellen Beitrag zur Instandhaltung von durch Schwerfahrzeuge beschädigten Straßen langfristig gewährleistet sei.
66. Die Republik Polen weist darauf hin, dass die Kommission das Genehmigungssystem zum Teil falsch dargestellt habe und dass Genehmigungen der Kategorie I vom Straßenbetreiber(38) und Genehmigungen der Kategorie IV für die betreffenden Nationalstraßen vom für Nationalstraßen und Autobahnen zuständigen Generaldirektor erteilt würden. Die Genehmigungen der Kategorie I würden dem Transportunternehmen je nach Antrag für einen Zeitraum von einem, sechs oder zwölf Monaten ohne Benennung der konkreten Fahrzeuge erteilt. Die Genehmigung werde nach Antragstellung innerhalb von sieben Werktagen erteilt. Die gleichen Regeln gälten auch für Genehmigungen der Kategorie IV, die allerdings auch für die Dauer von 24 Monaten erteilt werden könnten, und zwar innerhalb einer Frist von drei Werktagen nach Antragstellung.
67. Um die Rechtssicherheit der interessierten Parteien zu gewährleisten, sei der Höchstbetrag einer Genehmigungsgebühr für die Kategorie I auf 240 PLN (ca. 55 Euro) und für die Kategorie IV auf 3 600 PLN (ca. 850 Euro) festgelegt worden. Die tatsächliche Höhe der Gebühr, die in der Verordnung des Ministers für Verkehr, Bauwesen und Meereswirtschaft über die Höhe der Genehmigungsgebühr für den Betrieb von nicht normgerechten Fahrzeugen festgelegt sei, hänge jedoch von der Dauer der jeweiligen Zulassung ab. Nach diesem seit 2012 unveränderten Tarif koste die teuerste, zwölf Monate gültige Genehmigung der Kategorie I 200 PLN (ca. 50 Euro), die zwölf Monate gültige Genehmigung der Kategorie IV 2 000 PLN (ca. 470 Euro) und die 24 Monate gültige Genehmigung 3 000 PLN (ca. 710 Euro)(39).
68. Die Republik Polen weist zu diesem Punkt in ihrer Klagebeantwortung darauf hin, dass sie die Auffassung der Kommission, wonach dieses System kostspielig und zeitaufwendig sei, nicht teile, denn es sei transparent und erleichtere Fahrten der Transportunternehmen im gesamten Netz. Sie weist auch das Argument der Kommission zurück, dass bei fehlender Genehmigung ein Fahrverbot drohe, denn es sei möglich, die Strecke zu wählen, über die der grenzüberschreitende Verkehr laufe.
69. In ihrer Gegenerwiderung trägt sie vor, dass die Klagegründe, mit denen die Kommission in ihrer Erwiderung eine indirekte Diskriminierung von Transportunternehmen aus anderen Mitgliedstaaten und eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs auf der Straße geltend gemacht habe(40), als neue Klagegründe unzulässig seien. Sie seien auf jeden Fall unbegründet, da Genehmigungsanträge leicht von einer Internetseite heruntergeladen werden könnten. Sie würden für einen bestimmten Zeitraum ausgestellt, unabhängig von der Anzahl der Transporte, und ihre Kosten seien im Vergleich zu den Bedürfnissen der Transportunternehmen relativ niedrig. Dieses transparente und praktische System entspreche den Erwartungen der Transportunternehmen und sei mit der bei der Kommission eingereichten Beschwerde erstmals beanstandet worden.
2. Zum Verstoß gegen Art. 7 der Richtlinie 96/53
70. Die Republik Polen argumentiert auch hilfsweise, da sie meint, dass ihre Regelung mit Art. 3 der Richtlinie 96/53 in Einklang steht.
71. Sie macht geltend, die auf Art. 7 der Richtlinie 96/53 gestützte Rüge beruhe auf einer zu engen Auslegung dieser Vorschrift, die im Widerspruch zu deren Wortlaut stehe, denn erstens lasse der Anwendungsbereich des ersten Absatzes dieser Vorschrift für die betreffenden Fahrzeuge nicht nur Beschränkungen im Zusammenhang mit der Ungeeignetheit von Straßen und für „bestimmte Straßenabschnitte“ zu, und zweitens seien die in Abs. 2 dieser Vorschrift genannten Fälle nur Beispiele.
72. Die Republik Polen kommt zu dem Schluss, dass sie den Verkehr nicht nur auf für Schwerfahrzeuge ungeeigneten Straßen, sondern auch auf Teilen des Straßennetzes einschränken könne, auf denen die Durchfahrt solcher Fahrzeuge zum einen aufgrund der Beschaffenheit dieser Straßen und zum anderen wegen zahlreicher vorhandener Brücken, deren geringe Tragfähigkeit von 20 bis 30 Tonnen die Kommission übersehen habe, gefährlich wäre.
73. Bei einem kleinen Teil der lokalen Straßen, die bereits für den Verkehr von Fahrzeugen mit einem zulässigen Gewicht von 11,5 Tonnen pro Einzelantriebsachse angepasst worden seien, falle außerdem die Möglichkeit zur Einführung von Beschränkungen unter Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 96/53, weil kein praktisches Interesse daran bestehe, ihnen den Verkehr dort zu erlauben, da es sich im Allgemeinen um Strecken handele, die nicht mit dem übrigen Straßennetz verbunden seien und bei denen der Verkehrsfluss nicht sichergestellt werden könne.
74. Was die von der Kommission angeführten Beispiele für Beschränkungen des Verkehrs von Schwerfahrzeugen in Polen angehe, seien diese Fahrzeuge in den meisten Fällen zugelassen worden, und soweit dies zum Zeitpunkt der Einreichung der schriftlichen Erklärungen(41) nicht der Fall sein sollte, seien entsprechende Änderungen geplant.
75. Im Übrigen konzentriere sich der grenzüberschreitende Verkehr im Sinne von Art. 3 der Richtlinie 96/53 nicht auf diese Strecken, und die Übergangsbestimmungen der Beitrittsakte von 2003 sähen für den Schwerfahrzeugverkehr auf Straßen, die nicht Teil des transeuropäischen Verkehrsnetzes seien, nur eine schrittweise Öffnung vor.
IV. Würdigung
76. Die von der Kommission erhobene Vertragsverletzungsklage betrifft im Wesentlichen die Art und Weise, wie die Republik Polen am 26. April 2016 den in Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 96/53(42) genannten Grundsatz des freien Verkehrs von Schwerfahrzeugen, soweit die betreffenden Fahrzeuge die in Anhang I der genannten Richtlinie festgelegten Grenzwerte einhalten, für den grenzüberschreitenden Verkehr umgesetzt hat.
77. Die Diskussion zwischen den Parteien bezieht sich hauptsächlich auf den Anwendungsbereich dieser Vorschrift, da nach polnischem Recht für den Zugang von Schwerfahrzeugen zu allen öffentlichen Straßen eine besondere Genehmigung erforderlich ist, mit Ausnahme derjenigen, die Teil des transeuropäischen Verkehrsnetzes und bestimmter anderer Nationalstraßen sind.
78. Aus dem Wortlaut von Art. 3 der Richtlinie 96/53 und den in den Erwägungsgründen 3, 7 und 12 dieser Richtlinie genannten Zielen geht meines Erachtens hervor, dass sich der Begriff „grenzüberschreitender Verkehr“ auf den Verkehr zwischen den Mitgliedstaaten und nicht auf bestimmte Nationalstraßen oder auf Straßen bezieht, die Teil des transeuropäischen Verkehrsnetzes sind. Die einzigen Beschränkungen, die diesem Verkehr auferlegt werden können, betreffen die Gewichte und die Abmessungen, deren Werte in Anhang I dieser Richtlinie sich aus der in ihrem fünften Erwägungsgrund genannten Abwägung ergeben.
79. Die Tatsache, dass keine Unterscheidung nach der Straßenart vorgenommen wird, hat deshalb den Unionsgesetzgeber veranlasst, eine Ausnahme vom Grundsatz des freien Verkehrs in Betracht zu ziehen, um der fehlenden Anpassung einiger dieser Straßen und Ingenieurbauten Rechnung zu tragen. Dieses Ziel soll durch Art. 7 der Richtlinie 96/53 erreicht werden. Da es sich um eine Ausnahmeregelung handelt, ist sie wie immer eng auszulegen.
80. Die Anwendung dieser Vorschrift erfordert aufgrund ihres Zwecks auch in jedem Einzelfall eine genaue Begründung und muss zur Folge haben, dass Maßnahmen zum Schutz der Infrastruktur ergriffen werden, wenn diese für den Verkehr von Fahrzeugen mit dem höchstzulässigen Gewicht oder den höchstzulässigen Abmessungen nicht geeignet ist. Obwohl die Republik Polen daher zu Recht geltend macht, dass Art. 7 Abs. 2 nur ein Beispiel für mögliche Maßnahmen enthält, bestätigt diese Vorschrift gleichwohl, was in Art. 7 Abs. 1 festgelegt ist, nämlich dass diese Maßnahmen nur darin bestehen sollten, die Gewichte oder die Abmessungen von Fahrzeugen im Hinblick auf bestimmte Orte, die für den Verkehr dieser Fahrzeuge nicht geeignet sind, zu begrenzen.
81. Deshalb ist die Begründetheit der von der Kommission erhobenen Rüge unter diesen Gesichtspunkten zu prüfen.
82. Was zunächst das Argument angeht, dass der grenzüberschreitende Verkehr auf bestimmte Straßen beschränkt sei, ist festzustellen, dass Art. 41 Abs. 1 des Gesetzes über den Straßenverkehr zwar im Einklang mit der Richtlinie 96/53 den Grundsatz des freien Verkehrs auf öffentlichen Straßen von Fahrzeugen mit einem Höchstgewicht von 11,5 Tonnen pro Antriebsachse festlegt, jedoch Vorbehalte enthält, die den Anwendungsbereich dieses Grundsatzes erheblich einschränken.
83. Aus Art. 41 Abs. 2 und 3 des Gesetzes über den Straßenverkehr ergibt sich nämlich, dass
– auf bestimmten Nationalstraßen Fahrzeuge mit einem Gewicht von 10 Tonnen oder nur 8 Tonnen pro „Einzelachse“ fahren dürfen;
– auf bestimmten Regionalstraßen Fahrzeuge mit einem Gewicht von 10 Tonnen pro „Einzelachse“ fahren dürfen;
– auf sonstigen Regional‑, Kreis‑ und Gemeindestraßen Fahrzeuge mit einem Gewicht von 8 Tonnen pro „Einzelachse“ fahren dürfen.
84. Da also der Wortlaut von Art. 41 Abs. 2 und 3 des Gesetzes über den Straßenverkehr, wie die Republik Polen in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, keine Unterscheidung zwischen Antriebsachsen und Achsen ohne Antrieb vorsieht, gilt das Fahrverbot für jede Achslast von 8 oder 10 Tonnen.
85. Zum einen wird allerdings in Anhang I der Richtlinie 96/53, in dem die höchstzulässige Achslast der fraglichen Fahrzeuge festgelegt ist, zwischen dem Gewicht pro „Antriebsachse“ und dem Gewicht pro „Einzelachse ohne Antrieb“ oder „Einzelachse[n]“ unterschieden. Zum anderen ist das höchstzulässige Gewicht pro Antriebsachse auf 11,5 Tonnen und bei einer Einzelachse ohne Antrieb auf 10 Tonnen festgelegt. Der Grenzwert kann daher bei Antriebsachsen nicht auf 10 Tonnen und bei Einzelachsen ohne Antrieb nicht auf 8 Tonnen festgelegt werden. Mit anderen Worten, Fahrzeuge mit einem Höchstgewicht pro Antriebsachse von 11,5 Tonnen können nicht, wie in den polnischen Rechtsvorschriften vorgesehen, als nicht normgerecht angesehen werden(43), obwohl das die nach Anhang I der Richtlinie 96/53 zulässige Achslast ist. Das Gleiche gilt für Fahrzeuge mit einem Höchstgewicht von 10 Tonnen pro Einzelachse ohne Antrieb, bei denen auf bestimmten Straßen ein Höchstgewicht von 8 Tonnen gilt.
86. Außerdem gilt, wie in der mündlichen Verhandlung bestätigt worden ist, im Fall einer teilbaren Ladung auf bestimmten Nationalstraßen ein absolutes Fahrverbot für „nicht normgerechte“ Fahrzeuge im Sinne der polnischen Gesetzgebung(44), und zwar gemäß Art. 64 Abs. 2 des Gesetzes über den Straßenverkehr, in dem das System der Verkehrsgenehmigungen für Straßen mit Zugangsbeschränkungen im Sinne von Art. 41 Abs. 2 des Gesetzes über den Straßenverkehr geregelt ist.
87. Darüber hinaus steht fest, dass 97 % der öffentlichen Straßen aufgrund der polnischen Gesetzgebung für Fahrzeuge mit einem Höchstgewicht von 11,5 Tonnen pro Antriebsachse gesperrt sind, sofern keine besondere Genehmigung vorliegt(45). Für die Beurteilung der Begründetheit der vorliegenden Klage braucht die von der Republik Polen aufgeworfene Frage, ob ein solcher Prozentsatz im Hinblick auf den Zustand des Straßennetzes angemessen ist, nicht geprüft zu werden. Es genügt, die Auswirkungen der verkehrsrechtlichen polnischen Vorschriften auf das Netz der Straßen darzulegen, die wahrscheinlich häufig genutzt werden.
88. Gemäß den Statistiken der Republik Polen von Ende 2015 waren für den betreffenden Verkehr weniger als 40 % des Autobahn‑ und Nationalstraßennetzes unbeschränkt zugänglich. Das sind weniger als 4 %(46) des aus den wichtigsten Autobahnen, National‑ und Regionalstraßen bestehenden Straßennetzes in Polen. In diesem Zusammenhang geht z. B. aus der Klagebeantwortung der Republik Polen hervor, dass der freie Zugang zu den von der Kommission in ihrer Klageschrift genannten polnischen Städten Łomża, Nowy Sącz, Piła, Koszalin und Poznań auf Nationalstraßen, die den freien Verkehr von Fahrzeugen mit einem zulässigen Gewicht von 11,5 Tonnen pro Antriebsachse ermöglichen, erst seit dem Inkrafttreten der in Nr. 46 dieser Schlussanträge erwähnten Verordnung des Ministers für Infrastruktur und Bauwesen vom 21. April 2017 möglich ist. Außerdem ist unstreitig, dass es in der Nähe von Breslau und Krakau (Polen) keinen freien Zugang zu Be‑ und Entladestationen gibt, obwohl sie für den grenzüberschreitenden Straßengüterverkehr unerlässlich sind. Ebenso ist die Feststellung der Kommission unbestritten, dass es auf der Strecke von Kętrzyn nach Westeuropa seit 2017 nach wie vor die Verpflichtung gibt, bei zwei verschiedenen Behörden zwei oder drei Genehmigungen für einen Betrag von 100 bis 150 PLN (ca. 23 bis 35 Euro) zu beantragen, um eine einmalige Strecke von etwa 25 Kilometern zurücklegen zu können.
89. Des Weiteren ist festzustellen, dass andere Straßen als Nationalstraßen oder Straßen des transeuropäischen Verkehrsnetzes zwar im Rahmen des aus EU-Mitteln finanzierten nationalen Programms für die Instandsetzung von lokalen Straßen modernisiert worden sind, doch dürfen diese Straßen grundsätzlich, soweit es sich um Gemeinde‑ oder Kreisstraßen handelt, mit Fahrzeugen mit einem Höchstgewicht von 11,5 Tonnen pro Antriebsachse nicht befahren werden.
90. Hinzu kommt, dass die Auswirkungen der durch den Ausbau erreichten Erweiterung des Netzes noch begrenzt sind, denn gemäß den Angaben der Republik Polen über die im Jahr 2017 durchgeführte Reform sind nur 54,2 % der Nationalstraßen, d. h. 5 % der öffentlichen Straßen, für den freien Verkehr mit Fahrzeugen mit einem Höchstgewicht von 11,5 Tonnen pro Antriebsachse freigegeben.
91. Aus all diesen Feststellungen geht hervor, dass der Zugang zum gesamten polnischen Straßennetz entgegen dem in Art. 3 der Richtlinie 96/53 niedergelegten Grundsatz eingeschränkt ist.
92. Was zweitens die von der Republik Polen hilfsweise vorgebrachten Argumente betrifft, wonach sich die Beschränkungen, die sie im Hinblick auf eine Öffnung ihres Straßennetzes für den grenzüberschreitenden Verkehr festgelegt hat, und die diesbezügliche Regelung auf eine Auslegung der Beitrittsakte von 2003 und von Art. 7 der Richtlinie 96/53 stützen ließen, ist zunächst festzustellen, dass diese Beschränkungen aufgrund ihres Umfangs und ihres allgemeinen Charakters auf eine ähnliche Situation wie die in der Beitrittsakte von 2003 vorgesehene Übergangszeit hinauslaufen. Zum einen lässt sich jedoch aus dem Wortlaut von Anhang XII Kapitel 8 Nr. 3 der Beitrittsakte nicht ableiten, dass die darin vorgesehene Ausnahmeregelung fortgesetzt werden sollte. Diese Vorschrift sollte vielmehr den Zeitraum vom Zeitpunkt des Beitritts der Republik Polen bis zum 31. Dezember 2010 so gestalten, dass ab diesem Zeitpunkt der in der Richtlinie 96/53 festgelegte Grundsatz eingehalten werden kann(47). Aufgrund dieses Ziels war es im Übrigen gerechtfertigt, für dessen Verwirklichung EU-Mittel einzusetzen.
93. Zum anderen können diese Ausnahmeregelungen, weil ihre Auswirkungen viel zu weitreichend sind, auch nicht auf Art. 7 der Richtlinie gestützt werden, wenngleich sie aufgrund des von der Republik Polen geltend gemachten schlechten Zustands der Straßeninfrastruktur gerechtfertigt wären.
94. Ein solcher allgemeiner Grund ist in der Richtlinie 96/53 nämlich nicht vorgesehen, und die Ungeeignetheit des Straßennetzes kann nach Art. 7 dieser Richtlinie nur in besonderen Fällen eine Rolle spielen.
95. Folglich lassen sich keine Beschränkungen nach der Art der Straße auf diese Vorschrift stützen. Insbesondere kann ein allgemeines Zulassungssystem zur Regelung derartiger Beschränkungen nicht akzeptiert werden. Überdies ist die sachliche Rechtfertigung der Fahrverbote auf den vom Verkehrsminister gemäß Art. 41 Abs. 2 des Straßenverkehrsgesetzes festgelegten Straßen fragwürdig, da diese Beschränkungen durch Einholung einer allgemeinen, gebührenpflichtigen Genehmigung aufgehoben werden können, die, sofern es sich um unteilbare Ladungen handelt, für die am meisten befahrenen Straßen erteilt wird und lediglich von begrenzter Dauer ist und somit in keinem Zusammenhang mit dem Straßenzustand(48) und dem Finanzierungsbedarf steht, mit denen die Republik Polen die Angemessenheit des Systems zu rechtfertigen versucht. Mit anderen Worten, entweder kann die Straße für einen Zeitraum von ein bis 24 Monaten einer unbegrenzten Anzahl von Durchfahrten ausgesetzt werden oder sie ist für diesen Zweck ungeeignet, und in einem solchen Fall ist die Zahlung einer geringen Genehmigungsgebühr nicht geeignet, dieses Problem zu beheben.
96. Daraus folgt, dass die Republik Polen gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 3 und 7 der Richtlinie 96/53 verstoßen hat, indem sie den Verkehr von Kraftfahrzeugen mit einer Antriebsachslast von 11,5 Tonnen auf Straßen, die Teil des transeuropäischen Verkehrsnetzes sind, und auf bestimmte andere Nationalstraßen beschränkt und den Verkehr dieser Fahrzeuge auf anderen öffentlichen Straßen von einer besonderen Genehmigung abhängig gemacht hat.
97. Demzufolge ist festzustellen, dass die Republik Polen dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 3 und 7 der Richtlinie 96/53 in Verbindung mit den Nrn. 3.1 und 3.4 des Anhangs I der Richtlinie 96/53 verstoßen hat, dass sie von Transportunternehmen für die Benutzung bestimmter öffentlicher Straßen den Besitz spezieller Genehmigungen verlangt.
V. Kosten
98. Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Republik Polen unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
VI. Ergebnis
99. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich vor, folgendermaßen zu entscheiden:
1. Die Republik Polen hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 3 und 7 der Richtlinie 96/53/EG des Rates vom 25. Juli 1996 zur Festlegung der höchstzulässigen Abmessungen für bestimmte Straßenfahrzeuge im innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Verkehr in der Gemeinschaft sowie zur Festlegung der höchstzulässigen Gewichte im grenzüberschreitenden Verkehr in der durch die Richtlinie (EU) 2015/719 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2015 geänderten Fassung in Verbindung mit den Nrn. 3.1 und 3.4 des Anhangs I der Richtlinie 96/53 verstoßen, dass sie von Transportunternehmen für die Benutzung bestimmter öffentlicher Straßen den Besitz spezieller Genehmigungen verlangt.
2. Die Republik Polen trägt die Kosten.